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Séance du 14 décembre 2017 (compte rendu intégral des débats)

Présidence de M. Thani Mohamed Soilihi

vice-président

Secrétaires :

M. Éric Bocquet,

Mme Agnès Canayer.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures trente.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Mise au point au sujet d’un vote

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard.

Mme Valérie Létard. Monsieur le président, lors du scrutin public n° 44 du 13 décembre 2017 portant sur l’ensemble de la proposition de résolution présentée en application de l’article 34-1 de la Constitution et relative au développement du fret ferroviaire, M. Bernard Delcros a été considéré comme votant contre, alors qu’il souhaitait voter pour.

M. le président. Acte est donné de cette mise au point, ma chère collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

3

 
Dossier législatif : proposition de résolution visant à pérenniser et adapter la procédure de législation en commission
Discussion générale (suite)

Procédure de législation en commission

Adoption d’une proposition de résolution dans le texte de la commission

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de résolution visant à pérenniser et adapter la procédure de législation en commission, présentée par M. Gérard Larcher, président du Sénat (proposition de résolution n° 98, texte de la commission n° 135, rapport n° 134).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de résolution visant à pérenniser et adapter la procédure de législation en commission
Articles additionnels avant l’article unique

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et dadministration générale, rapporteur. Monsieur le président, mes chers collègues, je suis heureux de vous présenter cette proposition de résolution préparée par M. Gérard Larcher, président du Sénat, qui vise à conforter une expérimentation dont le Sénat avait pris l’initiative : la législation en commission – une expression qui peut paraître exagérée, car c’est, bien sûr, l’assemblée tout entière qui adopte les textes de loi examinés selon cette procédure.

À cet égard, le Sénat a su innover, en sorte que, au mois de juillet dernier, lorsque le Président de la République a souhaité que cette procédure puisse être mise en œuvre dans les deux assemblées, nous n’avons pu que nous réjouir de faire ainsi école, en inspirant des réformes plus larges sur ce point.

La procédure de législation en commission a joué à six reprises, pour quatre textes de loi, dont deux textes de loi organique. Elle permet de délibérer en commission, mais publiquement et en présence d’un membre du Gouvernement, sur un certain nombre de textes.

Dans le cadre de cette procédure, chacun d’entre nous peut participer aux travaux de la commission, même s’il n’en est pas membre ; mais seuls les membres de la commission votent sur les amendements soumis à leur appréciation. Le texte élaboré par la commission est ensuite porté en séance publique, où il donne lieu à une discussion générale, mais, sauf exceptions circonscrites dans notre règlement, il ne fait pas l’objet d’amendements.

Pour apporter la garantie que cette procédure ne se généralise pas – car la règle commune doit rester, bien entendu, l’examen des amendements dans l’hémicycle –, un droit de veto est prévu. En effet, la mise en œuvre de la procédure de législation en commission est décidée par la conférence des présidents, où chaque président de groupe peut s’y opposer.

Il y a là un verrou radical pour éviter la généralisation de cette procédure extrêmement utile dans certains cas, mais qui, dans le cas de textes très importants, pourrait être préjudiciable au bon fonctionnement du Parlement et à la libre expression de chacune et de chacun d’entre nous par la défense de ses amendements dans l’hémicycle lui-même.

En outre, ce droit de veto peut être exercé par un président de groupe non seulement au moment où la conférence des présidents se prononce sur l’application à un texte donné de la procédure de législation en commission, mais aussi après la réunion de la commission au cours de laquelle le texte de la commission a été adopté.

En d’autres termes, la discussion d’un texte de loi peut démarrer dans le cadre de la procédure de législation en commission, puis reprendre son cours normal en chemin. En sorte que, si tel ou tel groupe est mécontent du texte de la commission, il aura une seconde chance après la réunion de la commission, tout étant remis en jeu devant notre assemblée. Je crois que ces garanties sont très importantes.

Certains voudraient qu’on aille plus loin – j’en ai auditionné plusieurs dans le cadre de la préparation de mon rapport –, mais il n’y aurait pas de consensus entre nous pour cela. Or, sur un sujet qui concerne chacune et chacun d’entre nous, il est bon tout de même qu’il y ait un consensus minimal.

Le projet de résolution ne sera probablement pas voté par les membres de tous les groupes, je crois que les concertations auxquelles le président du Sénat a procédé et les auditions qui ont suivi permettent de garantir ce consensus minimal sans lequel la réforme ne serait certainement pas souhaitable.

Je vous signale une innovation par rapport au système que nous avons expérimenté pendant trois ans : désormais, si vous adoptez la proposition de résolution modifiant notre règlement, nous pourrons scinder un texte en plusieurs parties, l’une examinée selon la méthode de la législation en commission, l’autre selon la voie normale, à condition bien sûr qu’elles puissent être totalement distinguées.

Nous verrons, si nous inscrivons cette possibilité dans notre règlement, dans quelle mesure elle correspondra réellement à un besoin. En tout cas, la faculté nous en serait ouverte, ce qui me paraît plutôt une bonne chose.

Telle est, monsieur le président, mes chers collègues, la réforme qui nous est proposée. Son adoption montrerait que le Sénat continue d’aller de l’avant pour moderniser ses méthodes de travail ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe Union Centriste, du groupe Les Indépendants – République et Territoires et du groupe La République En Marche, ainsi que sur des travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à M. Yvon Collin, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.

M. Yvon Collin. Monsieur le président, monsieur le président-rapporteur de la commission des lois, mes chers collègues, en d’autres circonstances, l’annonce d’une proposition de modification de notre règlement précédant une réforme constitutionnelle aurait pu paraître incongrue. La logique voudrait en effet qu’on adapte le règlement aux modifications introduites par des lois constitutionnelles ou organiques, plutôt que l’inverse.

Pourtant, dans le contexte d’un affaiblissement institutionnel continu du Parlement face à l’exécutif, et à l’approche de la prochaine révision constitutionnelle, cette démarche est la bonne.

Les députés emboîtent également le pas, après la publication, hier, du compte rendu des groupes de travail sur la réforme du fonctionnement de l’Assemblée nationale. Leur proposition n° 6, intitulée : « Simplifier l’examen des textes les plus consensuels en prévoyant un examen uniquement en commission », reconnaît d’ailleurs explicitement l’avancée de la réflexion sénatoriale en la matière. Les hommages venant de cette assemblée sont suffisamment rares pour être soulignés…

C’est pourquoi nous soutenons la proposition de résolution du président Larcher, qui illustre la capacité d’initiative de la Haute Assemblée et notre volonté de prendre une part active à l’élaboration de la future réforme constitutionnelle.

Près de dix ans après la dernière modification de la Constitution et plus de vingt-cinq ans après la publication d’un rapport du Conseil d’État condamnant les « bavardages » de la loi, les critiques contre le Parlement n’ont guère évolué.

Le renforcement des commissions permanentes dans la procédure législative n’a, à l’évidence, pas permis d’en faire disparaître les causes, comme nous l’anticipions à l’époque. Je pense notamment à l’inversion de la règle à la suite de laquelle le texte examiné en séance publique est le texte adopté en commission, et non plus le texte initial.

Face aux successives tentatives de rationalisation de la procédure législative, notre position est toujours restée constante : elle consiste à rappeler le rôle déterminant joué par le Parlement en faveur des libertés et du progrès social, en particulier sous la Troisième République, une référence à laquelle nous sommes, comme vous le savez, très attachés. Je reste, à titre personnel, fermement attaché à l’idée d’un Parlement fort, contre-pouvoir nécessaire à l’exécutif, ce qui n’est pas trop le cas aujourd’hui.

Or, derrière la volonté de rationaliser l’activité parlementaire, hier en réduisant les pouvoirs d’initiative et d’amendement des parlementaires, demain en limitant peut-être leur nombre, se cache souvent un antiparlementarisme qui n’ose pas dire son nom.

Comment expliquer, sinon, que l’on continue de réduire le temps des débats parlementaires, jugés trop lents, sans réduire en même temps les délais d’adoption des décrets d’application ? De même, comment expliquer que l’on contraigne notre droit d’amendement pour lutter contre l’inflation législative, alors qu’une part considérable des articles additionnels adoptés en séance sont d’origine gouvernementale ?

Il est pourtant évident que le premier obstacle à la qualité du travail parlementaire est notre difficulté à bénéficier, au même titre que le Gouvernement, de l’expertise de l’administration. En particulier, les rapports des inspections générales nous sont quasi inaccessibles, quand bien même nous apprenons leur existence.

Dans son dernier rapport d’activité, le Conseil d’État constate également la faible qualité des études d’impact annexées aux projets de loi. Cela ne fait en réalité que confirmer que la loi organique du 15 avril 2009, relative notamment à l’application de l’article 39 de la Constitution, est inopérante.

À bien des égards, il semble que les parlementaires soient devenus les fusibles d’un régime de gouvernance qui apparaît à la croisée des chemins, condamnés à porter la responsabilité de dispositions législatives sur lesquelles ils ont de moins en moins de prise.

La procédure de législation en commission vise à lutter davantage contre les effets que contre les causes des excès du parlementarisme rationalisé : elle risque d’agir comme un cautère sur une jambe de bois…

Elle n’a pas vocation à être fréquemment utilisée, en raison du maintien du droit de veto des présidents de groupe, comme cela a été rappelé. La précision est nécessaire : il s’agit d’éviter que, à l’avenir, une majorité sénatoriale moins respectueuse que l’actuelle des droits des groupes minoritaires et d’opposition ne puisse détourner cette procédure au profit d’un passage en force.

L’ouverture de la possibilité d’appliquer l’examen en commission à des parties de texte pose également problème. Elle n’a pas été soumise à l’expérimentation, et nous considérons qu’il serait peut-être plus sage de supprimer cette faculté, dans un premier temps.

De même, les règles de publicité les plus strictes devront être effectivement appliquées à la commission, où l’essentiel des débats se tiendra, dès lors que la séance publique sera réduite à un simple rôle cérémoniel.

Conformément à l’esprit de liberté qui est l’essence du groupe du RDSE, et dont nous sommes très fiers, plusieurs amendements ont été déposés par notre collègue Joël Labbé, qui propose d’étendre nos débats à la question d’une meilleure association des citoyens à nos travaux législatifs. Quelles que soient nos positions sur le sujet, ses propositions ont le mérite de montrer que certaines attributions que l’on voudrait donner à la chambre du futur sont déjà mises en œuvre au Sénat.

En définitive, le groupe du RDSE soutient totalement la démarche de modernisation de la procédure législative, tout en restant, monsieur le président de la commission des lois, prudent sur le fond. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et sur des travées du groupe socialiste et républicain.)

M. Philippe Bas, rapporteur. Très bien !

(Mme Catherine Troendlé remplace M. Thani Mohamed Soilihi au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE Mme Catherine Troendlé

vice-présidente

Mme la présidente. La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi, pour le groupe La République En Marche.

M. Thani Mohamed Soilihi. Madame la présidente, monsieur le président et rapporteur de la commission des lois, mes chers collègues, nous sommes appelés à nous prononcer sur la proposition de résolution, présentée par M. le président Larcher, visant à pérenniser et adapter la procédure de législation en commission.

Il faut, dès l’abord, se féliciter de cette volonté partagée de modernisation du travail législatif.

Disons-le sans ambages : cette initiative illustre aussi la capacité réformatrice de notre institution parlementaire.

Mme Sophie Primas. Très bien !

M. Thani Mohamed Soilihi. En effet, s’il est dans l’esprit du temps de construire une représentation fallacieuse de notre Haute Assemblée en l’enfermant dans une inertie conservatrice infondée, le Sénat ne doit pas prêter le flanc aux critiques qui l’accablent et qui viennent interroger, à intervalle régulier, la pertinence institutionnelle du bicamérisme français.

M. Didier Guillaume. Très bien !

M. Thani Mohamed Soilihi. Notre assemblée doit tout au contraire démontrer sa capacité à pointer empiriquement ses imperfections internes éventuelles, les mêmes qui risqueraient d’entacher la crédibilité de son travail.

Cette proposition de résolution s’inscrit parfaitement dans cette démarche. Elle permet à la conférence des présidents de décider que le droit d’amendement sur un projet de loi ou une proposition de loi ou de résolution s’exercera uniquement au sein de la commission saisie au fond. Dans ce cas, cette dernière pourra accueillir les sénateurs qui n’en sont pas membres, et ses travaux seront rendus publics, comme en séance.

Les amendements adoptés par la commission saisie au fond permettront l’établissement d’un texte qui ne sera pas examiné article par article en séance, mais fera l’objet d’une présentation courte et d’explications de vote des groupes, le scrutin portant sur l’ensemble du texte uniquement, sans possibilité d’en amender le contenu.

Par ailleurs, la proposition de résolution comprend une innovation qu’il faut noter : la possibilité de n’appliquer la nouvelle procédure qu’à une partie d’un texte, sur décision de la conférence des présidents.

Quant à la séance, seuls des amendements de coordination ou tendant à assurer le respect de la Constitution ou la correction d’une erreur matérielle pourraient être présentés, si nécessaire.

Voilà pour l’essentiel. Ici, mes chers collègues, le diable ne se niche pas dans les détails.

Cette proposition de résolution nous apporte la preuve, s’il en était besoin, que la procédure d’examen décentralisé en commission peut être revalorisée sans nécessairement réduire les parlementaires à leur seule fonction de tribuns ni tomber dans l’écueil d’une rationalisation excessive de la procédure parlementaire.

Plus que jamais, il paraît opportun de poursuivre la revalorisation du rôle déjà névralgique des commissions délibérantes, amorcée par la révision constitutionnelle de 2008.

S’agissant des levées de boucliers que la résolution pourrait susciter – il y en a toujours –, au motif qu’elle porterait en germe un antiparlementarisme décomplexé, il me semble utile de rappeler que le travail en commission est une phase technique d’élaboration de la loi, permettant d’apprécier au préalable la fiabilité normative des textes, avant qu’ils ne soient soumis à l’espace de confrontation politique que nous offre la séance publique. Les deux phases, loin d’être antinomiques, sont en fait complémentaires.

C’est d’autant plus vrai que les garanties prévues par la proposition de résolution sont de nature à apaiser les débats. En effet, des garde-fous ont été institués : chaque président de groupe disposera d’un droit de veto, qu’il pourra exercer non seulement en amont, lors de la réunion de la conférence des présidents, mais également après l’adoption du texte de la commission, pour un retour à la procédure normale.

Il conviendra tout de même de veiller à la bonne application pratique de ces dispositifs. En particulier, la transposition aux différentes commissions des règles de publicité applicables à la séance doit être assurée sans tarder.

En définitive, mes chers collègues, rendons justice à notre assemblée : sans revêtir nos déclarations d’un esprit corporatiste qui serait assurément malvenu, n’hésitons pas à faire connaître la qualité du travail parlementaire accompli dans nos murs !

Cette proposition de résolution, destinée à pérenniser une pratique qui a fait ses preuves, va dans le bon sens. Apportons-lui notre soutien, tout en restant vigilants sur les difficultés pratiques qui pourraient se faire jour ultérieurement.

Le groupe La République En Marche, pour sa part, soutient ce texte ! (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche et du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, ainsi que sur des travées du groupe socialiste et républicain.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi, pour le groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, monsieur le président et rapporteur de la commission, mes chers collègues, en 2015, une très large majorité du Sénat a voté l’expérimentation de ce qui était alors la procédure d’examen en commission, jusqu’au 30 septembre dernier.

L’objectif d’affaiblissement du pouvoir législatif – car il vous faudra bien un jour sortir des faux-semblants et admettre que c’est de cela qu’il s’agit ! –, un objectif prôné sans ambages par le nouveau Président de la République lors de son discours de Versailles du 13 juillet dernier, n’apparaissait pas encore dans toute son ampleur.

Depuis des années, la volonté est pourtant à l’œuvre de réduire la prérogative essentielle, selon nous, du Parlement : débattre de la loi, en prenant le temps de le faire, pour que l’intervention législative ne relève pas du simple travail d’enregistrement.

Notre combat, sur les travées du groupe CRCE, a toujours visé à préserver le droit à la parole, notamment, bien entendu, celui de l’opposition, sans laquelle le mot « démocratie » se vide de son sens ; mais aussi à empêcher que les assemblées parlementaires, dont la vocation même est d’être le législateur – ou plutôt la législatrice –, ne se transforment, j’y insiste, en vulgaires chambres d’enregistrement.

Alors que se termine le débat budgétaire, moment essentiel de l’année parlementaire, peut-on sans rougir affirmer que les droits du Parlement ont été maintenus ces dernières années ?

Peut-on continuer à berner nos concitoyennes et concitoyens en leur laissant à penser que la loi de programmation des finances publiques, non seulement d’inspiration européenne, mais transcription directe des directives de la Commission de Bruxelles, le traité budgétaire signé par M. Sarkozy et Mme Merkel et validé par François Hollande et la déclinaison de cet encadrement européen dans la Constitution – l’article 40 radicalisé par la LOLF – n’ont aucune incidence sur la réalité du pouvoir parlementaire ?

Aujourd’hui, M. Macron veut impulser une nouvelle étape ; il pousse à l’accélération des débats, à la réduction de la durée de la session législative, à la législation en commission, enfin.

Faisant mine de flatter le Parlement, il vante les mérites du pouvoir de contrôle des assemblées. Mais cette petite musique, celle du comité Balladur, qui rendit ses travaux sur la réforme des institutions voilà dix ans, fait perdre de vue l’essentiel : notre système démocratique, qui puise sa source – faut-il le rappeler ? – dans l’élan révolutionnaire de 1789, la force du Contrat social de Rousseau ou LEsprit des lois de Montesquieu, c’est de conférer le pouvoir législatif aux représentants du peuple !

Notre opposition constante à la Constitution de 1958 trouve sa source dans l’affirmation du pouvoir présidentiel face au pouvoir législatif. Or, depuis le constat du « coup d’État permanent » dressé par François Mitterrand, la situation s’est aggravée au détriment des assemblées. En effet, l’inflation législative, la déferlante des normes européennes mêlant technicité et réformes essentielles et la montée en puissance du Conseil constitutionnel affaiblissent année après année le pouvoir des assemblées.

La révision constitutionnelle de juillet 2008 nous a fait franchir un pas important, par exemple en instaurant le discours du Congrès de Versailles, mais surtout en s’attaquant franchement au droit d’amendement. Ainsi, c’est depuis cette révision que le crédit-temps, véritable « 49-3 parlementaire », a été instauré à l’Assemblée nationale ; depuis lors, l’élaboration des textes au Palais-Bourbon a notablement perdu de sa substance.

La qualité du travail législatif s’y est à tel point détériorée que, jusqu’à présent, le Sénat, chambre élue indirectement par un collège de moins de 170 000 électeurs – faut-il le rappeler ? –, pouvait apparaître comme le gardien d’un travail législatif sérieux et surtout pluraliste.

M. Yvon Collin. Très bien !

Mme Éliane Assassi. La proposition de résolution, sur laquelle nous reviendrons en détail avec l’examen des amendements, tend à pérenniser et développer la procédure de législation en commission. Nous sommes hostiles par principe à l’instauration d’une telle procédure, qui éloigne de la séance publique et du débat pleinement pluraliste l’examen des projets ou propositions de loi destinés à cette procédure par la conférence des présidents.

Le Sénat semble s’enorgueillir d’anticiper les réformes de M. Macron. Nous estimons au contraire que le Sénat en particulier, et le Parlement en général, scie la branche sur laquelle il est assis en limitant le débat démocratique, transparent ou pluraliste, voire en lui barrant la route.

La résolution proposée paraît au surplus confuse, avec, par exemple, la législation partielle en commission. Nous avons noté les doutes et interrogations de M. le rapporteur, qui relève lui-même les difficultés qu’il y aura à gérer cette procédure, tant les mesures techniques et politiques sont imbriquées dans les textes. Ces doutes, j’espère que M. le rapporteur en tirera toutes les conséquences au moment de voter… (M. le rapporteur s’esclaffe.)

Par ailleurs, comment sera géré l’agenda du parlementaire si des commissions qui légifèrent se tiennent parallèlement à la séance publique ? Et vous vantez l’ouverture des commissions à l’ensemble des élus,…

M. Philippe Bas, rapporteur. Oui !

Mme Éliane Assassi. … mais seuls ont le droit de vote les membres de la commission !

Nous entendons bien, monsieur le rapporteur, que cette procédure sera limitée aux textes les moins importants. Mais qui décidera de cela à l’avenir ?

Quant au droit de veto d’un groupe sur la mise en œuvre de cette procédure, que nous avons contribué, avec d’autres, à préserver explicitement dans le règlement de notre assemblée, il s’agit d’une garantie réelle – je vous rejoins sur ce point, monsieur le rapporteur –, mais jusqu’à quand ? Le pluralisme sera-t-il respecté, avec la réduction envisagée du nombre de parlementaires ? Que deviendront les groupes d’opposition et minoritaires dans ce futur cadre ? Qui pourra exercer le droit de veto à l’avenir ?

En 2008, l’article 44 de la Constitution a été modifié pour permettre l’exercice du droit d’amendement en commission ou en séance publique. Mais, selon le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement de l’époque, notre collègue Roger Karoutchi, cette modification visait – je vous renvoie aux explications qu’il donnait lors de la séance du 23 juin 2008 – à empêcher le dépôt en séance publique d’un amendement déjà déposé en commission et rejeté. La révision a donc été détournée de son sens pour favoriser un dangereux déni de démocratie.

Notre groupe rejettera cette nouvelle procédure, d’autant que j’ai peu de doutes sur le sort qui sera réservé à nos amendements… (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.)

(M. Thani Mohamed Soilihi remplace Mme Catherine Troendlé au fauteuil de la présidence.)