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Projet de loi de finances pour 2021 : Justice judiciaire et accès au droit

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 25 NOVEMBRE 2020

Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis. - La mission « Justice » regroupe quatre programmes : le programme 166 « Justice judiciaire » ; le programme 101 « Accès au droit et à la justice » ; le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique judiciaire » ; et enfin, le programme 355 « Conseil supérieur de la magistrature ».

À première vue, le budget paraît intéressant ; mais très vite, on se rend compte que son application concrète suscite de vives interrogations. On nous annonce un budget historique, avec une augmentation notable des crédits à hauteur de 8 %, soit 600 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2020, pour atteindre le total de 8,2 milliards d'euros, hors pensions. Il s'agit, surtout, de 200 millions supplémentaires par rapport à l'enveloppe prévue par la loi de programmation du 23 mars 2019 ; le montant est même conforme aux demandes formulées par le Sénat au cours de l'examen de ce texte.

En vérité, nous sommes assez loin du budget historique dont se targue le garde des sceaux. Cet écart de 200 millions d'euros s'explique, tout d'abord, par une évolution de son périmètre, en raison notamment de l'absorption du contentieux de la sécurité sociale par les tribunaux judiciaires, et ensuite, par un effort de rattrapage du retard accumulé en 2020 sur l'exécution de la loi de programmation, d'environ 150 millions d'euros.

L'application concrète de ce budget soulève de nombreuses questions ; j'aborderai celles qui concernent les frais de justice, les emplois et l'aide juridictionnelle.

Le budget consacré à la justice judiciaire prévoit une augmentation de 208 millions d'euros, soit une hausse de 6 % par rapport à 2020. Cette augmentation résulte pour une large part des 127 millions d'euros supplémentaires alloués aux frais de justice. Deux bémols à l'analyse positive de cette augmentation : l'enveloppe, régulièrement sous-dotée, bénéficie donc cette année d'un rattrapage ; et il reste encore 175 millions d'euros de charges restant à payer au titre de 2019.

Concernant les emplois, 1 082 recrutements, au total, sont annoncés. Pour autant, cette hausse est en trompe-l'oeil : sur ces 1 082 recrutements, on compte 168 emplois pérennes - dont 50 magistrats et 100 greffiers - et 914 postes de contractuels, dont une grande partie sont prévus par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020. Ces recrutements temporaires - juristes assistants, assistants-greffiers -, que le garde des sceaux qualifie de « sucres rapides », sont destinés à la justice pénale de proximité.

Le nombre des emplois pérennes est donc inférieur à celui de 2020, qui proposait la création de 513 postes : 100 magistrats et 413 greffiers. Si le taux de vacance des magistrats est aujourd'hui résorbé - moins de 1 % -, celui des greffiers avoisine les 7 % - il manque 670 emplois de greffiers.

Par ailleurs, tout le monde peut s'accorder sur l'objectif louable de favoriser la justice pénale de proximité. Mais la vraie justice de proximité, c'est avant tout la justice civile, celle du quotidien. Or ces emplois temporaires sont fléchés sur la justice pénale alors qu'elle rend trois fois moins de décisions chaque année que la justice civile et commerciale.

Le stock d'affaires en attente d'être jugées est en inflation constante. Il s'est accru au 1er janvier 2019 de 200 000 affaires avec l'intégration du contentieux des anciennes juridictions sociales et s'est, en outre, alourdi de 18 000 affaires en raison du ralentissement de l'activité juridictionnelle lors de la crise de la covid-19 et la grève des avocats en 2020 ; il n'est donc pas certain que ces « sucres rapides » permettent d'éviter la crise.

Enfin, la revalorisation de l'aide juridictionnelle, très attendue par les avocats, se fera de deux manières : par une augmentation de l'unité de valeur de 32 à 34 euros ; et par une revalorisation ciblée du barème de certaines missions, comme les auditions libres et la médiation. Le financement de cette revalorisation est prévu à hauteur de 27,5 millions d'euros dans le budget 2021. Déjà estimée à 50 millions d'euros en année pleine, cette augmentation est largement inférieure aux 100 millions d'euros recommandés par la mission Perben.

Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis. - Pour ma part, j'aborderai trois points : l'immobilier, l'informatique et l'aide aux victimes.

Concernant l'immobilier, le budget prévoit une augmentation de 6 %, à périmètre constant, des dépenses d'investissement des juridictions. Ce budget atteindrait 227 millions d'euros en 2021, dont 23 %, soit 52,9 millions d'euros, affectés aux contrats de partenariat public-privé des palais de justice de Paris et de Caen, et plus particulièrement, 47,3 millions d'euros pour le loyer parisien qui court jusqu'en 2044.

450 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) avaient été ouverts en 2019. L'état immobilier de nos différents palais de justice méritait cet effort d'investissement. Ces AE ont été complétées par 95 millions d'euros consacrés à des projets en outre-mer en 2019-2020 et 120 millions d'euros pour le tribunal judiciaire de Bobigny en 2021.

Nous ne nions évidemment pas le besoin de travaux. Toutefois, nous avons pu noter quelques dérapages financiers qui témoignaient d'un manque de préparation, tant en matière de programmation, qui parfois n'est pas suffisamment en adéquation avec les besoins des juridictions, que de maîtrise des problèmes techniques. Je voudrais, par exemple, évoquer la cité judiciaire de Nancy qui a vu son enveloppe de travaux passer de 58,5 à 83,25 millions d'euros, en raison de la réévaluation financière du marché et, surtout, de la dépollution des sols sur un ancien terrain d'Alstom - dépollution que l'on aurait pu prévoir et qui aurait peut-être pu être prise en charge par Alstom.

Si la préparation et la bonne exécution du programme immobilier peuvent donc être améliorées, c'est probablement en matière d'informatique que les dysfonctionnements sont les plus criants. Le garde des sceaux nous a confié que la chancellerie n'était pas la meilleure sur ce point ; très franchement, nous pouvons le confirmer. Tout en avouant cela, le garde des sceaux a largement minimisé l'état parfois indigent de l'informatique des juridictions.

Sur le plan matériel, si les magistrats semblent avoir été majoritairement dotés d'ordinateurs portables, la majorité des greffiers, eux, attendent toujours. L'objectif du ministère est de doter 90 % des magistrats et 50 % des greffiers d'ici fin 2020 ; au tribunal de Paris, à peine 10 % des greffiers sont équipés à ce jour, et cela semble être le cas dans l'ensemble des juridictions.

Le sous-équipement matériel se conjugue d'ailleurs aux nombreux écueils que présentent les logiciels. Certaines applications métiers fonctionnent encore sous Windows 3 ou avec WordPerfect - les moins de quarante ans ne savent même pas de quoi je parle ! Ces applications ne sont pas mises à jour suffisamment rapidement après la modification de la loi, retardant l'application de celle-ci - comme la réforme du divorce - ou imposant aux greffiers de « bidouiller » - ce terme a été employé par tous ceux que nous avons entendus -, les retardant un peu plus dans leur travail.

Pour clore ce tableau, j'évoquerai les connexions à distance aux applicatifs métiers. Le ministre nous annonce que désormais 94 % des tribunaux judiciaires ont accès à distance à WinCi - l'applicatif de la justice civile -, alors que, dans la pratique, au tribunal de Paris, cette possibilité n'est offerte qu'à deux greffiers sur plusieurs centaines ; cela montre l'étendue des difficultés.

En résumé donc : 530 millions d'euros d'autorisations d'engagements en 2018, déjà 353 millions dépensés et, mis à part les portables des magistrats, nous attendons encore de voir davantage de résultats concrets. La fin de la course est pour 2022, alors espérons que la situation puisse encore s'améliorer.

En dernier lieu, j'aborderai l'aide aux victimes. Ce budget s'élèverait en 2021 à 32 millions d'euros, soit une augmentation de 11,38 % en un an, bien plus conséquente qu'en 2020. Plus particulièrement, le garde des sceaux, lors de son audition, a indiqué que les crédits dédiés à l'aide aux victimes de violences conjugales s'élèveraient à 8,1 millions d'euros, soit une augmentation de près de 7 millions en dix ans.

Ces crédits ont notamment permis de financer la plateforme « Mémo de Vie » mise en service par France Victimes, qui permet aux victimes de violences de tenir un journal et de prendre conscience de l'engrenage dans lequel elles se trouvent. Il a également permis de financer un espace internet dédié, où l'on peut enregistrer les documents administratifs nécessaires en cas de départ précipité du domicile conjugal, afin de pouvoir s'installer rapidement dans un autre lieu.

Voilà qui est concret mais cela a été simplement financé et non pas créé par le ministère ; là est peut-être le secret.

En conclusion, au vu des différentes observations que ma collègue et moi-même avons formulées, comportant tout de même plus de points positifs que négatifs, nous proposons à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », inscrits au projet de loi de finances pour 2021.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je remercie les rapporteurs pour avoir présenté de manière objective une situation paradoxale, avec une augmentation significative du budget et, pour autant, au-delà de la masse budgétaire, des faiblesses et des difficultés remarquées.

Nous parlons, dans le cadre de cette mission, de justice judiciaire. L'augmentation est évidemment moins spectaculaire, de l'ordre de 6 %, l'administration pénitentiaire étant la mieux lotie. Nous restons l'un des pays les plus mal dotés, aussi bien au niveau du volume, du pourcentage du PIB que du nombre de magistrats par habitant. Il s'agit d'un problème de conception globale : les crédits alloués à ces actions doivent traduire une vision de notre modèle de régulation de la société ; or nous en manquons.

Concernant les emplois, j'observe la sous-évaluation chronique des besoins en matière de juridictions. On ressent, notamment chez les greffiers, une forme de souffrance au travail, avec les mêmes discours récemment entendus dans le milieu de l'hôpital. Nous l'avons constaté lors de notre déplacement au tribunal de Paris la semaine dernière.

Quant à la justice de proximité, l'utilisation de cette expression est un leurre, car il ne s'agit que de justice pénale. Or, comme l'a rappelé Agnès Canayer, la justice du quotidien, c'est d'abord la justice sociale, la justice civile, et non la justice pénale.

Concernant la déjudiciarisation, la dématérialisation, lorsque les équipements ne sont pas là, n'est pas réalisable.

Enfin, au sujet de l'aide juridictionnelle, l'augmentation du budget est un progrès. Mais il s'agit là encore d'un problème de conception globale. Le champ des personnes ayant droit à cette aide n'est pas élargi. Aujourd'hui, seuls des revenus très bas permettent à une personne d'être éligible. Lorsque les avocats ne sont pas payés correctement, vous ne pouvez pas être défendu ; le rapport Perben recommande à cet égard un investissement d'au moins 100 millions d'euros.

De notre côté, nous défendrons des amendements. Nous réservons pour l'heure notre vote. Nous relevons avec satisfaction l'augmentation globale du budget de la mission, mais restons inquiets sur son contenu.

Mme Muriel Jourda. - Ma question concerne les 15 000 places de prison, fil rouge de ce quinquennat. Quel est, à ce jour, le nombre de places construites ?

M. François-Noël Buffet, président. - Le budget de l'administration pénitentiaire a été examiné la semaine dernière. De mémoire, on recense 2 000 places construites. Et pour obtenir les 7 000 places promises par le Gouvernement, il faudra attendre 2023, ce qui fait que le chiffre des 15 000 places supplémentaires promises en 2017 ne sera pas atteint.

Mme Valérie Boyer. - Le nombre de places de prison était une promesse présidentielle. En dehors du catalogue des promesses non tenues, c'est la dignité de l'accueil dans les prisons et la sécurité globale des Français qui me préoccupent aujourd'hui. En effet, comment lutter contre la récidive et le radicalisme si l'on ne construit pas de places de prison et si les agents pénitentiaires ne travaillent pas dans des conditions correctes ?

Ces agents travaillent dans des conditions dégradées, et sont l'objet de menaces, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de la prison. La construction de places de prison est essentielle dans notre dispositif de sécurité ; sur cette question, il serait souhaitable d'avoir un calendrier précis.

M. Philippe Bas. - Récemment, des avocats m'ont expliqué que la hausse du budget pour les juridictions ne leur paraissait pas à la hauteur des enjeux. À leurs yeux, il s'agit d'un simple rattrapage de l'écart entre la loi de programmation - que le Sénat a jugé insuffisante - et son exécution. Pouvez-vous me confirmer cette analyse ?

Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis. - Le nombre de places de prison ne relève pas de notre rapport.

Je partage le constat de Marie-Pierre de La Gontrie : la souffrance des greffiers est réelle. L'an dernier, j'avais présenté un rapport sur la justice prud'homale, dans lequel j'évoquais des conditions de travail particulièrement dégradées. Le Gouvernement a, en outre, imposé une fusion des greffes des prud'hommes avec ceux des tribunaux judiciaires au 1er janvier 2020, qui a été très mal vécue et s'ajoute aux difficultés préexistantes. Nous observons avec ce budget un début de réponse, avec des réserves sur l'application concrète des embauches.

Concernant l'aide juridictionnelle, les attentes sont fortes. Le rapport Perben donne des orientations. Le ministre n'est pas fermé à la poursuite de la trajectoire de revalorisation, mais semble imposer un certain nombre de conditions.

Pour répondre à Philippe Bas, effectivement, il s'agit d'un rattrapage. Par rapport à la loi de programmation, il manquait 150 millions d'euros en 2020. C'est l'une des raisons pour lesquelles nous relativisons les efforts budgétaires de ce projet de loi de finances pour 2021.

Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis. - Je partage le constat de Marie-Pierre de La Gontrie : notre pays est effectivement mal doté. Au niveau européen, si l'on compte le nombre de procureurs et de juges par habitant, nous sommes très en retard. Les « sucres rapides » ont pour vocation d'apurer les stocks. Pour autant, comme il existe un sous-effectif chronique dans les différents tribunaux judiciaires, il faudrait former davantage de greffiers ; sur ce sujet, le garde des sceaux ne nous a pas donné de réponse claire.

Alors que la vacance des magistrats est résorbée, celle des greffiers s'élève toujours à 7 %. Les nouveaux greffiers, qui sortent de l'école de Dijon, ne vont pas compenser la vacance ni les remplacements nécessaires aux départs en retraite. Il y a aussi un problème d'attractivité dans certaines juridictions.

M. François-Noël Buffet, président. -Il nous faudra aussi surveiller l'exécution budgétaire, cela fait partie de notre travail.

Je souhaiterais conclure cette présentation par deux chiffres. En 2018, la justice pénale a rendu 799 000 décisions ; la justice civile et commerciale, quant à elle, en a rendu 2,3 millions. Comme nous l'avons vu au tribunal de Paris, la problématique première concerne la numérisation, la capacité de doter l'ensemble des greffiers et des magistrats d'un outil informatique opérationnel. L'effort est urgent, singulièrement en matière civile.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », inscrits au projet de loi de finances pour 2021.