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Article 4
Réforme par voie ordonnance
des organismes chargés de la promotion du tourisme

Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à procéder, par voie d'ordonnance, à une réforme des organismes chargés de la promotion du tourisme.

1. Le droit en vigueur

Les communes disposent de nombreux instruments d'intervention dans le domaine du tourisme.

Ainsi, les offices de tourisme et syndicats d'initiative (OT-SI) sont des associations de la loi de 1901 créées par les professionnels.

Les offices municipaux du tourisme sont des établissements publics industriels et commerciaux institués par la loi du 10 juillet 1964 pour les stations classées et autorisés pour les communes littorales au sens de la loi du 3 janvier 1986. Contrôlés étroitement par le conseil municipal, ils peuvent beaucoup plus facilement recevoir des fonds publics et assurer une coordination efficace des acteurs du tourisme local. Pourtant, la formule connaît un succès limité, sans doute en raison des rigidités de gestion qu'implique leur statut d'établissement public.

Les conseils municipaux peuvent également créer des offices du tourisme, en application de la loi du 23 décembre 1992, et leur donner la nature juridique de leur choix. Ces organismes sont généralement chargés de missions d'accueil, d'information des touristes et de promotion de la commune.

Enfin, les sociétés d'économie mixte locales et les chambres de commerce et d'industrie peuvent être chargées de la gestion d'équipements touristiques.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, on, dénombre actuellement 140 établissements publics à caractère industriel et commercial, dénommés offices du tourisme, et 3.451 offices de tourisme, dont 3.426 associations, 4 sociétés d'économie mixte et 21 régies.

Reconnus implicitement par la loi n° 87-10 du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du tourisme, puis officiellement par la loi du 23 décembre 1992, les comités départementaux du tourisme constituent les outils majeurs de préparation et d'exécution de la politique touristique des conseils généraux. Afin d'améliorer l'efficacité de leur action, les comités départementaux du tourisme ont créé, avec d'autres partenaires (chambres de commerce et d'agriculture, offices de tourisme et syndicats d'initiative, syndicats professionnels), des services d'accueil.

Institués sous le Gouvernement de Vichy par des textes de 1942 et 1943, les comités régionaux du tourisme ont connu une évolution profonde et constituent, depuis 1987, les principaux instruments d'action des conseils régionaux.

Si la loi fait obligation aux régions de créer de tels comités, elle les laisse libres de fixer leur nature juridique, leur organisation et leur champ de compétences, à la condition de respecter un minimum de représentation : délégués du conseil général, des organismes consulaires, des comités départementaux du tourisme, des offices de tourisme et des syndicats d'initiative, des professions et associations oeuvrant dans le secteur du tourisme, de communes touristiques et de leurs groupements.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à unifier et à réformer, par voie d'ordonnance, le régime juridique des offices du et de tourisme. Sur le plan formel, ses dispositions sont conformes à la Constitution.

En vertu du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Tout en écartant tout rapprochement entre ces dispositions et celles du premier alinéa de l'article 49 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a néanmoins considéré qu'elles devaient être entendues « comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre » (décision DC n° 76-72 du 12 janvier 1977).

En l'espèce, la finalité de l'habilitation demandée est présentée par l'exposé des motifs du projet de loi aux termes duquel l'ordonnance aura pour objet de « modifier les règles de constitution et d'administration des organismes de promotion touristique. »

La loi d'habilitation doit, par ailleurs, préciser les « domaines d'intervention » des mesures envisagées (Conseil constitutionnel, décisions n° 287-DC des 25-26 juin 1986 et 99-421 du 16 décembre 1999).

Le présent article respecte cette obligation en énonçant que seraient modifiées les dispositions relatives :

- d'une part, aux conditions dans lesquelles une commune ou un groupement de communes peut instituer, par délibération de son organe délibérant, un organisme chargé de la promotion du tourisme ;

- d'autre part, aux statuts et aux ressources de ces organismes.

Comme l'a rappelé la décision précitée du Conseil constitutionnel, relative à la loi d'habilitation portant sur la codification, « la loi d'habilitation ne saurait permettre l'intervention d'ordonnances dans des domaines réservés par les articles 46, 47, 47-1, 74 et 77 de la Constitution à la loi organique, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ».

Conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, l'habilitation ne vaudra que « pour un délai limité ». Les ordonnances devront, en effet, être prises dans un délai d'un an suivant la publication de la loi.

Conformément au dernier alinéa de l'article 38, passé ce délai, les ordonnances ne pourront plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

En outre, l'ordonnance - qui devra être prise en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat - entrera en vigueur dès sa publication mais deviendra caduque si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par le présent article, soit dans un délai d'un an à compter de la publication de l'ordonnance.

3. La position de la commission des Lois

Tout en souscrivant à l'objectif poursuivi, votre commission des Lois ne peut accepter la méthode proposée qui conduirait à un dessaisissement du Parlement sur une réforme qui intéresse au plus au point les communes.

Aussi vous soumet-elle un amendement ayant pour objet d'effectuer directement la réforme envisagée et consistant à :

- étendre à l'ensemble des communes et établissements publics de coopération intercommunale la faculté de créer un office de tourisme sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial ;

- clarifier les missions des offices autres que celles, traditionnelles d'accueil et d'information des touristes ;

- préciser les conditions dans lesquelles la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut instituer un office de tourisme et déterminer son statut, en gestion directe ou déléguée, ainsi que ses ressources ;

- harmoniser la désignation de ces organismes en retenant l'appellation « office de tourisme ».

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.