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Budget Communautaire

Avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2009
SEC (2008) 514
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 18/12/2008

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 23/06/2008
Examen : 16/07/2008 (délégation pour l'Union européenne)

Budget communautaire

Avant-projet de budget général des Communautés européennes
pour l'exercice 2009

Texte E 3891 - SEC (2008) 514 final

(Procédure écrite du 16 juillet 2008)

Ce texte constitue l'avant-projet de budget (APB) pour 2009 - le troisième exercice budgétaire du cadre financier 2007-2013 -, que la Commission européenne a adopté le 6 mai dernier. Il doit être examiné, en première lecture, par le Conseil ECOFIN du 17 juillet 2008. Il convient de noter que, dès l'adoption de l'APB par la Commission, les discussions budgétaires ont été menées sous présidence française, la présidence du second semestre assumant depuis 2002 l'intégralité de la conduite de la procédure budgétaire afférente à l'exercice suivant.

L'avant-projet de budget pour 2009 s'établit à 134,395 milliards d'euros en crédits pour engagements, soit 1,04 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne, en augmentation de 3,1 % par rapport à 2008 (après + 2,0 % l'année dernière), et à 116,736 milliards d'euros en crédits pour paiements, soit une baisse de 3,3 % par rapport à 2008 (après une augmentation de 5,3 %), ce qui représente 0,90 % du RNB.

Les crédits pour engagements sont répartis entre les six rubriques définies par le cadre financier 2007-2013 :

- La rubrique 1 « Croissance durable » représente 44,72 % de l'avant-projet de budget, avec 60,104 milliards d'euros, en progression de 3,0 % par rapport à 2008.

La sous-rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi », qui concerne la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne (7e programme-cadre de recherche et de développement technologique, Éducation et formation tout au long de la vie et Erasmus Mundus, Réseaux transeuropéens de transports, Programme pour l'innovation et la compétitivité...), est dotée de 11,690 milliards d'euros. Ce montant est bien moindre que celui de la sous-rubrique 1b « Cohésion pour la croissance et l'emploi », consacrée aux fonds structurels - Fonds européen de développement régional (FEDER) et Fonds social européen (FSE) - et au fonds de cohésion, soit 48,414 milliards d'euros, quoique la première sous-rubrique connaisse une croissance plus rapide que la seconde, respectivement + 5,5 % et + 2,5 %.

La baisse des crédits pour paiements concerne particulièrement la sous-rubrique 1b, avec une diminution de 13,9 % par rapport à 2008. Celle-ci recouvre toutefois une évolution divergente entre, d'une part, les fonds structurels, dont les crédits pour paiements baissent de 18,3 %, et, d'autre part, le fonds de cohésion, qui voit ses crédits pour paiements progresser de 8,2 %.

Selon la Commission, le calibrage des crédits pour paiements est tributaire du cycle de programmation des fonds structurels. L'évolution retenue pour 2009 traduit la montée en charge très progressive des demandes de remboursement des États membres en début de programmation, une fois les avances réalisées. Elle s'inscrit en outre dans un contexte marqué par les critiques émises par la Cour des comptes européenne et le Parlement européen sur la gestion des fonds structurels, lors des débats sur la décharge 2006.

- La rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » est dotée de 57,526 milliards d'euros, en augmentation de 3,5 % par rapport à l'année précédente. Elle représente 42,80 % de l'APB 2009. Cette rubrique couvre essentiellement les dépenses agricoles, pour un montant de 42,860 milliards d'euros, soit une hausse de 4,5 % par rapport à 2008, et les crédits au développement rural, à hauteur de 13,402 milliards d'euros, à un montant quasiment inchangé.

Il convient de noter qu'en l'absence de propositions concrètes de la Commission au titre du « bilan de santé » de la PAC, l'APB pour 2009 n'en tient logiquement pas compte. La Commission indique que « le cas échéant, les besoins seront actualisés à l'automne, au moyen de la lettre rectificative pour l'agriculture prévue par l'accord interinstitutionnel ».

- La rubrique 3 « Citoyenneté, liberté, sécurité et justice », qui représente 1,09 % de l'APB 2009, voit ses crédits diminuer de 9,0 %, à 1,468 milliard d'euros.

Comme l'année dernière, les deux sous-rubriques connaissent une évolution divergente, puisque la dotation de la sous-rubrique 3a, qui concerne la gestion des flux migratoires, les droits fondamentaux et la justice, et la protection des libertés, augmente de 15,0 %, à 839,13 millions d'euros, tandis que celle de la sous-rubrique 3b, qui couvre les questions de santé publique, de protection des consommateurs, de protection civile, mais aussi des actions en faveur de la culture, de la communication et de la jeunesse, recule de 28,8 %, à 628,73 millions d'euros. Toutefois, cette réduction de crédits n'est qu'apparente. En effet, le budget 2008 supportait une dotation de 260 millions d'euros au titre du Fonds de solidarité, ainsi que des crédits transitoires en faveur de la Roumanie et de la Bulgarie.

- La rubrique 4 « L'Union européenne acteur mondial », avec 7,440 milliards d'euros, en hausse de 1,8 %, représente 5,54 % de l'APB 2009. Ces dépenses concernent essentiellement la coopération au développement, la politique de voisinage, la politique de préadhésion et l'aide humanitaire.

Selon la Commission, des crédits supplémentaires pourraient s'avérer nécessaires « en vertu des obligations qui incomberont à l'UE à l'égard de la mise en oeuvre du statut du Kosovo ». Une lettre rectificative à l'automne est donc fortement prévisible. D'autant plus que, comme l'année dernière, le financement en faveur de l'Autorité palestinienne devra très certainement être complété. Des besoins devraient également apparaître au titre de l'aide alimentaire mondiale, notamment en raison de la flambée des prix alimentaires. Toutefois, et compte tenu de l'épuisement de la marge de la rubrique 4, ces besoins seraient assurés par la rubrique 2, qui dispose d'une marge importante de plus de 2 milliards d'euros.

- La rubrique 5 « Administration », qui concerne les dépenses de l'ensemble des institutions communautaires, connaît une hausse sensible de 5,0 % par rapport à 2008, pour atteindre 7,648 milliards d'euros, soit 5,69 % de l'APB 2009.

Celui-ci comporte la dernière tranche des créations de postes nécessitées par l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, soit 250 nouveaux postes sur les 850 réalisés à ce titre sur la période 2006-2009. Toutes les autres activités nouvelles sans rapport avec l'élargissement seront couvertes par redéploiement. Ainsi 294 postes seront-ils redéployés entre les directions générales en 2009, auxquels il faut ajouter 305 redéploiements internes. Par ailleurs, la Commission a pris l'engagement de ne pas demander la création de nouveaux postes d'ici 2013, sauf en cas d'élargissement.

- Enfin, la rubrique 6 « Compensations » est dotée de 209,11 millions d'euros, soit une augmentation de 1,2 %, et ne représente que 0,16 % de l'ABP. Il s'agit des crédits destinés à contribuer à l'amélioration de la trésorerie de la Roumanie, à hauteur de 144,41 millions d'euros, et de la Bulgarie, pour 64,70 millions d'euros, et à financer de façon temporaire des mesures de contrôle aux nouvelles frontières extérieures de l'Union. 2009 est en principe le dernier exercice concerné par de telles compensations budgétaires.

L'avant-projet de budget fait également l'objet, depuis le budget 2004, d'une présentation basée sur les activités, qui permet de visualiser les dotations en crédits et en ressources humaines allouées à chacun des 32 domaines politiques.

Ainsi, l'agriculture et le développement rural constituent le premier domaine politique en termes de crédits, avec 56,165 milliards d'euros, soit 41,8 % de l'APB. Viennent ensuite la politique régionale, avec 37,888 milliards d'euros (28,2 %), puis l'emploi et les affaires sociales, soit 11,186 milliards d'euros (8,3 %).

L'APB pour 2009 suscite un certain nombre d'observations :

1°) La question du pilotage global du niveau des crédits pour paiements est déterminante, compte tenu des à-coups observés dans leur budgétisation. Aussi convient-il de saluer l'idée de la présidence française de disposer d'un outil d'évaluation des systèmes de gestion et de contrôle des programmes de la politique de cohésion ;

2°) Les agences font indéniablement apparaître de multiples interrogations quant aux conditions de leur création, leur réelle valeur ajoutée, la justification de leurs moyens financiers et en ressources humaines, le calibrage des subventions communautaires dont elles bénéficient, leurs relations avec la Commission ou encore la transparence de leur fonctionnement. D'une manière générale, la multiplication des agences empêche de disposer d'une vision globale des dépenses administratives des institutions communautaires ;

3°) Le reste à liquider demeure à un niveau très élevé, soit 138,7 milliards d'euros à la fin 2007, bien que son augmentation de 5,3 % par rapport à la fin 2006 ait été inférieure à celle constatée les années précédentes (11 % fin 2006 et 8 % fin 2005).

Enfin, en dépit du rejet de la ratification du traité de Lisbonne par l'Irlande, les négociations en vue de la mise en oeuvre des nouvelles dispositions relatives à la procédure budgétaire, qui prévoient par exemple une seule lecture du budget ou l'abandon de la distinction entre « dépenses obligatoires » et « dépenses non obligatoires », doivent en principe être poursuivies, afin que le Parlement européen élu au printemps 2009 puisse immédiatement appliquer cette nouvelle procédure pour le budget 2010.

Sous le bénéfice de ces observations, la délégation a décidé de ne pas intervenir plus avant sur l'avant-projet de budget pour 2009.