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D. LES TRANSFERTS DE COMPENSATION

Il existe, en matière de risque vieillesse, deux types de compensation26(*) :

- une compensation généralisée, qui comporte deux étapes : une compensation entre régimes de salariés, et une compensation entre les régimes de salariés et les régimes de non salariés ;

- une compensation spécifique, instituée par la loi de finances pour 1986, qui ne s'applique qu'aux régimes spéciaux de salariés : les principaux contributeurs sont la CNRACL et le régime des fonctionnaires, tandis que les principaux créditeurs sont la CANSSM et la SNCF.

1. La compensation généralisée

Deux premiers niveaux de compensations sont organisés entre les régimes de base par la compensation généralisée instituée en 1974 :

- une compensation entre l'ensemble des régimes salariés et l'ensemble des régimes non salariés, en fonction de critères démographiques uniquement ;

- une compensation plus large entre régimes de base salariés tenant compte des écarts aussi bien dans l'équilibre démographique des régimes que dans les facultés contributives de leurs cotisants.

Les calculs se font sur la base d'une prestation de référence qui est la prestation la plus faible servie.

2. La compensation spécifique

En outre, depuis 1986 il existe une compensation spécifique entre régimes spéciaux, qui s'ajoute à la compensation entre différents régimes salariés et à celle entre régimes salariés et régimes non salariés.

Dans son rapport sur les comptes de la sécurité sociale pour 2002, datant de mai 2003, la Commission des comptes de la sécurité sociale mentionne au titre des charges de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des dépenses liées aux compensations entre organismes de près de 4,3 milliards d'euros en 2002 et une prévision de 5,3 milliards d'euros en 2003, soit une hausse de près de 25 %.

D'après le Conseil d'orientation des retraites, si « ce principe de solidarité financière entre les régimes de retraite n'est plus aujourd'hui contesté (...) ses modalités de mise en oeuvre sont critiquées sur divers points ». Des travaux, dans le sens d'une amélioration des modalités de calculs des mécanismes de compensation, ont été menés au sein de la Commission de compensation, sur lesquels devrait s'appuyer le gouvernement pour mener une concertation avec les partenaires sociaux sur ce thème. Toutefois, la réflexion doit également porter sur l'évolution des principes sur lesquels se fondent les différents dispositifs de compensation, qui devraient être réexaminés dans le contexte actuel.

Le COR, dans son rapport précité de 2001, évoque plusieurs pistes pour améliorer la compensation financière entre les régimes en estimant notamment que ces mécanismes doivent être fondés sur des règles compréhensibles et équitables et que la surcompensation ne peut être conservée à terme dans sa forme actuelle, dans le but unique de préserver un équilibre atteint à un moment donné entre l'Etat et les collectivités locales27(*).

Le tableau suivant retrace l'évolution des transferts de compensation par exercice depuis 2001 :

Masse des transferts de compensation

(en millions d'euros)

Compensation

2001

2002

Variation en %

2003

Variation en %

2004

Variation en %

Généralisée vieillesse

8.017,2

8.244,4

+ 2,8

8.422,4

+ 2,2

8.480,5

+ 0,7

Spécifique vieillesse

2.833,6

2.891,5

+ 2

2.603,9

- 9,9

2.293,8

- 11,9

Total

10.850,8

11135,9

+ 2,6

11.026,3

- 1

10.774,3

- 2,3

Source : commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2003)

3. Des modifications ont affecté les transferts de compensation dès 2003

Quatre mesures ont eu une incidence sur les transferts de compensation en 2003.

La première est la réévaluation par l'INSEE des effectifs de cotisants actifs salariés pour 2002 sur la base des données du dernier recensement. Cette opération se traduit par une réévaluation de plus de 600.000 cotisants au Régime général, ce qui accroît la charge de compensation de la CNAVTS d'environ 80 millions d'euros. Le coût total pour le régime général, tous risques confondus et y compris le régime des salariés agricoles qui lui est financièrement intégré, s'élève à près de 270 millions d'euros. Cette opération, défavorable à tous les régimes de salariés, est favorable aux non-salariés, et notamment au régime des exploitants agricoles et à la CANAM.

La deuxième mesure est l'exclusion, des prestations de référence retenues pour la compensation généralisée vieillesse, des sommes déjà prises en charge par le FSV (majorations pour conjoint et pour enfants à charge). Il s'agit de soustraire aux prestations de référence retenues dans le cadre de la compensation généralisée vieillesse entre salariés et non-salariés (prestation de l'ORGANIC), ainsi que dans la compensation interne aux salariés (prestation des salariés agricoles), les majorations pour conjoints et pour enfants à charge déjà remboursées par le FSV.

La troisième mesure est l'inclusion des effectifs dont les cotisations sont prises en charge par le FSV. Il s'agit de prendre en compte les effectifs de chômeurs et de l'allocation de préparation à la retraite pour les anciens combattants d'Afrique du nord, pour lesquels le FSV verse une cotisation. Les régimes concernés sont essentiellement le régime général et le régime des salariés agricoles, et, dans une moindre mesure, l'ORGANIC et la CANCAVA. Cette opération a pour effet d'augmenter les effectifs de cotisants pris en compte pour ces quatre régimes dans le calcul de la compensation, ainsi que les masses salariales retenues pour les deux premiers régimes.

Ces deux dernières mesures touchent la compensation généralisée vieillesse. Elles contribuent à accroître la charge du régime général (y compris les salariés agricoles) d'environ 873 millions d'euros. Le régime général (y compris les régimes qui lui sont intégrés financièrement) supporte 98 % de la charge que représentent ces modifications de calculs. Le régime des fonctionnaires (y compris les ouvriers de l'Etat) voit au contraire le transfert à sa charge diminuer de 300 millions d'euros. Tous les régimes de non-salariés voient leur charge allégée, hormis le régime des cultes qui est intégré au Régime général.

La quatrième mesure est la baisse de trois points du taux de la compensation spécifique vieillesse. Il s'agit de diminuer de trois points par an, à compter de l'exercice 2003, le taux retenu dans les calculs de la compensation spécifique vieillesse entre régimes spéciaux de salariés. Le taux passe de 30 % à 27 % en 2003. Cette mesure a pour effet de baisser mécaniquement le montant des transferts de la compensation spécifique de 10 % (3/30e) : les trois régimes qui versent à cette compensation, versent moins et les régimes qui reçoivent, reçoivent moins. Cette mesure est destinée à alléger la charge pesant sur les deux principaux financeurs : la CNRACL et le régime des fonctionnaires. La CNRACL voit sa charge diminuer d'environ 146 millions d'euros, les fonctionnaires civils et militaires de 85 millions d'euros et le régime des industries électriques et gazières de 4 millions d'euros. Le coût pour l'État (fonctionnaires et régimes subventionnés) de la baisse de trois points du taux de la compensation spécifique est de l'ordre de 126 millions d'euros.

Globalement, ces mesures se soldent par un gain pour la plupart des régimes d'assurance vieillesse au détriment essentiellement du seul régime général, qui voit sa charge augmenter de plus de 880 millions d'euros (y compris les régimes intégrés financièrement). Les régimes de la SNCF, des mines, des marins, de la SEITA sont également perdants, mais le manque à recevoir est couvert par une subvention de l'Etat ou par le régime général pour ce qui concerne la caisse autonome mutuelle de retraite. Le seul régime également perdant qui ne soit ni subventionné, ni intégré financièrement est le régime des clercs et employés de notaires, dont la charge s'accroît d'environ un million d'euros. Pour l'Etat, le gain net (transferts de compensation pour le régime des fonctionnaires et effets sur le calcul des subventions d'équilibre assurées à certains régimes spéciaux) est d'environ 400 millions d'euros.

4. D'autres modifications découlent de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites

(1) Le rôle de la commission de compensation

L'article 7 de la loi précitée du 21 août 2003 portant réforme des retraites complète l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale28(*) par un alinéa disposant que la commission de compensation est consultée pour avis sur tout projet de modification des règles affectant les mécanismes de compensation entre régimes de sécurité sociale. Ces avis, transmis au Parlement, sont rendus publics.

(2) Le transfert des fonds consignés sur le compte de compensation

L'article 8 de la loi précitée portant réforme des retraites précitée prévoit que les fonds consignés sur le compte de compensation au 31 décembre 2003 sont transférés au FSV.

(3) La suppression de la surcompensation d'ici 2012

L'article 9 de la loi portant réforme des retraites précitée prévoit la suppression progressive de la compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse.

Les versements effectués à partir de l'exercice 2003 seront progressivement réduits à cette fin dans des conditions prévues par décret. A cet égard, notre collègue député Bernard Accoyer a précisé, lors de la discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi portant réforme des retraites, que le taux d'application de l'actuelle compensation spécifique, fixé à 30 % afin de parvenir à un équilibre entre régimes spéciaux, serait progressivement réduit de 3 % par an à compter de l'exercice 2003 jusqu'à devenir nul en 2012.

D'après les informations fournies par le gouvernement à votre rapporteur pour avis, le coût pour l'Etat de la suppression de la compensation spécifique vieillesse serait de 136 millions d'euros par an.

Incidences financières de la suppression de la compensation spécifique vieillesse pour 2012

(en millions d'euros)

Compensation spécifique vieillesse

Transferts au titre de 2003

Variations annuelles à compter de 2003

FPE (civils et militaires)

817,2

- 90,8

FSPOEIE

- 173,6

19,3

CNRACL

1 291,6

- 143,5

CANSSM

- 1 123,2

124,8

SNCF

- 439,1

48,8

RATP

- 8,3

0,9

ENIM

- 266,9

29,7

EGF

34,5

- 3,8

CRPCEN

- 49,0

5,4

Banque de France

- 6,3

0,7

SEITA

- 30,1

3,3

CAMR

- 46,7

5,2

TOTAL

0,0

0,0

Etat y compris régimes subventionnés

- 1 224,0

136,0

Source : ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Votre rapporteur pour avis estime que la suppression de cette compensation spécifique permet de clarifier un mécanisme critiqué tant du point de vue de son principe que de celui de ses effets financiers. Si l'existence d'une compensation généralisée entre régimes de retraite, reposant des données démographiques objectives, n'est pas discutable, votre rapporteur pour avis reconnaît que le mécanisme dit de compensation spécifique ou de surcompensation ne peut demeurer aujourd'hui en l'état.

Vers une cinquième branche de la sécurité sociale

Le Premier ministre a présenté le jeudi 6 novembre 2003 une réforme de solidarité pour les personnes dépendantes - personnes handicapées et personnes âgées - qui devrait être réalisée sur quatre ans.

Une première réforme consacrerait un « droit à la compensation du handicap » et devrait traiter de la prise en charge personnalisée des personnes handicapées et de leur intégration dans la cité.

A la suite du drame lié à la canicule de l'été 2003, un plan de solidarité envers les personnes âgées est également prévu, afin de privilégier le maintien à domicile de ces personnes pour vaincre l'isolement, de moderniser les maisons de retraite en renforçant leur médicalisation - 15.000 personnels soignants seraient recrutés d'ici 2007, 10.000 places seraient nouvellement créées en maisons de retraite et toutes les maisons de retraite devraient disposer d'une pièce climatisée en 2007 -, et enfin d'améliorer les soins gériatriques.

Le gouvernement mobiliserait ainsi 9 milliards d'euros supplémentaires pour les personnes dépendantes sur quatre ans, ce qui devrait notamment permettre d'assurer la pérennité du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

L'une des mesures importantes concerne la création d'une nouvelle caisse nationale de sécurité sociale. La « caisse nationale de solidarité pour l'autonomie » prendrait en charge le financement d'une cinquième branche de la sécurité sociale, pour la solidarité de personnes âgées. Le dispositif retenu serait national, mais sa gestion serait décentralisée au niveau du département. Le plan prévoit que la nouvelle caisse devrait être opérationnelle avant la fin 2004.

Le financement de ces dépenses serait assuré par une journée de travail supplémentaire. Celle-ci devrait permettre d'augmenter la production nationale de 0,3 % environ. En contrepartie, une contribution nationale de solidarité de 0,3 %, affectée à la nouvelle caisse, serait instituée à la charge des entreprises et des collectivités publiques. Cette contribution pèserait également sur les revenus du capital.

* 26 Il existe également des compensations bilatérales du risque maladie et une compensation généralisée du risque maladie.

* 27 Dans son rapport de 2001, intitulé « Retraites : renouveler le contrat social entre les générations », p. 266/267, le COR note à propos de l'existence de la surcompensation : « La surcompensation est perçue par les observateurs comme un simple mécanisme permettant au travers d'une opération complexe de transférer plusieurs milliards de francs de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales qui est excédentaire au budget de l'Etat. Ainsi perçue, la surcompensation paraît d'autant plus contestable à l'avenir que la démographie de ce régime étant en pleine évolution, la [CNRACL] est entrée dans une période de difficultés financières nécessitant des mesures de rééquilibrage. Sans homogénéité entre les régimes, il est impossible de mettre en place une compensation équitable, supposée compléter la compensation généralisée ».

* 28Il instaure une compensation entre les régimes obligatoires de sécurité sociale portant à la fois sur les charges de l'assurance maladie et maternité au titre des prestations en nature et sur celles de l'assurance vieillesse au titre des droits propres.

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