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Séance du 7 juillet 2015 (compte rendu intégral des débats)

Mme Esther Benbassa. Les pratiques aux frontières françaises concernant les mineurs se trouvent encore aujourd’hui en contradiction avec le droit international, la jurisprudence européenne et le droit interne. Rappelons le cas, au mois de juin 2015, de la petite Fanta Doumbia, Ivoirienne âgée de trois ans et demi, qui était retenue cinq jours sans ses parents en zone d’attente à l’aéroport de Roissy. À la même époque, la petite Andréane âgée de six ans s’est, elle aussi, retrouvée retenue dans cette zone d’attente. La fillette, qui voyageait seule, revenait du Cameroun.

Ces faits, s’ils s’avèrent emblématiques, ne restent pas isolés. Il devient urgent d’interdire explicitement le placement des mineurs demandeurs d’asile non accompagnés en zone d’attente.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. Je souhaiterais tout d’abord rappeler les conditions requises pour permettre le maintien en zone d’attente des mineurs isolés.

Le maintien « n’est possible que de manière exceptionnelle » et seulement si le mineur provient d’un pays d’origine sûr, s’il formule une demande de réexamen, s’il a présenté de faux documents à l’OFPRA ou si sa présence sur le territoire constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’État.

Ce dispositif étant strictement encadré, avec des mesures ciblées et très précises, la commission a émis un avis défavorable sur l’amendement de suppression.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Clotilde Valter, secrétaire d'État. Le Gouvernement estime qu’il est nécessaire de conserver cette possibilité dans un cadre strictement défini par le projet de loi, afin d’éviter que les enfants ne soient victimes de réseaux d’immigration irrégulière ou de trafic d’êtres humains.

La procédure d’asile à la frontière permet un examen extrêmement attentif de la situation de ces mineurs. C’est seulement si le besoin de protection internationale ne trouve aucune justification qu’un réacheminement dans le pays d’origine et auprès de la famille est envisagé ; je tenais à le rappeler.

L’ouverture d’un droit inconditionnel à l’entrée des mineurs non accompagnés serait un signal extrêmement dommageable donné à l’intention des filières d’immigration clandestine.

Il est essentiel d’éviter les dévoiements des dispositifs à la frontière et le maintien des mineurs en zone d’attente remplit avant tout une fonction protectrice pour eux. Je rappelle que chaque mineur est encadré en permanence par un adulte et qu’un administrateur ad hoc est immédiatement désigné. De surcroît, les dispositions du présent projet de loi sont entièrement conformes au droit international et européen en la matière.

Le maintien en zone d’attente doit s’effectuer dans des conditions qui prennent en compte l’intérêt supérieur des enfants. Le ministre de l’intérieur vient d’ailleurs de rappeler aux forces de police le fait que les vérifications doivent être effectuées dans les délais les plus courts possibles, notamment lorsqu’il s’agit de très jeunes enfants.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Esther Benbassa, pour explication de vote.

Mme Esther Benbassa. La petite fille de six ans a été placée en zone d’attente parce qu’un agent de contrôle avait estimé que son visage ne correspondait pas à la photo figurant sur ses papiers d’identité. Il ne s’agissait aucunement de lutter contre les passeurs. Quant au cas de cette fillette de trois ans, on atteint des sommets… Dans les deux cas, ne dites pas qu’il s’agissait de garantir la sécurité. Qu’auraient pu faire de mal ces petits enfants ?

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 20.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 21, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéas 42 à 52

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. Les alinéas 42 à 52 prévoient le transfert à la Cour nationale du droit d’asile du contentieux de l’entrée sur le territoire des demandeurs d'asile maintenus en zone d'attente, contentieux jusqu'à présent dévolu au tribunal administratif.

Ce transfert ne paraît pas souhaitable, car il est à craindre qu’une décision de refus d'entrée sur le territoire rendue par la CNDA ne lie par la suite cette même cour si elle est appelée à se prononcer sur la demande d’asile d’un requérant sorti de zone d’attente à la suite de l'intervention du juge des libertés et de la détention.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. La position du Sénat sur ce sujet est constante depuis 2009. À partir du moment où le ministre est lié par la décision de l’OFPRA, il revient non pas au tribunal administratif, mais plutôt à la Cour nationale du droit d’asile, juge naturel de l’OFPRA, de statuer sur ce qui constitue malgré tout, sur le fond, une demande de protection internationale. En outre, l’OFPRA peut désormais déclarer irrecevable la demande ainsi formulée.

Il faut donc bien trancher une question de protection internationale. Aussi, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Clotilde Valter, secrétaire d'État. Le présent projet de loi tend déjà à transformer en profondeur la CNDA. Or, de la capacité de la juridiction à se réformer dépend en partie la réussite de la réforme de l’asile dans son ensemble. Dans ces conditions, le transfert d’un contentieux nouveau qui est étranger à l’office et à l’organisation de la Cour n’apparaît pas opportun et présente, de notre point de vue, plus d’inconvénients que d’avantages.

C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 21.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 8.

(L'article 8 est adopté.)

Section 3

Dispositions relatives à l’examen des demandes d’asile en rétention

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Article 8
Dossier législatif : projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile
Article 10

Article 9

I. – Le titre V du livre V du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est complété par un chapitre VI ainsi rédigé :

« CHAPITRE VI

« Demandes d’asile en rétention

« Art. L. 556-1. – Lorsqu’un étranger placé en rétention en application de l’article L. 551-1 présente une demande d’asile, l’autorité administrative peut, si elle estime, sur le fondement de critères objectifs, que cette demande est présentée dans le seul but de faire échec à l’exécution de la mesure d’éloignement, maintenir l’intéressé en rétention le temps strictement nécessaire à l’examen de sa demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides et, en cas de décision de rejet ou d’irrecevabilité de celui-ci, dans l’attente de son départ, sans préjudice de l’intervention du juge des libertés et de la détention. La décision de maintien en rétention est écrite et motivée. À défaut d’une telle décision, il est immédiatement mis fin à la rétention et l’autorité administrative compétente délivre à l’intéressé l’attestation mentionnée à l’article L. 741-1.

« L’étranger peut demander au président du tribunal administratif l’annulation de la décision de maintien en rétention dans les quarante-huit heures suivant sa notification. Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l’article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue après la notification de la décision de l’office relative au demandeur, dans un délai qui ne peut excéder soixante-douze heures, dans les conditions prévues au III de l’article L. 512-1 du présent code.

« Si, saisi dès le placement en rétention de l’étranger en application du même article L. 512-1, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cette fin n’a pas encore statué sur ce premier recours, il statue sur les deux requêtes par une seule décision.

« En cas d’annulation de la décision de placement ou de maintien en rétention, il est immédiatement mis fin à la rétention et l’autorité administrative compétente délivre à l’intéressé l’attestation mentionnée à l’article L. 741-1. L’article L. 561-1 est applicable.

« À l’exception des cas mentionnés aux 3° et 4° de l’article L. 743-2, la mesure d’éloignement ne peut être mise à exécution avant que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides ait rendu sa décision ou, en cas de saisine du président du tribunal administratif, avant que ce dernier ou le magistrat désigné à cette fin ait statué.

« La demande d’asile est examinée selon la procédure accélérée prévue à l’article L. 723-2. L’office statue dans les conditions prévues aux articles L. 723-2 à L. 723-14 dans un délai de quatre-vingt-seize heures. Il tient compte de la vulnérabilité du demandeur d’asile.

« Il est mis fin à la rétention si l’office considère qu’il ne peut examiner la demande selon la procédure prévue à l’article L. 723-2 ou s’il reconnaît à l’étranger la qualité de réfugié ou lui accorde le bénéfice de la protection subsidiaire.

« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. Il précise les modalités de prise en compte de la vulnérabilité du demandeur d’asile et, le cas échéant, de ses besoins particuliers.

« Art. L. 556-2. – Les deuxième à cinquième alinéas de l’article L. 556-1 ne sont pas applicables en Guyane, en Guadeloupe, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. »

II. – (Non modifié)

M. le président. L'amendement n° 6, présenté par M. Leconte, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 10

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« En cas de décision de rejet, d’irrecevabilité ou de clôture prononcée par l’office, le président de la Cour nationale du droit d’asile ou le président de la formation de jugement qu’il désigne à cette fin, saisi d’un recours contre cette décision dans un délai de trois jours ouvrés suivant sa notification à l’étranger maintenu en rétention, statue dans un délai de trois jours ouvrés.

« L’exécution de la mesure d’éloignement ne peut intervenir avant l’expiration du délai de recours ou avant la notification de l’ordonnance du président qui peut mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 733–2 ou renvoyer à une audience selon les modalités du deuxième alinéa de l’article L. 731–2. Dans ce dernier cas, il est immédiatement mis fin à la rétention et l’autorité administrative compétente délivre à l’intéressé l’attestation mentionnée à l’article L. 743–1. L’article L. 561–1 est applicable.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. En me fondant sur le fait que la CNDA est, comme l’a dit M. le rapporteur, le juge naturel de l’OFPRA, je me permets de présenter cet amendement.

Les directives européennes prévoient deux types de recours lorsque l'étranger maintenu en centre de rétention demande l’asile. Si l’OFPRA apporte une réponse négative, deux possibilités existent.

D'une part, un recours accéléré sur la légalité de la mesure de rétention décidée par l’autorité administrative. Le texte adopté par la commission des lois satisfait à ce besoin de recours suspensif.

D’autre part, un recours effectif contre les décisions de refus d'asile – y compris les décisions d'irrecevabilité et de clôture – qui donne lieu à un examen en fait et en droit de la demande et qui, s'il ne confère pas à l’intéressé le droit de se maintenir sur le territoire pendant ce temps, doit lui permettre de demander à une juridiction le droit de rester.

Or, sur ce point, le texte qui nous est soumis ne prévoit pas de recours effectif contre le refus d'asile.

La Cour nationale du droit d'asile étant le juge naturel des décisions de l'OFPRA, il est logique de lui conférer la compétence de se prononcer contre les décisions de rejet, en prévoyant un examen par un juge unique dans un délai de trois jours ouvrés compatible avec la rétention, en utilisant les possibilités qui ont été données à la CNDA par les ordonnances nouvelles.

Le contrôle du juge pourrait ainsi se limiter à vérifier si la demande n'est pas manifestement irrecevable ou ne présente pas d’éléments sérieux, auquel cas il statuerait selon les dispositions de l’article L. 733–2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui sont les ordonnances nouvelles ; à défaut, il déciderait de renvoyer à une audience selon les modalités prévues à l'article L. 731–2 du même code. Si la CNDA ne considérait pas que l’ordonnance nouvelle permettrait un rejet rapide, la personne considérée serait sortie du centre de rétention et serait délivrée une autorisation de maintien sur le territoire avec une possibilité d'assigner à résidence pour prévenir la fuite du demandeur qui fait l'objet d'une mesure d'éloignement.

Cet amendement vise en définitive à s’assurer qu’un étranger placé en centre de rétention administrative et ayant formulé une demande d’asile rejetée par l’OFPRA dispose néanmoins d’un recours effectif sur cette décision.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. Cet amendement a trait au recours en urgence devant la CNDA pour les requêtes formulées par des personnes placées en rétention. La situation est un peu différente de celle qui est visée à l’article précédent.

Nous avons déjà discuté d’un dispositif similaire en première lecture, pour lequel la commission et moi-même n’avions pas caché notre intérêt. Cela va, d’ailleurs, dans le sens du transfert du contentieux de l’asile à la frontière devant la CNDA. Cependant, nous avions aussi expliqué clairement que, dans cette affaire, il fallait avancer pas à pas, et ne pas surcharger la Cour.

La première étape aurait pu concerner ce que nous avons évoqué tout à l’heure, c’est-à-dire le contentieux à la frontière transféré. Néanmoins, en l’occurrence, nous serions sans doute allés un peu trop vite, un peu trop loin. En revanche, il faut garder cette idée à l’esprit. Je rappelle que nous avions proposé de retenir l’intervention de la CNDA à la frontière plutôt qu’en rétention pour des questions de concentration sur Roissy de la majeure partie du contentieux.

Pour ces raisons, la commission sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Clotilde Valter, secrétaire d'État. Tout d’abord, le dispositif que vous proposez, monsieur Leconte, vient compliquer un peu plus le texte qui a été adopté par la commission des lois. Ensuite, il n’est pas envisageable de créer une telle procédure d’urgence devant la CNDA. Enfin, votre dispositif aurait un effet contraire à celui que vous souhaitez, puisqu’il aurait pour conséquence de prolonger le délai de rétention.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Monsieur Leconte, l'amendement n° 6 est-il maintenu ?

M. Jean-Yves Leconte. N’ayant aucune illusion sur l’issue…

M. François-Noël Buffet, rapporteur. Funeste !

M. Jean-Yves Leconte. … de cet amendement, je le retire, monsieur le président.

J’insiste sur l’importance, pour la CNDA, de prendre progressivement tout l’espace qui lui revient en tant que juge de l’OFPRA. Au demeurant, je ne proposais pas de créer une nouvelle procédure puisque la procédure d’urgence existe déjà : ce sont les ordonnances nouvelles.

C’est une idée qu’il faudra garder à l’esprit.

M. le président. L'amendement n° 6 est retiré.

Je mets aux voix l'article 9.

(L'article 9 est adopté.)

Chapitre III

Dispositions relatives à la Cour nationale du droit d’asile

Article 9
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Article 12

Article 10

I. – Le titre III du livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est ainsi modifié :

1° L’article L. 731-2 est ainsi rédigé :

« Art. L. 731-2. – La Cour nationale du droit d’asile statue sur les recours formés contre les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides prises en application des articles L. 711-1 à L. 711-4, L. 712-1 à L. 712-3, L. 713-1 à L. 713-4, L. 723-1 à L. 723-8, L. 723-10, L. 723-13 et L. 723-14. À peine d’irrecevabilité, ces recours doivent être exercés dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision de l’office, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

« La Cour nationale du droit d’asile statue en formation collégiale, dans un délai de cinq mois à compter de sa saisine. Toutefois, sans préjudice de l’application de l’article L. 733-2, lorsque la décision de l’office a été prise en application des articles L. 723-2 ou L. 723-10, le président de la Cour nationale du droit d’asile ou le président de formation de jugement qu’il désigne à cette fin statue dans un délai de cinq semaines à compter de sa saisine. De sa propre initiative ou à la demande du requérant, le président de la cour ou le président de formation de jugement désigné à cette fin peut, à tout moment de la procédure, renvoyer à la formation collégiale la demande s’il estime que celle-ci ne relève pas de l’un des cas prévus aux mêmes articles L. 723-2 et L. 723-10 ou qu’elle soulève une difficulté sérieuse. La cour statue alors dans les conditions prévues à la première phrase du présent alinéa. » ;

« La Cour statue sur les recours formés contre les décisions de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile en application des 2° et 3° de l’article L. 213-8-1 dans les conditions prévues à l’article L. 213-9-1.

1° bis A La dernière phrase de l’article L. 731-3 est complétée par les mots : « dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État » ;

1° bis Le chapitre Ier est complété par un article L. 731-4 ainsi rédigé :

« Art. L. 731-4. – Le rapport d’activité de la Cour nationale du droit d’asile est rendu public. Il comprend notamment des données quantitatives et qualitatives présentées par sexe et les actions de formation des agents et des membres des formations de jugement, en particulier sur les persécutions en raison du sexe. » ;

2° L’article L. 732-1 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, le mot : « sections » est remplacé par les mots : « formations de jugement » ;

b) Le 2° est complété par les mots : « , en raison de ses compétences dans les domaines juridique ou géopolitique » ;

c) Le 3° est ainsi modifié :

– après le mot : « qualifiée », sont insérés les mots : « de nationalité française, » ;

– après le mot : « État », la fin est ainsi rédigée : « , en raison de ses compétences dans les domaines juridique ou géopolitique. » ;

d) Sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :

« Les formations de jugement sont regroupées en chambres elles-mêmes regroupées en sections. Les nombres des sections et chambres sont fixés par arrêté du vice-président du Conseil d’État.

« Le président de formation de jugement désigné par le président de la Cour nationale du droit d’asile en application du deuxième alinéa de l’article L. 213-9-1 et du second alinéa de l’article L. 731-2 est nommé soit parmi les magistrats permanents de la cour, soit parmi les magistrats non permanents ayant au moins un an d’expérience en formation collégiale à la cour.

« La durée du mandat des membres de la Cour nationale du droit d’asile est fixée par décret en Conseil d’État. » ;

2° bis L’article L. 733-1 est ainsi modifié :

a) Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Aux mêmes fins, le président de cette juridiction peut également prévoir la tenue d’audiences foraines au siège d’une juridiction administrative ou judiciaire, après accord du président de la juridiction concernée. » ;

b) À la fin du dernier alinéa, la référence : « deuxième alinéa » est remplacée par la référence : « présent article » ;

3° Après l’article L. 733-1, sont insérés des articles L. 733-1-1 et L. 733-1-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 733-1-1. – Les débats devant la Cour nationale du droit d’asile ont lieu en audience publique après lecture du rapport par le rapporteur. Toutefois, le huis clos est de droit si le requérant le demande. Le président de la formation de jugement peut également décider que l’audience aura lieu ou se poursuivra hors la présence du public, si les circonstances de l’affaire l’exigent. Il peut également interdire l’accès de la salle d’audience aux mineurs ou à certains d’entre eux.

« Art. L. 733-1-2. – (Supprimé) » ;

3° bis L’article L. 733-2 est ainsi modifié :

a) Après le mot : « section », sont insérés les mots : « , de chambre ou de formation de jugement » ;

b) À la fin, les mots : « d’une formation collégiale » sont remplacés par les mots : « de l’une des formations prévues à l’article L. 731-2 » ;

c) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article. Il précise les conditions dans lesquelles le président et les présidents de section, de chambre ou de formation de jugement peuvent, après instruction, statuer par ordonnance sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision d’irrecevabilité ou de rejet du directeur général de l’office. » ;

4° Le chapitre III est complété par des articles L. 733-3-1 et L. 733-4 ainsi rédigés :

« Art. L. 733-3-1. – La collecte par la Cour nationale du droit d’asile d’informations nécessaires à l’examen d’un recours contre une décision du directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides ne doit pas avoir pour effet de divulguer aux auteurs présumés de persécutions ou d’atteintes graves l’existence de cette demande d’asile ou d’informations la concernant.

« Si, devant la cour, l’office s’oppose à la communication au requérant d’informations ou de leurs sources dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité des personnes physiques ou morales ayant fourni ces informations ou à celle des personnes physiques ou morales auxquelles ces informations se rapportent, il saisit le président de la cour. L’office expose dans sa demande les motifs qui justifient cette confidentialité.

« Si le président ou le magistrat désigné à cette fin estime la demande de l’office justifiée, l’office produit tous les éléments d’information relatifs à la demande d’asile, à l’exclusion de ceux mentionnés au deuxième alinéa du présent article pour lesquels il ne transmet qu’un résumé. L’ensemble de ces éléments est communiqué à la formation de jugement, au rapporteur et au requérant.

« Si le président ou le magistrat désigné à cette fin estime que les informations et les sources mentionnées au même deuxième alinéa n’ont pas un caractère confidentiel et si l’office décide de maintenir cette confidentialité, il produit tous les éléments d’information relatifs à la demande d’asile, à l’exclusion de ceux qu’il juge confidentiels pour lesquels il ne transmet qu’un résumé. L’ensemble de ces éléments est communiqué à la formation de jugement, au rapporteur et au requérant.

« La cour ne peut fonder sa décision exclusivement sur des informations dont la source est restée confidentielle à l’égard du requérant.

« Art. L. 733-4. – Saisie d’un recours contre une décision du directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, la Cour nationale du droit d’asile statue, en qualité de juge de plein contentieux, sur le droit du requérant à une protection au titre de l’asile au vu des circonstances de fait dont elle a connaissance au moment où elle se prononce.

« La cour ne peut annuler une décision du directeur général de l’office et lui renvoyer l’examen de la demande d’asile que lorsqu’elle juge que l’office a pris cette décision sans procéder à un examen individuel de la demande ou en se dispensant, en dehors des cas prévus par la loi, d’un entretien personnel avec le demandeur et qu’elle n’est pas en mesure de prendre immédiatement une décision positive sur la demande de protection au vu des éléments établis devant elle.

« Sans préjudice du deuxième alinéa, le requérant ne peut utilement se prévaloir de l’enregistrement sonore de son entretien personnel qu’à l’appui d’une contestation présentée dans le délai de recours et portant sur une erreur de traduction ou un contresens, identifié de façon précise dans la transcription de l’entretien et de nature à exercer une influence déterminante sur l’appréciation du besoin de protection. »

II. – (Non modifié)

III. – La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique est ainsi modifiée :

1° Au dernier alinéa de l’article 3, les mots : « commission des recours des réfugiés » sont remplacés par les mots : « Cour nationale du droit d’asile » ;

1° bis Le titre Ier de la première partie est complété par un article 9-4 ainsi rédigé :

« Art. 9-4. – Le bénéfice de l’aide juridictionnelle peut être demandé devant la Cour nationale du droit d’asile dans le cadre d’un recours dirigé contre une décision de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides dans le délai de recours contentieux et au plus tard lors de l’introduction du recours. Son bénéfice est de plein droit, sauf si le recours est manifestement irrecevable. » ;

2° Au quatrième alinéa de l’article 14, les mots : « Commission des recours des réfugiés » sont remplacés par les mots : « Cour nationale du droit d’asile » ;

3° Après les mots : « président de », la fin du quatrième alinéa de l’article 16 est ainsi rédigée : « formation de jugement mentionnés à l’article L. 732-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. »