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Article 24
(art. L. 101-1, L. 601-1 à L. 601-3 nouveaux du code des ports maritimes)
Transfert des ports maritimes non autonomes de l'Etat
aux collectivités territoriales

Cet article tend à opérer le transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des ports non autonomes de l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

1. Le droit en vigueur

Les ports maritimes français se répartissent, à l'heure actuelle, en deux catégories : d'une part, les ports relevant de l'Etat, et d'autre part, les ports dits « décentralisés » relevant des départements et des communes.

Cet état des lieux découle de transferts de compétence opérés par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, et par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, modifiée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, complétant ce dernier texte.

Sur ce fondement, les départements sont compétents pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes de commerce et de pêche, l'Etat restant compétent à l'égard des ports maritimes autonomes, des ports maritimes d'intérêt national et des ports maritimes contigus aux ports militaires. Les communes ont également une compétence en matière de création, d'exploitation et d'aménagement des ports autres que ceux susvisés et dont l'activité dominante est la plaisance.

Ce premier transfert a permis aux départements de prendre en charge 304 ports maritimes de commerce et de pêche et aux communes de prendre la responsabilité de 228 ports affectés de manière dominante aux activités de plaisance. Toutefois, ce transfert n'a porté que sur 3 à 4 % du trafic maritime français.

La volonté récente du législateur a été d'amplifier les transferts au profit des collectivités territoriales et les dispositions du présent projet de loi s'inscrivent dans cette perspective.

Ainsi, l'article 15 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a transféré à la collectivité territoriale de Corse la compétence en matière portuaire pour les ports de pêche et de commerce non encore transférés aux départements, c'est-à-dire les ports autonomes, les ports d'intérêt national et les ports contigus aux ports militaires.

En outre, l'article 104 de la loi précitée du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a autorisé les régions, à titre expérimental et jusqu'au 31 décembre 2006, à prendre en charge, à leur demande, l'aménagement, l'entretien et l'exploitation des ports d'intérêt national ainsi que des ports de commerce et de pêche. Aucune expérimentation n'a cependant été entreprise sur cette base.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

a) Transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des ports autonomes aux collectivités territoriales ou à leurs groupements

Le premier paragraphe (I) de l'article 24 définirait la consistance du transfert de compétences en matière de ports maritimes aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

- Le transfert envisagé ne concernerait que les ports non autonomes de l'Etat.

La catégorie des ports autonomes, définie par l'article L. 111-1 du code des ports maritimes, regroupe les ports maritimes de commerce « dont l'importance le justifie » et pour lesquelles l'administration est confiée, par un décret en Conseil d'Etat, à un établissement public de l'Etat. Le choix de laisser à l'Etat la compétence à l'égard de ces ports tient à leur importance économique et à leur caractère national.

De manière résiduelle, seraient donc concernés par le transfert de compétence exclusivement les ports d'intérêt national et les ports maritimes contigus aux ports militaires. Leur liste est fixée par l'article R. 121-7 du code des ports maritimes et comprend : en métropole, les ports de Calais, Boulogne-sur-Mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brets, Le Fret, Roscancel, Concarneau, Lorient, La Rochelle, La Pallice et Chef de Baie, Les Minimes, Bayonne, Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon, Nice, Ajaccio, Bastia ; et outre-mer, les ports de Fort-de-France, Degrad-des-Cannes, Larivot, Saint-Pierre-et-Miquelon et Port-Réunion.

- Le transfert de compétence concernerait tant la propriété des biens portuaires que l'entretien, l'aménagement et la gestion des ports concernés.

Il s'agirait donc d'un transfert de propriété de l'ensemble des biens situés dans l'enceinte des ports concernés, qui s'accompagne d'un transfert des compétences relatives à l'entretien, l'aménagement et la gestion de ces ports.

Toutes les catégories de collectivités territoriales seraient susceptibles de bénéficier de ce transfert, qui pourrait également profiter aux groupements de collectivités territoriales.

En conséquence, les communes pourraient notamment acquérir la propriété de ports de commerce et de pêche et les gérer, ce qui accroîtrait leurs compétences en la matière qui reste, à l'heure actuelle, limitée aux ports « dont l'activité dominante est la plaisance »37(*). De même, la notion de groupement de collectivités pourrait permettre à des syndicats mixtes de bénéficier d'un transfert de compétence en matière portuaire.

b) Procédure et effets du transfert de compétence en matière portuaire

? Le deuxième paragraphe (II) décrirait les modalités du transfert de compétence en matière portuaire.

Le transfert de compétence se ferait, en principe, sur demande d'une collectivité ou d'un groupement de collectivités territoriales, cette demande devant intervenir au plus tard le 31 août 2005. Le choix d'un calendrier différent de celui proposé en matière d'aérodromes s'explique par le nombre relativement modeste d'infrastructures susceptibles de faire l'objet d'un transfert, par opposition à la centaine d'infrastructures aéroportuaires transférables.

Cette demande ne pourrait concerner que les ports situés dans le ressort géographique de la collectivité sollicitant le transfert. En revanche, elle pourrait se limiter, le cas échéant, à une partie d'un port, à la condition que celle-ci soit :

- d'une part, individualisable. Cette notion doit s'entendre au sens matériel du terme, la nature et la destination des infrastructures sur une partie donnée du port maritime devant présenter une unité distincte et susceptible d'être exploitée de manière autonome ;

- d'autre part, d'un seul tenant et sans enclave. Cette condition tend à assurer que le « dépeçage » d'un port ne conduira pas à des délimitations impraticables entre les parties relevant des compétences d'une collectivité ou d'un groupement ou d'une autre.

Cette demande serait notifiée à l'Etat ainsi, selon le texte, qu'aux « collectivités intéressées ». Par cohérence avec l'amendement qu'elle vous a présenté à l'article 22, votre commission des Lois vous propose de préciser, par amendement, qu'il s'agit des collectivités ou groupements sur le territoire duquel est implanté le port concerné.

Les alinéas suivants du paragraphe envisagent trois hypothèses distinctes.

Lorsqu'une demande du transfert aurait été présentée qui n'aurait été suivie d'aucune autre dans un délai de six mois, le transfert serait opéré au profit du pétitionnaire.

Dans l'hypothèse où plusieurs demandes interviendraient pour le transfert du même port ou de la même partie d'un port, une concertation serait organisée par le représentant de l'Etat dans la région afin qu'une demande unique de transfert soit présentée. Le texte prévoit que la durée de la concertation serait fixée par le préfet de région.

Lorsque la concertation aboutit, la collectivité ou le groupement dont la candidature est maintenue deviendrait bénéficiaire du transfert.

En l'absence d'accord à l'issue de la concertation ou en l'absence de candidature pour un port déterminé avant le 31 août 2005, le représentant de l'Etat désignerait unilatéralement la collectivité affectataire, la loi fixant autoritairement la collectivité au profit de laquelle doit s'opérer le transfert :

- pour les ports dont l'activité dominante est le commerce ou les parties individualisables d'un seul tenant et sans enclaves de ports, affectées au commerce, la région serait bénéficiaire ;

pour les ports dont l'activité dominante est la pêche ou les parties individualisables d'un seul tenant et sans enclaves de ports affectées à la pêche, le département serait désigné affectataire.

Ce critère de partition est conforme au schéma actuel de répartition des compétences, tel qu'il est organisé par la loi précitée des 7 janvier et 22 juillet 1983.

Votre commission des Lois vous présente des amendements de nature rédactionnelle tendant à préciser que les groupements de collectivités territoriales peuvent également se porter candidats, participer à la concertation et être désignés bénéficiaires du transfert de compétence.

Elle vous soumet, en outre, un amendement prévoyant que le représentant de l'Etat dans le département communique aux collectivités ou groupements qui se sont portés candidats au transfert d'un port ou d'une partie de port l'ensemble des informations leurs permettant de solliciter ce transfert en toute connaissance de cause..

? Le troisième paragraphe (III) du présent article définirait les effets juridiques résultant du transfert de compétence opéré, dans des termes quasi-identiques à ceux utilisés dans l'article 22.

Les modalités et la date d'entrée en vigueur du transfert de compétence d'un port ou d'une partie de port de l'Etat vers la collectivité ou le groupement de collectivités attributaire seraient définies par une convention ou, le cas échéant, par un arrêté du ministre chargé des ports maritimes.

Le transfert emporterait succession de la collectivité ou du groupement attributaire dans les droits et obligations de l'Etat à l'égard des tiers. En particulier, cette précision aurait pour effet d'empêcher la nouvelle autorité concédante de remettre en cause, du seul fait du transfert, les conventions de délégation de service public en cours.

Du point de vue domanial, le transfert aurait également pour conséquence de transmettre dans le chef de la collectivité bénéficiaire les dépendances du domaine public portuaire. Ainsi, serait notamment transférée la propriété des quais et terre-pleins, des ouvrages d'accès ainsi que des zones industrialo-portuaires si elles existent.

La rédaction retenue aurait également pour conséquence de transférer les plans d'eau et bassins des ports maritimes. Un tel choix irait en contradiction avec les dispositions de l'article L. 4424-22 du code général des collectivités territoriales, issues de l'article 15 de la loi n°2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse qui a expressément exclu les plans d'eau des ports maritimes du transfert à la collectivité territoriale de Corse. Cette dernière peut seulement y disposer d'une convention de mise à disposition consentie par l'Etat.

Votre commission souscrit au choix retenu par le présent projet de loi, qui présente l'avantage de la simplicité. En revanche elle estime qu'il convient d'harmoniser le régime applicable aux ports maritimes transférés à la collectivité territoriale de Corse avec le régime défini par le présent projet de loi. Elle vous soumet donc un amendement à l'article L. 4424-22 du code général des collectivités territoriales, tendant à opérer également le transfert à la collectivité territoriale des plans d'eau des ports transférés en application de la loi précitée du 22 janvier 2002.

Ce transfert de propriété interviendrait à titre gratuit, aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire ne pouvant être demandé de ce simple fait.

La collectivité ou le groupement affectataire aurait l'obligation de mettre gratuitement à disposition de l'Etat les installations et aménagements compris dans le périmètre portuaire nécessaires au fonctionnement des services chargés de la police et de la sécurité. En effet, le transfert de compétences ne porterait pas sur ces matières, qui demeureraient de la seule responsabilité de l'Etat. Les conditions de cette mise à disposition seraient précisées par la convention ou, à défaut, l'arrêté ministériel susmentionnés.

c) Prorogation des conventions de service public venant à échéance

Le quatrième paragraphe (IV) de l'article 24 règlerait la question des éventuelles délégations de service public qui viendraient à échéance avant le transfert de compétence ou dans l'année suivant ce transfert.

Afin d'assurer la continuité du service public portuaire, et dans des conditions identiques à celles prévues à l'article 22 du présent projet de loi :

-  les délégations de service public qui arriveraient à échéance avant la date du transfert de compétences seraient prorogées tacitement, par périodes successives de douze mois, le titulaire de la délégation conservant toutefois la possibilité de s'opposer à cette prorogation.

- une fois le transfert de compétence opéré, les délégations venant à expiration dans l'année suivant le transfert seraient prorogées jusqu'à la première date anniversaire de ce transfert.

d) Transfert aux régions des compétences détenues par les départements

Le cinquième paragraphe (V) autoriserait le transfert des compétences en matière de ports maritimes départementaux aux régions.

Les départements, qui ont la charge des ports maritimes de commerce et de pêche autres que ceux relevant de l'Etat, en application de l'article 6 de la loi précitée du 22 juillet 1983, pourraient solliciter des régions la prise en charge de cette compétence. La collectivité territoriale de Corse, qui constitue une collectivité territoriale à statut dérogatoire mais proche de la région, pourrait également accepter la compétence des ports relevant de la compétence de la Haute-Corse et de la Corse du sud.

Cette possibilité est déjà prévue, à titre expérimental, par le III de l'article 104 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, mais n'a reçu, à ce jour, aucune application concrète.

Le texte proposé ne définirait pas la consistance du transfert ainsi opéré. Par souci de précision, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à spécifier que ce transfert concernerait la propriété, l'aménagement, l'entretien et l'exploitation des ports maritimes départementaux.

Ce transfert ne pourrait s'effectuer qu'avec l'accord de la région et ne concernerait que les ports maritimes existant au 1er janvier 2003. Votre commission estime que le choix de cette date n'obéit à aucune justification particulière. Elle vous propose un amendement tendant à prévoir que tous les ports existant à la date d'entrée en vigueur de la présente loi seraient concernés par ce transfert.

Au titre des effets juridiques de ce transfert, la région ou, le cas échéant, la collectivité de Corse, succèderait au département dans ses droits et obligations, tant en ce qui concerne le domaine que les biens faisant l'objet du transfert. Cette substitution ne pourrait donc permettre de remettre en cause ou porter atteinte aux droits des délégataires de missions de services publics en cours.

Le second alinéa du cinquième paragraphe de cet article préciserait qu'une convention déterminerait les modalités de mise en oeuvre du transfert de compétence. Cette même convention règlerait la question de la mise à disposition des moyens jusqu'alors consacrés par le département à l'exploitation et à la gestion du port - ce qui inclurait notamment les personnels de la collectivité départementale.

La convention définirait également les modalités financières du transfert qui prendraient la forme du reversement à la région bénéficiaire du transfert, par le département concerné, d'une partie du concours créé au sein de la dotation générale de fonctionnement (DGF) au titre des ports maritimes de commerce et de pêche.

En effet, l'article L. 1614-8 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, précitée, dispose que les crédits précédemment ouverts au budget de l'Etat pour les investissements exécutés ou subventionnés par l'Etat au titre des ports maritimes de commerce et de pêche font l'objet d'un concours particulier au sein de la DGF38(*), ces crédits faisant l'objet d'une répartition entre les départements réalisant des travaux d'investissement ou participant au financement de ces derniers dans le cadre de l'aménagement des ports dont la compétence leur a été transférée.

En pratique, les départements resteraient destinataires des fonds du concours, à charge pour eux d'en reverser une part, déterminée par la convention, à la région.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à préciser que la convention en cause est conclue entre le département et la région ou la collectivité territoriale de Corse.

e) Modification du code des ports maritimes destinée à clarifier les compétences respectives de l'Etat et des collectivités territoriales en matière de ports maritimes

Les sixième (VI) et septième (VII) paragraphes de cet article modifieraient les dispositions du code des ports maritimes afin de prendre en compte les nouvelles compétences des régions, départements et communes ou de leurs groupements.

? Aux termes du sixième paragraphe (VI), un titre préliminaire serait, en premier lieu, créé dans le livre Ier (« création, organisation et aménagement des ports maritimes ») dudit code, intitulé « organisation portuaire » et composé d'un article unique, numéroté L. 101-1.

Article L. 101-1 du code des ports maritimes
Catégories de ports maritimes de commerce et de pêche

Cet article tirerait les conséquences de la poursuite du transfert de compétences aux collectivités territoriales en matière de ports maritimes de commerce et de pêche qui se répartiraient désormais en trois catégories :

- les ports maritimes autonomes, qui relèvent de l'Etat ;

- les ports maritimes décentralisés, qui relèvent de la compétence du département ou, le cas échéant, de la région ;

- les ports maritimes de Saint-Pierre-et-Miquelon, relevant de l'Etat. Le nouveau statut de « collectivité d'outre-mer », donné par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 23 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, à Saint-Pierre-et-Miquelon justifie le maintien en l'état du régime existant, dans l'attente du choix opéré par le législateur organique lors de l'adoption de la loi organique fixant le statut de cette collectivité.

Cette disposition n'aurait, en définitive, qu'un objet « pédagogique » afin d'exposer de façon claire les différentes catégories de ports. Ainsi, notamment, la catégorie actuelle des ports d'intérêt national disparaîtrait.

? Aux termes du septième paragraphe (VII), un titre préliminaire serait créé dans le livre VI du même code.

Votre commission des Lois relève qu'un tel livre est pour le moment absent de la partie législative du code des ports maritimes. Elle vous propose donc un amendement tendant à créer ce livre et à l'intituler : « Ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements ».

Le titre préliminaire de ce livre serait intitulé « compétences et dispositions générales », composé de deux articles, numérotés L. 601-1 à L. 601-2.

Article L. 601-1 du code des ports maritimes
Répartition des compétences entre collectivités territoriales

Cet article présenterait, de manière synthétique, les compétences de chaque niveau de collectivité territoriale en matière d'aménagement et d'exploitation des ports maritimes, telles qu'elles résulteraient du présent projet de loi.

Aux termes du premier paragraphe (I) du texte proposé pour cet article, la région serait compétente :

- pour créer tout port maritime de commerce. Par souci de précision, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à préciser que le fait de créer le port entraînerait la compétence pour l'aménager et l'exploiter ;

- pour aménager et exploiter les ports de commerce et de pêche qui lui ont été transférés en application des dispositions du présent projet de loi.

Ces compétences s'étendraient également à la collectivité territoriale de Corse.

Selon le deuxième paragraphe (II) de cet article, le département serait compétent :

- pour créer les ports maritimes de pêche. Par cohérence avec l'amendement précédemment soumis, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à préciser que le département aurait également, dans cette hypothèse, compétence pour aménager et exploiter ces ports.;

- pour aménager et exploiter les ports maritimes et de pêche qui lui ont été transférés tant par la présente loi que par l'article 6 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, précitée.

Les communes seraient compétentes, aux termes du troisième paragraphe (III) de l'article L. 601-1 du code des ports maritimes, pour :

- créer, aménager et exploiter les ports maritimes dont l'activité principale est la plaisance ;

- aménager et exploiter les ports de commerce et de pêche qui lui auront été transférés par le présent projet de loi.

Ces compétences pourraient néanmoins être exercées, le cas échéant, par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : communauté de communes, communauté d'agglomération ou communauté urbaine.

Le quatrième paragraphe (IV) de cet article prévoirait que, par dérogation, l'organisme chargé du parc naturel de Port-Cros serait compétent pour aménager, entretenir et gérer les installations portuaires de Port-Cros, dans le respect des missions assignées au parc.

Le décret n° 63-1235 du 14 décembre 1963 créant le parc national de Port-Cros a en effet confié à un établissement public national à caractère administratif ayant son siège dans l'arrondissement de Toulon « l'aménagement, la gestion et la réglementation » de ce parc afin d'assurer la protection de cet espace naturel39(*).

Il paraît souhaitable de ne pas soustraire à cet organisme la compétence en matière portuaire, dans la mesure où la gestion et l'exploitation des infrastructures portuaires doivent s'effectuer en conformité avec l'objectif de préservation qui s'applique à l'ensemble du parc.

Article L. 601-2 du code des ports maritimes
Contrats d'objectifs entre l'Etat et la collectivité territoriale compétente

Cet article offrirait la faculté de conclure entre l'Etat et la collectivité ou le groupement de collectivités compétents des contrats d'objectifs. Ces contrats pourraient utilement encadrer la collaboration des services de l'Etat et des collectivités territoriales propriétaires des ports maritimes.

Ces contrats pourraient concerner, en particulier : le financement d'infrastructures, la sûreté et la sécurité portuaires.

f) Abrogation de dispositions législatives devenues sans objet

Les huitième (VIII) et neuvième (IX) paragraphes de l'article 24 abrogeraient certaines dispositions devenues sans objet en raison des dispositions contenues dans le présent projet de loi.

En premier lieu, l'article 6 ainsi que le dernier alinéa de l'article 9 de la loi précitée du 22 juillet 1983 seraient abrogés. Ces abrogations permettront d'assurer la lisibilité du nouveau dispositif institué par le présent projet de loi.

L'article 6 de la loi n'aura en effet plus d'objet, le nouvel article L. 601-2 du code des ports maritimes définissant les catégories de ports maritimes et les collectivités ou groupements de collectivités territoriales compétentes à leur endroit. Le dernier alinéa de l'article 9 de la loi susvisée n'aurait également plus lieu d'être, dans la mesure où les paragraphes III et IV du présent article définiraient désormais les effets juridiques résultant du transfert de compétences.

En second lieu, seraient également abrogés les paragraphes I à IV de l'article 104 de la loi précitée du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Ces dispositions, organisant une expérimentation pour l'aménagement, la gestion et l'exploitation des ports maritimes, n'auront plus vocation à s'appliquer compte tenu des dispositions du présent article.

g) Transfert des dépendances du domaine public portuaire des ports ayant fait l'objet d'un transfert de compétence antérieurement au présent projet de loi

Le dixième paragraphe (X) de cet article prévoirait la possibilité de procéder au transfert des dépendances du domaine public portuaire des ports ayant fait l'objet d'un transfert antérieurement à la présente loi aux collectivités concernées.

Le transfert en matière portuaire, auquel a procédé la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 n'a concerné que la compétence relative à l'aménagement ou l'exploitation des ports maritimes existants. Il n'a pas conduit à un transfert de propriété. Or, le présent projet de loi opèrerait, quant à lui, un tel transfert pour les ports maritimes non autonomes de l'Etat.

Afin d'uniformiser les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales exerceront leurs compétences en matière portuaire, le présent paragraphe permettrait à la collectivité territoriale bénéficiaire d'un transfert en vertu d'un texte antérieur au présent projet de loi -c'est-à-dire, pour l'essentiel, en vertu de la loi du 22 juillet 1983- de demander à se voir transférer le domaine portuaire correspondant.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié.

* 37 Article 6, alinéa 5 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.

* 38 La détermination du taux de concours et la liquidation des droits des départements sont définis par les articles R. 1614-58 à L. 1614-63 du code général des collectivités territoriales.

* 39 Décret n° 63-1235 du 14 décembre 1963, article 25.