Séance du 3 décembre 2014

M. Jean-Claude Lenoir. L’ANRU c’est Jean-Louis Borloo !

Mme Myriam El Khomri, secrétaire d'État. Effectivement, nous avons fêté les dix ans de l’ANRU avec Manuel Valls et Jean-Louis Borloo ! Et je réitère mes propos : l’ANRU est bien une révolution. (MM. Jean-Claude Lenoir et Henri de Raincourt s’exclament.) Il me semble que vous ne pouvez qu’être d’accord !

Nous nous sommes mobilisés dans le cadre de ce nouveau programme. Pour répondre à MM. Raoul et Bosino, je souligne que les opérations du nouveau programme pourront être amorcées dès 2015.

Pour les trois ans qui viennent, le financement de l’ANRU est garanti à hauteur de 850 millions d'euros et les deux programmes vont s’enchaîner de façon très harmonieuse.

Il est également envisagé un mécanisme d’avance au moment de l’ordre de service, et plus au moment de la signature de la convention. C’est une bonne idée, qui vient de vous, monsieur Raoul (Bravo ! et exclamations ironiques sur les travées de l’UMP.), et que nous avons décidé d’appliquer.

Je ne m’étends pas sur Action logement, Sylvia Pinel y reviendra au cours de la discussion. Mais cela montre en tout cas que nous ne sommes pas dans une politique d’austérité, que ces 5 milliards d'euros viennent en soutien de l’investissement public local. Au regard des dix ans de l’évaluation du programme de renouvellement urbain, nous souhaitons, bien évidemment, poursuivre et intensifier les clauses d’insertion, notamment en travaillant avec tous les acteurs de l’emploi sur de véritables parcours d’insertion. Nous travaillons également sur la question des copropriétés dégradées, qui reste une de nos préoccupations, au travers d’une convention avec l’ANAH.

Enfin, la ville durable est en effet un aspect important. L’approche environnementale globale a été intégrée dans le cadre du règlement général de l’ANRU et le nouveau règlement, justement, permettra de travailler sur les questions de performance énergétique.

M. le président. Je vous prie de conclure, madame la secrétaire d’État.

Mme Myriam El Khomri, secrétaire d'État. En conclusion, ce budget est conçu pour accompagner au mieux la préparation des contrats de ville. Les contrats sont en cours et, en tant qu’élus locaux, beaucoup d’entre vous y prennent d’ores et déjà toute leur part.

Une attention particulière est portée aux territoires sortants, qui pourront être intégrés dans le cadre des contrats de ville en veille active.

Maintenant qu’est quasiment achevé le travail entre les préfets et les élus sur le périmétrage, qui est validé à près de 95 % et qui fera l’objet d’un décret d’ici à la fin de l’année, nous en appelons à la mobilisation de tous les acteurs pour la préparation de ces contrats de ville, qui visent à améliorer la vie quotidienne des habitants. Le vote de ce budget par votre assemblée renforcerait cette mobilisation. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

politique des territoires

M. le président. Nous allons maintenant procéder au vote des crédits de la mission « Politique des territoires », figurant à l’état B.

État B

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits ne sont pas adoptés.)

M. le président. J’appelle en discussion l’article 57 ter, qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Politique des territoires ».

Politique des territoires

Article 57 ter (nouveau)

À la fin du premier alinéa du I de l’article 14 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, l’année : « 2015 » est remplacée par l’année : « 2016 ».

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° II-47 est présenté par M. Raoul, au nom de la commission des finances.

L'amendement n° II-126 est présenté par Mme Guillemot, au nom de la commission des affaires économiques.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après les mots :

premier alinéa du I

insérer les mots :

, au premier alinéa du II et au III

La parole est à M. Daniel Raoul, rapporteur spécial, pour présenter l'amendement n° II-47.

M. Daniel Raoul, rapporteur spécial. Il s’agit d’un amendement de coordination qui tire les conséquences du vote intervenu à l'Assemblée nationale. Afin de préserver les actions de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, l’ACSÉ, jusqu’au 1^er janvier 2016, il importe d’adopter cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Annie Guillemot, rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° II-126.

Mme Annie Guillemot, rapporteur pour avis. Cet amendement vise en effet à tirer les conséquences de l’adoption de l’article 57 ter, qui reporte d’un an, soit au 1^er janvier 2016, la dissolution de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances.

Le présent amendement prévoit donc, par coordination de reporter également à la même date la suppression des dispositions relatives à l’ACSÉ dans le code de l’action sociale et des familles et dans le code du service national.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Sylvia Pinel, ministre. Ayant largement dépassé tout à l'heure le temps de parole imparti, je me bornerai à dire que le Gouvernement est favorable à ces deux amendements identiques.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n^os II-47 et II-126.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 57 ter, modifié.

(L'article 57 ter est adopté.)

compte d’affectation spéciale : financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale », figurant à l’état D.

État D

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Politique des territoires » et du compte d’affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale ».

M. le président. En application de l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l’examen du projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2014-806 du 17 juillet 2014 modifiant le chapitre unique du titre VIII du livre VII de la troisième partie du code de l’éducation relatif aux dispositions applicables à l’université des Antilles et de la Guyane pour y adapter le titre V de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche et les ordonnances n° 2008-1304 du 11 décembre 2008 et n° 2014-807 du 17 juillet 2014 modifiant la partie législative du code de l’éducation, déposé sur le bureau du Sénat le 3 décembre 2014.

M. le président. Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat qu’il a été saisi le mercredi 3 décembre 2014, en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, par plus de soixante sénateurs, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.

Le texte de la saisine du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

(M. Jean-Pierre Caffet remplace M. Claude Bérit-Débat au fauteuil de la présidence.)

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2015, adopté par l’Assemblée nationale.

Égalité des territoires et logement

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Égalité des territoires et logement », figurant à l’état B (et articles 52 à 54).

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des finances, madame la ministre, mes chers collègues, la mission dont je rapporte les crédits pour la commission des finances traite d’un sujet qui est au cœur des préoccupations des Français : le logement. Ce secteur connaît pourtant une crise sans précédent puisque à peine 300 000 logements seront mis en chantier cette année et que, selon les chiffres de l’Union sociale pour l’habitat, l’USH, seulement 93 000 logements sociaux seront financés, hors opérations ANRU et outre-mer, sur les 135 000 programmés.

Cette situation très difficile a conduit le Gouvernement à annoncer bien tardivement, le 29 août dernier, un plan de relance dont plusieurs des mesures figurent dans le projet de loi de finances pour 2015.

Importante par le sujet, cette mission l’est aussi par le volume des crédits : plus de 13 milliards d'euros de crédits budgétaires et presque autant en dépenses fiscales.

Ces sommes permettront-elles de relever le défi qui nous est posé et d’atteindre les objectifs que s’est fixés le Gouvernement – 500 000 nouveaux logements par an, dont 150 000 logements sociaux à l’horizon 2017 ? Telle est bien la question principale que nous devons examiner.

Les crédits de la mission présentent une progression substantielle du volume des autorisations d'engagement comme des crédits de paiement, qui passent respectivement de 7,8 milliards d'euros à 13,66 milliards d'euros, et de 7,626 milliards d'euros à 13,427 milliards d'euros en 2015.

Cependant, cela n’est pas dû à une flambée de la dépense prévisionnelle, mais essentiellement à un changement de périmètre relatif au financement des aides personnelles au logement, j’y reviendrai.

À périmètre constant, l’augmentation des crédits est beaucoup plus modeste, moins de 100 millions d’euros, somme dont on doit se demander si elle sera suffisante puisque la majeure partie des crédits de la mission correspond à des dépenses de guichet, par nature difficilement maîtrisables et très liées à la conjoncture.

J’en viens au programme 177 « Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables ». Malgré des moyens renforcés, avec une augmentation de 4,5 %, soit près de 60 millions d’euros supplémentaires, il est évident que ce budget se révélera insuffisant puisque la dotation prévue pour 2015 – 1,375 milliard d’euros – reste inférieure de 21 millions à l’exécution 2013.

Et si l’on rapporte ce chiffre à ce que nous savons aujourd’hui de la probable exécution des crédits 2014, c’est pire encore puisque les crédits ici ouverts pour 2015 sont inférieurs de 100 millions d’euros.

En 2014, du dégel anticipé en crédits d’avance jusqu’au projet de loi de finances rectificative que nous examinerons dans quelques jours, il aura fallu, en cours d’année, rajouter plus de 150 millions d’euros aux crédits votés en loi de finances initiale.

Les crédits inscrits à ce projet de loi de finances pour 2015 ne peuvent donc qu’être considérés comme largement insincères. Il manquera probablement plusieurs dizaines de millions d’euros.

Au titre du programme 109 « Aide à l’accès au logement », le financement du Fonds national d’aide au logement, le FNAL connaît cette année un véritable bouleversement lié à la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité.

En effet, pour alléger les charges pesant sur les entreprises, la branche famille de la sécurité sociale sera ainsi privée d’une partie de ses ressources. Le Gouvernement doit donc, à due concurrence, lui trouver d’autres moyens ou alléger ses charges.

Les crédits budgétaires destinés au FNAL progressent ainsi de 5,9 milliards d'euros, dont 5,7 milliards d'euros sont liés à ce changement de périmètre. Au total, ils s’élèvent, pour 2015, à près de 11 milliards d’euros.

Mais le FNAL est également alimenté par des ressources non budgétaires : 2,55 milliards d'euros au titre des cotisations employeurs et 300 millions d’euros apportés par la participation des employeurs à l’effort de construction, la PEEC, que le Gouvernement souhaite par l’article 53, rattaché à la mission, maintenir en 2015 au niveau de l’an dernier, contrairement aux engagements qu’il avait pris vis-à-vis d’Action logement, qui prévoyaient un prélèvement réduit à 150 millions d’euros.

Financement du FNAL, financement de l’ANRU, financement de l’ANAH, tout cela se fait au détriment des missions initiales de la PEEC : l’aide aux salariés pour l’accession à la propriété et les travaux ainsi que la construction de logements neufs. Les représentants d’Action logement ont estimé à un milliard d’euros, sur cinq ans, la perte subie au titre des retours sur prêts, qui n’existent plus.

Il faut également rappeler que, face à ce qui aurait pu devenir une impasse budgétaire pour Action logement, le Gouvernement l’a autorisé à emprunter auprès de la Caisse des dépôts et consignations un milliard d'euros par an, sur les fonds d’épargne.

À l’évidence, le modèle économique sur lequel repose Action logement ne va plus tenir très longtemps. Même si un accord a été conclu hier soir, les critiques portées demeurent recevables. Voilà pourquoi, mes chers collègues, votre commission des finances vous proposera la suppression de l’article 53.

À périmètre constant, la progression réelle des crédits budgétaires destinés au FNAL n’est donc que de 200 millions d’euros. La question est de savoir s’ils seront suffisants puisque c’est l’État qui garantit l’équilibre du fond. Malheureusement, à cette question, je ne peux que répondre par la négative.

En effet, à la fin de 2014, selon les chiffres qui nous ont été communiqués par le ministère, une dette de près de 250 millions d’euros aura été reconstituée vis-à-vis du FNAL.

Par ailleurs, la prévision du Gouvernement pour 2015 est basée sur une stabilisation du chômage, dont on peut douter.

Il faut également rappeler que les recettes liées aux cotisations sur les salaires, versées par les employeurs, ont toujours été surestimées dans les dernières années.

Certes, le Gouvernement fait état, pour justifier ce chiffre, de la faible augmentation tendancielle des loyers et des charges et de la progression des ressources de la majorité des allocataires, avec l’augmentation du revenu de solidarité active, le RSA, et du salaire minimum interprofessionnel de croissance, le SMIC, en 2013, qui est maintenant devenue l’année de référence. Il a également prévu un changement de mode de calcul des prestations qui conduit à une économie estimée à 68 millions d’euros pour l’État et 19 millions d’euros pour la branche famille en 2015.

Mais cette prévision intégrait également une autre mesure d’économie qui a été décalée à 2016 par l'Assemblée nationale : la transformation de l’APL accession en un mécanisme de sécurisation des acquéreurs qui perdraient au moins 30 % de leurs ressources par rapport à ce qu’elles étaient au moment de la signature de l’acte de vente.

Cette mesure, justifiée par la diminution du volume de ces aides, me semble une mauvaise décision, car on ne peut pas, d’un côté, affirmer vouloir soutenir l’accession sociale à la propriété et, de l’autre, supprimer les aides qui la rendent possible en solvabilisant les acquéreurs les plus modestes.

C’est pourquoi votre commission des finances vous propose d’aller plus loin que l'Assemblée nationale et de supprimer l’article 52 qui réduit l’APL accession à un simple « filet de sécurité ».

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » connaît une baisse de 9 % en autorisations d'engagement, qui s’établissent à 522 millions d’euros, et de 28 % en crédits de paiement, lesquels s’élèvent à 289 millions d’euros.

En particulier, avec 400 millions d’euros en autorisations d’engagement et seulement 160 millions d’euros en crédits de paiement, ce sont les « aides à la pierre » qui enregistrent la diminution la plus forte, avec respectivement une baisse de 11% et de 41 % par rapport à 2014. Autant dire, du jamais vu !

Ces chiffres mettent en évidence le désengagement de l’État dans le financement de la construction de logements sociaux.

M. Jean-Claude Lenoir. Hélas !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Afin de compenser ces baisses, il est prévu, comme l’an dernier, de recourir à un fonds de concours, issu du fonds de péréquation géré par la CGLLS, la Caisse de garantie du logement locatif social. Ainsi, 216 millions d’euros seront prélevés sur ce fonds en 2015, contre 173 millions l’année dernière.

Notons également que les modalités d’alimentation du fonds de péréquation de la CGLLS changeront en 2015. C’est l’objet de l’article 54, rattaché à la mission, que votre commission des finances vous propose de conserver en l’état, non parce qu’elle approuve le désengagement de l’État, mais parce qu’il faut bien trouver des moyens pour financer le logement social.

Ainsi, l’article 54 prévoit, pour la période 2015-2017, de porter à 120 millions d’euros, contre 70 millions d’euros précédemment, la fraction de la contribution de la CGLLS destinée au fonds de péréquation, tout en modifiant l’assiette de prélèvement de celle-ci.

Un mot enfin sur le financement de l’ANAH, opérateur du programme 135. L’ANAH avait pour principale source de financement le produit des mises aux enchères des quotas carbone. Or, alors que le plafond de ce produit est fixé à 590 millions d’euros par la loi, l’ANAH n’a perçu, en 2013, que 219 millions d’euros à ce titre et ne devrait pas percevoir davantage en 2014.

Compte tenu du caractère incertain de cette recette et des besoins attendus de l’ANAH, il fallait donc trouver d’autres sources de financement.

Pour ce faire, le plafond de la fraction du produit de la taxe sur les logements vacants qui lui est affectée était fixé à 51 millions d’euros pour 2015, contre 21 millions d’euros auparavant, mais le Sénat, lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances, a décidé de le porter à 91 millions d’euros, afin de garantir un financement plus sécurisé de l’agence.

Celle-ci perçoit également des recettes issues des certificats d’économie d’énergie, et 50 millions d’euros devraient lui être attribués par Action logement en 2015, alors que ce réseau ne devait, en principe, plus financer l’ANAH à compter de 2013. Enfin, 40 millions d’euros pourraient aussi être alloués à l’agence par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA.

Dans ces conditions, on peut espérer, comme l’affirme le Gouvernement, que le financement de l’ANAH sera assuré pour 2015 – ce sera en partie grâce au Sénat.

C’est d’autant plus souhaitable que, en juillet dernier, l’ANAH a été contrainte, faute de moyens, de demander aux préfets et aux collectivités territoriales de ne plus traiter que les demandes des ménages très modestes, dans le cadre du programme « Habiter mieux », laissant en souffrance quelque 12 000 dossiers.

La question du maintien d’une ressource principale si fluctuante que la vente des quotas carbone pour l’ANAH mérite d’être soulevée pour l’avenir.

Notons, enfin, que pour rétablir l’équilibre général du budget le Gouvernement a, en seconde délibération, à l’Assemblée nationale, par un coup de rabot généralisé, décidé de réduire les crédits de la mission de 23 millions d’euros.

Autant dire que les arguments utilisés pour justifier ces chiffres ne sont guère convaincants.

Dans ces conditions, et suivant mon avis, la commission des finances propose au Sénat de ne pas adopter les crédits de cette mission. Elle vous propose également deux amendements de suppression des articles 52 et 53 rattachés à la mission. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Jean-Claude Lenoir. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le secteur de la construction traverse une crise profonde.

Le quotidien Les Échos, dans son édition du 21 novembre dernier, a ainsi pu titrer : « construction de logements : un naufrage sans précédent ».

M. Jean-Claude Lenoir. Un naufrage annoncé !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. L’ensemble des indicateurs sont en berne, qu’il s’agisse de l’investissement des particuliers, du nombre de construction de logements neufs – pour la première fois depuis 1997, le nombre de mises en chantier pour 2014 devrait être inférieur à 300 000 – ou encore des emplois perdus dans le secteur de la construction, au nombre de 25 000 en 2013.

Le Gouvernement a proposé diverses mesures budgétaires, juridiques ou techniques pour remédier à cette crise. Toutefois, et les professionnels me l’ont unanimement dit, la confiance ne reviendra que si ces mesures s’inscrivent dans la durée et si est mis en place rapidement un environnement juridique et fiscal stable et lisible.

Or je constate que dans le projet de loi de finances plusieurs de ces mesures sont limitées dans le temps.

J’en viens maintenant aux crédits de la mission « Égalité des territoires et logement ». Ces crédits augmentent sensiblement cette année, de près de 75 %.

L’évolution des crédits est toutefois différenciée selon les programmes.

Le programme 177 « Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables » voit ses crédits croître de 4,5 %.

Je voudrais ici m’arrêter sur les crédits de l’hébergement d’urgence, qui augmentent cette année de 21 % en raison de l’accroissement du nombre de familles avec des enfants en bas âge et du nombre de personnes ayant une situation administrative complexe. Ainsi, 20 % de ces places seraient occupées par les déboutés du droit d’asile.

Dans la détermination du montant des crédits, vous avez anticipé, madame la ministre, les conséquences de la réforme du droit d’asile, dont on ne sait dans quel délai et dans quels termes elle sera votée, même si en principe elle devrait permettre d’accélérer les procédures d’examen. En réalité, cette réforme ne réglera pas les tensions sur le dispositif généraliste. Seule l’adoption d’une position claire et courageuse à l’égard des déboutés du droit d’asile – l’éloignement ou la régularisation – permettra de le faire.

Le programme 109 « Aide à l’accès au logement » voit ses crédits s’accroître très fortement de 115 %, pour des raisons purement comptables, l’État ayant décidé de budgétiser les aides au logement. Pour autant, ce programme ne traduit aucune volonté politique, pas même celle de mener rapidement une réflexion sur les modalités d’attribution de ces aides, réflexion qui devra intégrer, comme en fait état une étude de l’INSEE, leur effet inflationniste sur les loyers.

Le Gouvernement propose, par souci d’économie, que les aides personnalisées au logement en accession, ou APL accession, soient désormais attribuées uniquement lorsque les ressources du ménage diminuent de plus de 30 % par rapport à leur niveau lors de la signature du prêt ou du contrat de location-accession.

D’un point de vue budgétaire, cette réforme n’a aucun sens. Selon le Gouvernement, l’économie pour l’État devrait être de 7 millions d’euros, ce qui est très faible, alors même que cette réforme aura un impact significatif sur le nombre de constructions et sur la solvabilité de nombreux ménages modestes souhaitant accéder à la propriété.

En conséquence, je vous proposerai un amendement de suppression de cette disposition.

M. Charles Revet. Très bien !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. S’agissant du Fonds national d’aide au logement, le FNAL, qui gère les APL, il recevra une contribution renforcée d’Action logement de 300 millions d’euros. Action logement est de plus en plus souvent sollicité pour financer des dépenses éloignées de sa mission d’investisseur dans la construction de logements sociaux, intermédiaires et en accession à la propriété.

Pour cette raison, je vous proposerai également de supprimer l’article 53. J’invite le Gouvernement à trouver d’autres moyens de financement, que ce soit pour le FNAL ou l’ANAH.

Enfin, le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » voit ses crédits diminuer fortement, de 9 % en autorisations d’engagement et de 28 % en crédits de paiement.

Les crédits à la pierre sont en forte diminution, de 47 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 105 millions d’euros en crédits de paiement. Je déplore ce choix de diminuer les aides à la pierre alors que les collectivités ne sont pas en mesure de compenser cette baisse en raison de la diminution importante de leurs dotations budgétaires et que les organismes d’HLM utilisent de plus en plus leurs fonds propres, au risque d’être fragilisés à un moment crucial où leurs efforts doivent porter sur la production et la construction.

Vous avez, madame la ministre, décidé de maintenir au même niveau les objectifs annuels de construction de logements sociaux, soit 150 000 logements. Je m’interroge sur la pertinence de ce choix, alors que les objectifs de cette année ne devraient pas être atteints, comme ils ne l’ont d’ailleurs jamais été depuis 2012.

Enfin, je regrette que la subvention unitaire par logement social soit supprimée s’agissant des PLUS et que le montant de la surcharge financière permettant la compensation du coût du foncier dans les zones les plus tendues diminue de 9,3 %.

En conclusion, la commission des affaires économiques a émis un avis défavorable sur l’adoption des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement ». (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Charles Revet. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean-Marie Morisset, rapporteur pour avis.

M. Jean-Marie Morisset, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur spécial, mes chers collègues, l’avis de la commission des affaires sociales porte essentiellement sur la politique d’hébergement et de réinsertion des personnes sans abri, dont les crédits sont regroupés dans le programme 177.

Si, comme l’a rappelé le rapporteur spécial, les crédits alloués à l’hébergement progressent de près de 5 % en 2015, on peut s’attendre à ce qu’ils soient, comme chaque année, insuffisants pour faire face à des besoins qui augmentent de manière soutenue, en raison de circonstances économiques que chacun connaît.

Tous les ans, en effet, des crédits supplémentaires doivent être débloqués en cours d’année afin de corriger une sous-évaluation initiale qui est récurrente. Au demeurant, si les crédits consacrés à l’hébergement augmentent par rapport à la loi de finances initiale de l’année dernière, ils demeurent inférieurs aux crédits réellement exécutés en 2013.

Cette sous-évaluation est problématique, car elle empêche les acteurs de l’hébergement – les collectivités territoriales et le monde associatif notamment – de bénéficier d’une visibilité suffisante pour mener à bien leurs missions dans un climat de sérénité.

Elle est aussi le signe d’une politique tournée vers la gestion de l’urgence plus que vers la recherche de solutions pérennes, et la répartition proposée des crédits ne peut que confirmer cette lecture.

On constate en effet que ce sont les crédits destinés à l’hébergement d’urgence qui progressent, alors que ceux qui bénéficient au logement adapté ou aux centres d’hébergement et de réinsertion diminuent ou stagnent.

Il est également préoccupant de constater que le recours à l’hôtel, qui doit être subsidiaire, demeure important, alors que ce mode de logement, qui conduit souvent à financer des marchands de sommeil que l’on veut par ailleurs combattre, ne permet pas la réinsertion des personnes concernées.

Cette priorité accordée à l’urgence a également pour conséquence de remettre en question l’objectif, affiché par le Gouvernement, de sortir de la gestion saisonnière de l’hébergement, qui consiste à ouvrir des places temporaires au moment des grands froids pour les refermer au printemps sans proposer de solution pérenne aux personnes accueillies.

J’aimerais aussi aborder deux problématiques qui viennent alourdir la charge des dispositifs financés par le programme 177, alors qu’elles ont leurs logiques propres.

Premièrement, une partie des crédits du programme est destinée à financer le fonctionnement des aires d’accueil pour les gens du voyage. La réforme qui doit entrer en vigueur en 2015 prévoit de moduler l’aide versée aux communes et aux EPCI en fonction de l’occupation réelle de ces aires.

Cette modulation des aides versées aux collectivités en fonction de l’occupation risque, à terme, de diminuer la participation de l’État et, par voie de conséquence, d’augmenter celle des collectivités.

Par ailleurs, le contexte international a conduit à un accroissement spectaculaire de la pression migratoire au cours des dernières années, et le nombre de demandeurs d’asile a presque doublé depuis 2007.

Les dispositifs d’hébergement dits « généralistes » doivent ainsi faire face à la saturation des structures d’accueil des demandeurs d’asile et à l’explosion du nombre de personnes déboutées dans leur demande, mais qui ne quittent pas pour autant le territoire. Ces personnes sont hébergées dans ces centres d’urgence, voire à l’hôtel, sans qu’une insertion dans l’emploi et le logement puisse être envisagée, faute de régularisation de leur situation administrative.

La réforme du droit d’asile prévue en 2015 pourrait améliorer les délais de traitement des demandes, mais l’effet à court terme pourrait être une augmentation du nombre de déboutés, et donc de la charge qui pèse sur les dispositifs d’hébergement.

Si un certain nombre d’efforts sont mis en œuvre pour améliorer la prise en charge des sans-abri, la politique en la matière s’inscrit davantage dans une logique humanitaire que dans une logique sociale.

De plus, les crédits proposés sont largement insuffisants pour couvrir les besoins.

C’est pourquoi la commission des affaires sociales a émis un avis défavorable sur l’adoption des crédits de la mission que nous examinons. (Applaudissements sur plusieurs travées de l'UMP. – Mme Valérie Létard applaudit également.)