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Séance du 29 novembre 2012 (compte rendu intégral des débats)

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Financement de la sécurité sociale pour 2013

Discussion d'un projet de loi en nouvelle lecture

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture (projet n° 162, rapport n° 164).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

 
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013
Question préalable

Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé. Monsieur le président, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, la procédure parlementaire suit son cours. La nouvelle lecture de ce texte à l'Assemblée nationale, lundi dernier, a permis d’approfondir le travail législatif. Ainsi, la réflexion a conduit à l’adoption de l’amendement sur les frais de congrès déposé par M. Gérard Bapt, rapporteur de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale pour les recettes et l’équilibre général.

Dans le cadre de ce travail législatif, je souhaite saluer les résultats constructifs obtenus en première lecture par le Sénat et confirmés par l'Assemblée nationale. Je pense notamment à l’amendement de M. le rapporteur général Yves Daudigny sur les élus locaux et à celui de Jean-Pierre Godefroy sur les caisses de congés payés.

Ce projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, dont le Sénat a eu, au moins pour partie, l’occasion de débattre, est le premier texte d’un gouvernement de gauche depuis dix ans. En cela, il marque une rupture profonde avec la politique conduite par le passé.

Nous rompons avec le choix assumé de nos prédécesseurs de faire payer les assurés par le biais de déremboursements et de franchises multiples. Notre objectif est de faire baisser le reste à charge pour les familles durant le quinquennat, tout en redressant les comptes sociaux. Il y va de la pérennité de notre modèle social auquel nos concitoyens sont profondément attachés. En effet, dans une période de crise, nos mécanismes de protection doivent jouer pleinement leur rôle. Or, aujourd’hui, nous dépensons plus pour être moins bien protégés. C’est cette logique qui est inversée avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

Ainsi, en ce qui concerne l’assurance maladie, nous avons fixé à 2,7 % le taux de progression de l’ONDAM, l’objectif national des dépenses d’assurance maladie. Cela représentera 4,6 milliards d’euros de dépenses supplémentaires investis pour la santé de nos concitoyens en 2013.

Pour faire face à ces dépenses et à celles qui seront consacrées à la consolidation de nos régimes de retraite, 1,5 milliard d’euros de recettes supplémentaires sera appelé et alloué à l’assurance maladie, notamment grâce à la mise en place de taxes comportementales et à la suppression de niches sociales.

Parallèlement, nous avons engagé la consolidation du Fonds de solidarité vieillesse et des différents régimes de retraite : eux aussi bénéficieront d’une partie des recettes nouvelles. Le financement de la politique de lutte contre la perte d’autonomie sera complété par la cotisation que nous instaurons et qui concernera les retraités imposables.

Si des recettes nouvelles sont prévues, un plan d’économie est également engagé : 1 milliard d'euros sur le médicament, 650 millions d’euros pour le fonctionnement hospitalier, le reste concernant la médecine de ville.

Comme je l’ai déjà souligné, ce n’est pas aux assurés de payer plus, mais au système de générer des économies par des gains d’efficience.

Le bilan du dernier quinquennat est sans appel. Il est celui d’un double échec : les déficits se sont accumulés – 90 milliards d’euros sur cinq ans – et les droits des Français n’ont cessé de reculer. Nous ne pouvons accepter que, dans notre pays, on renonce à se soigner pour des raisons financières, ou qu’on se retrouve dans une situation de précarité au moment de la retraite.

Nos prédécesseurs se sont réfugiés derrière une logique comptable. À cela, nous répondons que l’examen d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale doit également être l’occasion de nous interroger sur les besoins nouveaux de notre société et de faire progresser les droits des assurés sociaux. C’est ce que nous avons accompli en matière d’assurance maladie, avec le remboursement à 100 % de l’interruption volontaire de grossesse, l’IVG, la gratuité de la contraception pour les mineures et l’instauration d’un dispositif de confidentialité à leur intention, ou encore en matière de retraite, avec la possibilité de partir à la retraite dès 60 ans pour les travailleurs de l’amiante.

L’examen du PLFSS est aussi le moment de faire des choix durables pour répondre aux enjeux à long terme en matière de retraite, de santé et de politique familiale. C'est la raison pour laquelle nous avons décidé de consolider la branche famille et d’ouvrir notre politique familiale aux évolutions de la société ; je pense notamment à la mise en place du congé de paternité et d’accueil du jeune enfant, qui pourra désormais concerner la personne vivant avec la mère.

Nous avons également choisi d’engager l’assurance maladie sur la voie de réformes structurelles, à travers la consolidation de l’hôpital public et la reconnaissance du service public hospitalier, la mise en place d’une politique en faveur d’une médecine de proximité, dont nous savons qu’elle est à la fois attendue par nos concitoyens et nécessaire à une réorganisation économiquement plus efficace et efficiente de notre système de santé, ou encore l’expérimentation de nouveaux modes de rémunération, en particulier pour valoriser le travail en coopération et le travail d’équipe, et de nouveaux parcours de soins pour les personnes âgées.

Nous avons fait le choix de fixer des objectifs ambitieux en matière de santé publique. C’est pourquoi nous attachons une grande importance à l’instauration d’une fiscalité comportementale.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le choix du Gouvernement est simple : engager de façon résolue le redressement des comptes sociaux pour assurer la pérennité de notre modèle social, et garantir un haut niveau de protection sociale à l’ensemble de nos concitoyens. Telle est notre double exigence. Tel est le cap que nous nous fixons. Je souhaite que nous ayons l’occasion d’aborder l’ensemble des politiques que le Gouvernement souhaite mettre en place en faveur de tous nos concitoyens, y compris ceux dont la situation est la plus difficile. Il sera de votre responsabilité d’en décider. En tout cas, le Gouvernement, quant à lui, fait le choix de la responsabilité, en vous proposant un texte efficace et juste. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission, mes chers collègues, le 15 novembre dernier, le Sénat a rejeté la troisième partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, puis l’ensemble du texte. L’épisode est inédit. Il est également singulier, dans la mesure où le Sénat a une majorité de gauche et la France un gouvernement de gauche. Cette coïncidence heureuse aurait pu nous engager à améliorer le texte de concert, en l’amendant, conformément à la mission que nous attribue la Constitution. Mais les choix politiques, parfaitement respectables, des uns et des autres en ont décidé autrement.

Depuis le 15 novembre, un engrenage fatal pour la Haute Assemblée et sa commission des affaires sociales s’est mis en place. La commission mixte paritaire a échoué. L’Assemblée nationale a entamé une nouvelle lecture lundi dernier, avec des possibilités très restreintes d’apporter de nouveaux amendements, du fait de l’application de la règle de l’entonnoir. Nous avons remis entre les mains de nos collègues députés le sort des amendements votés au Sénat ou adoptés en commission.

Bien sûr, je me félicite que, dans les trois premières parties du PLFSS, l’Assemblée nationale ait repris dans sept articles des amendements adoptés par le Sénat avant le rejet de la troisième partie. En outre, nos collègues députés ont repris dans onze articles de la quatrième partie des amendements déposés au Sénat par la commission des affaires sociales.

Mais ne nous y trompons pas, mes chers collègues : les amendements repris sont, pour la plupart d’entre eux, les plus mineurs. En réalité, d’un point de vue politique, en rejetant la troisième partie, nous nous sommes condamnés au silence et à l’impuissance. Nous avons refusé – c’est tout particulièrement vrai de la majorité sénatoriale – de peser sur le texte. Si les mêmes votes se reproduisent aujourd’hui sur la troisième partie, puis sur l’ensemble du texte, le Sénat aura rendu copie blanche. Notre travail aura été bien inutile et nos concitoyens auront quelque raison de nous demander si nos débats ne sont pas de trop dans la crise actuelle.

Faisons un peu de fiction rétrospective. Que se serait-il passé si le Sénat n’avait pas rejeté la troisième partie mais avait poursuivi la discussion du PLFSS ? Que se serait-il passé s’il avait poursuivi son travail d’amendement sur la quatrième partie et adopté un texte profondément transformé par ses votes ?

Certes, nous aurions vu se constituer dans l’hémicycle des majorités à géométrie variable, avec un rapporteur général parfois battu sur telle ou telle disposition, comme c’est la loi de la démocratie parlementaire. Au final, nous aurions pu défendre en commission mixte paritaire, pied à pied, nos positions sur les carried interests, les retraites chapeau, la fiscalité des bières, l’affectation aux départements d’une partie de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie, ou CASA, l’exonération de taxe sur les salaires de la prévoyance ou encore les taxes nutritionnelles.

Au lieu de suivre cette logique heureuse, nous avons pris le risque, par calcul politique, que rien de tout cela ne voie le jour. Voulons-nous rendre définitivement copie blanche ? Il n’est pas trop tard, mes chers collègues, pour profiter de cette nouvelle lecture afin de dégager des compromis entre les différentes sensibilités politiques, en nous accordant sur deux principes que nous avons en commun : le principe de responsabilité et le principe d’équité.

S’agissant tout d’abord du principe de responsabilité, nous considérons tous que le déficit de la sécurité sociale est une anomalie. Nous sortons d’une période durant laquelle les comptes de la sécurité sociale ont été en profond déséquilibre, pas seulement à cause de la crise économique mais pour des raisons essentiellement structurelles. Regardons les chiffres en face : en 2011, le déficit structurel représentait encore les deux tiers du déficit de la sécurité sociale.

Ce premier PLFSS d’un gouvernement de gauche est donc celui d’un ambitieux redressement des comptes : alors que l’effort de redressement des comptes proposé par le précédent gouvernement à l’automne 2012 représentait 29,8 % du déficit tendanciel de la sécurité sociale, le gouvernement actuel va plus loin, avec un effort représentant 32,3 % du solde tendanciel de la sécurité sociale pour 2013.

Nos collègues siégeant sur les travées de la droite ne peuvent pas dire que nous avons trop mis l’accent sur les recettes, puisque le PLFSS pour 2012 augmentait bien davantage les prélèvements obligatoires. C’est la répartition de l’effort qui a changé : alors que la majorité précédente comptait, pour les recettes, à 73 % sur de nouvelles taxes et seulement à 10 % sur la résorption des niches sociales, nous mettons davantage l’accent sur la suppression des niches, qui représente 35 % de notre effort en recettes. En matière de niches sociales, c’est la première fois que nous passons des discours aux actes. Si cela fait parfois grincer des dents, la réduction des niches sociales est néanmoins une œuvre nécessaire et juste.

On ne peut pas davantage, me semble-t-il, critiquer la fixation de l’ONDAM à 2,7 %. À gauche, il faut souligner que cela représente plus de 300 millions d’euros supplémentaires par rapport à ce que proposait l’ancien gouvernement pour l’année 2013, afin de financer l’investissement et la modernisation des hôpitaux. À droite, on doit bien avouer que, à périmètre égal, la progression de l’ONDAM pour 2012 s’est établie à 2,8 %, ce qui signifie que l’on a appliqué une discipline budgétaire nettement moins exigeante que celle que propose le gouvernement actuel.

Quant au cap pluriannuel, nous avons reçu cet automne l’éclairage de la loi de programmation des finances publiques. Que nous a-t-il été annoncé ? Le retour à l’équilibre des comptes sociaux dès 2014, avec un excédent de 0,8 point de richesse nationale en 2017. Certes, les régimes obligatoires de base demeureraient en déficit, mais, en 2017, les dépenses seraient couvertes à hauteur de 98,3 % par des recettes, alors que ce pourcentage n’était que de 95,7 % en 2011. Le Fonds de solidarité vieillesse, ou FSV, enregistrerait lui aussi une amélioration significative de sa situation financière.

J’en viens au principe d’équité. Comme l’a rappelé Mme la ministre, ce PLFSS est d’abord un PLFSS de protection. Gardons en mémoire les décisions de juillet dernier, avec la majoration de l’allocation de rentrée scolaire et le retour à la retraite à 60 ans pour certains travailleurs. Réjouissons-nous des avancées nouvelles de l’automne, avec, par exemple, le remboursement de l’IVG à 100 %. Et reconnaissons enfin que ce PLFSS nous permet d’en finir avec la logique du toujours plus de déremboursements, du toujours plus de franchises médicales.

Notre politique fiscale est juste. Il y a un an, la nouvelle majorité sénatoriale avait adopté des amendements majeurs dans le cadre du PLFSS pour 2012. Ses initiatives s’inscrivaient dans la ligne des propositions de la Cour des comptes, qui considérait comme possible de réduire les niches sociales d’environ 10 milliards d’euros. La nouvelle majorité du Sénat proposait plus de 8,2 milliards d’euros de recettes nouvelles, dont 5,2 milliards au profit de la sécurité sociale. Ces recettes étaient ciblées sur des niches sociales inefficaces et inefficientes, au sens du rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances. Toutefois, le gouvernement de l’époque avait refusé cette mise à niveau des recettes.

Depuis juillet, les principales mesures que nous avions proposées à l’automne précédent ont été adoptées. Toutes les propositions de réduction de niches sociales et la quasi-totalité des mesures visant au relèvement de la taxation du capital ont été reprises. Nous avons nettement participé, à gauche de l’hémicycle, à la mise en œuvre d’une plus grande justice, en nous assurant que chacun contribue à la protection sociale.

J’en viens aux amendements de la commission. Par cohérence, je présenterai en nouvelle lecture, au nom de la commission des affaires sociales, les mêmes amendements qu’en première lecture. S’appuyant sur les bonnes bases du texte adopté par l’Assemblée nationale, ces amendements visent à introduire encore plus d’équité, notamment en rétablissant l’article 14 sur les carried interests, et à consolider le financement de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, avec une affectation de 100 millions d’euros aux départements.

La règle de l’entonnoir nous empêche en revanche d’aller plus avant s'agissant des taxes nutritionnelles, et notamment de celle qui frappe l’huile de palme. Je veux dire ici mon indignation face à cette nouvelle collusion entre scientifiques et industriels, qui a permis la diffusion opportune, il y a quelques jours, d’une étude relative à l’huile de palme par un fonds français alimentation et santé. Ce fonds n’est rien d’autre que le faux nez de l’industrie agro-alimentaire. Ma conviction est que, en matière de santé publique, mieux vaut avoir raison trop tôt que trop tard.

Enfin, je voudrais vous dire ma confiance dans le débat qui va s’ouvrir. Je souhaite que chacun prenne ses responsabilités, pour le Sénat, pour la protection sociale et pour nos concitoyens, comme j’ai pris les miennes en déposant à nouveau les amendements que j’avais présentés en première lecture. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste. – M. René-Paul Savary applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Noël Cardoux.

M. Jean-Noël Cardoux. Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission des affaires sociales, mes chers collègues, avec cette nouvelle lecture du PLFSS, très peu modifié par rapport au texte initial, nous sommes dans la ligne directrice voulue par le Gouvernement depuis l’été dernier, consistant à augmenter les prélèvements sur l’ensemble du monde économique, notamment sur ceux qui innovent et prennent des risques.

Rapidement, je rappellerai pour mémoire les mesures antérieures, en particulier la suppression de la défiscalisation des heures supplémentaires, dont les salariés commencent à voir les effets au bas de leur bulletin de salaire, la formidable occasion perdue avec la suppression de la TVA anti-délocalisation, laquelle aurait permis de ne plus faire supporter la politique familiale aux seules entreprises.

Je mentionne aussi, car il me semble important, le refus d’ouvrir les emplois d’avenir au secteur marchand, alors qu’une étude récente de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques, la DARES, qui dépend du ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, étude portant sur les contrats uniques d’insertion, les CUI, montre que, six mois après la fin de l’aide de l’État associée à leur contrat, 70 % des salariés sortis d’un contrat aidé du secteur marchand ont un emploi, contre 39 % des salariés sortis d’un contrat aidé du secteur public. Ainsi, les contrats aidés sont-ils majoritairement pérennisés dans le secteur marchand.

Avec le PLFSS, nous passons à un stade supérieur, puisqu’il s’agit de ponctionner les petites entreprises, les artisans, les commerçants et les professions indépendantes, autant d’acteurs qui créent la richesse de notre pays.

Pourtant, le Gouvernement a récemment affirmé, par la voix du Premier ministre, lors de l’émission de télévision Des paroles et des actes du 28 septembre 2012, que les classes moyennes ne seraient pas touchées par sa politique. Or, en entrant dans le vif du sujet de ce PLFSS, on constate qu’elles le seront pratiquement toutes.

Je ne vais pas faire une étude exhaustive de ces mesures, mais je rappellerai simplement les plus significatives.

Le texte tend à prévoir l’alignement des cotisations du régime des auto-entrepreneurs sur les professions indépendantes, alors que, dans le même temps, l’article 71 du projet de loi de finances pour 2013 prend comme argument, pour supprimer l’exonération des cotisations de première année des professions indépendantes, le fait qu’elles peuvent bénéficier du régime favorable de l’auto-entrepreneur. D’un côté, on aligne sur le régime de l’auto-entrepreneur, tandis que, de l’autre, on supprime les avantages liés à ce dernier. Cherchez la cohérence !

L’augmentation assez significative des cotisations des travailleurs indépendants aboutit – j’ai déjà eu l’occasion de le signaler – à un RSI complètement déconnecté des réalités de terrain, puisqu’on fait supporter à ce régime des charges importantes sans qu’il y ait eu concertation avec les bénéficiaires.

Citons ensuite la suppression de l’abattement de 10 % couvrant les frais professionnels des gérants majoritaires. Cette mesure méconnaît totalement l’environnement juridique des sociétés et constitue une erreur manifeste de droit.

Par ailleurs, la taxation des dividendes des petites sociétés traduit également la méconnaissance du fonctionnement financier de ces entreprises. Les techniciens du ministère doivent imaginer que, si les entrepreneurs laissent des capitaux propres dans leurs entreprises, c’est parce qu’ils y trouvent un intérêt financier, alors qu’ils y sont bien souvent obligés par le secteur bancaire pour avoir accès au crédit. À cet égard, il conviendrait de réviser l’analyse financière prévalant au sein des ministères.

L’assujettissement à la taxe sur les salaires de l’épargne salariale dans les petites entreprises est également un mauvais coup porté aux salariés à faibles revenus.

Enfin, une dernière mesure, mais non la moindre, nous préoccupe : je veux parler de la suppression de la cotisation forfaitaire pour les travailleurs à domicile, qui a des effets sur le pouvoir d’achat des salariés à faibles revenus. Dès la mise en place de cette mesure, les salariés bénéficiant actuellement de rémunérations supérieures au SMIC verront leurs cotisations sociales augmenter significativement, ce qui entraînera corrélativement, de façon très probable, le développement du travail dissimulé. Or qui dit travail au noir dit recettes sociales et fiscales en moins !

Il est facile de constater, avec cette brève énumération, que ces mesures concernent essentiellement les classes moyennes. Avec le projet de loi de finances pour 2013, rejeté hier par le Sénat mais qui, s’il est confirmé par l’Assemblée nationale, constituera un matraquage fiscal sans précédent, nous sommes au cœur du problème soulevé au début de mon propos.

Si l’on ajoute que le Gouvernement a fondé ses prévisions sur la base d’une croissance de 0,8 % en 2013, alors que tous les analystes financiers s’accordent à penser qu’elle sera de 0,4 %, les entreprises ont me semble-t-il du souci à se faire. Leur seule lueur d’espoir est ce fameux crédit d’impôt compétitivité, qui reste tout à fait hypothétique. En effet, il sera, certes, applicable en 2013, mais la majorité recherche déjà des compensations pouvant être demandées aux entreprises qui en bénéficieraient, lesquelles seraient mises sous surveillance des comités d’entreprise et des syndicats. À mon sens, cette mesure sera donc mort-née.

Si l’on continue à un tel rythme, les recettes fiscales et sociales seront en considérable diminution pas rapport à celles qui sont escomptées, ce qui accroîtra encore le déficit de l’État et tuera un peu plus l’économie.

Le résultat, nous l’avons sous les yeux : un chômage ayant augmenté de 1,5 % le mois dernier ; la perte pour notre pays du triple A auprès de la seule agence qui l’avait maintenu jusque-là ; la perspective d’un décrochage européen dans les mois à venir.

Madame la ministre, vous ne pouvez plus invoquer l’héritage ! (Exclamations sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Jean-Pierre Caffet. Vous laissez 160 milliards d’euros de dettes !

M. Jean-Noël Cardoux. Nous avons la traduction, sur le terrain, avec ce que je viens de décrire, des mesures prises par le gouvernement auquel vous appartenez. Ces dernières conduisent progressivement à l’asphyxie totale de l’économie de notre pays.

Une nouvelle fois, avec insistance, nous tirerons la sonnette d’alarme en ne votant pas ce texte. (Applaudissements sur les travées de l'UMP. – M. Gilbert Barbier applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Dominique Watrin.