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N° 75

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XI

RELATIONS CULTURELLES EXTÉRIEURES

Par M. David ASSOULINE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, MM.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 1) (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 4

I. L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR 6

A. RFI : UNE SOCIÉTÉ NATIONALE SANS CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS 6

a) Les programmes 7

b) L'adaptation de l'outil de diffusion et de production 8

(1) Le développement de la diffusion en FM 8

(2) La numérisation de la diffusion et de la production 9

c) Les perspectives pour 2005 9

d) La nécessaire signature d'un contrat d'objectifs et de moyens 11

B. CFI : UN OPÉRATEUR DÉSORMAIS ENTIEREMENT TOURNÉ VERS LA COOPÉRATION INTERNATIONALE 11

1. L'abandon progressif des activités annexes 12

2. Un opérateur désormais tourné vers la coopération internationale 12

C. LES 20 ANS DE TV5 13

1. Une information de référence en français 13

2. Un réseau mondial de distribution optimisé 14

3. Un défi à relever : le développement du sous titrage 15

D. EURONEWS 15

1. Un cadre juridique et financier stabilisé 16

2. Une distribution étendue 16

3. Une programmation réactive 17

E. 2005, DATE DE CRÉATION DE LA CHAÎNE D'INFORMATION INTERNATIONALE ? 17

a) Un projet sans financement 18

b) Quel avenir pour l'association TF1-France Télévisions ? 18

II. UNE NOUVELLE BAISSE DES CRÉDITS POUR L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER 20

A. LE RÉSEAU DES ÉTABLISSEMENTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER 21

1. Les établissements français à l'étranger 21

2. La progression du nombre d'élèves scolarisés 22

B. LES PERSONNELS DE L'AEFE : LA POURSUITE DU PLAN DE TRANSFORMATION D'EMPLOI 23

III. L'ACCUEIL DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS EN FRANCE : UNE PRIORITÉ GOUVERNEMENTALE ? 25

A. DES CONDITIONS D'ACCUEIL QUI DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉES 25

1. La mise en place d'une structure de réflexion et de proposition : le Conseil national pour le développement de la mobilité internationale des étudiants 25

2. Un constat sans appel : la nécessaire amélioration des conditions des étudiants étrangers en France 27

a) Mettre en oeuvre des stratégies qualitatives ambitieuses 27

b) Améliorer les conditions de travail et de vie des étudiants étrangers 27

c) Améliorer la coordination entre les acteurs intervenant sur la chaîne de la mobilité internationale 29

d) Mettre en place les procédures, les outils de pilotage, d'évaluation et d'étalonnage des stratégies de développement international. 30

B. EDUFRANCE ET EGIDE : DEUX ORGANISMES NATIONAUX EN CHARGE D'UN RÔLE FÉDÉRATEUR 31

1. Edufrance 31

2. Egide 32

C. UN SYSTÈME DE BOURSES DIVERSIFIÉ 32

1. Les bourses du Gouvernement français : un dispositif cohérent dont les crédits diminuent 33

a) Trois catégories de bourses aux objectifs complémentaires 33

b) Un bilan décevant pour l'année 2003 34

(1) Un baisse inquiétante du nombre de boursiers 34

(2) Une répartition géographique tournée vers les pays francophones 36

2. Les programmes d'excellence Eiffel et Major : de bonnes initiatives dotées de faibles moyens 37

a) Le programme Eiffel 37

b) Le programme Major 39

IV. LE RÉSEAU CULTUREL À L'ÉTRANGER 41

A. L'ÉTAT DU RÉSEAU 41

1. Les centres culturels 41

a) L'évolution des crédits 41

b) Les missions 42

2. Les Alliances françaises 43

B. UNE NÉCESSAIRE MODERNISATION 44

1. Rationaliser la carte de nos implantations culturelles 45

2. Moderniser les établissements 45

EXAMEN EN COMMISSION 47

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Analyser les crédits destinés à l'action culturelle de la France à l'étranger relève toujours de la gageure. Une première difficulté est d'ordre structurel : depuis le rapprochement des ministères des affaires étrangères et de la coopération en 1999, la nomenclature budgétaire regroupe en effet, au sein des mêmes articles, des crédits destinés non seulement aux actions culturelles mais également aux actions de coopération.

A cette difficulté structurelle s'ajoute cette année une difficulté conjoncturelle : la mise en place, à titre expérimental, de deux nouveaux chapitres budgétaires relatifs au « rayonnement culturel et scientifique » et aux « Français à l'étranger et étrangers en France ». Applicables à dix pays seulement, ces deux chapitres aux dotations globalisées ajoutent encore une certaine confusion à la situation constatée les années antérieures.

Coexistent donc, à titre temporaire, deux nomenclatures budgétaires différentes ne contribuant pas à faciliter la tâche de la représentation nationale en matière de contrôle de l'utilisation des crédits budgétaires.

Compte tenu de ces contraintes, votre rapporteur a centré son attention sur l'évolution des crédits alloués aux principales actions concourant au rayonnement culturel de la France à l'étranger. Et le moins que l'on puisse dire est qu'ils ne sont guère favorables aux outils chargés d'assurer notre présence hors des frontières nationales. En effet, comme les années passées, les crédits supplémentaires attribués à la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) sont principalement dévolus à l'amélioration de l'aide publique au développement.

En dépit d'un effort en faveur des programmes de bourses d'excellence, votre rapporteur a ainsi constaté une diminution de 2,3 % de la dotation allouée à l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE).

De même, aucune mesure ne vient améliorer les conditions d'accueil des étudiants étrangers en France, l'Etat semblant se reposer sur les nombreux efforts réalisés par les collectivités territoriales en ce domaine.

Prenant le contre-pied des préconisations formulées par le rapport d'information réalisé par notre collègue Yves Dauge, alors député, sur les centres français culturels à l'étranger, ce projet de loi de finances est également marqué par une nouvelle diminution des crédits destinés aux établissements culturels (2 %).

La situation n'est pas meilleure pour les opérateurs de l'audiovisuel extérieur : alors que près de 70 millions d'euros supplémentaires seraient nécessaires pour financer la chaîne d'information internationale voulue par le Président de la République, la subvention accordée à ces opérateurs est reconduite à l'identique.

Alors que la France se fait le chantre de la diversité culturelle sur la scène internationale, il est regrettable qu'elle s'obstine à réduire les moyens destinés à assurer son propre rayonnement, sacrifiant ainsi progressivement l'efficacité de sa « diplomatie d'influence » sur l'autel de l'orthodoxie budgétaire.

Ce choix est d'autant plus critiquable qu'il se double de l'absence des réformes de fond indispensables à une meilleure utilisation des moyens disponibles.

I. L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

Comme en 2003, la question du financement de la future chaîne d'information internationale est la principale incertitude caractérisant le budget relatif aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur. Il semble qu'en ce domaine, il soit « urgent de ne rien faire » pour reprendre la formule chère à Henri Queuille. En effet, le projet de loi de finances présenté aux deux assemblées, notamment le chapitre 42-14 « opérateurs audiovisuels » du budget du ministère des affaires étrangères dont les crédits sont reconduits à l'identique (165 millions d'euros) ignore totalement une chaîne dont le coût de fonctionnement est pourtant estimé à 70 millions d'euros.

En dépit des incertitudes pesant sur la mise en place de cette chaîne, dont la création aura, à n'en pas douter, d'importantes conséquences sur l'architecture actuelle de notre dispositif audiovisuel extérieur et sans revenir sur l'insuffisance des aides à la diffusion de la presse française à l'étranger, votre rapporteur souhaite présenter les récentes évolutions d'un dispositif dont la rationalisation touche à son terme.

DOTATIONS PUBLIQUES AUX PRINCIPAUX OPÉRATEURS
DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR (EN MILLIONS D'EUROS)

Bénéficiaires

2001

2002

2003

2004 LFI

2005 PLF

RFI

116,35

122,41

122,9

124,76

125,841(*)

RMC-MO

5,41

4,27

4,27

4,27

4,27

TV5

60,40

64,15

65,10

65,74

66,712(*)

Bouquets satellitaires

6,78

5,7

4,34

3,68

3,643

CFI

22,52

22,03

21,85

22,5

20,5

Soutiens à l'exportation

3,71

3,94

3,93

3,98

4,07

Euronews

3,26

3,81

2,59

2,59

2,593(*)

A. RFI : UNE SOCIÉTÉ NATIONALE SANS CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS

Depuis le rattachement de RMC-Moyen Orient et de Radio Paris Lisbonne au groupe RFI, celui-ci constitue l'essentiel de notre dispositif radiophonique international, et bénéficie de la quasi-totalité des crédits publics qui lui sont consacrés.

Au cours des dernières années, RFI a entrepris une modernisation considérable de ses programmes et de ses moyens de diffusion qui l'a confortée dans sa position de troisième radiodiffuseur international, après la BBC et la Voice of America. On estime généralement qu'avec sa filiale RMC Moyen-Orient, RFI compte ainsi plus de 45 millions d'auditeurs réguliers dans le monde.

Avec une dotation de 125,4 millions d'euros en 2005 soit une progression de 0,8 % par rapport à l'année précédente, RFI reste de loin l'opérateur de l'audiovisuel extérieur le mieux pourvu, mais ne dispose pas pour autant de moyens équivalents à ceux de ses principaux concurrents. C'est donc dans un contexte budgétaire très contraint que l'entreprise doit affronter cette concurrence.

a) Les programmes

Les programmes de RFI sont aujourd'hui encore fondés sur l'organisation introduite en 1996, autour de trois pôles (certes remaniés) dont les missions sont distinctes et complémentaires.

- RFI 1 : chaîne d'actualités en français

Depuis septembre 1996, RFI a adopté un nouveau format pour ses programmes radiophoniques en français, RFI 1, fondé sur le « tout actualité ». Cette réforme était la conséquence d'un double constat : les pays du Nord sont demandeurs d'une information internationale très sophistiquée tandis que les pays du Sud connaissent un développement important des radios de proximité. RFI 1 alterne donc les sessions d'information en continu consacrées à l'actualité immédiate et les sessions magazines qui ont pour vocation de traiter en profondeur certains sujets.

- RFI 2 : émissions en langues étrangères

Pour ce qui concerne RFI 2, la réforme des émissions en langues étrangères avait pour objectif de produire des tranches de programmes de 30 minutes et des bulletins d'information de 10 minutes mieux répartis sur la journée en fonction des fuseaux horaires. Destinée à faciliter la reprise des programmes de RFI dans les grilles des radios partenaires, cette réforme a été menée à bien pour le chinois, l'allemand, l'espagnol, le russe, le brésilien, l'anglais et le roumain.

De façon générale, il convient de souligner que la diffusion de la radio en langues étrangères, coeur de l'action de toute grande radio internationale, est le point faible de RFI. Pour certaines langues (le turc par exemple) elle n'atteint pas un volume de production suffisant pour fidéliser l'auditeur. Pour d'autres, sa production est devenue inutile au regard de la saturation locale de l'information. Une refonte du spectre des langues à RFI est donc un des points majeurs du futur contrat d'objectifs et de moyens que l'entreprise doit élaborer en concertation avec ses tutelles.

- RFI 3 : programmes enregistrés et fil musical

RFI 3 regroupe, d'une part, le programme musical Europe à dominante de chansons françaises et francophones sur satellites à destination des radios partenaires qui peuvent en rediffuser des éléments sur leur propre grille, et, d'autre part, le programme musical Moyen-Orient pour RMC MO et, d'autre part, l'ensemble des productions enregistrées de RFI.

b) L'adaptation de l'outil de diffusion et de production
(1) Le développement de la diffusion en FM

Les ondes courtes ont longtemps été le vecteur de diffusion privilégié des radios internationales. Ces ondes ont en effet la propriété de rebondir sur le sol et la ionosphère et de parcourir à moindres frais des distances considérables. RFI diffuse ainsi son signal sur la quasi-totalité des terres habitées à partir de quelques émetteurs de ce type dont ceux exploités par Télédiffusion de France situés à Issoudun (Indre) et Montsinéry (Guyane).

Les ondes courtes possèdent cependant les défauts de leurs qualités : si elles couvrent des distances lointaines et permettent ainsi aux radios internationales de préserver leur indépendance à l'égard des autorités locales, leur ergonomie est difficile et leur qualité de réception aléatoire. L'audience des ondes courtes s'est par conséquent effondrée lors de « l'ouverture » progressive de la bande FM en Europe de l'Est et en Amérique latine au cours des années 1980 et 1990.

Pour faire face à cette situation et économiser des frais de diffusion devenus inutiles, RFI a choisi d'abandonner la diffusion de ses programmes en ondes courtes et de développer l'utilisation de la bande FM.

RFI a ainsi, dès 1998, supprimé la diffusion de ses programmes en ondes courtes en Europe de l'Ouest et en Amérique du Nord4(*). Cette rationalisation du dispositif de diffusion des programmes de RFI a été relancée en 2003 avec la réduction du volume de diffusion en ondes courtes vers l'Europe de l'Est.

Parallèlement à la réduction de ses émissions en ondes courtes, RFI a développé sa diffusion en FM selon deux modes différents. La société a d'abord mené une politique ambitieuse de partenariats locaux permettant la reprise des programmes de la station par près de 80 partenaires à travers le monde. Mais RFI a surtout été la première radio internationale à se doter d'un réseau FM lui permettant de toucher les décideurs et les faiseurs d'opinion des principales capitales économiques du monde. Composé de 38 relais en 1995, ce réseau en comprend aujourd'hui 120.

Au terme de cette rationalisation et en attendant le passage de l'onde courte analogique à l'onde courte numérique, RFI peut désormais s'appuyer sur un outil technique performant, alliant diffusion en FM dans les principales villes et diffusion en ondes courtes ou satellitaire sur le reste des territoires.

(2) La numérisation de la diffusion et de la production

Pour que ses moyens techniques puissent répondre à la nécessité d'étendre et de diversifier ses programmes, et que ses équipements ne soient pas décalés par rapport à l'évolution des technologies, RFI s'est engagée dans la numérisation de ses outils de diffusion et de production.

Dès 1997, RFI a ainsi engagé le renouvellement de sa cabine de programme. L'installation de cette cabine de programme numérique a permis à la radio une meilleure gestion des départs des composants des différents programmes de la radio internationale, une augmentation de la capacité de multiplexage ainsi qu'une meilleure sécurisation des programmes.

Le renouvellement de la cabine de programme s'est inscrit dans le cadre d'une action globale devant permettre à RFI de numériser l'ensemble de la chaîne de production. Il est à noter que l'évolution technologique doit s'accompagner d'une évolution des métiers. La production analogique reposait sur un trio : journaliste/technicien/chargé de réalisation. En réduisant la technicité des tâches de montage et de mixage, mais en augmentant la portée éditoriale de tout acte technique, la numérisation entraîne naturellement le rapprochement des métiers techniques et de réalisation. A travers la création des postes de techniciens chargés de réalisation (TCR), par redéploiement, RFI propose à son personnel une évolution de carrière, basée sur l'acquisition de compétences techniques et de réalisation et de nouvelles procédures de travail. Un vaste plan de formation est donc établi pour les années 2003, 2004 et 2005 concernant environ 150 salariés, techniciens et chargés de réalisation sous contrat à durée indéterminée.

c) Les perspectives pour 2005

Il est essentiel pour la France de disposer d'une radio internationale reconnue, bien diffusée et réactive. Il convient par conséquent de rester attentif aux efforts de RFI pour adapter son outil de diffusion et sa production éditoriale aux évolutions géopolitiques qu'imposent la situation internationale et l'ambition de la France d'y jouer un rôle de premier plan.

Cet effort permanent d'adaptation aux attentes de publics beaucoup plus exigeants qu'auparavant s'effectue partout dans le contexte d'une offre médiatique sans cesse croissante, avec non seulement les autres grandes radios internationales, mais aussi des radios locales souvent très professionnelles et surtout les médias plus récents que sont la télévision et l'internet, qui traversent désormais les frontières et dont la consommation progresse chaque année de façon soutenue.

D'une façon générale, RFI a choisi de concentrer ses efforts sur ses points forts : l'Afrique et le monde arabo-musulman, et dans une moindre mesure, l'Europe orientale et la Chine.

En Afrique, RFI continue de renforcer ses positions, particulièrement en FM, sans pour autant délaisser dans l'immédiat la diffusion en ondes courtes qui reste utile pour toucher les zones rurales. Le professionnalisme de la rédaction fait de RFI le média de référence sur ce continent, notamment dans les pays francophones. Cette place de premier plan confère à RFI une responsabilité particulière, pleinement assumée à travers une ligne éditoriale équilibrée qui contribue à consolider l'influence de la France et à favoriser un renforcement de l'état de droit partout où c'est nécessaire.

Au Proche et au Moyen-orient, zone naturellement prioritaire pour le Gouvernement, RFI et sa filiale RMC MO ont encore accru leur présence en 2003-2004, dans des conditions pourtant difficiles, avec l'ouverture depuis un an de stations FM à Bagdad, Bassorah, Mossoul, Djibouti et Koweit City. Dans cette zone, la concurrence est très forte, notamment avec les radios et télévisions panarabes et américaines, ce qui explique qu'une priorité ait été accordée à la modernisation et au renforcement des programmes de RMC MO, qui s'avèrent un peu vieillissants.

Enfin, en Europe centrale et orientale, RFI poursuit son développement en direction des provinces, avec des résultats intéressants mais qui restent fragiles. Dans ces pays à la francophonie déclinante mais tournés vers la France et l'Europe, l'existence de rédactions locales, comme en Roumanie et en Bulgarie, favorise une capacité d'adaptation supérieure à celle des rédactions parisiennes.

En revanche, dans la plupart des autres régions du monde, RFI n'a pas les moyens, notamment du fait d'un volume insuffisant de programmes en langues étrangères, d'atteindre des niveaux d'audience réellement significatifs. La réussite reconnue du programme « tout actu » en français, sans doute obtenue au prix d'un investissement insuffisant en faveur des autres langues, ne suffit pas à imposer RFI dans les zones non francophones. A cet égard, le Gouvernement a depuis plusieurs années invité RFI à repenser sa politique en matière de production en langues étrangères. Un effort en ce sens va être entrepris dès l'automne 2004 par la nouvelle direction de l'entreprise.

d) La nécessaire signature d'un contrat d'objectifs et de moyens

Plus de quatre ans après le vote de la loi du 1er août 2000, RFI demeure la seule société nationale de l'audiovisuel public à ne pas disposer d'un contrat d'objectifs et de moyens.

Selon les services du ministère des affaires étrangères, « la seule divergence [entre les représentants de l'Etat et la direction de l'entreprise] tient à la contrainte budgétaire qui pèse sur l'évolution des moyens de l'Etat, contrainte que RFI a jusqu'ici éprouvé une certaine difficulté à intégrer dans ses propositions de développement. »

Votre rapporteur tient à rappeler que cet outil n'en reste pas moins indispensable pour RFI. En effet, dans un monde dont l'évolution impose une adaptation permanente des priorités géostratégiques, alors que l'effet budgétaire bénéfique des économies réalisées sur l'onde courte en 1999 est aujourd'hui passé et que les marges de progression des dotations de l'Etat sont devenues très étroites, voire nulles, RFI doit engager une véritable politique de redéploiement fondée sur le choix de priorités, arrêtées avec les tutelles, en matière de publics cibles, de zones géographiques et de modes de diffusion.

La nouvelle direction de l'entreprise étant maintenant en place, et le rapport de l'Inspection générale des finances, demandé par les tutelles notamment pour préparer dans les meilleures conditions l'élaboration du COM, ayant été rendu en avril 2004, il convient d'engager de toute urgence de nouvelles discussions.

* 1 Dont 57,3 % financés par le chapitre 42-14 du budget du ministère des affaires étrangères.

* 2 Dont 3,99 millions d'euros versés par France 2 et France 3.

* 3 Dont 2,59 millions d'euros versés par France 2 et France 3.

* 4 RFI a ainsi réduit d'un tiers le volume de ses programmes diffusés en ondes courtes pour une économie budgétaire estimée à 12,2 millions d'euros.

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