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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 6 mars 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Nomination de rapporteurs

La commission désigne Mme Agnès Canayer rapporteur sur le projet de loi n° 358 (2018-2019) relatif aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.

Elle désigne M. Loïc Hervé rapporteur sur la proposition de loi n° 303 (2018-2019), présentée par M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues, tendant à sécuriser l'actionnariat des sociétés publiques locales et des sociétés d'économie mixte.

Proposition de loi relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers -Examen des amendements, dans le cadre de la procédure de législation en commission, au texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Aucun amendement n'a été déposé sur la proposition de loi relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers.

Proposition de loi visant à lutter contre toutes les violences éducatives ordinaires - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, rapporteure. - Lors de notre précédente réunion, nous avons adopté une nouvelle rédaction de la proposition de loi, plus sobre, selon laquelle l'autorité parentale s'exerce sans violence physique ni psychologique.

Mme Boulay-Espéronnier a déposé trois amendements. En première intention, je n'en pense rien de bien ni de mal. Ils apportent des précisions, en rendant obligatoire l'information sur les violences dans les lieux accueillant des enfants, en intégrant ce principe de non-violence dans la formation des assistantes maternelles et en demandant un rapport au Gouvernement d'ici septembre 2019. S'ils étaient adoptés, ces amendements ne dénatureraient pas le texte, mais deux d'entre eux ne me paraissent pas de nature législative et le troisième demande un rapport - je connais les réticences du Sénat à cet égard. Ils reprennent en grande partie des dispositions votées à l'Assemblée nationale.

Je préfèrerais que se dégage un large accord au sein de la commission. Si nous pensons qu'ils n'ont pas d'utilité, ne leur donnons pas d'avis favorable. Sinon, soutenons la position inverse.

M. Philippe Bas, président. - Quel est votre avis, par conséquent ?

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, rapporteure. - Je demande plutôt leur retrait.

M. Dany Wattebled. - L'objet de l'amendement n°  2 rectifié indique que 87 % des enfants seraient victimes de pratiques punitives quotidiennes. Ce chiffre m'interpelle.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, rapporteure. - Des études très documentées ont révélé que 87 % des enfants ont eu à connaître ce type de punition, mais pas quotidiennement. Quelque 50 % des parents ont cette attitude avant même que leur enfant ait deux ans. Les chiffres de notre collègue ne sont pas fantaisistes.

M. Alain Marc. - Le terme « quotidiennement » devrait être retiré de l'objet de l'amendement.

M. Philippe Bas, président. - Les ajouts de l'amendement n° 2 rectifié sont redondants avec l'article L. 226-8 du code de l'action sociale et des familles.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, rapporteure. - Effectivement, l'affichage du numéro d'appel 119, lié à l'obligation d'information, est déjà prévu. Cet amendement n'apporte rien mais ne dénature pas non plus le texte.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce type de chiffres me laisse très rêveur. Où commencent, où s'arrêtent les pratiques punitives et coercitives ? Celles-ci peuvent être exercées sans violence.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, rapporteure. - Ce texte concerne les comportements parentaux violents physiquement ou psychologiquement, de façon ponctuelle : insultes, humiliations ou coups isolés. C'est différent de la maltraitance caractérisée permanente.

M. Jacques Bigot. - Cet ajout à l'article 371-1 du code civil n'est pas anodin. Il répond à la volonté actuelle d'inciter les parents à une éducation bienveillante, sans violence. Il sera nécessaire de faire tout un travail de rééducation des parents et des grands-parents qui ont eu l'habitude de recevoir des fessées ou des claques et jugent ce droit de correction utile. Nous sommes passés de la puissance paternelle avant 1965 à l'autorité parentale, puis aujourd'hui à une conception sans violence ni rapport physique.

Je n'ai pas de critique de fond à l'égard de ces amendements mais ils n'ont pas leur place dans ce texte.

M. Alain Marc. - Nous voterons cette proposition de loi sans illusion. Comment définir les violences éducatives ordinaires ? Le président du Modem qui avait giflé un gamin essayant de lui prendre quelque chose dans la poche avait été salué par la France entière et aujourd'hui, nous examinons cette proposition de loi, originaire du groupe Modem à l'Assemblée nationale. La bien-pensance nous oblige mais je ne me fais pas d'illusion.

Mme Esther Benbassa. - Ce texte est tout à fait symbolique. On ne peut pas ne pas le voter, toutefois on ne va pas non plus organiser des stages de formation pour les parents. Les êtres humains ne changent pas du jour au lendemain. Cela prend du temps. Si nous continuons à voter des textes symboliques, nous allons nous-mêmes devenir un symbole.

Mme Brigitte Lherbier. - Il fut un temps où l'on recevait des coups de règle sur les doigts en classe. Les parents ne réagissaient pas et l'enfant qui se plaignait courait le risque d'en recevoir de nouveaux. Ce temps est révolu.

À l'époque, une proposition de loi sur les violences éducatives en classe aurait peut-être aussi fait sourire ou été qualifiée de symbolique. Je pense qu'il faut passer par le vote d'une loi. Le changement s'installera tout doucement dans les mentalités.

M. Marc-Philippe Daubresse. - J'ai longtemps été le maire d'une commune de 30 000 habitants où j'ai créé, il y a plus de vingt ans, une école de la parentalité qui réunit 500 à 700 personnes chaque mois pour débattre de l'éducation non violente. L'ensemble des professionnels de la petite enfance passe par des formations, tout comme les parents qui confient leurs enfants aux structures, s'ils sont volontaires. Lambersart est considéré comme la ville au nord de Paris la plus avancée sur ce sujet. Un observatoire a mesuré les effets extrêmement positifs, indéniables, sur les parents. À l'évidence, ces effets ne peuvent être mesurés que dans la durée.

Mais aujourd'hui, beaucoup de parents n'ont pas totalement conscience de la violence qu'ils exercent. Je témoigne que vingt ans d'éducation sur ce sujet produisent des effets incontestablement bénéfiques.

M. Philippe Bas, président. - Plusieurs d'entre nous connaissons des exemples édifiants d'expériences d'apprentissage de la parentalité soutenues par les services sociaux.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 2 rectifié ainsi que des amendements nos 3 rectifié et 4 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

La commission donne les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels avant l'article unique

Mme BOULAY-ESPÉRONNIER

2 rect. bis

Demande de retrait

Mme BOULAY-ESPÉRONNIER

3 rect. bis

Demande de retrait

Mme BOULAY-ESPÉRONNIER

4 rect. bis

Demande de retrait

Proposition de loi visant à interdire l'usage des lanceurs de balles de défense dans le cadre du maintien de l'ordre et à engager une réflexion sur les stratégies de désescalade et les alternatives pacifiques possibles à l'emploi de la force publique dans ce cadre - Examen des amendements

Article 1er

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Notre commission a émis un avis défavorable à l'adoption de cette proposition de loi qui interdit les lanceurs de balles de défense, pour les mêmes raisons que celles exposées par M. Grand dans son amendement n°  2 de suppression. Avis favorable, donc.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  2.

Article additionnel après l'article 1er

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Avec l'amendement n°  1, le préfet pourra obliger les organisateurs de manifestations à informer les participants des règles applicables aux dispersions. Le constat de M. Grand est juste : lors des auditions, certains policiers ont dit que la procédure de sommation était désuète et mal comprise des manifestants. Néanmoins, le dispositif prévu ici n'est pas approprié : il appartient aux autorités publiques, plus qu'aux organisateurs, d'améliorer la communication sur les règles de dispersion. D'ailleurs, je me demande comment les organisateurs pourraient informer de façon efficace l'ensemble des manifestants. Je vous propose donc de donner un avis défavorable à cet amendement, même si les règles sur les sommations devront sans doute être revues.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  1.

La commission donne les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er

M. GRAND

2

Favorable

Article additionnel après l'article 1er

M. GRAND

1

Défavorable

Proposition de loi visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations - Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous abordons maintenant l'examen de la proposition de loi de M. Bruno Retailleau, qui a été adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale, et sur laquelle il nous revient de nous prononcer en deuxième lecture.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Le 5 février 2018, l'Assemblée nationale a adopté la proposition de loi visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public. Déposée par le président Bruno Retailleau et plusieurs de nos collègues, cette proposition de loi avait été adoptée par notre assemblée le 23 octobre dernier.

Elle poursuivait deux objectifs principaux : doter l'autorité administrative et les forces de l'ordre de nouveaux outils pour prévenir la commission d'actes de violence et de dégradations, dans le cadre des manifestations se déroulant sur la voie publique, et permettre à l'autorité judiciaire d'apporter une réponse plus rapide et plus ferme contre les auteurs de ces actes.

Lors de l'examen au Sénat, le Gouvernement s'était montré réticent et il avait émis un avis de sagesse sur la plupart des dispositions en discussion, car il considérait que le texte présentait des faiblesses sur le plan opérationnel et des risques d'inconstitutionnalité.

Le 4 décembre dernier, à l'occasion d'une audition sur les débordements des manifestations des gilets jaunes, MM. Christophe Castaner et Laurent Nuñez avaient, à nouveau, souligné les limites des dispositions adoptées par le Sénat, estimant qu'elles « méritaient d'être retravaillées, notamment pour être constitutionnelles ». Faisant soudain preuve d'un grand intérêt pour ce texte, le Gouvernement a demandé, en début d'année, son inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Je me réjouis de cette évolution, mais il est regrettable que tant de temps ait été perdu.

Le Sénat avait voté ce texte pour répondre aux graves débordements constatés à l'occasion de plusieurs manifestations, en particulier celles du 1er mai 2018. Nous avions alors été accusés de faire preuve d'opportunisme et de proposer un texte de circonstance. Les évènements qui ont suivi son adoption au Sénat prouvent, au contraire, qu'il comportait des dispositifs pertinents et utiles : les actes de violence et les dégradations commis en marge des manifestations des gilets jaunes, d'une ampleur inédite, témoignent de l'urgence à doter nos forces de l'ordre et l'autorité judiciaire de nouveaux outils. Nous ne pouvons tolérer que, chaque semaine, des groupes de casseurs sèment le trouble en plusieurs points du territoire, s'en prenant aussi bien aux forces de l'ordre qu'à nos institutions et aux symboles de notre République.

Avant d'en venir au texte, je souhaiterais anticiper les critiques qui, légitimement, s'expriment à l'encontre de certaines dispositions. Nous avions d'ailleurs eu un débat animé au Sénat, en séance publique, lors de la première lecture. Nous restons tous, moi la première, profondément attachés au droit de manifester qui constitue un droit constitutionnellement garanti. Ce texte n'a pas et n'a jamais eu pour objet d'entraver l'exercice de ce droit ; il s'agit précisément de le garantir. Il cible un petit nombre de délinquants qui, par leurs actes violents, prennent en otage ceux de nos concitoyens qui défendent des revendications légitimes de justice sociale.

Ce texte comporte deux volets : l'un préventif, avec diverses dispositions de police administrative destinées à mieux anticiper et éviter les risques de débordements, l'autre répressif, qui sanctionne plus sévèrement les auteurs de violence et de dégradations dans les manifestations.

S'agissant du volet préventif, l'Assemblée nationale a souscrit à la position du Sénat en première lecture et a approuvé la plupart des dispositions que nous avions adoptées. Elle leur a toutefois apporté plusieurs modifications, afin de s'assurer de leur caractère opérationnel.

L'article 1er adopté par le Sénat prévoyait de confier au préfet la possibilité d'instaurer des périmètres de contrôles au sein et aux abords des manifestations. Plutôt que de créer une nouvelle mesure de police administrative, l'Assemblée nationale a préféré créer un nouveau régime de contrôles de police judiciaire, sur réquisitions du procureur de la République. L'objet de ces contrôles serait limité : il ne s'agirait pas d'autoriser des contrôles d'identité généralisés, mais seulement de permettre des fouilles de sac et de véhicules afin d'éviter l'introduction d'armes ou d'objets susceptibles de constituer une arme dans une manifestation. Le dispositif adopté par les députés a le même objectif que celui du Sénat. Selon les représentants des forces de l'ordre que j'ai reçus en audition, il présenterait l'avantage d'être plus souple sur le plan opérationnel. La rédaction de l'Assemblée me semble donc parfaitement équilibrée.

L'Assemblée nationale a également souscrit, malgré quelques réticences initiales, à l'article 2, qui prévoit la création d'une mesure d'interdiction administrative de participer à une manifestation. Le Sénat avait été très attentif à entourer cette mesure de suffisamment de garanties. Les députés les ont, pour la plupart, conservées, en particulier s'agissant du droit au recours effectif. Dans le but de répondre aux besoins opérationnels constatés sur le terrain, l'Assemblée a toutefois élargi sensiblement le périmètre de la mesure. En premier lieu, son champ d'application a été redéfini. L'interdiction de manifester pourrait désormais être prononcée dans deux hypothèses : soit à l'encontre d'une personne ayant commis un ou plusieurs actes violents à l'occasion de précédentes manifestations, y compris lorsqu'elle n'a pas été encore condamnée pour ces faits ; soit à l'encontre d'une personne qui constitue une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public en raison de ses « agissements » récurrents à l'occasion de précédentes manifestations.

En second lieu, les députés ont prévu la possibilité pour le préfet de prononcer des interdictions de manifester valables sur tout le territoire, pour une durée pouvant aller jusqu'à un mois. Une telle mesure ne serait applicable que lorsque la personne concernée est susceptible de participer à plusieurs manifestations concomitantes sur le territoire ou successives dans le temps. Je me suis demandé si cet élargissement de la mesure conservait un caractère suffisamment proportionné au regard de ses effets potentiels sur l'exercice du droit de manifester et de la liberté d'aller et venir. Plusieurs garanties m'ont été apportées par les représentants du ministère de l'intérieur. Il m'a été indiqué que l'application de cette mesure serait très ciblée : seules les personnes les plus dangereuses seraient concernées, quelques dizaines seulement à Paris, tout au plus quelques centaines sur l'ensemble du territoire. Il s'agit bien de tenir à l'écart de la manifestation les « casseurs », qui n'ont pas pour objectif de manifester pacifiquement, mais de causer des dégâts. En outre, les arrêtés d'interdiction seront soumis au contrôle du juge administratif, qui s'assurera de leur caractère nécessaire et proportionné, comme il le fait déjà pour toutes les autres mesures de police administrative.

À l'article 3, l'Assemblée nationale a préféré prévoir une inscription des mesures d'interdiction de manifester dans le fichier des personnes recherchées plutôt que de créer un nouveau fichier ad hoc. Cette modification est cohérente, dès lors que ce fichier est déjà facilement accessible par les forces de police et de gendarmerie.

Les députés ont enfin complété ce volet préventif de deux articles additionnels : le premier assouplit les modalités de déclaration des manifestations auprès de l'autorité administrative, afin d'encourager leurs organisateurs à les déclarer. Cette modification ne soulève pas de difficulté, même si son efficacité réelle sur le nombre de déclarations reste à prouver. Le second prévoit un contrôle parlementaire renforcé, avec une évaluation annuelle par le Parlement des dispositions jugées sensibles en termes de libertés, et la remise d'un rapport annuel au Parlement sur leur application.

S'agissant maintenant du volet répressif, je m'attarderai sur l'article 4 relatif à la création d'un nouveau délit de dissimulation du visage au sein ou aux abords d'une manifestation, puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

En octobre, nous avions soutenu la création de ce délit, appelé à se substituer à l'actuelle contravention prévue par le code pénal. La création d'un délit présente de réels avantages sur le plan opérationnel : elle permettra en effet d'interpeller et de placer en garde à vue les personnes qui dissimulent leur visage, ce qui n'est pas possible aujourd'hui. En première lecture, notre commission avait veillé à bien caractériser l'élément intentionnel du délit, en précisant que la dissimulation du visage devait avoir pour objectif de ne pas être identifié dans des circonstances faisant craindre des troubles à l'ordre public. Craignant que cet élément ne soit difficile à établir devant les tribunaux, l'Assemblée nationale a retenu une rédaction plus concise : pourrait ainsi être sanctionné le fait, pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d'une manifestation, au cours ou à l'issue de laquelle des troubles à l'ordre public sont commis ou risquent d'être commis, de dissimuler volontairement tout ou partie de son visage sans motif légitime.

Cette définition est-elle satisfaisante, au regard du principe constitutionnel de légalité des délits et des peines, qui impose de définir avec précision tous les éléments constitutifs d'une infraction pénale ? Les représentants du ministère de l'intérieur comme de la chancellerie estiment cette rédaction acceptable. L'existence d'un motif légitime sera déterminante pour apprécier l'élément intentionnel et prononcer éventuellement une condamnation. Il appartiendra au parquet d'établir devant le tribunal correctionnel que la personne mise en cause n'avait pas de raison légitime de se couvrir le visage. Compte tenu de ces assurances, et même si la rédaction que nous avions adoptée en première lecture était plus précise, je vous propose de nous en tenir au texte de l'Assemblée, afin de doter rapidement nos forces de l'ordre de ce nouvel outil juridique qui leur sera très utile pour extraire d'une manifestation les éléments perturbateurs.

J'en arrive à l'article 5, relatif au port d'arme et au jet de projectile lors des manifestations, que l'Assemblée nationale a supprimé, au motif que ses dispositions sont satisfaites par les textes et la jurisprudence en vigueur. En première lecture, nous avions nous-mêmes observé que cet article avait surtout une portée pédagogique : je ne vous proposerai donc pas de le rétablir.

En ce qui concerne la peine complémentaire d'interdiction de manifester prévue à l'article 6, les députés ont supprimé l'obligation de pointage, que nous avions envisagée en première lecture, considérant qu'elle serait difficile à mettre en pratique et peu opérationnelle, dans la mesure où le pointage n'empêcherait pas un individu de se rendre ensuite sur les lieux de la manifestation. Ils ont également supprimé l'extension de cette peine complémentaire aux auteurs de tags, la sanction paraissant, à juste titre, disproportionnée. Surtout, ils ont complété cet article en autorisant la mise en oeuvre des procédures rapides - comparution immédiate et comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité notamment - pour les délits liés aux attroupements. Ces dispositions permettront d'apporter une réponse pénale plus rapide à des délits tels que l'attroupement armé ou la provocation à un attroupement armé.

Enfin, l'article 7 traite de la mise en cause de la responsabilité civile des auteurs de dommages lors d'une manifestation : comme nous l'avions souhaité, l'État pourra engager une action récursoire, dans les conditions prévues par le code civil, afin d'en obtenir le remboursement.

En dépit des réserves que j'ai évoquées sur certaines rédactions, je vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi. Des garanties importantes m'ont été apportées, tant par le ministère de l'intérieur que par la chancellerie, sur le travail mené par leurs services pour garantir un juste équilibre entre efficacité des mesures et respect des droits et libertés. Il appartiendra au Conseil constitutionnel, s'il venait à être saisi, de se prononcer sur les dispositions du texte. Dans le contexte actuel, il nous revient, en tant que législateurs, de faire preuve de responsabilité, en dotant nos forces de l'ordre des moyens nécessaires à la prévention des violences. Il ne s'agit pas seulement d'assurer la sécurité de nos concitoyens, mais également de garantir le libre exercice du droit de manifester.

L'existence de doutes sur la proportionnalité de certaines dispositions ne doit pas effacer les nombreuses garanties apportées au texte. Surtout, ces doutes ne doivent pas nous conduire à retarder l'entrée en vigueur d'un arsenal attendu par les forces de sécurité intérieure, tant dans son volet administratif que pénal.

M. Philippe Bas, président. - En vous écoutant, je me disais que notre texte était sans doute meilleur, suscitant moins de questionnements sur les droits fondamentaux que celui des députés. Mais le débat à l'Assemblée nationale a montré combien la discussion pouvait être chaotique. Si notre texte était entré en vigueur avant les pillages auxquels nous avons assisté ces derniers mois, sans doute aurait-il été utile, notamment en ce qui concerne la dissimulation du visage.

Notre rapporteur nous propose de mettre un terme au processus législatif, pour que le texte entre en vigueur, quitte à ce que le Conseil constitutionnel se prononce. S'il devait trouver à y redire, nous n'en serions pas offensé, puisque la dégradation du respect des libertés individuelles n'est pas de notre fait. L'alliance objective entre le Sénat et le Conseil constitutionnel pourrait produire des effets positifs en nous permettant de lutter contre les hordes barbares qui se sont greffées sur les manifestations pacifiques des « gilets jaunes ».

Mme Esther Benbassa. - Comme d'autres, j'estime ce texte liberticide et circonstancié. Lors de notre examen en première lecture, le Gouvernement avait donné un avis de sagesse. Avec les manifestations des « gilets jaunes », il est devenu d'une cruelle actualité. Je m'élève contre ces lois de circonstances.

L'article 2 propose d'interdire à quelqu'un de manifester sur la base de simples présomptions. Que faut-il entendre par le terme « présomption » ? Comment interdire à une personne qui n'a pas été condamnée de ne pas manifester ? Demain, la présomption ne concernera-t-elle pas une personne ayant une peau mate ou un accoutrement qui déplait ? Nous devons défendre le droit constitutionnel de manifester.

L'Assemblée nationale a supprimé à l'article 1er la notion de périmètre et je m'en réjouis.

À chaque manifestation, trente à quarante personnes habillées de noir arrivent au cours du défilé et commencent à casser les vitrines, notamment celles des banques. À la fin, des « gilets jaunes » les suivent, aspirés par cette grande violence. La police devrait les arrêter en amont, comme cela se fait en Allemagne.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - C'est bien l'objectif de ce texte.

Mme Esther Benbassa. - Certes, mais rien n'est dit ici sur l'arrestation de ces individus en amont. L'article 2 prévoit l'interdiction administrative de manifester, mais pourquoi ne pas arrêter les casseurs dès le début ? Ce texte devrait être mieux rédigé.

M. Philippe Bas, président. - Rien ne vous interdit de déposer des amendements.

M. Loïc Hervé. - Notre rapporteur a bien rappelé les questions qui restaient pendantes. À l'origine, il s'agissait d'une proposition de loi d'appel qui, finalement, a prospéré et va entrer dans notre ordonnancement juridique. La constitutionnalité de ce texte pose problème, d'autant que la question sera traitée ailleurs.

Boileau disait : « Ce que l'on conçoit bien s'énonce clairement, et les mots pour le dire arrivent aisément ». Ce n'est pas le cas de l'article 2, que je vous invite à relire. Et d'abord, que signifie le terme « agissements » ? En français, cela ne signifie nullement acte ou action, mais intrigue ou manoeuvre. Consultez le Larousse !

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit du substantif du verbe agir. Pour moi, c'est le synonyme d'acte.

M. Loïc Hervé. - La définition est la suivante : « façon d'agir, souvent blâmable, pour arriver à un but ». Il s'agit donc bien d'une façon d'agir, pas d'un acte. Les synonymes sont « combine, intrigue, machination, manège, manigance ».

En outre, ces agissements portent-ils atteinte aux biens ou aux personnes, ou sont-ce les manifestations au cours desquels ces agissements ont lieu qui sont visées ? Bref, la rédaction du Sénat était beaucoup plus claire, puisqu'elle renvoyait à des infractions.

Le mot « agissements » n'existe pas en droit pénal. Il n'est cité que sept fois dans le code pénal et, à chaque fois, il renvoie à des incriminations pénales circonscrites. Ce terme mériterait une définition précise.

M. Philippe Bas, président. - À l'article 2, c'est surtout le cinquième alinéa qui peut poser problème car il interdit de prendre part à toute manifestation sur l'ensemble du territoire national pour une durée d'un mois.

Je comprends vos interrogations sur le terme d'« agissements », qui est effectivement peu fréquent en droit pénal. Je crois cependant que le deuxième alinéa tend à ce que les personnes qui ne commettent pas elles-mêmes l'agression, mais qui se trouvent dans le groupe d'agresseurs, soient interdites de manifester, à condition qu'elles constituent une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public, celle-ci restant à démontrer devant le juge administratif.

À mon sens, l'alinéa 5 pose plus de problème que l'alinéa 2, même si le terme « agissements » pose question.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Ce terme « agissements » est utilisé dans le code de la sécurité intérieure. Il est employé ici par parallélisme des formes avec la mesure d'interdiction de stade, qui fait référence à des comportements. Nous ciblons les manifestants qui restent en retrait, qui ne commettent pas eux-mêmes les actes violents, mais qui y contribuent, en transmettant les armes aux autres ou en les incitant à la violence. Nous ciblons les meneurs qui laissent faire leurs troupes tout en restant en retrait. Ces agissements, autrement dit ces comportements, pourront par exemple être détectés par la vidéoprotection.

M. Philippe Bas, président. - Notre rédaction faisait référence aux comportements et l'Assemblée nationale l'a remplacée par la notion d'« agissements », qui est sans doute plus contraignante pour l'autorité de police. Les garanties seraient donc plus importantes.

Mme Brigitte Lherbier. - Notre texte aurait été très utile lors des manifestations violentes et aurait évité bien des dérapages.

L'interdiction de la dissimulation du visage sera difficile à faire respecter. Comme pour la burqa, dès qu'on touche au visage, les avocats travaillent à trouver des motifs légitimes pour le dissimuler. Néanmoins, je voterai ce texte conforme, car nous devons avancer.

M. Jérôme Durain. - En dépit de l'excellent travail de notre rapporteur, ce texte ne peut être voté en l'état. Je ne m'explique pas cet enthousiasme paradoxal pour le conforme chez certains de nos collègues. Nous espérions que la navette nettoierait le texte de ses aspects les plus délicats s'agissant des libertés publiques : il n'en a rien été et l'article 2 pose davantage de difficultés que lors de son examen au Sénat. Cet article dissocie le prononcé de l'interdiction administrative de manifester de l'existence d'une condamnation pénale. Un vote conforme nous exposera sans doute à un rappel à l'ordre constitutionnel. Nous verrons alors s'il s'agit d'une loi anticasseurs ou anti-manifestants.

Depuis l'automne, de nouvelles voix se sont élevées contre ce texte, je songe aux syndicats et au Conseil de l'Europe. Le Président de la République a estimé que, lorsqu'on participe à des manifestations violentes, on est complice du pire. Cette proposition de loi ne contribue pas à une forme d'apaisement ni à la protection des forces de l'ordre : elle ne fera que crisper les relations entre police et manifestants. Il y a quelques mois, M. Nuñez disait : « Soyons sérieux, aucune des mesures prévues dans ce texte par rapport à une population que nous ne connaissons pas n'aurait d'effet ». À l'article 2, l'interdiction de manifester sera laissée à la seule appréciation du préfet. J'espère que le Conseil constitutionnel nous préservera de cette mesure qui, entre les mains d'une autre majorité, pourrait s'avérer dangereuse. Nous ne sommes pas non plus favorables à la création d'un nouveau fichier à l'article 3. Enfin, l'article 4 ne respecte pas la proportionnalité entre les atteintes au droit de manifester et les objectifs poursuivis.

M. Philippe Bonnecarrère. - Notre vote en première lecture pouvait relever d'une expression d'intention. La reprise inattendue du texte par le Gouvernement nous ramène à notre activité législative. Or, l'arsenal législatif existant permet de répondre aux violences dans les manifestations : nous disposons d'un dispositif complet par lequel la police administrative peut prévenir et le droit pénal sanctionner. Il serait déraisonnable d'aller plus loin en termes de libertés publiques. D'autant que les 2 000 manifestants ayant fait l'objet d'une procédure judiciaire depuis le début des manifestations de gilets jaunes démontrent que la police et la justice ne sont pas dépourvues de moyens.

Lors du dépôt de cette proposition de loi, il ne s'agissait pas d'un texte de circonstance. Le revirement du Gouvernement ne laisse en revanche pas de doute sur le fait que c'est bien le cas aujourd'hui. Or, les lois de circonstance n'ont jamais laissé de bons souvenirs.

L'atteinte à la liberté de manifester à l'article 2 a peu de chance d'être validée par le Conseil constitutionnel. Il existe une grande différence entre la liberté de manifester et la liberté d'assister à un match de football : difficile de comparer les hooligans aux casseurs.

Je salue les précautions oratoires de notre rapporteur et le soin qu'elle a pris à répondre de façon anticipée aux critiques qui pourraient être émises. Néanmoins, je ne vois pas de bons motifs de voter ce texte.

M. Jean-Yves Leconte. - Cette loi anticasseurs ne réprime en rien les agissements dont il est question : elle ne fait que restreindre les libertés. Comme lors de l'instauration de l'état d'urgence, ce texte s'en remet à l'administration pour prévenir les troubles à l'ordre public. Mais comment comparer un acte terroriste à des manifestations ?

Les dispositions prévues à l'alinéa 5 de l'article 2 sont totalement disproportionnées et notre rapporteur en est bien conscient. D'ailleurs, des tribunaux administratifs ont, au cours de l'état d'urgence, déjà estimé que des interdictions de séjour constituaient une atteinte grave à la liberté d'aller et de venir, qui est constitutionnellement garantie.

En outre, ce texte instaure une sorte de responsabilité collective, comme l'a d'ailleurs indiqué le président de la République il y a quelques jours, ce qui ne correspond en rien à l'État de droit. Il est étonnant de voir la majorité faire la leçon à l'Europe sur le progressisme face aux démocraties non libérales et réduire dans le même temps le droit de manifester dans son propre pays. C'est un « en même temps » surprenant.

Plutôt que de nous en remettre au Conseil constitutionnel pour dire le droit, faisons notre travail : puisqu'il existe des réserves sur ce texte, faisons-le évoluer. Il en va des libertés constitutionnelles et de notre rôle de parlementaires.

M. François Grosdidier. - Je ne suis guère enthousiasmé par ce vote conforme, mais nous devons prévenir les violences dans les manifestations. Cette loi n'est pas de circonstance, car il y a une tendance de fond : régulièrement, des individus s'infiltrent dans les manifestations pour les dénaturer.

J'entends dire qu'une majorité moins respectueuse des libertés fondamentales pourrait utiliser ce texte à des fins néfastes. Mais le juge administratif serait là pour faire respecter la loi. Cet argument n'est donc pas recevable.

Dans le cas qui nous occupe, l'arsenal juridique actuel ne suffit pas. Nous ne pouvons empêcher les casseurs de participer à des manifestations. Les lois contre le hooliganisme ont montré leur efficacité. Les préfets pourront délimiter les abords des manifestations, ce qui permettra d'en interdire l'accès à certains individus.

Les mesures de ce texte me semblent donc proportionnées, contrairement à ce qui a été dit par certains à l'Assemblée nationale qui ont évoqué le régime de Vichy. Membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, je n'accepte pas d'entendre les représentants de la Turquie ou de certains pays de l'Est nous faire la leçon en matière de libertés fondamentales. La disproportion se trouve bien davantage dans les commentaires que dans les mesures que nous allons adopter par souci d'efficacité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Elle sera adoptée, mais la mort dans l'âme...

Mme Françoise Gatel. - Je suis sensible aux arguments juridiques avancés. Notre texte respectait l'équilibre entre les libertés et l'ordre public. Les atermoiements de l'Assemblée nationale l'ont fragilisé.

Cette proposition de loi n'était pas de circonstance puisque les débordements qui ont eu lieu lors des manifestations des gilets jaunes n'étaient pas encore intervenus. En revanche, pour avoir vécu à Rennes les effets collatéraux de Notre-Dame-des-Landes et pour avoir eu entre les mains les invitations des zadistes à venir suivre des stages de formation à la guérilla urbaine et à l'agression des policiers, je pense que les manifestations pacifiques appartiennent à un temps révolu. Notre démocratie est aujourd'hui fragilisée par des personnes qui exploitent notre tolérance pour assaillir les forces de l'ordre. Ce texte concerne seulement les casseurs et les agresseurs qui s'en prennent aux policiers et aux biens. Nous devons adapter notre dispositif législatif à la réalité actuelle.

M. François Bonhomme. - Les manifestants sont de plus en plus organisés et déterminés à s'en prendre aux forces de l'ordre et à tout ce qui représente le pouvoir. Non, il ne s'agit pas d'une loi de circonstance, car ces débordements durent et commencent à dater. Le phénomène des « black blocs » remonte en effet à une quinzaine d'années. Ces groupes sont organisés et déterminés : leur violence froide s'attaque à des cibles précises. L'État a toutes les raisons de vouloir se défendre pour assurer la sécurité publique. Depuis 20 ans, la loi anti-hooligans a montré son efficacité. Le débat entre libertés publiques et sécurité est légitime, et le point d'équilibre est difficile à trouver. Mais ne parlons pas de texte liberticide ! Ce serait un prétexte fallacieux pour ne rien faire. Ces groupes détournent le droit de manifester. L'article 2 prévoit une mesure préventive, mais limitée dans l'espace et dans le temps et soumise à des contrôles et à des recours.

Cette proposition de loi met fin à l'inversion des valeurs qui était à l'oeuvre : ce serait faire preuve de naïveté ou de lâcheté que d'en rester au statu quo et refuser les évolutions législatives nécessaires pour endiguer ce phénomène.

M. Pierre-Yves Collombat. - La messe étant dite, je serai bref. Depuis que je suis au Sénat, une loi répressive est votée tous les ans. Depuis le temps, il est curieux que l'on n'ait pas réglé le problème dont il est question ce matin, alors que d'autres pays l'ont fait.

Je m'étonne que les services de renseignement ne soient pas capables d'identifier ces quelques 200 à 300 casseurs qui agissent dans notre pays. En fin de compte, ils sont bien pratiques, ces casseurs... Ils évitent de répondre aux raisons profondes de la présence des « gilets jaunes » dans la rue puisqu'on ne parle que des dégâts provoqués. Certes, la pensée de notre Président de la République est complexe, mais cela ne doit pas nous empêcher de nous poser des questions.

M. Éric Kerrouche. - Ce texte est liberticide, dangereux et de circonstance, n'en déplaise à certains.

Depuis une quinzaine d'années, les libertés publiques se contractent dans nos démocraties occidentales, du fait de la menace terroriste. Mais faut-il les réduire jusqu'à un point où elles n'existeront plus ? Mal utilisée par une autre majorité, cette loi pourrait se révéler dangereuse.

Enfin, je m'étonne que nous nous en remettions au Conseil constitutionnel pour nous taper sur les doigts. Est-ce vraiment ainsi que nous envisageons notre rôle de législateur ?

M. Philippe Bas, président. - Je me suis également posé cette question. Mais si le Sénat n'adoptait pas ce texte conforme, le risque d'enlisement serait réel puisque le Gouvernement n'a pas le pouvoir de mettre immédiatement un terme à la navette. Il serait peut-être plus satisfaisant pour le Sénat de parfaire le texte, mais je pense que son entrée en vigueur doit intervenir rapidement, pour mettre un terme aux troubles graves à l'ordre public.

M. Jean-Pierre Sueur. - Qu'il s'agisse d'un projet de loi ou d'une proposition de loi, le Gouvernement a toujours la possibilité de réunir une commission mixte paritaire après deux lectures dans chaque assemblée.

M. Philippe Bas, président. - Le risque d'enlisement est néanmoins bien réel.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Le problème de fond a été soulevé par plusieurs de nos collègues, dont M. Bonnecarrère que je rejoins sur bien des points. L'idéal aurait été de faire comme pour la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT) : des mesures qu'on puisse supprimer après quelques années. Rien ne nous interdit d'ailleurs de suivre attentivement l'application de cette proposition de loi.

Ayant été à deux reprises vice-président de l'Assemblée nationale, j'ai souvent vu des textes dénaturés en deuxième lecture. Les débats confus qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale sur l'article 2 ne m'incitent guère à renvoyer ce texte aux députés.

Le Conseil constitutionnel s'est déjà prononcé sur divers dispositifs de ce type, même s'il n'a encore rien dit sur la dissimulation du visage ou sur des interdictions de pénétrer dans des périmètres définis. Cette loi sera examinée au filtre de la Constitution et nous verrons bien ce qui sera dit sur l'article 2. De nombreuses questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) ont été posées sur les mesures de la loi SILT. À chaque fois, le juge administratif a été attentif à la motivation des décisions de l'autorité administrative.

La solution du vote conforme me semble donc la plus efficace.

M. Alain Richard. - Notre débat porte sur les groupes violents qui participent aux manifestations et qui ont jusqu'à présent remarquablement préservé leur anonymat. Contrairement à ce que j'entends dire, ces individus ne sont pas tous connus.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nos services de renseignement sont donc bien mauvais !

M. Alain Richard. - Il suffit pour s'en convaincre d'interroger les gendarmes qui ont tenté de sécuriser Notre-Dame-des-Landes. Aujourd'hui, nous ne disposons pas de dispositif législatif adapté au phénomène des « casseurs ». Dans un monde idéal, la sanction pénale résoudrait tous les problèmes et les mesures d'interdiction seraient une peine complémentaire logique. Relisez le reportage du Parisien sur le parcours d'un casseur qui, durant tout un samedi, a arpenté Paris en commettant une trentaine d'infractions pénales : les policiers ne pouvaient l'extraire de la manifestation sans risquer l'émeute. Des dispositions préventives, de nature administrative, sont donc nécessaires. L'article 1er prévoit que le procureur décide où et quand se feront les fouilles pour empêcher les casseurs de parvenir jusqu'à la manifestation avec des battes de baseball et des boules de pétanque. Ces mesures préventives n'existent pas dans notre arsenal juridique : lorsqu'elles seront adoptées, je suis persuadé qu'elles resteront durablement dans notre corpus législatif. Nous devons donc répondre à une question simple : le droit de manifester doit-il comprendre le droit de participer aux défilés avec une batte de baseball et des boules de pétanques ? La réponse est non, et c'est ce que dit ce projet de loi dont la constitutionnalité a été soigneusement vérifiée.

Mme Sophie Joissains. - Nous sommes bien sûr tous hostiles aux casseurs et nous voulons les empêcher de surgir dans les manifestations. Le Gouvernement essaye d'enfermer le Sénat dans un texte - initialement d'appel - qui prévoit des sanctions et des interdictions relativement aléatoires et arbitraires : nul besoin de condamnation préalable ! La durée de l'interdiction semble aussi mouvante : pourra-t-elle se renouveler indéfiniment ? Personne ne le sait. Enfin, l'autorité qui prononcera cette interdiction sera une émanation de l'exécutif, non une autorité judiciaire. Depuis quelques temps, nous assistons à un recul du droit du justiciable et du citoyen, et cette proposition de loi y participe. Pour toutes ces raisons, je ne pourrai voter ce texte.

M. André Reichardt. - Chacun prend ses responsabilités et j'ai choisi mon camp : je voterai ce texte conforme, malgré les critiques émises. Nous nous devons d'être efficaces, ne serait-ce que pour nos concitoyens.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Madame Joissains, il ne s'agissait pas d'un texte d'appel et nous avons voulu qu'il soit compatible avec notre Constitution. Nous entendons répondre au défi des casseurs et de leurs meneurs.

Mme Benbassa estime que la présomption d'innocence est remise en cause. Mais les mesures de police administrative ne constituent pas en tant que telles une sanction : il ne s'agit que de mesures préventives.

À M. Hervé, je veux dire que nous ciblons les meneurs. Certes, le mot « agissements » ne manque pas d'interroger, mais il répond à un besoin opérationnel.

La preuve du motif illégitime de dissimulation du visage devra être apportée par le procureur, madame Lherbier, et non par la personne mise en cause. Cette garantie est importante, mais la tâche du procureur ne sera pas aisée.

M. Bonnecarrère estime que la police et la justice ne sont pas dépourvues de moyens : certes, mais les mesures préventives font défaut pour interdire aux fauteurs de troubles de se présenter dans les manifestations. Il est vrai que nous ne parlons pas ici de terrorisme, comme dans la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Mais les gradations des sanctions ne sont pas les mêmes : on ne parle pas ici d'assignation à résidence.

Je suis d'accord avec M. Leconte : l'intervention de l'autorité judiciaire, lorsqu'elle est possible, est souhaitable. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous avons durci le volet pénal.

Le volet pénal n'est toutefois pas exclusif de toute action administrative : l'interdiction de manifester prévue aura toute son utilité.

M. Philippe Bas, président. - D'autant que ce sera sous le contrôle du juge administratif, et l'on sait la contribution importante qu'il apporte à la protection des libertés publiques.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Oui : le magistrat administratif concourt à la préservation des libertés individuelles. L'interdiction de manifester s'inspire des mesures contre les hooligans. Si l'atteinte aux libertés est certes beaucoup plus forte dans le cas présent, notons que la durée de l'interdiction est plus courte, un mois et non deux ans.

M. Collombat a évoqué les services de renseignement. Leur action et les informations qu'ils collectent s'inscrivent justement dans une logique administrative, plus que judiciaire.

M. Pierre-Yves Collombat. - On leur demande juste d'être efficaces !

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - L'article 3 bis prévoit un contrôle parlementaire inspiré de la loi SILT : chaque année, un rapport sera remis au Parlement, monsieur Daubresse.

L'interdiction de manifester sera limitée dans le temps, madame Joissains. L'interdiction simple sera limitée à la durée d'une manifestation et lorsqu'une personne sera susceptible de participer à plusieurs manifestations, la durée sera portée à un mois maximum.

Mme Sophie Joissains. - Mais cette décision peut être renouvelée.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Si les conditions sont toujours réunies.

Enfin, je répondrai en séance aux arguments avancés par M. Durain.

M. Philippe Bas, président. - Si vous en êtes d'accord, je vous propose de nous prononcer par un seul vote sur les amendements déposés sur ce texte, puisque notre rapporteur préconise un vote conforme et émet par conséquent un avis défavorable à l'ensemble des amendements.

Les amendements ne sont pas adoptés.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er A (nouveau)
Modalités de déclaration d'une manifestation

M. RICHARD

COM-8

Consultation préalable entre les organisateurs d'une manifestation et les responsables du service de maintien de l'ordre

Rejeté

M. GRAND

COM-1

Information des manifestants sur la procédure de dispersion des manifestations

Rejeté

M. GRAND

COM-2

Obligation pour les organisateurs de manifestation d'informer les manifestants sur les règles de dispersion

Rejeté

Article 1er
Contrôles lors des manifestations se déroulant sur la voie publique

M. RICHARD

COM-9

Précision relative à la compétence des officiers de police judiciaire

Rejeté

M. GRAND

COM-3

Compétence des agents de police municipale pour effectuer des contrôles dans le cadre d'une manifestation

Rejeté

Article 2
Création d'une interdiction administrative individuelle de manifester

M. DURAIN

COM-4

Suppression de l'article 2

Rejeté

M. RICHARD

COM-10

Encadrement de la durée de l'interdiction administrative de manifester

Rejeté

Mme Nathalie DELATTRE

COM-13

Introduction d'un délai de recours de 48 heures

Rejeté

Mme Nathalie DELATTRE

COM-15

Introduction d'un délai maximal de jugement de 48 heures

Rejeté

M. RICHARD

COM-12

Suppression de la possibilité de procéder à la notification d'une interdiction de manifestation au cours d'une manifestation

Rejeté

Article 3
Inscription au fichier des personnes recherchées des mesures d'interdiction
de participer à une manifestation

M. DURAIN

COM-5

Suppression de l'article 3

Rejeté

Mme Nathalie DELATTRE

COM-16

Définition des modalités d'application de l'article 4 par voie réglementaire

Rejeté

Article 4
Délit de dissimulation du visage dans une manifestation

M. DURAIN

COM-6

Suppression de l'article 4

Rejeté

Article 6
Peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique
et élargissement des peines complémentaires applicables
aux délits de participation délictueuse à une manifestation

M. RICHARD

COM-11

Précision relative à l'interdiction judiciaire de manifester

Rejeté

M. BIZET

COM-7

Création d'une peine complémentaire de suppression du RSA pour les auteurs de certains délits commis lors des manifestations

Rejeté

La réunion, suspendue à 10 h 55, est reprise à 11 heures.

Proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit par l'abrogation de lois obsolètes - Procédure de législation en commission (articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement) - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons aujourd'hui une proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit par l'abrogation de lois obsolètes, présentée par M. Vincent Delahaye, Mme Valérie Létard et plusieurs de leurs collègues.

La Conférence des présidents a décidé que cette proposition de loi serait intégralement examinée selon la procédure de législation en commission prévue aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat, en vertu de laquelle le droit d'amendement s'exerce, sauf exceptions, uniquement en commission.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - J'ai pris un plaisir particulier à travailler sur cette proposition de loi, qui devrait être suivie par d'autres textes comparables.

Dans ses Essais, Montaigne écrivait : « Nous avons en France plus de lois que le reste du monde ensemble et plus qu'il n'en faudrait à régler tous les mondes d'Épicure. »

Cinq siècles plus tard, ce constat n'est pas démenti. Or la complexité de notre droit égare souvent les administrés et bride parfois les initiatives des acteurs économiques et des collectivités territoriales.

Dans ce contexte, le Bureau du Sénat a créé en janvier 2018 la « mission B.A.L.A.I. » (Bureau d'abrogation des lois anciennes inutiles). Cosignée par 153 collègues, dont moi-même, la proposition de loi présentée par Vincent Delahaye traduit les premiers résultats de ce travail. Elle vise à abroger 44 lois adoptées entre 1819 et 1940, tombées en désuétude depuis longtemps pour certaines. Sous réserve de quelques ajustements, je vous proposerai d'adopter cette proposition de loi qui poursuit opportunément les objectifs constitutionnels de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

En effet, l'adage « nul n'est censé ignorer la loi » paraît peu réaliste aujourd'hui : au 25 janvier 2018, notre ordre juridique comptait 80 267 articles de valeur législative et 240 191 articles de valeur réglementaire, pour un total de 320 458 articles répertoriés par Legifrance. Pour la seule année 2018, le Journal officiel comprend 71 521 pages, 45 lois, 1 267 décrets et 8 327 arrêtés réglementaires.

Depuis les années quatre-vingt-dix, les rapports se sont succédé pour déplorer la complexité des normes. Sur le plan politique, le président Jacques Chirac déclarait dès 1996 que « trop de lois tuent la loi », au détriment des citoyens les plus éloignés du droit.

L'insécurité juridique est souvent présentée comme une conséquence de l'inflation normative. Pour ne prendre qu'un exemple, les 308 articles de la « loi Macron » du 6 août 2015 ont entraîné 848 modifications législatives affectant 30 codes et 55 lois ou ordonnances !

Moins étudiée, la sédimentation des normes constitue également une difficulté pour la clarté, l'intelligibilité et l'accessibilité du droit. Les normes bénéficient, en effet, d'un principe de pérennité : elles restent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur d'un texte ultérieur qui les modifie ou les abroge.

Notre droit conduit ainsi à l'empilement de dispositions anciennes et de règles plus récentes. La proposition de loi illustre parfaitement cette difficulté. À titre d'exemple, l'interdiction des casinos à Paris relève-t-elle du code de la sécurité intérieure, en vigueur depuis 2012, ou d'une loi de 1920 ? La réponse n'est pas évidente.

Pour résoudre cette difficulté d'empilement des textes, le juge constate, de manière subsidiaire, l'abrogation implicite d'une norme par un texte ultérieur. Comme l'a affirmé le Conseil d'État dès 1799, « lorsque la raison d'être d'une loi disparaît, la loi ne s'applique plus ».

Les exemples d'abrogation implicite restent toutefois peu nombreux : ils sont réservés aux contradictions les plus extrêmes entre deux textes successifs. De même, connaître avec certitude les cas d'abrogation implicite reste difficile, car aucune base de données ne les répertorie.

Depuis les années quatre-vingt-dix, de nombreuses actions ont été menées pour lutter contre la complexité du droit. Parmi les réussites, nous pouvons citer le site Legifrance et les efforts de codification, qui ont permis d'améliorer l'accessibilité et la lisibilité des normes.

L'objectif de simplification du droit est plus difficile à atteindre. Nous gardons tous en mémoire les neuf lois de simplification adoptées entre 2003 et 2015, qui sont devenues des textes « fourre-tout » regroupant des mesures ponctuelles et éparses.

De même, les gouvernements successifs ont publié plusieurs circulaires de simplification. La dernière en date fixe le principe du « deux pour un » : ainsi, la publication de certains décrets doit être compensée par la suppression ou, en cas d'impossibilité avérée, par la simplification d'au moins deux normes existantes. Séduisant, ce dispositif reste toutefois marginal : il n'a concerné que 32 décrets depuis juillet 2017 !

Enfin, le Sénat s'engage depuis de nombreuses années pour améliorer la clarté, l'intelligibilité et l'accessibilité du droit. Une charte de partenariat a par exemple été conclue entre le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), d'une part, et la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, d'autre part.

La délégation a d'ailleurs émis des propositions concrètes pour simplifier le droit applicable aux équipements sportifs et à l'urbanisme, sans toujours être suivie par le Gouvernement.

J'en profite également pour saluer l'action de notre collègue Mathieu Darnaud, premier vice-président de la délégation, chargé de la simplification des normes, qui a pris la suite de notre collègue Rémy Pointereau.

Dans le même esprit, le groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle a proposé d'inscrire dans la Constitution un principe d'accessibilité, de clarté et de nécessité des normes.

La « mission B.A.L.A.I. » s'inscrit dans cette logique. Elle fait la chasse aux « fossiles législatifs » en abrogeant les dispositions devenues obsolètes ou inutiles. Il s'agit d'un chantier de plusieurs années, notre collègue M. Vincent Delahaye envisageant de déposer d'autres propositions de loi : l'une après l'été dans la même logique que celle-ci, mais sur des textes plus récents ; et d'autres dans les mois à venir pour abroger des dispositions inconventionnelles ou issues de malfaçons législatives.

La proposition de loi soumise à notre examen traduit donc les premiers résultats de cette mission. Déposée le 3 octobre 2018, elle a été soumise à l'avis du Conseil d'État, comme le permet l'article 39 de la Constitution.

Son article unique vise à abroger 44 lois adoptées entre 1819 et 1940. L'éventail des sujets traités est particulièrement large. Il inclut par exemple le droit d'aubaine, les appellations « Cognac » et « Armagnac », la fraude dans le commerce du beurre, la mort civile, etc.

Ces lois sont tombées en désuétude ou ont été implicitement abrogées par des dispositions législatives postérieures. Toujours en vigueur, une loi de 1880 autorise, par exemple, le ministère de l'intérieur à acquérir le matériel d'impression du Journal officiel, pour un coût de 1,7 million de francs !

Comme l'a souligné l'avis du Conseil d'État, la proposition de loi sera sans incidence sur le droit applicable, car elle abroge des lois qui ne trouvent plus à s'appliquer depuis plusieurs dizaines d'années. Elle permettrait toutefois de réduire le stock de normes, d'éviter tout risque de confusion avec des lois ultérieures et d'améliorer la lisibilité de notre droit.

Pour ma part, comme rapporteure, j'ai déposé douze amendements, dont beaucoup reprennent les préconisations du Conseil d'État.

Je vous proposerai de maintenir certaines dispositions législatives qui ne me semblent ni inutiles ni obsolètes, par exemple l'article 82 de la loi du 31 juillet 1920 qui interdit d'ouvrir un casino à moins de 100 kilomètres de Paris, à l'exception de celui d'Enghien-les-Bains. En effet, il ne faudrait pas déstabiliser l'offre de jeux à Paris, alors même que le Gouvernement mène une expérimentation sur les clubs de jeux dans la capitale. Ces clubs de jeux répondent aux mêmes exigences administratives que les casinos, mais ne peuvent pas exploiter de machines à sous.

Dans la même logique, je vous proposerai de conserver l'article 1er de la loi du 31 mai 1854, qui a permis d'abolir la mort civile et qui représente donc une grande avancée pour la protection de nos libertés fondamentales. Comme le souligne le Conseil d'État, il s'agit d'un acte de conservatisme lié à l'histoire.

En concertation avec le ministère des transports, je souhaite maintenir la loi du 29 juillet 1889, qui sert encore de base à l'exploitation de la ligne ferroviaire reliant Nice à Digne-les-Bains.

J'attire également votre attention sur le droit de communication des documents administratifs aux bibliothèques des assemblées parlementaires. Ce droit repose sur une loi de 1881, qui mentionne encore le Conseil de la République ! Il permet toutefois aux bibliothèques des assemblées d'obtenir certains documents à titre gratuit. Je vous proposerai donc de le conserver tout en le rendant plus lisible.

Enfin, je vous proposerai d'abroger d'autres lois obsolètes, dans le prolongement des travaux de la « mission B.A.L.A.I. ».

À titre d'exemple, une loi de 1844 fixait à vingt ans le droit d'auteur des ayants droit des dramaturges, contre soixante-dix ans dans le code de la propriété intellectuelle !

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi amendée. Je tiens également à remercier notre collègue M. Vincent Delahaye de son engagement constant contre la complexité du droit, ainsi que le président Gérard Larcher pour les moyens mis à la disposition de la « mission B.A.L.A.I. ».

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics. - Je m'associe à ces remerciements. Le Gouvernement considère avec bienveillance cette proposition de loi, élaborée en lien avec les ministères.

Cette volonté de simplification et de lisibilité du droit dépasse les clivages habituels et rejoint même ce qui fait l'essence du Parlement : veiller à la qualité des lois et s'assurer de la pertinence et de l'applicabilité des textes en vigueur, pour un ordonnancement juridique cohérent.

Cette proposition de loi a été rédigée de façon originale, autour de la « mission B.A.L.A.I. », et de manière itérative. La mission a engagé des discussions avec les administrations pour qu'elles identifient les normes devenues à leurs yeux obsolètes dans leur périmètre. Réalisé en bonne intelligence, ce travail a porté ses fruits puisque cette proposition de loi tend à abroger pas moins de 44 dispositions perçues comme obsolètes.

La saisine du Conseil d'État a permis de sécuriser son contenu. Cette faculté offerte au président de l'Assemblée nationale ou à celui du Sénat pour les propositions de loi, depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, est d'ailleurs peu utilisée.

Ce texte est à la fois nécessaire et bienvenu. La complexité de notre corpus juridique a été identifiée non seulement comme un enjeu démocratique, mais aussi comme un handicap économique. Il existe trop de normes, obsolètes ou non. Cet ordonnancement juridique est illisible, souvent inapplicable, mais aussi effrayant : mettons-nous à la place de des entrepreneurs français ou des investisseurs étrangers, qui ont besoin de sécurité, de stabilité et de simplicité pour développer leur activité en France.

Le constat n'est pas nouveau. Dans un rapport publié en 1991 par le Conseil d'État sur la sécurité juridique, il était écrit : « Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite. » Depuis lors, le Conseil d'État a publié deux autres rapports sur la sécurité juridique et la complexité du droit, en 2006 et 2016, preuve que le sujet n'a pas encore trouvé d'issue parfaitement satisfaisante.

C'est pourquoi le Gouvernement a décidé de prendre le problème à bras-le-corps depuis 2017 en lançant un nouveau mouvement de simplification et de lisibilité du droit. Ainsi, la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 prévoit l'abrogation de deux normes de niveau réglementaire pour toute nouvelle norme du même niveau. De même, le Gouvernement s'est engagé à prévoir un volet « simplification » dans chaque projet de loi, plutôt que de recourir à de grandes lois de simplification, dont le Conseil d'État, dans les rapports précités, a pointé les lacunes et les insuffisances.

Surtout, le Gouvernement entend changer le rapport à la norme. Ce chantier colossal consiste à adapter la norme à la réalité du terrain, plutôt que l'inverse. C'est la philosophie qui sous-tend la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, qui prévoit la transparence et l'accessibilité de tous les textes réglementaires, y compris les circulaires, l'opposabilité des réponses de l'administration à une sollicitation d'un administré et plusieurs cas de rescrits.

Cette philosophie s'incarne dans le chantier de transformation de l'action publique qui doit permettre aux ministères de rénover leur fonctionnement et leur action, en améliorant la qualité de leurs services et donc de leur production normative.

Cette volonté trouve un relief particulier dans l'initiative France Expérimentation, qui permet aux acteurs économiques de demander à l'administration des dérogations réglementaires pour mener à bien un projet innovant dans un calendrier délimité.

Au-delà des dérogations de nature réglementaire, France Expérimentation couvre aussi le domaine de la loi en proposant si nécessaire des dérogations de nature législative, pour peu qu'un appel à projets soit en cours. C'est le cas actuellement pour l'appel à projets « Territoires d'industrie ».

Certaines initiatives du Sénat en matière de simplification débouchent, comme c'est le cas de la présente proposition de loi, d'autres se sont heurtées à des difficultés, voire à des incompréhensions. Je vous assure de notre volonté d'avancer ensemble sur ces sujets-là. Ce texte s'inscrit dans ce mouvement général. Ce n'est qu'une étape, vous l'avez dit, madame la rapporteure. C'est une entreprise titanesque : plus les textes seront contemporains, plus ils seront, du fait de leurs aspects politiques ou juridiques, complexes à abroger. Mais nous devons le faire, car ce qui devrait être une parfaite pyramide, la pyramide des normes de Kelsen, ressemble aujourd'hui à une épaisse forêt de ronces. Les efforts de tous, administration, Gouvernement et Parlement, seront bienvenus pour faire le ménage dans ce labyrinthe.

Sous réserve de quelques menus aménagements, le Gouvernement se prononcera favorablement sur cette proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - Quand on cherche, on trouve toujours des « fossiles législatifs ». Cette proposition de loi, qui concerne des textes largement tombés en désuétude, est promise à une grande postérité.

Il ne faudra pas faire l'impasse, à l'occasion des prochaines propositions de loi de la « mission B.A.L.A.I. », sur des textes plus contemporains qui se sont multipliés. Quand on examine leur utilité, on réalise que cette suractivité législative est devenue un poison !

M. Pierre-Yves Collombat. - L'examen de ce texte consensuel se prête parfaitement à la procédure de législation en commission. De même, les amendements déposés n'appellent pas de commentaire particulier, ce qui n'a pas toujours été le cas. Nous voterons donc cette proposition de loi.

Pour autant, est-ce bien aux parlementaires de faire ce travail ? N'est-ce pas plutôt la mission du Conseil d'État ? Certains de ses membres, plutôt que d'« essaimer » partout dans la nature, devraient se consacrer à leur fonction première : dire le droit. En tout cas, il est bon de les avoir consultés.

J'ai toujours été frappé par notre façon étrange de légiférer en supprimant des mots, des bouts de phrases, des alinéas. Tant et si bien qu'à la fin, on ne sait plus où on en est, sauf à pouvoir consulter en temps réel Legifrance. Si l'on s'épargnait ce petit « charcutage », les textes seraient peut-être plus intelligibles et le travail auquel nous nous livrons aujourd'hui ne serait pas nécessaire.

J'ai une interrogation concernant la suppression de la loi du 19 avril 1898 sur l'exercice de la pharmacie, dont vous dites qu'elle est obsolète. L'installation des pharmaciens en zone rurale réserve des surprises. Il ne faudrait pas être encore plus malthusien !

M. Alain Marc. - Je soutiens cette proposition de loi.

Je remarque toutefois que notre commission a donné un avis favorable à la proposition de loi relative à la lutte contre les violences éducatives, que beaucoup considèrent comme symbolique. Cette frénésie législative de certains de nos collègues députés ou sénateurs devrait être tempérée par nos initiatives de contrôle de l'action publique, comme cela a été le cas avec l'affaire Benalla. D'autant que ces lois, qui, pour certaines, s'immiscent dans la vie privée, ne servent pas à grand-chose et encombrent encore plus notre arsenal législatif.

Mme Muriel Jourda. - Merci Nathalie Delattre de nous avoir expliqué comment nous luttons, depuis Montaigne, contre la complexité normative. Cette lutte me laisse toujours assez perplexe : elle s'apparente à la lutte contre les algues vertes, comme si cette complexité était un phénomène exogène face auquel nous serions impuissants. Or, parlementaires comme ministres, nous détenons le pouvoir normatif. En tant qu'élus locaux, nous nous plaignons de cette inflation législative, mais une fois élus au Parlement ou nommés au Gouvernement, nous nous empressons de déposer des propositions ou des projets de loi.

Nous sommes donc en partie responsables de notre propre malheur, et il est vrai que nos électeurs nous poussent à apporter des réponses législatives à leurs problèmes. Or le droit n'est jamais qu'un outil à notre service. Il faut se souvenir qu'un espace de liberté ne s'appelle pas un vide juridique.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je salue cette initiative. À cet égard, je rappelle les efforts de simplification législative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, qui n'ont guère simplifié le droit.

Voilà quelques années, le Sénat a concouru à la création du Conseil national d'évaluation des normes, auquel est obligatoirement soumis tout texte législatif ou réglementaire concernant les collectivités territoriales et susceptible de créer de nouvelles normes. Il serait très utile de dresser le bilan de son activité. Quand le Gouvernement sollicite son avis au dernier moment, il lui est très difficile de réunir ses membres, presque uniquement des élus locaux répartis sur tout le territoire national ! Son président, Alain Lambert, a parfois du mal à faire fonctionner ce conseil, qu'il faudrait doter de plus de moyens, d'autant que l'avis de ces élus locaux peut être extrêmement utile.

Quitte à me distinguer de M. Pierre-Yves Collombat, j'estime que chaque mot d'un texte de loi est important. C'est pourquoi je suis mécontent que la procédure accélérée soit devenue la norme, ce qui nuit à l'écriture de la loi. Depuis deux ans, presque tous les projets de loi ont été examinés selon cette règle. On généralise ainsi ce qui devrait être exceptionnel. Si l'on veut en revenir au système de navette, il faudrait réduire de deux ou trois fois le volume de textes législatifs et supprimer toute disposition d'ordre réglementaire.

Quand on est ministre, on aime avoir une ou plusieurs lois à son nom. Cela relève de la vanité. Mais je suis sûr que M. le secrétaire d'État ne cédera pas à cette tendance !

Mme Laurence Harribey. - J'admire notre rapporteure de s'être enthousiasmée pour ce texte, relativement laborieux et d'intérêt peut-être douteux.

Cette « chasse aux fossiles législatifs » pourrait réjouir quelques étudiants en histoire du droit : par exemple la loi du 12 février 1916 sur le trafic des monnaies nationales ou la loi du 8 juillet 1932 sur le chauffage gratuit des mineurs retraités.

Nettoyer notre arsenal juridique est sans doute nécessaire, au nom de la crédibilité et de la lisibilité du droit. Comme le disait Montesquieu, « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ».

La suppression de ces 44 lois obsolètes ne conduira à aucune déstabilisation, à une ou deux exceptions près, ce que corrigeront les amendements présentés. Cela étant, ces abrogations sont-elles utiles en l'absence d'insécurité juridique ? Je vois trois arguments en faveur d'une réponse négative : 22 des 44 textes visés sont considérés comme étant tacitement abrogés ; certains textes pourraient être considérés comme ayant été expressément abrogés par coordination ; d'autres ont un caractère désuet qui leur ôte toute portée.

L'essence même du Parlement, ce n'est pas de supprimer les « fossiles législatifs » ; c'est de répondre aux enjeux de la société contemporaine soit par la fabrication de la loi, soit par le contrôle de l'action publique.

Notre groupe votera cette proposition de loi assortie des amendements de la rapporteure. Mais nous ne voudrions pas que la « mission B.A.L.A.I. » devienne un camion balai ! Il faut se consacrer à l'abrogation de textes plus récents !

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je salue l'initiative de nos collègues et le travail de Mme la rapporteure. Nos concitoyens sont demandeurs de cette simplification, de cette clarification et de cette sécurisation du droit. Le Sénat en est à l'avant-garde, à la fois en ayant recours à cette procédure de législation en commission et par la saisine du Conseil d'État sur cette proposition de loi. Notre groupe soutient ce texte et les amendements de la rapporteure, qui s'inscrivent dans la suite de ce travail de dépoussiérage.

Mme Françoise Gatel. - Je salue également le travail de la rapporteure et l'initiative de mes collègues centristes, qui a une grande valeur pédagogique.

La frugalité et la sobriété législatives sont nécessaires, tandis que nous sommes parfois des contributeurs négligents à l'inflation législative, sans compter les décrets d'application, qui peuvent trahir la volonté du législateur. Par exemple, le Sénat a dû adopter une proposition de loi afin de revenir sur des décrets d'application fixant les conditions de saisine de ce qui s'appelait alors la Commission consultative d'évaluation des normes. Ces décrets fixaient un quota d'élus pour saisir la commission et, surtout, faisaient peser la charge de la preuve sur ces mêmes élus. Nous gagnerions sans doute à mieux articuler nos travaux législatifs avec les travaux conduits par le Conseil national d'évaluation des normes, qui accompagne le processus législatif depuis la présentation du projet de loi en Conseil des ministres jusqu'au décret d'application.

Faire la loi et contrôler l'action du Gouvernement, c'est le travail du législateur, mais ces travaux d'archéologie législative sont aussi très pertinents et avant-gardistes.

M. Vincent Segouin. - Madame la rapporteure, vous nous avez dit qu'il existait environ 80 000 articles de valeur législative et 240 000 articles de valeur réglementaire, pour un total d'environ 320 000 articles répertoriés par Legifrance. Il est proposé de supprimer 44 lois.

M. Philippe Bas, président. - C'est un début !

M. Vincent Segouin. - Allons-nous renouveler cet exercice chaque semaine, pour que l'impact soit réel ? Combien de lois votons-nous chaque année ? L'équivalent de ces 44 lois ? Ne peut-on pas envisager, pour chaque loi votée, d'en supprimer cinq ?

M. André Reichardt. - Je salue l'importance du travail de Mme la rapporteure. Pour autant, je m'interroge sur l'urgence de ce travail d'archéologie législative. Ce qui me paraît beaucoup plus important, c'est d'oeuvrer à la simplification du droit.

Ayant eu l'occasion de travailler sur un texte de simplification du droit des sociétés, je puis vous dire que c'est une entreprise très complexe. En effet, nombre de personnes que nous auditionnons nous demandent, bien qu'elles souscrivent à ce souci de simplification, d'ajouter des normes.

Je serais moi aussi favorable à ce qu'on associe davantage le Conseil national d'évaluation des normes à nos travaux.

Mme Catherine Troendlé. - Merci, madame la rapporteure, pour ce travail fastidieux, exhaustif et très précis.

Notre ancien collègue Éric Doligé avait conduit un travail très important sur ces normes inutiles. Par la suite, les présidents de la République successifs se sont engagés à demander à leurs ministres de supprimer deux ou trois normes chaque fois qu'ils en créaient une nouvelle. Il n'y a jamais eu de véritable contrôle.

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation recevra demain M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes, pour évoquer l'ensemble de ces sujets.

Les ministres, eux, doivent s'astreindre à une discipline de fer en supprimant deux ou trois normes chaque fois qu'ils en créent une.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Monsieur Pierre-Yves Collombat, si nous faisons les lois, nous devons pouvoir les défaire ! Nous devrions toutefois associer plus en amont le Conseil d'État à cette démarche.

Concernant la loi du 19 avril 1898, ce texte traite de la formation des pharmaciens, non de leur implantation. Il s'agissait, à l'époque, de supprimer la distinction entre les pharmaciens de « première classe », qui pouvaient exercer dans la France entière, et ceux de « seconde classe », qui pouvaient exercer uniquement dans leur département.

Je partage le propos de M. Alain Marc, qui est intervenu sur le renforcement du contrôle parlementaire.

Madame Murielle Jourda, il nous faut retrouver effectivement des temps de réflexion et nous demander si telle proposition de loi ou tel projet de loi mérite d'être déposé. Le Sénat est plutôt proactif en la matière : des irrecevabilités sont régulièrement opposées à nos amendements.

Monsieur Jean-Pierre Sueur, il convient de saluer l'activité du Conseil national d'évaluation des normes, qui travaille avec l'appui de la direction générale des collectivités locales. Il faudrait s'assurer qu'il dispose de suffisamment de moyens. Rappelons que le Conseil peut également s'autosaisir sur le stock de normes et pas seulement sur le flux.

Madame Laurence Harribey, j'ai trouvé un certain plaisir à rapporter ce texte. Nous proposons de maintenir certains textes qui ont toujours un impact sur notre vie quotidienne. Il faut voir cette proposition de loi comme un galop d'essai, avant l'examen d'autres propositions de loi. Non seulement le Conseil d'État s'en est emparé - et, comme le souligne M. Thani Mohamed Soilihi, il est important de pouvoir compter sur lui-, mais aussi les ministères.

Mme Françoise Gatel a insisté sur l'aspect pédagogique de cette proposition de loi, qui doit nous faire réfléchir sur nos pratiques à venir. Je souscris à cette idée.

Monsieur Vincent Segouin, nous ne renouvellerons pas cet exercice chaque semaine. Mais M. Vincent Delahaye nous promet une deuxième proposition de loi après l'été sur des textes plus contemporains et qui ouvriront certainement davantage de débats politiques. Aujourd'hui, nous produisons une cinquantaine de lois par an. Il n'est pas interdit, dans chacune de nos propositions de loi, d'abroger une loi plus ancienne !

Monsieur André Reichardt, améliorer la lisibilité du droit fait partie des missions du Sénat, même s'il existe d'autres priorités. Vous êtes rapporteur de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, déposée par M. Thani Mohamed Soilihi. L'Assemblée nationale l'examinera ce mois-ci. Nous n'avons pas à rougir de notre exemplarité en la matière !

Enfin, comme l'a souligné madame Catherine Troendlé, nous devons nous appliquer cette discipline, tout comme le Gouvernement.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE DE LA PROPOSITION DE LOI
SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION

Article unique

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Reprenant les préconisations du Conseil d'État, l'amendement COM-1 vise à préciser que les textes mentionnés par la proposition de loi « sont et demeurent abrogés » dans l'hypothèse où certains d'entre eux auraient déjà été abrogés, et que ces abrogations valent « sur tout le territoire de la République », pour prendre en compte les mesures d'adaptation et d'extension des lois concernées dans les collectivités d'outre-mer.

M. Alain Richard. - Je voudrais m'assurer que certains des textes mentionnés dans cette proposition de loi n'entrent pas dans le champ de compétence législative de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française. Le Conseil d'État utilise habituellement l'expression « sur tout le territoire de la République » pour les lois de souveraineté, comme le code pénal, qui ne peuvent pas faire l'objet de mesures d'adaptation.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Cette expression reprend une préconisation du Conseil d'État. Elle est également utilisée dans les ordonnances de codification.

M. Philippe Bas, président. - Ce point est important, car il ne faudrait pas empiéter sur les pouvoirs du Congrès de la Nouvelle-Calédonie ou de l'assemblée de la Polynésie française.

L'amendement COM-1, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'amendement COM-2, rédactionnel, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-3 rectifié vise à abroger quatre autres lois obsolètes, notamment sur le droit d'auteur et l'assainissement de Paris.

L'amendement COM-3 rect. accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à maintenir en vigueur l'article 1er de la loi du 31 mai 1854 abolissant la mort civile, texte fondateur au regard de la protection des libertés fondamentales, qui présente pour beaucoup un intérêt historique et une valeur symbolique.

Nous suivons là une préconisation du Conseil d'État et du ministère de la justice.

M. Alain Richard. - Puisqu'il est question de maintenir en vigueur une disposition ancienne de nature pénale, il serait plus logique de l'insérer dans le code pénal plutôt que de la maintenir dans un texte isolé que plus personne ne peut consulter - est-il même accessible depuis Legifrance ?

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Cette loi de 1854 est accessible depuis Legifrance. Il nous semble important de la conserver

L'amendement COM-4, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-5 tend à corriger une erreur matérielle concernant l'intitulé d'une loi.

L'amendement COM-5, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-11 tend, sur la suggestion du Gouvernement, à abroger trois lois supplémentaires, relatives aux instruments de mesure : une loi relative aux alcoomètres de Gay-Lussac, une loi relative aux densimètres et une loi relative aux thermomètres.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Il s'agit d'un amendement « co-construit » avec la rapporteure. Avis favorable.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'amendement de coordination COM-6, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-7 vise à supprimer un alinéa abrogeant un décret, à la suite d'une remarque formulée par le Conseil d'État.

L'amendement COM-7, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - La ligne ferroviaire reliant Nice à Digne-les-Bains fait l'objet d'une concession prévue par la loi du 29 juillet 1889. Il convient donc de maintenir cette dernière.

L'amendement COM-8, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'amendement COM-13 rectifié vise à limiter l'abrogation de la loi du 25 juin 1920 à son seul article 111. Cette loi, étonnamment, est la base légale de nombreuses dispositions fiscales encore en vigueur et reprises au sein du code général des impôts et du livre des procédures fiscales. Il s'agit notamment des dispositions ayant trait aux taxes sur le chiffre d'affaires ainsi qu'à la procédure pénale en matière fiscale. La plupart des dispositions trouvent à s'appliquer, puisque le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ont rassemblé plusieurs lois, parfois anciennes, sans pour autant les abroger de l'ordonnancement juridique.

L'article 111 de la loi de du 25 juin 1920, qui concerne le régime des biens acquis par l'État pour cause de prescription, mérite, lui, d'être abrogé.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Le code général des impôts a été constitué en 1950 selon l'ancienne technique de codification - un décret rassemblant plusieurs bases législatives sans les abroger. À titre préventif, le Gouvernement souhaite que nous maintenions ces bases législatives dans la loi du 25 juin 1920 ; seul serait abrogé un article concernant les biens acquis par l'État pour cause de prescription.

Avis favorable à cet amendement, même si je regrette qu'il faille consulter une loi de 1920 pour trouver les fondements du consentement à l'impôt, et même, pour mieux appréhender le droit applicable, les annexes d'un code papier édité par le ministère de l'économie et des finances. Des efforts de simplification s'imposent !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'annonce d'une recodification du code général des impôts susciterait l'émoi, y compris dans nos administrations. Je ne suis pas en mesure de m'engager sur une date, mais j'entends votre suggestion.

M. Alain Richard. - La Commission supérieure de codification s'est toujours montrée favorable à ce travail de recodification du code général des impôts.

Chaque ministère, avec un sens aigu de la propriété, considère que c'est à lui de faire évoluer son propre code, et dans les cas où des dispositions se recouvrent dans deux codes différents, chaque administration fait tout pour qu'on n'empiète pas sur son code. Le ministère de l'économie et des finances est le plus mauvais exemple en matière d'accessibilité au droit, le droit fiscal ne respectant aucun des impératifs d'intelligibilité des normes. Sur ce point au moins, un travail doit être mené.

Si une disposition législative en vigueur constitue la base légale d'un article du code général des impôts, existe-t-il le moindre argument pour ne pas l'incorporer à ce code ?

M. Philippe Bas, président. - Monsieur le secrétaire d'État, les services du ministère de l'économie et des finances devraient faire davantage confiance à la Commission supérieure de codification. Manifestement, la machine administrative ne s'est pas beaucoup mobilisée pour mener à bien cette tâche complexe !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - J'entends ces remarques, et l'ensemble des ministères ont des progrès à faire, le nôtre en particulier. Mais nous avons déjà travaillé à l'accessibilité du droit par d'autres moyens que la codification. Ainsi, le Bulletin officiel des finances publiques-impôts fait référence en matière d'accès au droit fiscal. De même, avec la loi pour un État au service d'une société de confiance, nous avons voulu améliorer l'accès au droit et sa lisibilité par la généralisation de la technique du rescrit et l'opposabilité des réponses.

M. Philippe Bas, président. - Ces initiatives sont heureuses, mais elles ne remplacent pas les efforts de codification.

L'amendement COM-13 rect. est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-9 vise à maintenir en vigueur l'article 82 de la loi du 25 juin 1920 portant fixation du budget général de l'exercice 1920, qui interdit l'exploitation de casinos à moins de 100 kilomètres de Paris, et à abroger son article 100, qui autorise les communes à verser des avances pour la construction des chemins forestiers.

L'amendement COM-9, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'amendement COM-14 rectifié relève de la même logique que l'amendement COM-13 rectifié.

L'amendement COM-14 rect., accepté par la rapporteure, est adopté.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'amendement COM-15 vise à maintenir le warrant industriel, mécanisme de sûreté permettant de garantir un certain nombre d'échanges, et dont nous ne sommes pas tout à fait convaincus du caractère désuet. Si celui-ci devait être confirmé, la suppression du warrant industriel pourrait être envisagée dans le cadre de la réforme du droit des sûretés, objet de l'habilitation prévue à l'article 16 du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE).

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Nous nous interrogeons sur le lien entre l'article 1er de la loi du 12 septembre 1940, qui porte sur la fabrication de certains produits d'utilisation courante, et l'article 1382 du code général des impôts, qui concerne la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Vous faites référence à la réforme du droit des sûretés prévue par le projet de loi PACTE, mais les warrants industriels sont régis par les articles L. 522-1 et suivants du code de commerce, et non par la loi du 12 septembre 1940. Avis de sagesse.

L'amendement COM-15 est adopté.

L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article unique

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Les conservateurs des hypothèques ont été remplacés en 2010 par les services de la publicité foncière, qui sont directement rattachés au ministère de l'économie et des finances.

En conséquence, cet amendement COM-12 vise à abroger la loi du 8 juin 1864 fixant le budget pour 1865 et relative aux cautionnements de conservateurs des hypothèques. Cette abrogation prendrait effet au 1er janvier 2024, la responsabilité des conservateurs des hypothèques pouvant être engagée jusqu'à cette date.

L'amendement COM-12, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient article additionnel.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-10 tend à prévoir un droit de communication des documents publiés par les administrations aux bibliothèques de l'Assemblée nationale et du Sénat, en lieu et place d'une transmission obligatoire, et l'inscription de ce principe dans l'ordonnance du 17 novembre 1958.

L'amendement COM-10, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient article additionnel.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique
Abrogation de diverses lois obsolètes

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

1

Cadre général de la proposition de loi

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

2

Rédactionnel

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

3 rect.

Abrogation de lois obsolètes supplémentaires

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

4

Maintien de l'article abolissant la mort civile

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

5

Correction d'une erreur matérielle

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

11

Abrogation de lois obsolètes supplémentaires

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

6

Coordination

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

7

Suppression d'un alinéa abrogeant un décret

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

8

Maintien d'une disposition relative à la ligne ferroviaire reliant Nice à Digne-les-Bains

Adopté

Le Gouvernement

13 rect.

Maintien de certaines dispositions de la loi du 25 juin 1920

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

9

Maintien de la disposition interdisant l'ouverture de casinos à proximité de Paris

Adopté

Le Gouvernement

14 rect.

Maintien de certaines dispositions de la loi du 30 juin 1923

Adopté

Le Gouvernement

15

Maintien de la loi du 12 septembre 1940

Adopté

Articles additionnels après l'article unique

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

12

Abrogation, avec effet différé, d'une loi relative aux conservateurs des hypothèques

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

10

Droit de communication au bénéfice des bibliothèques de l'Assemblée nationale et du Sénat

Adopté

La réunion est close à 12 h 30.