CHAPITRE ADDITIONNEL
APRÈS LE CHAPITRE PREMIER
LE TOURISME
Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer, dans le titre premier du présent projet de loi, un chapitre additionnel après le chapitre premier regroupant les articles de ce texte consacrés au tourisme.
Il semble logique que ces dispositions soient identifiées au sein d'un chapitre spécifique, à l'instar de celles consacrées au développement économique et à la formation professionnelle.
Article 3
(art. 2, 3, 4 et 5 de la loi n° 92-1341 du 23
décembre 1992)
Répartition des compétences dans le
domaine du tourisme -
Transfert aux départements du classement des
équipements
et organismes de tourisme
Cet article a pour objet, d'une part, de clarifier la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le domaine du tourisme, d'autre part, de confier aux départements la mise en oeuvre des procédures de classement des équipements, organismes et activités touristiques.
1. Le droit en vigueur
La loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, adoptée à l'initiative du Sénat, a consacré la concurrence des compétences dans ce domaine en disposant dans son article premier que : « L'Etat, les régions, les départements et les communes sont compétents dans le domaine du tourisme et exercent ces compétences en coopération et de façon coordonnée. »
Si les communes, les départements et les régions disposent de quelques attributions spécifiques, le partage de leurs compétences nécessite donc des mécanismes de concertation.
• Les compétences spécifiques des collectivités locales
Les communes ont reçu des compétences propres en ce qui concerne la réalisation et la gestion de certains aménagements et équipements à vocation touristique, en particulier les ports de plaisance, les remontées mécaniques ou encore les zones de mouillage. Elles peuvent réaliser des zones d'aménagement concerté ayant pour objet le développement des loisirs et du tourisme. Leur responsabilité est particulièrement soulignée par les lois n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Enfin, les compétences des communes en matière d'urbanisme et de police administrative trouvent à s'appliquer aux activités touristiques.
Les départements ont une vocation particulière en matière de développement du tourisme rural. Ils établissent un programme d'aide à l'équipement rural, un plan départemental des itinéraires de promenades et de randonnées et peuvent élaborer un plan départemental de randonnées nautiques.
Ils ont obtenu le transfert dans leur dotation globale d'équipement, des subventions de l'Etat au titre de la modernisation de l'hôtellerie rurale et accordent de nombreuses aides aux hébergements touristiques ruraux (gîtes, chambres d'hôte, campings à la ferme...)
Enfin, la loi du 23 décembre 1992 leur confère la possibilité d'établir un schéma d'aménagement touristique départemental, qui doit prendre en compte les orientations définies par le schéma régional du développement du tourisme et des loisirs.
Les régions constituent, quant à elles, le cadre privilégié de l'élaboration d'une politique locale de développement du tourisme et se sont vu reconnaître des compétences importantes en matière d'aménagement touristique. La loi du 23 décembre 1992 dispose que, dans le cadre de leurs compétences en matière de planification, elles définissent les objectifs à moyen terme du développement touristique régional, dont les modalités et conditions de mise en oeuvre, notamment au plan financier, sont déterminées par le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs, prévu par la loi du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du tourisme.
Les régions peuvent se voir transférer les attributions exercées par les missions interministérielles d'aménagement touristique. Elles peuvent être associées à la définition, à la gestion et au contrôle des sociétés d'aménagement régional. Elles ont l'initiative de la création des parcs naturels régionaux et ont compétence pour créer des canaux et des ports fluviaux.
On notera que la loi leur fait obligation de créer des comités régionaux du tourisme, même si elle les laisse libres de fixer leur nature juridique, leur organisation et leur champ de compétences, à la condition de respecter un minimum de représentation. La création d'offices municipaux et de comités départementaux du tourisme est, quant à elle, facultative.
• Les compétences générales
Les types d'interventions des collectivités territoriales en faveur du développement du tourisme se sont diversifiés . Les régions, les départements et les communes organisent, selon des modalités diverses, un service destiné à accueillir et à informer les touristes. Elles engagent des actions de promotion de leur territoire -participation à des foires, publicité, édition de documentation- et s'efforcent de mettre en place des outils facilitant la commercialisation des produits touristiques. Elles réalisent des équipements en infrastructures (travaux de voirie notamment) et en superstructures (ports de plaisance, remontées mécaniques) ou accordent des aides aux entreprises et organismes qui interviennent dans le secteur du tourisme. Elles s'efforcent également de mettre en place des animations -fêtes, spectacles. Enfin, elles sont chargées d'établir des statistiques et de mener des études , surtout les régions, qui ont mis en place, avec l'INSEE, des observatoires régionaux du tourisme .
Les interventions des collectivités locales trouvent leurs limites dans le nécessaire respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie , des règles d'aménagement et d'urbanisme et dans la prise en compte des risques financiers.
• Les compétences de l'Etat
Selon les termes de la loi du 23 décembre 1992, l'Etat définit et met en oeuvre la politique nationale du tourisme .
A l'instar des collectivités locales, il exerce la plupart des missions que lui a reconnues le législateur en liaison, en coopération ou concurremment avec les collectivités territoriales ou l'une de leurs structures : il assure le recueil, le traitement et la diffusion des données et prévisions relatives à l'activité touristique, en liaison et en coopération avec les observatoires régionaux du tourisme ; il définit et conduit les opérations de promotion touristique nationale en liaison et en coopération avec les collectivités territoriales et les partenaires concernés ; il favorise la coordination des initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme ; il apporte son concours aux actions de développement touristique engagées par les collectivités territoriales, notamment par la signature des contrats de plan avec les régions.
Seules deux catégories de compétences lui sont reconnues à titre exclusif : d'une part, la détermination et la mise en oeuvre des procédures d'agrément et de classement des équipements, organismes et activités touristiques, selon des modalités fixées par décret, d'autre part, la fixation des règles et des orientations de la coopération internationale dans le secteur du tourisme et leur mise en oeuvre, notamment au sein des organisations internationales compétentes.
Le classement est une décision administrative qui consiste à insérer un hébergement dans une catégorie définie par des normes ayant pour objet essentiel le confort de l'établissement, afin d'assurer l'information des touristes.
L' agrément est un acte par lequel une autorité administrative confère à un organisme, outre une reconnaissance, le bénéfice de certains avantages, facultés ou prérogatives.
Organisé dès le 7 juin 1937 pour les hôtels de tourisme, le classement concerne aujourd'hui toutes les formes classiques de l'hébergement touristique (hôtels, meublés, campings) aussi bien que les formes nouvelles (villages de vacances, parcs résidentiels de loisirs).
Les normes de classement (de confort, de qualité des équipements et des services, d'accessibilité aux personnes handicapées, etc.) doivent être adaptées aux évolutions techniques et aux goûts de la clientèle. Aussi, les sources juridiques du classement sont elles à la fois instables et complexes . Des régimes différents coexistent bien souvent, afin de laisser aux gestionnaires d'hébergements le temps de s'adapter aux nouvelles normes.
La décision de classement est prise par arrêté du préfet du département, après avis de la commission départementale de l'action touristique 8 ( * ) . La procédure varie selon les catégories d'hébergement.
Des agréments sont souvent imposés pour l'octroi des aides publiques aux villages de vacances et aux terrains de campings gérés par des organismes à but non lucratif, ainsi qu'aux maisons familiales. A titre d'exemple, les terrains de campings ne peuvent ainsi recevoir d'aides de l'Etat ou des collectivités locales qu'après avoir obtenu un agrément préfectoral 9 ( * ) .
• Une harmonisation et une clarification nécessaires
La concurrence des compétences des collectivités publiques nécessitait une certaine harmonisation, dont l'instrument principal reste la contractualisation . Les contrats de plan conclus entre les régions, les autres collectivités locales et l'Etat définissent ainsi la participation de chaque partenaire à la réalisation d'un objectif précis.
La technique de la concertation est également utilisée puisque l'avis ou l'accord de l'organe délibérant d'une collectivité concernée est souvent requis lorsque la décision est prise par l'Etat ou une autre collectivité dont le territoire inclut celui de la première. Ainsi, les départements doivent-ils demander l'avis des communes intéressées avant d'élaborer les plans départementaux de randonnées pédestres et équestres. De même les conseils généraux sont consultés à propos de la création de parcs naturels nationaux ou régionaux.
L'organisation de l'harmonie et de la cohérence des interventions des collectivités publiques dans le domaine du tourisme constituait l'un des objectifs majeurs de la loi du 23 décembre 1992. D'aucuns ont regretté que l'objectif de l'harmonisation des compétences ait pris le pas sur celui de leur répartition 10 ( * ) .
Aussi la loi n° 2002-2 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a-t-elle donné compétence à la collectivité territoriale de Corse pour :
- déterminer et mettre en oeuvre, dans le cadre du plan d'aménagement et de développement durable, les orientations du développement touristique de l'île ;
- définir, mettre en oeuvre et évaluer la politique du tourisme de la Corse et les actions de promotion qu'elle entend mener ;
- assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique en Corse ;
- coordonner les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques en Corse ;
- décider du classement des stations mentionnées aux articles L. 2231-1 et L. 2231-3 du code général des collectivités territoriales ;
- déterminer les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement de différents équipements et organismes de tourisme (hôtels et résidences de tourisme, terrains de campings aménagés, villages de vacances, villas, appartements et chambres meublés loués à la semaine, restaurants de tourisme, offices de tourisme et offices du tourisme).
Peu après, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a renforcé le rôle des régions dans le domaine du tourisme en donnant compétence au conseil régional, sur le modèle des dispositions contenues dans la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, d'une part, pour assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique dans la région, d'autre part, pour coordonner les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques.
Dans sa rédaction initiale, cet article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de votre commission des Lois, donnait également compétence à la région pour déterminer et mettre en oeuvre les procédures d'agrément et de classement des équipements, organismes et activités touristiques, mais non des stations de tourisme. La commission mixte paritaire n'a toutefois pas retenu cette disposition.
Le présent projet de loi tend à poursuivre cette entreprise de clarification.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
? Le 1° tend à réécrire l'article 2 de la loi du 23 décembre 1992 précitée afin de redéfinir les missions de l'Etat .
Il resterait bien évidemment chargé de la définition de la politique nationale du tourisme et devrait associer les collectivités territoriales à sa mise en oeuvre , comme le prévoit l'article 5 de la loi du 13 décembre 1992.
Sa responsabilité à l'égard de la coopération internationale dans le domaine du tourisme serait clairement et succinctement affirmée. Dans sa rédaction actuelle, l'article 2 dispose qu'il « fixe les règles et les orientations de la coopération internationale dans le domaine du tourisme et en assure la mise en oeuvre, notamment au sein des organisations internationales compétentes . »
Comme aujourd'hui, il devrait définir et conduire les opérations nationales de promotion touristique en liaison avec les collectivités territoriales et les professionnels intéressés.
Enfin, l'Etat serait compétent pour :
- élaborer et mettre en oeuvre la réglementation des activités touristiques, notamment celles relatives à l'organisation et à la vente de voyages et de séjours ;
- fixer, par décret, les règles de classement et d'agrément des équipements et des organismes touristiques, l'élaboration des règles de procédures relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement étant quant à elles décentralisée en application du 3° ;
- assurer le recueil, l'analyse et la diffusion de données statistiques nationales dans le domaine du tourisme.
La disposition selon laquelle « L'Etat favorise la coordination des initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme [et] apporte son concours aux actions de développement touristique engagées par les collectivités territoriales, notamment par la signature de contrats de plan avec les régions dans les conditions fixées par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification » serait supprimée.
? Le 2° tend à modifier l'article 4 de la loi du 23 décembre 92 afin de conforter le rôle des régions en affirmant, à titre liminaire, leur compétence pour animer et coordonner les initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme.
? Le 3° tend à compléter l'article 5 afin de confier au département compétence pour :
- déterminer les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement des équipements et organismes de tourisme ;
- décider du classement ou de l' agrément de ces équipements ou organismes. Cette décision serait prise par arrêté du président du conseil général, après consultation d'une commission comprenant au moins un tiers de membres du conseil général et un tiers au moins de représentants des professions touristiques.
? En conséquence, le 4° tend à :
- supprimer le dernier alinéa de l'article 4, issu de la loi du 27 février 2002 précitée, qui confiait déjà à la région la coordination, mais non l'animation, des initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques ;
- abroger l'article 3, dont les dispositions seraient désormais inutiles dans la mesure où elles prévoient que « Les collectivités territoriales sont associées à la mise en oeuvre de la politique nationale du tourisme [et] conduisent, dans le cadre de leurs compétences propres et de façon coordonnée, des politiques dans le domaine du tourisme . »
3. La position de la commission des Lois
La principale modification proposée par le présent article tient, en définitive, à la décentralisation du classement et de l'agrément des équipements et organismes de tourisme .
Votre commission des Lois ne peut que s'en féliciter puisqu'elle l'avait proposée lors de la première lecture de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, avant que la commission mixte paritaire n'y renonce.
Elle persiste cependant à considérer que la région constitue l'échelon idoine pour exercer cette compétence . Le deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, issu de la révision du 28 mars 2003, dispose que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon . » Les départements sont en en effet à la fois trop nombreux et trop proches du terrain pour garantir la cohérence et la sérénité des décisions de classement ou d'agrément.
Cette analyse est confortée par l'Assemblée des départements de France, selon laquelle « l'attribution aux départements de cette mission risque, d'une part de générer des divergences d'interprétation contraires à l'objet recherché, d'autre part, n'a jamais été demandé par les départements . »
En conséquence, fidèle à la position adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à transférer à la région la compétence pour, d'une part, décider du classement ou de l'agrément des équipements et organismes de tourisme, d'autre part, déterminer les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement . Cet amendement prévoit également la mise à disposition de la région des agents de l'Etat qui assurent actuellement la mise en oeuvre de cette compétence dans les préfectures de département.
Elle vous soumet également un amendement de précision ayant pour objet de confier à l'Etat la définition des normes, et non des règles, de classement et d'agrément afin d'éviter toute confusion avec les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .
* 8 Créées en 1965, régies par le décret n° 85-249 du 15 février 1985, les commissions départementales de l'action touristique sont présidées par le préfet et composée de membres permanents, représentants de l'administration, des comités départementaux du tourisme et des chambres consulaires, et de membres siégeant uniquement pour les affaires qui les intéressent. Elles sont chargées de donner un avis au préfet sur toutes les affaires touristiques relevant des attributions de l'Etat..
* 9 Arrêté du 11 mars 1976.
* 10 Pierre Py, La loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, Revue de droit public, 1994, page 215.