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Séance du 23 octobre 2013 (compte rendu intégral des débats)

Mme Cécile Duflot, ministre. Il faut savoir que les locataires qui sont victimes d’un congé frauduleux ont le plus grand mal à le prouver : ils ont d’autant moins intérêt à enclencher la procédure que les propriétaires qui commettent des abus ne courent aucun risque. Cette situation a évidemment encouragé la pratique des congés frauduleux. C'est la raison pour laquelle nous avons soutenu l’instauration de sanctions.

J’émets un avis très favorable sur votre amendement, madame Schurch, car il faut que les sanctions soient vraiment dissuasives : elles doivent être fonction du gain potentiel que peut espérer le propriétaire de la relocation de son logement. On peut certes estimer que l’encadrement des loyers résoudra une partie de la difficulté, mais il faut faire en sorte que l’interdiction des congés frauduleux puisse être appliquée.

La question que pose René Vandierendonck est, comme d’habitude, très pertinente d’un point de vue juridique : la sanction est-elle du ressort de la juridiction administrative ou de la juridiction judiciaire ? En d’autres termes, s’agit-il d’une amende versée au budget de l’État ou d’une sanction pénale assortie de l’indemnisation du locataire ? Votre question se justifie, monsieur le rapporteur pour avis, mais l’adoption de votre amendement aboutirait à la suppression de la sanction. Je vous demande donc de le retirer.

Dans le cadre de la navette, nous travaillerons pour trouver une disposition plus pertinente juridiquement, mais il faudra qu’elle soit tout aussi dissuasive à l’égard des congés frauduleux.

M. le président. Monsieur le rapporteur pour avis, l'amendement n° 94 est-il maintenu ?

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. Bien entendu, il ne s’agissait nullement pour moi de contester l’opportunité de la sanction. La proposition de Mme la ministre de travailler sur cette question au cours de la navette me convient parfaitement et je retire l’amendement, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 94 est retiré.

La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour explication de vote sur l'amendement n° 164.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Le groupe socialiste se réjouit de l’accord qui est intervenu. Nous partageons le même souci d’efficacité et de pertinence juridique de la sanction. Il eût été dangereux de supprimer les alinéas 31 à 35.

Nous approuvons sans réserve la proposition de nos collègues du groupe CRC. Certaines amendes sont si faibles que les juristes dissuadent parfois les locataires d’engager une action. Dans ce domaine comme dans d’autres, il faut que les sanctions soient suffisamment dissuasives pour que la loi soit appliquée par tous.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 164.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 95 rectifié, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéas 37 à 39

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis.

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. Cet amendement est analogue à notre amendement n° 94.

Je comprends parfaitement le souci de mettre en place un dispositif accordant un droit de priorité à la commune pour l’achat des logements que leurs locataires ne veulent pas acquérir. Cependant, ayant combattu les marchands de sommeil au cours de mes quatre mandats de maire, je peux vous affirmer que, pour parvenir au résultat que vous souhaitez, il faut imaginer un droit de préemption renforcé qui définirait le périmètre et les modalités d’intervention.

Madame la ministre, je vous remercie d’avoir eu la bonne idée de faire en sorte que la navette puisse être complète. La rédaction actuelle du texte révèle, ne serait-ce que par l’emploi de certaines formules – je pense à l’exclusion de toute indemnité de réemploi –, qu’on a entendu « détourner » – je le dis avec toute la crainte révérencielle qui s’impose ! –, la procédure d’expropriation au service d’une utilité qui, si légitime soit-elle, demeure une utilité privée, et cela dans le but de donner toute sa force à la sanction.

Je vous encourage donc à profiter de la navette pour travailler sur le droit de priorité et réfléchir au renforcement du droit de préemption. Si vous voulez écarter le risque d’une censure de la mesure par le Conseil constitutionnel, il ne faut pas laisser accroire qu’il s’agit d’un « détournement » de la procédure d’expropriation. Je fais toutefois confiance à la navette sur ce point.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Claude Dilain, rapporteur. La commission a considéré qu’il ne s’agissait pas du tout d’une expropriation. La procédure n’a rien à voir puisqu’elle n’est déclenchée que s’il n’y a pas d’accord amiable avec le vendeur. La commission estime qu’il s’agit bien d’un droit de priorité.

Cependant, comme nous écoutons toujours avec attention et respect la commission des lois, nous souhaiterions connaître l’avis du Gouvernement sur le risque de censure par le Conseil constitutionnel. Nous sommes bien entendu prêts à modifier notre avis si le Gouvernement confirme qu’il existe un risque juridique.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Cécile Duflot, ministre. Nous aussi, nous sommes toujours attentifs à la lecture éclairée que fait la commission des lois.

Monsieur le rapporteur pour avis, l’amendement par lequel l’Assemblée nationale a introduit la mesure que vous proposez de supprimer avait un objectif précis. Vous évoquez un risque dont on peut effectivement discuter, mais il nous semble préférable d’essayer d’améliorer le texte.

Nous avons noté que, sur un certain nombre de points, vous aviez un niveau d’exigence élevé, ce qui est légitime. Nous nous livrerons à un examen global de toutes les dispositions qui méritent une analyse juridique plus attentive ; vous avez eu raison de les mettre en lumière. Cependant, le Gouvernement partage l’objectif de la mesure – je crois d'ailleurs que cet objectif est largement partagé dans cet hémicycle –, et je vous demande donc de retirer votre amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. le président. Monsieur le rapporteur pour avis, l'amendement n° 95 rectifié est-il maintenu ?

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. Non, je le retire, monsieur le président. J’espère que nous pourrons travailler ensemble à l’amélioration du texte. J’ai déjà commencé ce travail. Il s'agit d’un travail complexe, mais il mérite d’être réalisé.

M. le président. L'amendement n° 95 rectifié est retiré.

L'amendement n° 658 rectifié, présenté par Mmes Lienemann et Bataille, M. M. Bourquin, Mme Bourzai, MM. Courteau, Daunis, Fauconnier, Guillaume, S. Larcher et Mirassou, Mme Nicoux, M. Vaugrenard et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

…° - Le dernier alinéa du II du même article est ainsi rédigé :

« Elles ne sont pas applicables aux cessions d'immeuble ou d'un ensemble de locaux à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel d'un même immeuble à un organisme visé à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation ni, pour les logements faisant l'objet de conventions conclues en application de l'article L. 351-2 du même code, aux cessions d'immeuble ou d'un ensemble de locaux à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel d'un même immeuble à une société d'économie mixte visée à l'article L. 481-1 dudit code ou à un organisme bénéficiant de l’agrément prévu à l’article L. 365-1 du même code. »

La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Il s'agit d’un amendement à caractère technique.

La loi du 31 décembre 1975 prévoit des exemptions de droit de préemption lorsque les bailleurs HLM vendent leur patrimoine en bloc. Or il arrive désormais que ces bailleurs vendent des pavillons individuels ou des lots diffus, notamment en cas de vente en l’état futur d’achèvement. Il est donc proposé d’étendre l’exemption de droit de préemption aux ventes de logements diffus.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Claude Dilain, rapporteur. La commission a émis un avis favorable. L’extension de l’exemption de droit de préemption aux acquisitions de logements diffus par les organismes HLM est évidemment nécessaire. Tous ceux qui se sont occupés de ces questions le savent.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Cécile Duflot, ministre. L’argumentaire est pertinent. Le Gouvernement est donc favorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 658 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures cinquante-cinq, est reprise à dix-sept heures.)

M. le président. La séance est reprise.

Article 2
Dossier législatif : projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové
Article 3

Article additionnel après l'article 2

M. le président. L'amendement n° 165, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur la possibilité de l’instauration d’un moratoire sur les loyers dans le secteur public, avant le 31 décembre 2013.

La parole est à Mme Mireille Schurch.

Mme Mireille Schurch. Au fil du temps, et du fait de la modération salariale comme de la pression foncière et immobilière, le logement est devenu le principal poste de dépenses des ménages, à plus forte raison des ménages populaires.

Au moment où l’on s’interroge sur le pouvoir d’achat, la croissance, les prélèvements obligatoires et leur répartition, il serait sans doute intéressant de se pencher très sérieusement sur le logement et d’examiner ce qu’il représente aujourd’hui dans l’ordre des priorités pour une grande partie des familles de notre pays.

Nous comprenons fort bien l’intention du Gouvernement, qui veut mettre en œuvre un gel des loyers dans le secteur privé. Celui-ci, nonobstant les aides fiscales généreuses dont il a bénéficié depuis plusieurs années, ne s’est pas – c’est le cas de le dire ! – privé de procéder à des ajustements à la hausse de bien des loyers, au mépris de l’attente des aspirants locataires.

Le niveau des loyers parisiens, marseillais et lyonnais a connu un relèvement continu, taillant sans cesse une part plus importante des revenus des familles.

Dans le secteur public social, celui qui nous intéresse ici, la détérioration tendancielle des conditions de financement a conduit maints organismes à pratiquer des politiques locatives visant à récupérer des loyers toujours plus élevés en rémunération du service rendu la situation financière de certains organismes, conduisant par ailleurs à des plans de redressement assortis de hausses de loyers supérieures à la moyenne et, pour le moins, à l’inflation.

Un moratoire dans le secteur public social serait donc un signal fort adressé à des locataires dont la modestie des ressources est connue et dont le pouvoir d’achat est particulièrement sensible à la moindre évolution du loyer, des tarifs de l’eau ou de l’énergie, ou encore des frais de transport. Ce serait pour nous l’occasion de mettre en œuvre une plus large concertation entre le Gouvernement, les organismes bailleurs et les associations de locataires.

Nous attendons de ce moratoire qu’il rende du pouvoir d’achat aux quatre millions de locataires du secteur HLM et qu’il permette de fixer le cadre de relations nouvelles entre bailleurs et locataires, d’une part, et entre bailleurs sociaux et État, d’autre part, afin de nous conduire à identifier le processus de formation des prix, en l’occurrence des loyers, et les moyens dont nous disposons pour les alléger.

La part des frais financiers dans cette affaire est déterminante ; c’est notamment par une action résolue sur le coût des ressources mobilisables pour le logement social que nous dessinerons les contours d’une nouvelle politique du logement.

Sous le bénéfice de ces observations, nous vous invitons à adopter cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Claude Dilain, rapporteur. La commission ne se prononce pas sur le moratoire sur les loyers dans le secteur public.

En revanche, vous connaissez notre souci, que j’ai rappelé à plusieurs reprises, d’éviter la multiplication des rapports. La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Toutefois, si Mme la ministre estime que la demande de notre collègue se justifie et si tout le monde est d’accord pour qu’il y ait un rapport sur le sujet, je veux bien exprimer un avis de sagesse.

M. le président. Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Mme Cécile Duflot, ministre. Madame Schurch, ce n’est pas la première fois que nous avons un débat avec vous sur ce sujet. Je pourrais être tentée de satisfaire votre demande et d’émettre un avis favorable sur votre amendement, mais je préfère tenir un discours de franchise.

Décider aujourd’hui d’un moratoire aurait des conséquences sur l’ensemble des bailleurs HLM, qui ont réalisé des plans de financement correspondant à un équilibre.

Nous souhaitons le développement de la construction. Le Gouvernement a donc mobilisé des moyens exceptionnels au profit des bailleurs sociaux, que ce soit avec l’augmentation de l’aide à la pierre, la prime de 120 millions d’euros de la Caisse des dépôts et consignations, la mise en place de la mutualisation ou la contribution exceptionnelle, à hauteur de plus de 900 millions d’euros d’équivalent subvention par an d’action logement ; il s’agit de faire en sorte que ces opérateurs se lancent dans les programmes de constructions dont nous avons besoin.

Le président de l’Union sociale pour l’habitat, l’USH, a ainsi annoncé, à l’occasion du congrès de son organisation, qu’il y aurait sans doute de bonnes nouvelles à attendre du côté de la progression des chiffres, alors même que d’aucuns se complaisent à jouer les Cassandre sur la production de logements locatifs sociaux pour l’année 2013.

En revanche, comme nous partageons votre objectif de contenir l’évolution des loyers dans le parc social, qui s’appliquent à une population plus fragile, aux niveaux de ressources inférieurs, nous avons souhaité maintenir un plafonnement à l’indice de référence des loyers, l’IRL, dans tout le parc social jusqu’en 2016, afin d’éviter les dérives dont vous avez fait état dans un certain nombre d’endroits.

Les loyers du parc social seront donc plafonnés, mais il n’est pas dans les projets du Gouvernement de réfléchir à un moratoire : nous souhaitons que les bailleurs se mobilisent en faveur de la construction.

L’adoption d’un tel amendement serait donc contreproductive ; elle engagerait le Gouvernement dans une politique que nous n’avons pas les moyens de mener.

Mais, je le répète, le Gouvernement partage votre volonté de stabiliser les loyers ; nous aurons l’occasion d’en débattre de manière approfondie lorsque nous évoquerons leur encadrement. Mais le plafonnement à l’IRL des loyers du parc social constitue d’ores et déjà un premier pas.

Par ailleurs, nous nous sommes préoccupés des locataires exclus du parc HLM en raison de leurs trop faibles ressources, car cet état de fait nous semble absolument inacceptable. C’est pourquoi nous avons décidé de mettre rapidement en place le super-PLAI avec l’utilisation, notamment, des fonds récoltés grâce aux sanctions pesant sur les communes ne respectant pas leurs nouvelles obligations au titre de la loi SRU, modifiée par la loi de janvier 2013. Ainsi, le quintuplement des pénalités permettra d’affecter des fonds à des opérations portant sur des immeubles aux loyers très modestes. Elles bénéficieront également d’un doublement du forfait pour que des locataires ayant de très faibles moyens puissent accéder à un parc de logements adapté.

Par conséquent, madame Schurch, et même si je suis parfaitement consciente de la réalité des problèmes que vous soulevez, je vous prie de retirer cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Mireille Schurch, pour explication de vote.

Mme Mireille Schurch. Je maintiens cet amendement, que nous portons avec un grand nombre de locataires et d’associations de locataires.

Madame la ministre, nous vous demandons simplement d’étudier la question et de remettre un rapport avant le 31 décembre 2013. L’adoption de cet amendement vous engagerait juste à travailler le sujet à fond pour savoir jusqu’où vous pouvez aller.

Certes, je peux repousser la date de remise du rapport pour vous laisser un peu plus de temps. Mais je tiens à cet amendement, qui me paraît très important pour l’ensemble des locataires du secteur public.

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.

M. Philippe Dallier. Je voudrais saluer la sagesse de Mme la ministre…

Mme Éliane Assassi. C’est étonnant !

M. Philippe Dallier. ... et souligner certaines incohérences chez nos collègues communistes.

Il fut un temps où j’étais conseiller général de la Seine-Saint-Denis et administrateur de l’office public de l’habitat, alors présidé par un conseiller général communiste. Et ce président communiste répondait aux associations de locataires qui réclamaient le gel des loyers qu’une telle mesure mènerait tout droit à la catastrophe, en réduisant les recettes de l’organisme…

Il me semble convenable de limiter l’augmentation sur la base de l’IRL pour tenir compte de l’inflation et des travaux d’entretien nécessaires. Mais on ne peut pas réduire les moyens des offices pour régler un problème de pouvoir d’achat des locataires.

Il faudrait que les élus nationaux et les élus locaux du parti communiste accordent leurs violons, car le discours n’est pas tout à fait le même entre les parlementaires et les responsables d’un office public HLM.

Protéger les offices publics en garantissant une évolution de leurs ressources, même limitée au niveau de l’inflation, me paraît relever de la sagesse.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 165.

(L'amendement n'est pas adopté.)