Article 28
(art. 29 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre
1945)
Modifications du régime du droit au regroupement
familial
Cet
article a pour objet de
modifier et de compléter l'article 29 de
l'ordonnance du 2 novembre 1945 relatif au regroupement familial
.
Le droit au regroupement familial a accordé à l'étranger
résidant en France afin de lui permettre d'être rejoint en France
par sa femme et ses enfants mineurs. Il ne peut être accordé
lorsque l'étranger vit en état de polygamie. L'étranger
doit, pour bénéficier de ce droit, remplir certaines conditions
et suivre une procédure particulière, prévues à
l'article 29 de l'ordonnance.
Cet article, ainsi que les articles 30 et 30
bis
de l'ordonnance sont
réunis dans un chapitre VI et ont été introduits par la
loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la
maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et
de séjour des étrangers en France.
Le droit au regroupement familial, consacré par le Conseil d'Etat,
s'inscrit dans le respect du principe constitutionnel du droit à une vie
familiale normale, et le droit au respect de la vie privée et familiale
inscrit à l'article 8 de la Convention européenne des droits de
l'homme
169(
*
)
.
Actuellement, outre la nécessité d'être en situation
régulière sur le territoire français depuis au moins un
an, l'étranger doit
remplir deux conditions principales
prévues à l'article 29 de l'ordonnance :
-
avoir des ressources stables et suffisantes
;
-
disposer d'un logement normal
pour une famille comparable vivant
sur le territoire français ;
En outre, le
regroupement familial partiel
et le
regroupement
familial sur place sont interdits
170(
*
)
.
Le présent article du projet de loi propose de préciser,
compléter ou modifier certaines dispositions du régime applicable
au regroupement familial.
1. Précision de la condition de « ressources
suffisantes »
L'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précise que le
regroupement familial peut être refusé si «
le
demandeur ne justifie pas de ressources stables et suffisantes pour subvenir
aux besoins de sa famille
. » Il doit s'agir de ressources
personnelles, c'est-à-dire appartenant à l'étranger ou
à son conjoint.
Comme l'indique l'article 8 du décret n° 99-566 du 6 juillet 1999,
les ressources prises en compte sont celles qui alimenteront de
manière stable le budget de la famille
. Sont donc acceptés
les revenus provenant de salaires et les revenus de remplacement. En revanche,
ne peuvent être prises en compte les prestations familiales et l'aide
personnalisée au logement.
Le même article du décret précité prévoit
également que
les revenus du demandeur sont appréciés
par rapport à la moyenne du SMIC sur douze mois
. Conformément
à la disposition introduite par la loi du 11 mai 1998 selon
laquelle «
l'insuffisance des ressources ne peut motiver un refus
si celles-ci sont supérieures au salaire minimum de
croissance
».
Le troisième alinéa (1°A nouveau) de l'article 28 du
présent projet de loi
propose de modifier cette condition de
ressources, en indiquant que désormais les ressources de
l'étranger devraient atteindre un montant au moins égal au
salaire minimum de croissance augmenté d'un coefficient qui prendrait en
compte le nombre de personnes composant le foyer
.
Cette nouvelle disposition est issue d'un amendement présenté par
M. Claude Goasguen et adopté par l'Assemblée nationale en
première lecture. Elle vise à
fixer un minimum de ressources
obligatoire en fonction du nombre de membres de la famille
devant rejoindre
l'étranger.
La
loi précitée du 24 août 1993
relative à la
maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et
de séjour des étrangers en France
avait déjà
introduit la nécessité pour l'étranger que ses ressources
atteignent un montant au moins égal au SMIC. A l'inverse, la loi
précitée du 11 mai 1998
relative à l'entrée et
au séjour des étrangers en France et au droit d'asile
en avait
fait une référence au-delà de laquelle la condition de
ressources devait être considérée comme remplie, laissant
à l'administration la capacité d'apprécier la
situation
lorsque les ressources sont inférieures.
Votre commission vous propose un
amendement
ayant pour objet de
prévoir qu'il serait exigé que
l'étranger atteigne un
niveau de ressources d'un montant au moins égal au salaire minimum de
croissance mensuel, sans que ce montant soit augmenté d'un
coefficient
prenant en compte le nombre de personnes composant le foyer. De
plus, une fois ce montant atteint, comme le prévoit déjà
l'ordonnance, la condition de ressources pour bénéficier du
regroupement familial serait réputée acquise.
L'exigence d'un montant au moins égal au salaire minimum de croissance
mensuel était déjà prévu dans l'ordonnance telle
que modifiée par la loi n° 93-1027 du 24 août
1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions
d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France.
Dans la mesure où le montant du salaire minimum de croissance mensuel
est considéré comme assurant un niveau de vie suffisant pour les
Français, il semble raisonnable de considérer que les
étrangers atteignant ce niveau ont des ressources suffisantes.
2. Une nouvelle hypothèse d'exclusion du regroupement familial
Actuellement, peuvent être exclus du regroupement familial :
- le membre de la famille dont la présence en France constituerait
une menace pour l'ordre public ;
- le membre de la famille atteint d'une maladie inscrite au
règlement sanitaire international ;
- le membre de la famille qui réside sur le territoire français.
Le quatrième alinéa (1°B nouveau) du présent article
du projet de loi propose de
créer une nouvelle hypothèse dans
laquelle un membre de la famille pourrait se voir refuser le
bénéfice du regroupement familial.
Pourrait ainsi en
être
exclu le membre de la famille de plus de seize ans, qui est
né en France mais l'a quittée sans ses parents pour
résider à l'étranger, lorsqu'il n'a pas suivi une
scolarité d'au moins cinq ans dans un établissement scolaire
français dans le cadre de la scolarité obligatoire
.
Cette disposition est issue d'un amendement présenté par M.
Gérard Léonard et adopté par l'Assemblée nationale
en première lecture. Elle
aurait pour objet de prendre en compte
certaines situations dans lesquelles les membres de la famille ont
été considérés comme très difficilement
intégrables à leur retour en France
.
Votre commission vous propose par
amendement
de supprimer cette
disposition. Très peu de cas semblent en réalité
concernés et qu'il ne paraît pas nécessaire de
prévoir dans l'ordonnance une telle exception.
3. La vérification des conditions de logement et de ressources
confiée aux maires
Le présent article du projet de loi modifie, dans son 1°, la
procédure du regroupement familial, concernant la vérification
des conditions de ressources et de logement des étrangers qui demandent
le regroupement familial.
Ø Le droit actuel
Actuellement, le II de l'article 29 de l'ordonnance du
2 novembre 1945 et le décret précité du 6
juillet 1999 précisent la procédure de vérification des
conditions de ressources et de logement devant être remplies par
l'étranger dans le cadre d'un regroupement familial.
L'Office des migrations internationales (OMI) effectue ce contrôle. Les
agents de cet Office procèdent à des vérifications sur
place. L'autorisation par écrit de l'occupant est obligatoire pour
qu'ils puissent pénétrer dans son logement. Si celui-ci refuse,
«
les conditions de logement permettant le regroupement familial
sont réputées non remplies
. »
Les pièces justificatives présentées par l'étranger
en matière de logement peuvent être, en vertu du décret
précité du 6 juillet 1999 : «
titre de
propriété, bail de location, promesse de vente, ou tout autre
document de nature à établir que le demandeur disposera d'un
logement à la date qu'il précise
. »
171(
*
)
Le même décret précise également que le logement
doit présenter une surface habitable d'au moins 16 mètres
carrés pour deux personnes, augmentée de 9 mètres
carrés par personne supplémentaire et de cinq mètres
carrés au delà de huit personnes. De plus, il doit
répondre aux «
conditions minimales de confort et
d'habitabilité fixées en application de l'article 25 de la loi du
23 décembre 1986 [tendant à favoriser l'investissement locatif,
l'accession à la propriété de logements sociaux et le
développement de l'offre foncière]
. »
Depuis la loi précitée du 11 mai 1998 relative à
l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit
d'asile, il est possible que les étrangers ne disposent pas encore, au
moment de la demande, du logement nécessaire. Le regroupement familial
peut être autorisé si les autres conditions sont remplies et en
fonction des vérifications sur pièces faites par l'OMI concernant
les caractéristiques du logement ainsi que la date à laquelle
l'étranger pourra en disposer.
Ensuite, le maire de la commune de résidence de l'étranger ou de
celle dans laquelle il envisage de s'établir doit être
consulté et émettre un avis motivé, ayant valeur
consultative, sur la demande de regroupement familial, en fonction des
éléments recueillis et vérifiés par l'Office des
migrations internationales.
Les informations et avis sont ensuite transmis au préfet.
D'après l'Office des migrations internationales,
23.199 enquêtes ont été effectuées en 2002 et
13.788 du 1
er
janvier au 31 juillet 2003. Les
salaires des enquêteurs en matière de logement ont
représenté un coût de 937.669 euros en 2002 et
632.491 euros au 31 juillet 2003.
Ø Les modifications apportées par le projet de loi
Le projet de loi initial prévoyait de modifier l'article 29 de
l'ordonnance du 2 novembre 1945 afin que :
- les vérifications sur place faites par l'OMI soit seulement
effectuées lorsqu'elles paraîtraient nécessaires. Comme
l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, cette disposition
s'inscrirait dans un objectif recherché de simplification administrative
et correspondrait en réalité à la pratique actuelle ;
- l'avis du maire ne soit plus demandé à la fin mais au
cours de l'instruction de l'OMI. Cette mesure permettrait d'associer davantage
l'élu local à la procédure de vérification.
L'Assemblée nationale a, en première lecture, fait évoluer
le texte proposé par le projet de loi initial. Elle a adopté un
amendement de M. Thierry Mariani, rapporteur de la commission des Lois,
modifié par deux sous-amendements, respectivement
présentés par M. Jean-Christophe Lagarde et par M. Noël
Mamère, Mme Martine Billard et M. Yves Cochet.
Le texte, tel qu'issu de la première lecture de l'Assemblée
nationale, accroît encore davantage le rôle du maire au sein de la
procédure de vérification des conditions de logement et de
ressources des étrangers demandant le regroupement familial.
Il prévoit que ces vérifications seraient désormais
effectuées par le maire de la commune de résidence de
l'étranger ou le maire de la commune dans laquelle il envisage de
s'établir. La vérification sur place pourrait être
effectuée par des agents des services sociaux de la commune qui seraient
spécialement habilités, ou, à la demande du maire, par des
agents de l'OMI.
Le maire devrait ensuite émettre, à l'issue de l'instruction, un
avis motivé qui serait réputé favorable passé un
délai de deux mois à compter de la communication du dossier par
le préfet. Il est prévu qu'en cas d'avis négatif, le
dossier serait automatiquement transmis à l'OMI qui statuerait à
son tour sur les conditions de logement et de ressources de l'étranger.
Enfin, le représentant de l'Etat dans le département devrait
informer le maire de la décision rendue.
Ces dispositions
prévues au 1° de l'article 28 du projet de
loi, comme la réforme de la procédure de délivrance des
attestations d'accueil et la modification de la composition de la commission du
titre de séjour,
participent au renforcement du rôle du maire
en matière d'entrée et de séjour des étrangers
.
Il convient de rappeler que le texte proposé
par cet article du
projet de loi
ne revient pas sur le fait que l'avis rendu par le maire
à l'issue de la vérification des conditions de ressources et
de logement
demeure purement consultatif
. Le
préfet reste
par conséquent
pleinement compétent
pour
décider si les conditions sont remplies afin que la demande de
regroupement familial de l'étranger aboutisse. De plus, en cas d'avis
négatif du maire, l'OMI est automatiquement saisie.
Entendu par votre rapporteur, M. Daniel Hoeffel, président de
l'association des maires de France s'est dit favorable au renforcement du
rôle du maire proposé par l'Assemblée nationale.
Votre rapporteur est également
favorable à un accroissement
des compétences du maire en matière de vérification des
conditions de logement et de ressources de l'étranger
qui demande le
regroupement familial et vit ou souhaite s'installer dans sa commune. Le maire
dispose notamment d'une connaissance essentielle du parc immobilier de sa
commune.
Votre commission vous soumet un
amendement
de coordination
avec
celui proposé à l'article 2 du projet de loi, afin de
prévoir que, lorsque l'office des migrations internationales reprend le
dossier après l'avis négatif du maire, elle ne peut demander
qu'à ses propres agents et non à ceux de la commune de
procéder à des vérifications sur place s'ils ne les ont
déjà faites.
4. Précision quant au délai d'exécution du regroupement
familial
En vertu de l'actuel article 29 de l'ordonnance, la décision du
préfet qui autorise l'entrée en France des membres de la famille
d'un étranger est caduque si le regroupement familial n'est pas
intervenu dans un certain délai fixé par voie
réglementaire.
Le 2° du présent article du projet de loi complète ce
dispositif en précisant que ce délai ne court qu'à compter
de la délivrance du visa lorsqu'est mise en oeuvre la procédure
de vérification d'un acte d'état civil étranger par les
autorités diplomatiques ou consulaires.
En effet, ces
dernières, en vertu des modifications apportées par
l'article 32 du projet de loi à l'article 34
bis
de
l'ordonnance, sursoient alors à statuer sur la demande de visa, pour un
délai maximal de quatre mois susceptible d'être prorogé
pour une durée identique.
Cette disposition est issue d'un amendement présenté par M.
Thierry Mariani au nom de la commission des Lois de l'Assemblée
nationale.
Elle
permet de prendre en compte l'allongement des délais d'obtention
d'un visa dans le cadre de la procédure prévue à l'article
34
bis
de l'ordonnance et telle que modifiée par
l'article 32 du présent projet de loi. Par coordination avec le sursis
à statuer instauré par ce dernier, il convenait en effet de
prévoir une exception au principe posé à l'article 28 de
l'ordonnance.
5. Délivrance de plein droit d'une carte de séjour
temporaire
Actuellement, le III de l'article 29 de l'ordonnance dispose que les membres de
la famille d'un étranger, entrés régulièrement sur
le territoire français au titre du regroupement familial,
reçoivent de plein droit un titre de séjour de même nature
que celui détenu par la personne qu'ils sont venus rejoindre. Cette
disposition ne s'applique évidemment que dans la mesure où ils
sont astreints à la détention d'un titre.
Par conséquent, les étrangers arrivés sur le territoire
français au titre du regroupement familial peuvent se voir
délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention
« vie privée et familiale » ou une carte de
résident.
Le présent article du projet de loi, dans son 3°, propose de
modifier ce paragraphe de l'article 29 de l'ordonnance, afin que
désormais les membres de la famille d'un étranger
arrivés au titre du regroupement familial se voient uniquement
délivrer de plein droit une carte de séjour temporaire, quelle
que soit la nature du titre de séjour dont est titulaire
l'étranger qu'ils rejoignent
.
Cette modification a déjà été indiquée aux
articles 7, 13 et 14 du projet de loi. En effet, ces derniers visaient, pour
partie, à adapter par coordination certaines dispositions prévues
aux articles 12
bis
et 15 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 à ce
nouveau principe posé à l'article 29 de la même
ordonnance
172(
*
)
.
Cette évolution des effets juridiques de la reconnaissance du droit au
regroupement familial pour un étranger et les membres de sa famille
devrait permettre de s'assurer de la bonne intégration de ces nouveaux
arrivants en France. La modification proposée au présent
paragraphe de l'article 28, articulée avec les nouvelles dispositions
prévues par le présent projet de loi en matière de
délivrance de titres de séjour, aurait pour effet de subordonner
l'octroi de la carte de résident à la satisfaction d'une
condition d'intégration au sein de la République
française. Toutefois, en vertu d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale à l'article 10 du présent projet de
loi, la durée exigée de résidence sur le territoire
national serait réduite à deux ans pour les étrangers
bénéficiant du regroupement familial, le délai fixé
étant en principe de cinq ans
173(
*
)
.
Le fait que les membres de la famille d'un étranger titulaire d'une
carte de résident, entrés en France au titre du regroupement
familial, ne disposent plus directement d'un titre de séjour identique
à celui qu'ils sont venus rejoindre
ne devrait porter atteinte ni au
droit de mener une vie familiale normale constitutionnellement garanti, ni au
droit au respect de sa vie privée et familiale consacré à
l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme
. En
effet, cette nouvelle disposition prévue au 3° de l'article 28 du
présent projet de loi ne remet pas en cause le principe du regroupement
familial. Les membres de la famille d'un étranger séjournant en
France peuvent toujours le rejoindre, dans le respect de la procédure du
regroupement familial.
6. L'impossibilité d'obtenir un titre de séjour en cas de
rupture de vie commune antérieure à sa délivrance
L'actuel IV de l'article 29 de l'ordonnance dispose qu'en cas de rupture de la
vie commune, le titre de séjour délivré au titre du
regroupement familial au conjoint d'un étranger peut, pendant
l'année suivant sa délivrance, faire l'objet d'un refus de
renouvellement, s'il s'agit d'une carte de séjour temporaire, ou d'un
retrait pour une carte de résident.
Le présent article prévoit de modifier et compléter ce
paragraphe de l'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, afin :
- de supprimer, par coordination avec la nouvelle disposition
prévue au III du même article, la référence à
la carte de résident ;
-
d'étendre à deux années la durée pendant
laquelle le renouvellement de la carte de séjour temporaire peut
être refusée et la carte de résident retirée
au
conjoint d'un étranger qui est entré régulièrement
sur le territoire français dans le cadre du regroupement
familial
174(
*
)
;
- de prévoir que le préfet pourrait désormais refuser
de délivrer le titre de séjour demandé dans le cadre du
regroupement familial,
en cas de rupture de la vie commune intervenue
antérieurement à la délivrance dudit titre
. Cette
seconde disposition confère valeur législative à un
principe dégagé par le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 16
juin 1998, « Louzati »
175(
*
)
.
Ces mesures visent à renforcer les conditions devant être remplies
pour bénéficier d'un droit au séjour sur le territoire
français, et d'éviter les situations dans lesquelles les
étrangers détournent les dispositions législatives pour
venir résider en France.
Par coordination avec l'insertion d'un alinéa additionnel à
l'article 7, votre commission vous propose par amendement de
prévoir que lorsque la communauté de vie a été
rompue à l'initiative de l'étranger, à raison de violences
de nature physique qu'il a subies de la part de son conjoint, le
représentant de l'Etat peut accorder le renouvellement du titre de
séjour.
7. Le rétablissement d'une sanction pour l'étranger ayant
effectué un regroupement familial sur place
A la suite de l'adoption d'un amendement présenté par M. Thierry
Mariani au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le
présent article propose d'
insérer un IV
bis
à l'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945,
afin de prévoir que le titre de séjour d'un étranger
puisse lui être retiré lorsqu'il a fait venir sa famille en France
sans respecter la procédure du regroupement familial
.
Cette sanction ne pourrait toutefois être infligée aux
étrangers bénéficiant d'une protection contre les mesures
d'expulsion en vertu de l'article 25 de l'ordonnance.
De plus, il est prévu que la décision de retrait du titre de
séjour ne pourrait être prise qu'après l'avis de la
commission du titre de séjour
176(
*
)
.
Ce 5° du présent article rétablit
dans l'ordonnance une
disposition qui avait déjà existé
. En effet, elle a
été instaurée par la loi précitée du
24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et
aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des
étrangers en France puis a été supprimée par
l'article 17 de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative
à l'entrée et au séjour des étrangers en France et
au droit d'asile.
Il convient de préciser que, saisi du projet de loi relatif à la
maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et
de séjour des étrangers en France, le Conseil Constitutionnel n'a
pas censuré cette disposition dans sa décision n° 93-325DC
du 13 août 1993
177(
*
)
.
Actuellement, certains étrangers ne peuvent bénéficier du
droit au regroupement familial puisqu'ils ne remplissent pas les conditions
prévues. Pourtant, ils parviennent à faire venir leur conjoint et
leurs enfants, qui entrent sur le territoire national avec un visa, ne
repartent jamais et résident ensuite en France clandestinement. Il
convient d'empêcher ces pratiques illégales qui, si elles
perduraient, risqueraient de rendre inutiles les règles relatives au
regroupement familial.
La mesure proposée par le présent alinéa dispose d'un
effet dissuasif certain
et devrait permettre de
lutter contre cette
forme d'immigration clandestine
.
Votre commission vous soumet
un amendement
tendant à
prévoir que les étrangers bénéficiant d'une
protection absolue contre les arrêtés d'expulsion sont exclus,
comme ceux bénéficiant d'une protection relative, de la
possibilité de se voir retirer leur titre de séjour lorsqu'ils
ont fait venir leur conjoint ou leurs enfants en dehors de la procédure
du regroupement familial.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 28
ainsi
modifié
.