Mardi 23 juillet 2002

Table des matières



- Présidence conjointe de M. René Garrec, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, et M. André Dulait, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Sécurité intérieure - Loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure - Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales


La commission, conjointement avec la commission des lois et des affaires étrangères, a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, sur le projet de loi n° 365 (2001-2002), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

Le compte rendu de cette audition figure à la rubrique « commission des lois ».

Mercredi 24 juillet 2002

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Justice - Loi d'orientation et de programmation pour la justice - Examen du rapport pour avis


Au cours d'une réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné le projet de loi n° 362 (2001-2002) d'orientation et de programmation pour la justice, sur le rapport de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis.

M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a rappelé la déclaration de politique générale de M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, dans laquelle ce dernier s'était engagé à donner à l'Etat « les moyens pour assurer avec efficacité la sécurité, la justice et la défense de nos concitoyens ». C'est à cette occasion que le Premier ministre avait annoncé le présent projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice qui a été déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat.

M. Hubert Haenel a déclaré que le projet de loi était porteur d'une ambition forte. Il a indiqué qu'il s'agissait de restaurer la cohérence de l'action de l'Etat en matière de sécurité de ses citoyens.

Rappelant que sécurité et justice sont deux questions très intimement liées, deux « maillons » de la chaîne de traitement de la délinquance que l'on ne peut traiter séparément, il a évoqué le projet de loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure qui prévoit également d'amples moyens budgétaires. A cet égard, il a cité l'exposé des motifs du projet de loi « justice » selon lequel « la lutte contre la délinquance dépend aussi pour une large part de l'action qui doit être conduite en amont de l'institution judiciaire et particulièrement par les services chargés de la sécurité intérieure ». Il a ainsi estimé que les « maillons » de la chaîne pénale, le jugement et l'exécution de la peine, ne devaient pas non plus être traités séparément.

Il a par ailleurs indiqué qu'il s'agissait de donner au Parlement, mais surtout à l'ensemble des citoyens, une vision à moyen terme sur les objectifs du gouvernement.

Il a rappelé qu'en 1995, la loi de programme relative à la justice avait constitué une « première » : pour la première fois, le gouvernement de M. Edouard Balladur proposait une programmation des moyens de la justice.

Le rapporteur pour avis s'est félicité de voir reconduite cette initiative, rappelant que dès 1991 il avait demandé, avec le Président Jean Arthuis, une programmation des crédits d'équipement de la justice, et que ses efforts étaient demeurés vains pour convaincre les précédents gardes des sceaux de la nécessité d'une nouvelle programmation.

Observant que le ministère de la justice était le premier constructeur de l'Etat, il a souligné qu'avec une loi de programme, le Parlement disposerait d'une vue d'ensemble des opérations immobilières engagées et programmées, au-delà du cadre très strict de l'annualité budgétaire, et qu'il pourrait ainsi, d'année en année, en suivre l'évolution et contrôler plus facilement le déroulement de ces opérations.

Il a ajouté qu'une loi de programmation, au-delà de l'affichage politique, n'aurait de valeur que si le gouvernement la respecte et ne la fragilise pas année après année par le jeu de la régulation budgétaire.

Puis il a indiqué qu'il s'agissait de se donner les moyens financiers et humains d'atteindre ces résultats.

Il a déclaré que les moyens supplémentaires mis en place par le projet de loi étaient sans précédent, conformément aux engagements du Chef du gouvernement, prévoyant, d'une part, la création de 10.100 emplois supplémentaires d'ici à 2007 dans les services de la justice, ce qui représente une augmentation de 15 % par rapport aux effectifs actuels, et, d'autre part, un montant de 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme, ce qui revient à doubler le niveau moyen annuel des investissements du ministère de la justice. Ainsi, le montant total de l'enveloppe financière destinée à financer ces emplois et ces investissements supplémentaires, ainsi que des mesures d'accompagnement, s'établit à 3,65 milliards d'euros pour 2003-2007. Ces moyens s'ajouteront à la reconduction annuelle des crédits du budget de la justice pour 2002.

Devant une telle « générosité » budgétaire, M. Hubert Haenel s'est interrogé sur la capacité effective du ministère de la justice à « digérer » une très forte augmentation de ses ressources financières et humaines : le projet de loi ne prévoit-il pas trop de crédits de paiement ?

Il a cependant estimé que trois innovations devraient contribuer à améliorer le taux de consommation des crédits d'équipement dans le secteur de la justice.

Il a d'abord cité la création, en août 2001, d'un établissement public, l'agence pour la maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement du ministère de la justice (AMOT). La création de cette agence, effective au 1er janvier 2002, devrait permettre un traitement des opérations d'équipement plus rapide que ne le faisaient les services du ministère en régie directe.

Il a évoqué ensuite la création d'un secrétariat d'Etat aux programmes immobiliers de la justice, qui devrait avoir un effet sur la réalisation des travaux en insufflant une volonté politique forte.

Enfin, il a précisé que de nouvelles possibilités d'externalisation de la réalisation d'équipements lourds étaient ouvertes par les deux projets de loi d'orientation et de programmation relatifs respectivement à la sécurité intérieure et à la justice.

Ces dispositifs devraient permettre d'accélérer la construction des bâtiments affectés au service public de la justice.

En ce qui concerne les emplois, il a indiqué que l'effort de recrutement demandé à l'administration de la justice serait sans précédent sur les cinq prochaines années. Il s'est déclaré attentif à ce que cette inscription budgétaire ne se traduise pas par une augmentation vertigineuse des vacances d'emploi.

Ces interrogations concernant la capacité effective du gouvernement à mener le programme ambitieux qu'il s'est fixé ont conduit le rapporteur pour avis à approuver la politique d'évaluation inscrite dans le projet de loi. Il a cité l'exposé des motifs, selon lequel « la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation fera l'objet d'un suivi rigoureux, de manière à pouvoir rendre compte chaque année des résultats obtenus au regard des objectifs annoncés et des moyens alloués ».

M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a souhaité que cette loi de programme soit le vecteur d'une nouvelle culture et d'une réforme de l'Etat « en douceur » dans les services de la justice.

Il a insisté sur la nécessité d'accompagner la loi de programmation d'une réflexion d'ensemble sur l'organisation de la justice.

Il s'est certes déclaré très satisfait de l'effort budgétaire ainsi que de la méthode employée par le gouvernement pour programmer cet effort sur le moyen terme. Il a toutefois tenu à souligner que ces crédits supplémentaires ne devaient pas dispenser les services de la justice de toute réorganisation, de toute recherche de productivité et de toute démarche d'amélioration de la qualité du service rendu.

Il a estimé que le projet de loi allait, en partie, dans ce sens, en instaurant une justice de proximité, en simplifiant la procédure pénale sur certains points, en donnant plus de souplesse au ministère pour lancer ses grands programmes de travaux. Mais beaucoup d'autres efforts devront être faits. Pour les juridictions judiciaires, en particulier, le rapporteur pour avis a indiqué qu'il proposerait un amendement destiné à permettre des expérimentations en matière d'organisation et de méthodes. Ces expérimentations, fondées sur le volontariat et limitées à la durée de la législature, serviraient à tester de nouvelles approches du travail en juridiction qui pourraient faire école et être adoptées définitivement à l'issue de la période d'expérimentation.

Au terme de cette présentation générale des moyens, il a établi un constat selon lequel les dysfonctionnements, carences et inerties de notre système judiciaire ne pourront être efficacement combattus qu'au prix d'une réforme profonde de son organisation, de ses méthodes et de son fonctionnement. Il a estimé que le projet de loi semblait avoir pris acte de certaines carences et entendait, au moins partiellement, y remédier.

A l'issue de cette présentation, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption du projet de loi, sous réserve de quelques amendements.

Un large débat s'est alors engagé, auquel ont participé MM. Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur général, Marc Massion, Jacques Oudin, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard et François Trucy.

A MM. Marc Massion et Philippe Marini, rapporteur général, qui s'interrogeaient sur l'utilité de l'agence de maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement du ministère de la justice (AMOT) récemment créée, M. Hubert Haenel a affirmé sa confiance envers cette nouvelle structure dotée des compétences techniques adéquates. Comme le Président, il a souhaité que les magistrats délégués à l'équipement dans les cours d'appel puissent désormais se concentrer sur des activités juridictionnelles.

A M. de Aymeri Montesquiou, qui s'inquiétait de la mobilisation importante de policiers pour le transfert des détenus, il a répondu que cette question soulevait celle, plus large, des relations entre le ministère de l'intérieur et celui de la justice.

A M. Yann Gaillard, qui a souhaité voir pris en compte le caractère historique de certains Palais de justice, il a répondu qu'il serait imaginable de recruter une personne compétente, au sein de l'agence de la maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement du ministère de la justice (AMOT), spécialisée dans les monuments historiques.

A M. François Trucy, soucieux de préserver les libertés publiques, et qui s'inquiétait de la possibilité donnée à la police judiciaire d'accéder à certains fichiers et de saisir certains renseignements, il a répondu que cette mise en réseau était nécessaire pour assurer une meilleure efficacité de la police judiciaire.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Sur l'article premier, relatif à l'approbation des orientations et de la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007, la commission a émis un avis favorable sous réserve de l'adoption de quatre amendements rédactionnels.

Elle a également émis un avis favorable à l'adoption de l'article 2, relatif à la programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007, sous réserve de quatre amendements visant à harmoniser les rédactions du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice et du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption del'article 3 relatif à la soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics ainsi qu'à l'adoption de l'article 4 relatif à l'application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires.

Un avis favorable a également été donné à l'adoption de l'article 5 relatif à des mesures de protection des occupants.

A l'article 6 relatif à l'évaluation annuelle, elle a adopté un amendement tendant à supprimer la mention d'une instance extérieure qui serait chargée de procéder à l'évaluation, ainsi que la référence à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Enfin, elle a adopté un article additionnel après l'article 6 tendant à autoriser des expérimentations dans le domaine de l'organisation judiciaire.

Elle a enfin émis un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi ainsi amendées.

Projet de loi de finances rectificative pour 2002 - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le projet de loi n° 366 (2001-2002) de finances rectificative pour 2002, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité illustrer la dégradation des comptes de l'Etat, montrer qu'une nouvelle politique fiscale était possible notamment en matière d'impôt sur le revenu, et établir que le « collectif » devait constituer une première étape dans la remise en ordre des finances publiques.

Il a rappelé que la croissance, premier déterminant lors de l'élaboration du budget, encore limitée à 1,3 % du produit intérieur brut (PIB) en 2002, était prévue par le consensus des économistes au niveau de 2,8 % du PIB en 2003. Il a expliqué que si le début de reprise observé au premier trimestre 2002 était conforté par une reprise simultanée de l'investissement, de nombreuses hypothèques pesaient à présent sur ce dernier, principalement la situation financière des entreprises en liaison avec la crise boursière, les conséquences prévisibles de l'appréciation de l'euro ainsi que les incertitudes sur la croissance aux Etats-Unis. Il a insisté sur la nouvelle fragilité des anticipations de croissance et d'investissement en raison de l'aggravation récente de la crise boursière, de son impact sur la solvabilité de l'ensemble des agents économiques, dont les comportements évoluent parfois au-delà de toute rationalité.

Il a ensuite indiqué qu'une mise en oeuvre trop stricte du pacte de stabilité, qui constitue un système de surveillance multilatérale en matière de politique budgétaire, et qui a été actualisé à Barcelone en mars 2002 et confirmé à Séville en juin 2002 pour l'échéance de 2004, sous réserve d'un taux de croissance de 3 % en 2003 et 2004, risquerait de trop porter préjudice à la croissance. Il a suggéré les pistes de réflexion suivantes, de nature à permettre de remédier à ces inconvénients : il s'agirait de redéfinir le rôle de la Commission européenne, de prendre en compte le seul déficit structurel, d'appliquer la « règle d'or » interdisant de financer les dépenses courantes par l'emprunt, et enfin de fixer un objectif en termes de dette publique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite rappelé le caractère trompeur du budget initial pour 2002 mis en lumière par l'audit rédigé par MM. Bonnet et Nasse, qui se concrétisait par le fait que le déficit de 30,45 milliards d'euros initialement prévu a dû être porté à 46 milliards d'euros dans le présent collectif.  Il a d'abord expliqué cette dérive tant par les moins-values fiscales qui s'élèvent à 5,37 milliards d'euros, principalement observées en matière d'impôt sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée, que par les moins-values sur les recettes non fiscales à hauteur de 3,27 milliards d'euros résultant notamment de la surévaluation du dividende d'EDF, et enfin, par les ouvertures nettes de crédit, à hauteur de 4,96 milliards d'euros. Il a ensuite ajouté que la baisse de l'impôt sur le revenu, opportune après cinq années de hausse continue de son produit -d'ailleurs prélevé sur une population toujours plus concentrée-, engendrerait une diminution des recettes fiscales de l'Etat de 2,55 milliards d'euros, dont il a considéré qu'elle serait finalement gagée par des annulations de crédit.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a évoqué l'absence de discipline sur les dépenses durant la période 1997-2001 qui avait accru la rigidité de la dépense publique puisque 44 % du budget étaient consacrés aux dépenses de fonction publique, et 14 % à couvrir les charges d'intérêt de la dette. A ce titre, il a estimé que la norme de progression des dépenses retenue par le précédent gouvernement lors de la préparation du budget initial pour 2002 (0,5 % en volume) semblait irréaliste. Il a noté qu'au surplus, la France se retrouvait devant ses principaux partenaires en termes de dépense publique, encore supérieure à 50 % du PIB.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a analysé les causes du dérapage des dépenses : une croissance plus lente que prévue, la montée en charge des dispositifs sociaux nouveaux -couverture maladie universelle et 35 heures-, ainsi qu'une accumulation de reports de crédits pour l'exécution du budget de 2002.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé nécessaire de retrouver des marges de manoeuvre, tant en maîtrisant, dans l'absolu, le niveau des dépenses par des mesures de régulation budgétaire qui devraient intervenir dès le second semestre 2002, que par une progression des dépenses limitée à 0,2 % en volume en 2003, afin d'entrer dans un cercle vertueux de diminution de la charge de la dette. A ce titre, il a souhaité que le gouvernement tire parti du départ à la retraite de la moitié des fonctionnaires durant les dix prochaines années, afin de diminuer l'emprise budgétaire du coût des fonctionnaires, et souligné qu'il s'agissait là d'une chance historique qu'il convenait de saisir. Il a chiffré l'économie réalisée, sur la base du remplacement de 75 % des fonctionnaires partant les 10 prochaines années, à environ 5 milliards d'euros en fin de période. Il a précisé que ce chiffre, faible en considération du montant total du budget, devenait appréciable en regard des marges de manoeuvre dont dispose réellement l'Etat lors de l'élaboration du budget. Il a conclu que deux chantiers restaient à ouvrir, d'abord celui de la clarification des comptes publics afin de mettre fin à leur « inextricable dédale » dénoncé par l'audit de MM. Bonnet et Nasse, ensuite celui de la réforme de l'Etat, qui n'a toujours pas été réellement entamée.

A la suite de l'exposé du rapporteur général, M. Jacques Pelletier s'est inquiété de l'opportunité des ponctions que le gouvernement a décidé d'opérer sur les réserves de certains organismes para-agricoles afin de contribuer à l'équilibre du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), pénalisant ainsi ceux dont la gestion était la plus rigoureuse.

M. Bernard Angels a incité à la tenue de propos plus nuancés sur les progrès enregistrés en matière de politique budgétaire, et contesté qu'on applique la norme de progression des dépenses de 0,2 % au budget résultant du présent collectif.

M. François Marc a trouvé encore trop optimiste la prévision d'un taux de croissance du PIB de 2,8 % en 2003, et dès lors s'est inquiété du bien-fondé du maintien de la baisse de l'impôt sur le revenu.

M. Maurice Blin a en particulier estimé que la norme, fixée à 0,2 %, de progression des dépenses, était très sévère et il a redouté qu'elle ne se traduise par un recours massif aux gels de crédit.

M. Joël Bourdin, après avoir souligné le danger d'une nouvelle surévaluation de la croissance, s'est également interrogé sur le procédé consistant à financer le BAPSA par des prélèvements opérés sur les caisses de mutualité sociale agricole (MSA), la société Unigrains et le fonds national de gestion des calamités agricoles (FNGCA).

M. Adrien Gouteyron a confirmé l'intérêt du gain de marges de manoeuvre pour l'Etat, qui résulterait de la baisse des effectifs de la fonction publique, puis il a insisté sur l'utilité de l'existence d'excédents au sein des caisses départementales de la MSA.

M. Paul Loridant a souligné l'incohérence du procédé consistant à baisser des impôts en présence de forts déficits et de lourdes incertitudes sur la croissance, et a redouté, en conséquence, la pratique de nombreuses annulations de crédit. Concernant la réforme de l'Etat, il a déploré que la gestion privée constituât un horizon indépassable. Il a enfin signalé que le marasme boursier hypothéquait gravement les perspectives de privatisations et de mise en place de fonds de pension.

M. Thierry Foucaud a pour sa part souligné l'importance du soutien au pouvoir d'achat à la consommation en tant que déterminant de la croissance, et il a fait remarquer que les conditions de vie ne s'amélioraient généralement pas avec la réduction des déficits.

M. Jacques Oudin est revenu sur les prélèvements opérés sur la mutualité sociale agricole, qu'il a précisé s'être élevés environ à un tiers des réserves existantes, puis il a insisté sur la nécessité de rassurer le monde agricole pour l'avenir.

M. Jean Arthuis, président, a posé la question de la fiabilité de l'évaluation du rendement de l'impôt sur les sociétés, particulièrement sensible aux variations de conjoncture économique. Il a rapproché le problème du dividende versé par EDF de celui du dividende « fictif » versé par France Telecom. Il a enfin insisté sur la disparité, selon les départements, des prélèvements opérés sur les caisses de la MSA, et a posé la question de la succession du BAPSA dont la suppression en tant que budget annexe devrait intervenir en application de la loi organique relative aux lois de finances.

En réponse à ces diverses questions et observations, M. Philippe Marini, rapporteur général, a apporté une série de précisions.

S'agissant de la question des prélèvements opérés au profit du BAPSA, il a d'abord rappelé le caractère inéluctable du déséquilibre de ce budget annexe, en raison de la hausse continue des dépenses et de la baisse parallèle de la contribution de l'Etat. Il a ensuite souligné que des rapports de l'Inspection générale de l'agriculture et de l'Inspection générale des finances avaient déjà déterminé les droits de l'Etat sur les organismes ponctionnés, qui ne peuvent donc pas en être surpris. Puis il a noté que le FNGCA ne pouvait plus être, sans réel danger, ponctionné davantage. Quant à la question du devenir du BAPSA, il a préconisé son inclusion dans le domaine de la loi de financement de la sécurité sociale.

A l'intention de M. François Marc, M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué que le taux de 2,8 % d'augmentation du PIB constituait une moyenne de diverses évaluations et que la baisse de l'impôt sur le revenu devait, de toute façon, être maintenue car il s'agissait de rétablir l'initiative et la confiance.

A l'intention de M. Paul Loridant, M. Philippe Marini, rapporteur général, a évalué le montant des annulations de crédits à intervenir jusqu'à fin 2002 à environ 1,5 milliard d'euros.

Il a accordé à M. Jean Arthuis qu'il était difficile d'évaluer précisément le produit de l'impôt sur les sociétés en présence de fortes fluctuations économiques, mais il a estimé que sa baisse probable n'en changerait pas l'ordre de grandeur.

Il a ajouté que le pacte de stabilité et de croissance ne pourrait être desserré qu'à condition de prendre les mesures nécessaires à la réforme de l'État.

M. Jean Arthuis, président, a alors souligné qu'un consensus devrait nécessairement s'établir pour sortir du dédale inextricable des finances publiques et réformer l'État.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Elle a adopté sans modification l'article 1er relatif à la réduction de 5 % de l'impôt sur le revenu à acquitter en 2002, l'article 2 concernant les prélèvements institués au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), et l'article 3 concernant l'équilibre général.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 4 relatif aux dépenses ordinaires des services civils, l'article 5 relatif aux dépenses en capital des services civils, l'article 6 relatif aux dépenses ordinaires des services militaires, l'article 7 relatif aux dépenses en capital des services militaires, ainsi que l'article 8 traitant des dépenses des budgets annexes, et que l'article 9 portant ratification du décret d'avance du 7 février 2002.

A l'article 10 relatif au transfert par l'État du réseau de transport du gaz et à l'exonération des droits de mutations dus à raison de ces opérations, la commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur général tendant à supprimer la nécessité d'une demande des communes, préalable au déclassement et au transfert de propriété prévus.

La commission a adopté l'article 11 (nouveau), relatif au contenu du « jaune budgétaire » énumérant les organismes consultatifs placés auprès du Premier ministre.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi de finances rectificative ainsi amendé.

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat

La commission a enfin désigné M. Philippe Marini comme candidat proposé à la nomination du Sénatpour siéger au sein de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.

Sécurité publique - Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure - Examen du rapport



Au cours d'une seconde séance, tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 365 (2001-2002), adoptée par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

A titre liminaire, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) était une réponse éloquente du gouvernement aux inquiétudes et aux appels des citoyens manifestés lors des dernières élections.

Puis il a rappelé que ce projet de LOPSI comprenait initialement six articles et deux annexes, l'Assemblée nationale y ayant ajouté deux articles additionnels, et il a présenté successivement :

- les articles 1er et 2 portant respectivement approbation des orientations de la nouvelle politique de sécurité intérieure définies dans l'annexe I, et de la programmation des moyens supplémentaires détaillés dans l'annexe II  alloués à la sécurité intérieure sur la période 2003-2007 ;

- les dispositions normatives du projet de LOPSI, en s'attachant plus particulièrement à l'article 5 relatif à l'évaluation.

Il a tout d'abord indiqué que l'article 1er portait approbation des orientations de la nouvelle politique de sécurité intérieure définies dans l'annexe I, notant que la formule d'approbation était traditionnelle dans les lois de programmation.

Puis il a exposé que l'article 2 fixait à 5,6 milliards d'euros le montant global des crédits supplémentaires pour la sécurité intérieure sur la période 2003-2007, prévoyait que 13.500 emplois seraient créés dans la police nationale et la gendarmerie nationale au cours de cette période, et portait approbation du contenu de l'annexe II détaillant la programmation de ces moyens nouveaux. Il a précisé que ces 13.500 emplois étaient des emplois supplémentaires par rapport à l'existant, et a ajouté qu'ils ne se substitueraient pas à ceux d'adjoints de sécurité et de gendarmes auxiliaires, dont l'apport serait maintenu sous une forme ou sous une autre, même si les modalités concrètes en étaient encore floues.

Il a précisé que la rédaction de cet article 2 avait été considérablement affinée par l'Assemblée nationale afin de préciser la base de référence pour les crédits supplémentaires.

Il a indiqué que, comme le soulignait l'étude d'impact de la LOPSI, les articles 1er et 2 avaient en commun de n'avoir aucune portée normative, la programmation des moyens n'ayant, en vertu du principe d'annualité budgétaire, qu'une portée indicative. Il s'est d'ailleurs félicité de ce que la programmation budgétaire ne soit pas détaillée année par année sur la période 2003-2007, parce que cela constituait un élément de souplesse appréciable. Il a en effet considéré que cette souplesse permettrait d'optimiser la répartition annuelle des crédits supplémentaires en fonction de l'avancement concret des projets, et que cette méthode de globalisation des crédits avait déjà été employée avec succès pour les dépenses immobilières des préfectures.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis, a ensuite souligné que, contrairement aux deux précédentes lois de programmation en la matière, à savoir la loi « Joxe » de 1985 et la loi « Pasqua » de 1995, l'horizon de la LOPSI coïncidait avec celui de la législature. Il en a déduit, d'une part que l'annexe I constituait un véritable programme de gouvernement pour la législature en matière de sécurité intérieure, d'autre part que les engagements financiers détaillés dans l'annexe II constituaient des engagements forts, d'autant plus que nos concitoyens pourraient effectivement juger de la réalité des moyens alloués à la sécurité intérieure grâce au dispositif d'évaluation proposé par l'article 5 du présent projet de loi.

Il a ensuite estimé que l'annexe I témoignait d'une volonté politique sans précédent d'améliorer la répartition, l'organisation et la gestion des forces de sécurité intérieure, la coordination de la police et de la gendarmerie sous une même tutelle opérationnelle en constituant la mesure emblématique. Il a ajouté que chaque corps conservait son identité, mais que cette nouvelle coordination permettait à la fois le maintien d'une complémentarité étroite, d'une émulation positive et d'une efficacité renforcée.

En outre, il a considéré que le gouvernement ne cherchait pas à faire mieux avec moins de crédits, ce qui supposerait un simple redéploiement, mais voulait faire mieux avec beaucoup plus de crédits.

Enfin, il a estimé que ces emplois et ces crédits supplémentaires contribueraient à restaurer les capacités opérationnelles de nos forces, amoindries au cours des dernières années par le sacrifice des crédits d'investissement et de maintenance, qui avaient servi de variable d'ajustement ; par l'évolution de la structure des personnels au profit des moins qualifiés, ce qui conduisait à une baisse de la qualité opérationnelle moyenne, quelle que soit la bonne volonté des emplois-jeunes ; et surtout par les 35 heures. Il a en effet exposé que les modalités de mise en oeuvre des 35 heures devaient initialement se traduire pour la seule police nationale à une perte équivalente à près de 8.000 emplois équivalent-temps plein, si bien que le précédent gouvernement avait commencé, dans un mouvement comparable à celui des « Shadocks », de racheter aux policiers les jours de congés supplémentaires qu'il leur avait donnés. En conclusion de la première partie de son exposé, il a ainsi rappelé ce qu'il avait qualifié de « paradoxe Vaillant » : plus de crédits, mais finalement, moins de policiers !

S'agissant ensuite des dispositions normatives du projet de LOPSI, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis, a précisé qu'il n'avait pas traité des articles additionnels 4 ter et 4 bis, relatifs respectivement aux échanges d'information entre administrations et à la législation des transport de fonds, ni de l'article 6 relatif au cas particulier des collectivités territoriales d'outre-mer, ces dispositions ressortissant à la compétence exclusive de la commission des lois.

Il a indiqué qu'il proposait, en revanche, un avis sur les articles 3 et 4, qui présentaient une incidence budgétaire, ainsi que sur l'article 5, relatif à l'évaluation.

Il a alors exposé que l'article 3 s'inscrivait dans le prolongement des efforts prévus pour la remise à niveau des bâtiments de la police et de la gendarmerie, puisqu'il visait à offrir, en complément ou par dérogation au droit existant, une palette de solutions nouvelles afin d'accélérer la réalisation de projets immobiliers. Il a ainsi précisé que ces dispositions devraient permettre de réduire la durée de construction d'un commissariat de 7 à 3 ans, diminuant ainsi l'exaspération de nos concitoyens.

Il a également ajouté que certaines de ces solutions, qui assouplissaient les procédures existantes en matière de marchés publics, visaient également à permettre une meilleure prise en compte des coûts d'entretien des bâtiments au moment de leur construction.

Par ailleurs, il a indiqué que l'article 3 prévoyait aussi un recours accru aux financements des collectivités locales prévus, sur la base du volontariat, et selon des modalités s'inspirant de celles mises en place en 1990 pour l'enseignement supérieur dans le cadre du plan Université 2000. Il a précisé que ces dispositions tendaient à autoriser une collectivité à prendre l'initiative d'un investissement immobilier jugé nécessaire, en bénéficiant du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FTCVA) et éventuellement d'aides ou d'incitations complémentaires.

M. Aymeri de Monstesquiou, rapporteur pour avis, a considéré que cette disposition valait reconnaissance implicite de l'incapacité de l'Etat à assumer son devoir de financement d'un service public régalien, mais que cet aveu, pour cuisant qu'il fût, était courageux, dès lors qu'il permettait de changer une situation choquante, tant il avait été frappé par l'état de délabrement de certains commissariats visités en tant que rapporteur spécial des crédits de la sécurité. Il a ajouté qu'il convenait d'être pragmatique, afin de donner des conditions de travail satisfaisantes aux forces de sécurité et des conditions d'accueil décentes aux usagers.

Le rapporteur pour avis a ensuite présenté l'article 4 tendant à permettre à certains militaires de la gendarmerie, dont la limite d'âge d'activité est fixée à 55 ans, de la prolonger d'un an s'ils en font la demande expresse et sous la double condition de leur aptitude physique et de l'intérêt du service. Il a précisé que cet article s'inspirait de dispositions analogues relatives aux personnels de la police et de l'administration pénitentiaire adoptées par le Sénat dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2001.

Enfin, il a présenté l'article 5 relatif à l'évaluation, en précisant que cet article avait été entièrement réécrit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis de la commission des finances, et qu'il prévoyait désormais trois mesures bien articulées, aux termes desquelles :

- premièrement, le gouvernement présenterait chaque année au Parlement les objectifs de performance assignés à la police nationale et à la gendarmerie nationale, ce qui anticipait sur l'entrée en vigueur de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances ;

- deuxièmement, les résultats obtenus au regard de ces objectifs seraient évalués chaque année par une instance extérieure aux services concernés et transmis au Parlement ;

- enfin, à partir de 2003, le gouvernement déposerait chaque année un rapport au Parlement sur l'exécution de la loi.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis, a indiqué que ce dispositif novateur et ambitieux était bienvenu, mais que son dernier volet lui semblait devoir être complété. En effet, il a considéré qu'il était indispensable que l'évaluation annuelle de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation s'appuie sur un point de départ incontestable, estimant que l'on ne pouvait pas vraiment apprécier les évolutions sur la période 2003-2007 sans disposer d'une photographie de la situation de départ.

C'est pourquoi il a souhaité la réalisation d'ici le premier semestre 2003 d'un « audit » portant état des lieux du fonctionnement et de l'organisation des forces de sécurité intérieure en 2002. Il a d'ailleurs indiqué qu'il soumettrait un amendement en ce sens.

Il a également proposé un amendement tendant à aligner le texte de cet article sur celui proposé par la commission pour le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.

Enfin, il a considéré qu'il était essentiel de définir des Zones d'Action Prioritaire (ZAP) sur lesquelles se concentrerait l'action des forces de sécurité. Il a précisé que leur définition permettrait en effet d'évaluer chaque année les progrès accomplis, l'objectif étant que ces zones ne nécessitent plus de traitement particulier d'ici la fin de la législature.

Sous le bénéfice de ces amendements, il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi.

Un large débat s'est ensuite ouvert.

M. Paul Loridant a souhaité savoir si les effectifs supplémentaires prévus par le projet de loi tenaient compte des départs à la retraite qui seront particulièrement importants au cours des prochaines années. S'agissant de l'article 3, il a considéré que la modification du code général des collectivités territoriales proposée revenait à opérer un chantage vis-à-vis des collectivités territoriales, dont la plupart ne pourraient obtenir de commissariat ou de tribunal de grande instance, qu'en le construisant et en le finançant. Il a estimé que le Sénat était habituellement plus vigilant sur ces questions.

M. François Trucy s'est déclaré inquiet quant à l'évolution des effectifs de gendarmerie et a souhaité savoir si le ministère de la défense continuerait à prendre en charge leur gestion.

M. Jacques Oudin a déploré les insuffisances de la gestion des ressources humaines et des emplois dans les forces de sécurité intérieure, et notamment, l'importance des personnels actifs chargés de tâches administratives. Il a rappelé que la politique de gestion des ressources humaines des policiers aux Etats-Unis leur permettait de travailler au-delà de l'âge de leur retraite pour assurer ces tâches.

Il a également regretté les déficiences de l'administration en matière de gestion patrimoniale, relevant que l'Etat ne payait pas correctement ses loyers, et que les normes des logements de gendarmes n'étaient pas adaptées. Enfin, s'agissant de l'évaluation du projet de loi, il a considéré qu'il était souhaitable, comme le précisait l'article 5, qu'un service autre que les services opérationnels contrôle la production des statistiques et des indicateurs de performance.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur la motivation des jeunes pour entrer dans la police et la gendarmerie, compte tenu des perspectives de carrière. Il a insisté sur la nécessité de mettre en oeuvre un système de formation performant afin d'intégrer les 13.500 emplois supplémentaires prévus par le projet de loi. S'agissant des bâtiments affectés à la police et à la gendarmerie nationales, il a souhaité obtenir des éclaircissements sur les modalités d'attribution du FCTVA aux communes qui les construisent.

M. Roger Karoutchi a insisté sur la nécessité de sécuriser les transports en commun, notamment en Ile-de-France, et il a rappelé que cette région s'était fortement impliquée dans la construction de commissariats de police mis à disposition de l'Etat à titre gratuit.

M. Roger Besse a rappelé que les collectivités territoriales participaient à la construction de casernes de gendarmerie depuis de nombreuses années. S'agissant du fonctionnement des brigades de gendarmerie en milieu rural, il a souhaité savoir qui prendrait le commandement des communautés de brigades annoncées par le projet de loi.

M. Eric Doligé a indiqué que, compte tenu des délais de construction des bâtiments, les effectifs qu'ils devaient accueillir étaient souvent modifiés entre le stade de la conception du projet et celui de sa livraison. Il a également déploré le fait que les logements des gendarmes n'étaient pas toujours à la hauteur des équipements offerts par les logements HLM.

En réponse à M. Paul Loridant, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la plupart des gendarmeries sont la propriété des collectivités territoriales et mises à disposition de l'Etat contre le paiement d'un loyer. Il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 1988 avait écarté le bénéfice du FCTVA pour les collectivités territoriales qui construisaient pour le compte de tiers, et qu'une clarification était nécessaire, afin que l'Etat ne s'enrichisse pas « sur le dos » des collectivités. Il a également souligné que, si les collectivités territoriales étaient invitées à investir pour l'Etat, ce dernier continuerait de supporter les charges de maintenance et d'entretien des bâtiments.

En réponse à M. Paul Loridant, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis, a indiqué que les 13.500 emplois annoncés par le projet de loi étaient bien des emplois supplémentaires par rapport à l'existant. Pour les procédures immobilières, il a reconnu qu'il s'agissait d'un aveu du manque de moyens de l'Etat et qu'il était nécessaire d'offrir une palette de solutions supplémentaires pour mettre à niveau le patrimoine immobilier des forces de sécurité.

En réponse à M. François Trucy, il a considéré que les délais de construction des bâtiments, qui pouvaient aller jusqu'à neuf ans, étaient trop longs. Il s'est par ailleurs prononcé en faveur de l'externalisation de certaines tâches incombant actuellement aux fonctionnaires actifs, considérant que sa proposition d'audit pourrait permettre d'avoir une vision précise des effectifs susceptibles d'être ainsi dégagés.

En réponse à M. Jacques Oudin, il a reconnu qu'il était nécessaire de mieux utiliser les compétences des agents en introduisant davantage de souplesse, s'agissant en particulier de l'âge de départ à la retraite. Il a également souligné l'intérêt de la globalisation des marchés immobiliers afin de prendre en compte le coût d'entretien et de maintenance des bâtiments.

En réponse à M. Adrien Gouteyron, il a considéré que la qualité de la formation et les perspectives de carrière offertes par la police et la gendarmerie nationales étaient essentielles, et il a plaidé pour que les ministères concernés s'inspirent davantage des méthodes de gestion des ressources humaines en vigueur dans les grandes entreprises.

En réponse à M. Roger Besse, il a indiqué que les communautés de brigades seraient fondées sur la coordination entre plusieurs unités pour les heures d'ouverture, l'accueil et les modalités d'intervention, en soulignant que cette réforme serait menée en concertation avec les collectivités locales, ce qui constitue un progrès notable.

En réponse à M. Eric Doligé, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis, a estimé que le raccourcissement des délais de construction des bâtiments et la concertation accrue avec les collectivités locales permettraient de limiter l'inadéquation entre le parc immobilier et les effectifs des forces de sécurité.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption des articles 1er, 2, 3 et 4.

A l'article 5, elle a adopté un amendement visant à demander au gouvernement le dépôt d'un rapport sur l'organisation et le fonctionnement des forces de sécurité intérieures avant le 30 juin 2003 et un autre amendement visant à supprimer la mention d'une instance extérieure dans le processus d'évaluation prévu.

A l'issue de ce débat, la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

Contrôle budgétaire - EPARECA - Communication

Puis la commission a entendu une communication de MM. Auguste Cazalet, rapporteur spécial du budget des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat, et Eric Doligé, rapporteur spécial du budget de la ville, sur leur mission de contrôle, sur pièces et sur place, de l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial du budget des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat, a déclaré que l'EPARECA, qui employait quinze personnes, était un établissement public peu connu. Il a estimé qu'il s'agissait pourtant d'un élément essentiel de la politique de la ville, puisqu'il avait pour fonction d'acheter et de réhabiliter des centres commerciaux en difficulté dans des quartiers sensibles. Il a rappelé que l'EPARECA avait été créé par le pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996. Il a indiqué qu'il était financé par une dotation initiale de l'ordre de 20 millions d'euros, prélevée sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), qui servait à financer les aides au départ accordées par le régime de retraite des commerçants et artisans.

Il a déclaré que ce contrôle, effectué avec M. Eric Doligé, avait donné lieu à dix auditions et quatre déplacements. Il a précisé que ceux-ci avaient permis d'effectuer un contrôle sur pièces et sur place au siège de l'EPARECA, à Tourcoing, et la visite de cinq centres commerciaux, dont deux avaient été réhabilités.

M. Auguste Cazalet a affirmé que globalement, l'impression se dégageant de cette mission de contrôle était que l'EPARECA était un instrument utile, mais que si rien n'était fait pour résoudre certains des problèmes structurels des banlieues, notamment en matière de sécurité, les résultats de son action risquaient de ne pas être durables.

Il a considéré que ce n'était pas à cause d'une insuffisance de la demande que le commerce était peu développé dans les quartiers sensibles. Selon les statistiques disponibles, la consommation de produits alimentaires y est en effet analogue à la moyenne nationale. Il a déclaré que leurs habitants ne pouvaient pas y effectuer les achats dont ils avaient besoin, ce qui causait des difficultés aux nombreux ménages (environ un tiers) qui ne possédaient pas de voiture. Dans les zones franches urbaines, le nombre de commerces avait connu de janvier 1997 à décembre 1999 une plus faible progression que celui des autres entreprises (27 %, contre 82 % en moyenne).

Le rapporteur spécial a ensuite évoqué divers problèmes de nature à dissuader les commerçants de s'implanter dans les quartiers sensibles : une urbanisation réalisée dans de mauvaises conditions, l'insécurité, l'éclatement de la propriété des centres et leur mauvaise conception architecturale. Il a estimé en particulier que l'insécurité constituait un coût insupportable pour le commerce, les vols à l'étalage tendant à écraser les marges commerciales. Selon l'EPARECA, le vol à l'étalage pouvait représenter jusqu'à 4 % des ventes, auxquels il fallait ajouter 2 % correspondant à la consommation sur place et à la « casse ». Toujours selon l'EPARECA, le vol à l'étalage généralement supporté par les supermarchés représente 1 % du chiffre d'affaires. M. Auguste Cazalet a par ailleurs cité l'exemple d'un centre commercial dont le léger bénéfice était absorbé par le coût des vigiles.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial du budget de la ville, a souligné la situation dramatique du commerce dans les banlieues. Il a indiqué que M. Auguste Cazalet et lui-même avaient été, au début de leurs investigations, relativement sceptiques quant à l'efficacité d'un organisme tel que l'EPARECA : ce dernier, créé par la loi en 1996, n'est devenu opérationnel qu'au début de 1999 ; de plus, il ne semblait pas évident qu'un établissement public puisse jouer un rôle efficace dans le développement du commerce dans les quartiers sensibles, compte tenu du caractère en grande partie structurel des phénomènes en cause. Il a indiqué qu'après cinq mois de travaux, M. Auguste Cazalet et lui-même avaient été amenés à modifier leur point de vue, et à considérer que l'établissement avait révélé son utilité.

Les rapporteurs spéciaux ont en effet constaté que l'un des problèmes essentiels des centres commerciaux de banlieue était l'éclatement de la propriété, avec pour conséquence l'impossibilité d'organiser ces centres de manière cohérente. M. Eric Doligé a indiqué que l'EPARECA intervenait en rachetant les magasins, en les réaménageant, en les restructurant le cas échéant, et en les louant à des commerçants choisis pour constituer une offre cohérente, la perspective à moyen terme étant de revendre le centre à une entité unique. Il a cependant estimé que, compte tenu du caractère récent des opérations réalisées, il était peut-être trop tôt pour affirmer avec certitude que l'action de l'EPARECA avait été durablement efficace. Il a en outre considéré que l'EPARECA n'était pas concurrent d'autres investisseurs immobiliers, tant privés que publics, qui ne s'intéressaient pas, ou très peu, aux quartiers concernés. Il a en particulier indiqué que la caisse des dépôts et consignations recherchait une rentabilité de 5 %, alors que l'EPARECA avait pour seul objectif financier de ne pas être déficitaire.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial du budget de la ville, a jugé que l'un des principaux problèmes de l'EPARECA était son sous-dimensionnement. Ainsi, sur la centaine de demandes jugées recevables par cet organisme, 50 n'ont pas encore été prises en compte, 50 sont en cours d'étude et seulement 6 correspondent à une opération terminée. Trente ans seraient dans ces conditions nécessaires pour réhabiliter l'ensemble des centres commerciaux potentiellement concernés. M. Eric Doligé a donc proposé de créer de nouveaux établissements publics, analogues à l'EPARECA et localisés en diverses parties du territoire.

Il a estimé que le cadre général des interventions de l'EPARECA n'était pas satisfaisant, le cadre juridique étant particulièrement lourd, avec une tutelle de sept ministres ou ministres délégués : lorsque l'EPARECA décide d'investir en partenariat dans une opération, et donc de créer une société, un arrêté interministériel est nécessaire, procédure de quatre à six mois. Il a ajouté que l'EPARECA devait demander une garantie lorsqu'il empruntait à la Caisse des dépôts et consignations. Il a indiqué que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie interdisait à l'EPARECA de constituer une holding regroupant toutes ses filiales - ce qui permettrait d'alléger la tutelle lors des créations de société -, et l'obligeait à appliquer le code des marchés publics, ce que la loi n'imposait pas.

Pour conclure, M. Eric Doligé, rapporteur spécial du budget de la ville, a affirmé que l'insécurité jouait un rôle essentiel dans les problèmes du commerce en banlieue. Il a en particulier estimé que le coût de la petite délinquance pouvait suffire à rendre un commerce non rentable. Il a indiqué que M. Auguste Cazalet et lui-même formulaient 17 propositions pour redynamiser le commerce en zone urbaine sensible.

M. Paul Loridant a indiqué qu'il avait demandé à l'EPARECA de réhabiliter un centre commercial de la commune des Ulis, dont il était maire, mais que celui-ci avait jugé que des centres commerciaux plus délabrés devaient avoir la priorité. Il a estimé que l'existence d'un organisme tel que l'EPARECA était justifiée, et a souligné que le secteur privé, de même que la Caisse des dépôts et consignations, s'intéressaient peu aux centres commerciaux des zones urbaines sensibles. Il a considéré que le financement de l'EPARECA par la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat était légitime, les grandes surfaces étant en grande partie responsables de la situation difficile du petit commerce.

M. Jacques Chaumont s'est interrogé sur le régime fiscal de la démarque inconnue.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la grande distribution devait supporter une partie de la charge de la sécurité dans ses magasins.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte à MM. Auguste Cazalet et Eric Doligé de leur communication et a décidé d'autoriser la publication de leurs conclusions sous forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Mission de contrôle sur l'action de l'Etat en matière de patrimoine monumental - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial du budget de la culture, sur sa mission de contrôle sur l'action de l'État en matière de patrimoine monumental.
Après avoir indiqué que cette mission lui avait permis de rencontrer une centaine de personnes en France et une trentaine à l'étranger, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial a insisté sur les lignes de force qui sous-tendent ses 51 propositions. Il s'agit de l'accroissement de l'effort d'entretien, de la réorganisation des services et notamment de la révision du rôle ou du statut des architectes en chef des monuments historiques et des architectes des bâtiments de France, du renforcement des prérogatives des propriétaires publics et privés en leur qualité de maîtres d'ouvrage, ainsi que d'une évolution inéluctable vers plus de décentralisation.

Évoquant en premier lieu les mesures générales qu'il préconisait pour renforcer l'efficacité de l'action de l'État en matière de patrimoine monumental, M. Yann Gaillard a tout d'abord indiqué qu'il reprenait à son compte les propositions du rapport commandé au professeur Rémy Labrusse par Mme Catherine Tasca sur la sous-consommation des crédits du ministère de la culture. Il a signalé que l'une des mesures les plus simples consiste à modifier la clé de répartition autorisations de programme/crédits de paiement pour tenir compte de l'allongement de la durée des opérations.

Puis le rapporteur spécial a abordé une des questions clés de son rapport, le statut des architectes en chef des monuments historiques (ACMH). Bien qu'ayant pu apprécier sur le terrain la rare compétence de ces fonctionnaires, il a considéré qu'il fallait faire évoluer un statut sans équivalent à l'étranger. Compte tenu des excès auxquels pouvait donner lieu la multiplication des études préalables, ainsi que la pratique de l'autoprescription et de l'inspection mutuelle, M. Yann Gaillard a préconisé de faire évoluer le statut des ACMH autour de quelques idées simples, dont il a signalé qu'elles recueillaient un certain consensus : conférer un statut de fonctionnaires « classiques » aux inspecteurs généraux - qui pourraient toutefois garder leurs responsabilités de maître d'oeuvre pour certains très grands monuments particulièrement prestigieux ; réévaluer les fonctions de conseil et de contrôle, notamment par une augmentation des tarifs des vacations ; augmenter le nombre et ouvrir le corps par la création d'une liste d'aptitude et une progressive désectorisation des compétences géographiques.

M. Yann Gaillard a indiqué également qu'il convenait de mieux articuler les services départementaux de l'architecture et du patrimoine sur les conservations régionales des monuments historiques.

Toujours dans le cadre des mesures générales, le rapporteur spécial a insisté sur la nécessité d'accroître les prérogatives et les compétences des maîtres d'oeuvre publics : c'est parce qu'ils n'ont pas au-dessus d'eux un maître d'ouvrage qui définirait l'esprit et le programme des travaux que les ACMH peuvent se comporter en véritables « patrons ». Dans le même esprit, il convient d'assurer une intégration plus poussée des services patrimoniaux au sein des directions régionales des affaires culturelles et de renforcer les capacités techniques des conservations régionales en matière de maîtrise d'ouvrage, voire de créer de véritables agences publiques de maîtrise d'ouvrage, qui pourraient prendre la forme d'établissements de coopération culturelle.

Par ailleurs, M. Yann Gaillard a indiqué qu'il convenait de mettre fin à des situations choquantes, qui témoignent de certains blocages en matière de monuments historiques. C'est ainsi qu'il estime nécessaire de retirer l'Arc de Triomphe -dont il a relevé, après la Cour des comptes, la mauvaise image qu'il donne de la France- de la compétence de la direction régionale des affaires culturelles d'Ile de France pour en confier la rénovation à un établissement ou à un service spécialisé dans la maîtrise d'ouvrage.

Dans la même perspective, il lui semble nécessaire d'ériger le domaine de Chambord en établissement public de façon à faire mieux travailler ensemble les quelque cinq départements ministériels compétents pour intervenir sur le site.

En ce qui concerne le Centre des monuments nationaux, qui avait ému la presse par suite des initiatives fantasques de sa précédente équipe dirigeante et suscité un rapport d'inspection d'une rare sévérité, le rapporteur spécial a simplement indiqué que le nouveau président devait remettre cet organisme sur ses pieds en lui fixant pour priorité non l'organisation de spectacles sans spectateurs, mais le paiement de ses mois de factures en souffrance.

Abordant ensuite les mesures intéressant les monuments privés, M. Yann Gaillard a d'emblée signalé que les propriétaires privés pâtissent moins de régimes fiscaux ou administratifs, qui leur sont globalement favorables, que d'un manque d'écoute ou de considération. Parmi les mesures proposées pour améliorer la situation, il a évoqué les points suivants : la déduction des travaux pour les propriétaires de monuments historiques non ouverts au public même en l'absence de subventions de l'État, l'élargissement du régime des abattements en matière de droits de succession et l'alignement du régime des monuments historiques au regard de l'impôt sur la fortune sur celui applicable en matière de droits de mutation. Enfin, la mise en place d'un droit d'épargne « monuments historiques » lui est apparu une voie intéressante. D'une façon générale, le rapporteur spécial a souhaité que soient mises en place des instances de dialogue entre le ministère de la culture et les propriétaires privés, tels une commission d'arbitrage pour aplanir certaines difficultés ponctuelles en matière de travaux, des tables-rondes régulières, ou le renforcement de la présence des grandes associations dans les instances consultatives compétentes en matière de monuments historiques.

En dernier lieu, le rapporteur spécial a traité des perspectives ouvertes par la décentralisation. Il a signalé d'abord qu'au-delà du vif émoi suscité par l'adoption des articles 111 et 112 de la loi du 27 février 2002, dite de démocratie de proximité, tous les professionnels des monuments historiques qu'il avait pu rencontrer, en se rendant à Villeneuve-lès-Avignon, n'étaient pas hostiles à une certaine collaboration avec les collectivités territoriales.

Rappelant que certaines régions avaient pris des initiatives tout à fait remarquables en matière de restauration et de mise en valeur de monuments historiques, -il a mentionné le cas de l'Abbaye de Fontevrault en espérant que l'exemple de la région des Pays de Loire serait suivi par sa propre région pour l'autre grande abbaye prison de France qu'est Clairvaux-, M. Yann Gaillard a considéré qu'il fallait faire preuve de prudence et suivre une démarche expérimentale comme veut le faire le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, suivant en cela les pas de son prédécesseur.

Résumant l'esprit de ses propositions, le rapporteur spécial a indiqué qu'elles pouvaient se regrouper autour de deux pistes principales :

- la globalisation, dans un cadre contractuel, des financements de façon à éviter que la nécessité d'obtenir l'accord successif de toutes les parties prenantes ne ralentisse la mise en oeuvre des projets ;

- la restructuration, à terme, de notre parc de monuments protégés en deux catégories : d'une part, une première catégorie, rassemblant les monuments classés les plus insignes sous le label « monuments de France », qui resterait de compétence nationale ; d'autre part, sous le label « patrimoine national », une deuxième catégorie, regroupant le reste des monuments protégés, qui pourrait être gérée par les régions, la décision de protection restant en principe une compétence régalienne.

Ensuite, en réponse aux questions que lui ont posées, MM. Eric Doligé et Maurice Blin, ainsi que M. Jean Arthuis, président, M. Yann Gaillard a indiqué que le goût prononcé de nos compatriotes pour les fêtes, n'était pas incompatible avec leur intérêt croissant pour les « vieilles pierres », et que le suivi de la politique menée de façon décentralisée par des directeurs régionaux des affaires culturelles, eux-mêmes naturellement plus intéressés par le spectacle vivant que par le patrimoine monumental, restait imparfait faute d'outils informatiques pleinement opérationnels. Il a également insisté sur les difficultés de coordination des services des monuments historiques et de l'archéologie et souligné toute l'importance d'une clarification des rôles entre maîtres d'ouvrage et maîtres d'oeuvre en matière de monuments historiques.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte à M. Yann Gaillard de sa communication et a décidé d'autoriser la publication de ses conclusions sous forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Fonction publique et réforme de l'Etat - Simplifications administratives - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Gérard Braun, rapporteur spécial du budget de la fonction publique et de la réforme de l'État, sur les simplifications administratives.

M. Gérard Braun a, tout d'abord, circonscrit son propos, d'une part en raison du changement de gouvernement, à la situation prévalant jusqu'au mois d'avril, d'autre part en le centrant sur les particuliers, les entreprises relevant d'un autre département ministériel.

Après avoir rappelé l'importance du sujet des simplifications administratives dans la communication gouvernementale, M. Gérard Braun en a critiqué la gestion principalement symbolique, avec notamment la suppression des fiches d'état civil et des justificatifs de domicile par le décret du 26 décembre 2000, sinon franchement médiatique, avec la création le 3 juillet 2001 d'un comité d'orientation pour la simplification du langage administratif.

Sans vouloir entrer dans le détail des mesures qui ont été prises, M. Gérard Braun a déploré que la politique de simplification administrative ait été surtout conduite en vase clos.

M. Gérard Braun a énuméré les trois axes de la politique du précédent gouvernement : la priorité donnée aux usagers, en particulier ceux qui éprouvent des difficultés dans l'accomplissement de certaines démarches ; la nécessité d'une forte coordination gouvernementale et la mise en oeuvre de plans annuels de simplification au sein de chaque ministère ; un appui résolu à l'administration électronique.

Il a ensuite regretté que la commission pour les simplifications administratives (COSA), créée par le décret du 2 décembre 1998, ait bénéficié de moyens insuffisants pour l'accomplissement de ses missions et, surtout, qu'elle se soit davantage orientée vers l'administration que vers les usagers, comme en témoigne le contenu de ses études, même si, par ailleurs, la constitution au sein de la COSA de groupes d'usagers travaillant à la simplification des principaux formulaires avait pu constituer une heureuse initiative.

M. Gérard Braun a également déploré que les mesures de simplification annoncées aient généralement souffert d'un manque d'évaluation, et qu'elles soient même parfois demeurées lettre morte, comme la déclaration unique des cotisations sociales des entreprises attendue depuis le 1er janvier 1996.

Le rapporteur spécial a fait savoir que de 1997 à 1999, le nombre de formulaires créés avait toujours été supérieur à celui des formulaires supprimés, et que l'objectif assigné par le précédent ministre de la fonction publique et de la réforme de l'État de mettre l'ensemble des formulaires administratifs sous forme de téléprocédures d'ici 2005 ne pourrait pas être tenu, tout en soulignant, d'ailleurs, la moindre portée d'une telle avancée, en l'absence d'une formation adéquate.

M. Gérard Braun a expliqué que le véritable enjeu portait une fois de plus sur l'évaluation de l'administration et sur le rôle que le Parlement devrait remplir en la matière, en l'espèce une évaluation permanente du coût de la complexité, que devrait permettre la loi organique du 1er août 2001. Cette évaluation pourrait aussi, à l'exemple de certains pays européens, être confiée à des organismes privés, car la simplification administrative se heurte à l'existence d'un véritable marché de la complexité administrative, dont il ne faut pas sous-évaluer la dynamique.

Après avoir rappelé qu'en Italie le Parlement votait, chaque année, une loi de simplifications administratives qui a conduit à l'abrogation de 13.500 lois et décrets en 5 ans, M. Gérard Braun a conclu par la nécessaire inflexion du rôle de la loi, dans le sens où son objet n'est pas de réglementer le détail de la vie des individus.

Une discussion s'est alors engagée au cours de laquelle M. Jean Arthuis, président, a d'abord insisté sur le souci de simplification du droit que devraient avoir les parlementaires lors du dépôt de leurs amendements. Il a par ailleurs estimé que la complexité avait créé un véritable marché en évoquant la difficulté de remplir l'obligation de déclaration concernant la taxe d'apprentissage, que les chambres de commerce et d'industrie se proposent ainsi de satisfaire à titre onéreux. 

M. Eric Doligé a en particulier posé la question du rôle que pouvait jouer le Parlement en matière de simplifications, et M. Maurice Blin a salué l'oeuvre de simplifications législatives effectuée en Italie.

M. Jean Arthuis, président, a alors suggéré au rapporteur spécial d'étudier quelques formalités emblématiques, pour mieux comprendre et finalement déjouer l'escalade de la complexité.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte à M. Gérard Braun de sa communication.

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