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TITRE III
DE LA SOLIDARITÉ ET DE LA SANTÉ
CHAPITRE PREMIER
L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE

Les lois de décentralisation ont conféré une compétence de droit commun au département en matière d'aide sociale, l'Etat ne conservant que des compétences d'exception limitativement énumérées par la loi. Il constitue en effet un échelon suffisamment proche des besoins locaux mais cependant assez vaste pour assurer une certaine cohérence territoriale.

La loi du 22 juillet 1983 a ainsi confié au département la responsabilité de l'aide médicale jusqu'au 1er janvier 2000, date à laquelle cette compétence a été à nouveau transférée soit aux organismes d'assurance maladie, soit à l'Etat dans le cadre de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle (CMU) ; de l'aide sociale à l'enfance, qui recouvre notamment les dépenses relatives aux placements d'enfants en établissement ou en milieu ouvert ; de l'aide aux personnes handicapées adultes, qui recouvre l'aide à domicile, les frais d'hébergement en établissement ou dans une famille d'accueil et les dépenses liées à l'allocation compensatrice pour tierce personne ; de l'aide aux personnes âgées comprenant la prise en charge des frais d'hébergement en maison de retraite, en unité de long séjour ou en logement-foyer ou chez un particulier, l'aide ménagère ou l'allocation représentative de services ménagers, ainsi que la prise en charge des repas servis dans les foyers restaurants.

Par la suite, la loi du 1e janvier 1998 instituant le revenu minimum d'insertion, modifié en 1992, a fait obligation aux départements de consacrer à l'insertion une somme au moins égale à 20 % (aujourd'hui à 17 %) du montant des allocations versées l'année précédente dans le département au titre du revenu minimum d'insertion. Les lois du 31 mai 1990 et du 29 juillet 1992 ont respectivement institués les fonds de solidarité pour le logement et les fonds d'aide aux jeunes, gérés à parité avec l'Etat. Depuis la loi du 20 juillet 2001, enfin, les départements sont chargés du versement de l'allocation personnalisée d'autonomie, dont on sait qu'elle pèse lourdement sur leurs budgets.

La compétence de droit reconnue au département dans le domaine social et médico-social ne signifie pas que celui-ci détienne une autorité juridique sur un système hiérarchique uniformisé : le conseil général joue, en réalité d'abord, un rôle d'impulsion et de coordination auprès de multiples intervenants dont il assure le financement.

Pour des raisons historiques, l'action sociale a souvent reposé sur les initiatives louables prises à titre privé par des institutions caritatives ou des associations de parents d'enfants handicapés. Utilisant comme support juridique le statut d'association, de fondation, les institutions privées sont aujourd'hui ainsi près de 90.000 à intervenir en matière d'action sanitaire et sociale selon le Centre national de la vie associative.

Un autre élément historique tient à la place de la commune qui a joué la première un rôle en matière de prise en charge des indigents ou de gestion des hospices. Avec les lois de 1982, les communes n'ont reçu aucune attribution nouvelle mais ont continué à exercer leurs compétences traditionnelles à travers des établissements publics ad hoc mais aussi les centres communaux d'action sociale (CCAS) : ces derniers ont pour vocation d'assurer une mission globale de prévention et de développement social, d'instruire les demandes d'aide sociale et d'exercer éventuellement les compétences déléguées à la commune par le département. Au demeurant, les communes se sont naturellement impliquées dans le développement social urbain et l'insertion des personnes au chômage en recourant aux formules de contrats aidés par l'Etat (contrats emploi-solidarité ou contrats emplois consolidés).

Le transfert de compétences au département ne porte que sur l'aide sociale légale. Il ne concerne pas les prestations d'action sociale facultative que peuvent créer les communes et les départements, ni les interventions des régimes de sécurité sociale, ni les subventions de l'Etat au titre de ses programmes d'action sociale.

Il convient en effet de distinguer les notions d'aide sociale et d'action sociale. L'aide sociale légale concerne l'ensemble des prestations dont les conditions d'attribution sont fixées par la loi pour l'ensemble des résidents. L'action sociale publique, entendue au sens large, recouvre l'aide sociale légale mais aussi l'action sociale facultative qui relève de la libre initiative des collectivités locales mais aussi de l'Etat, des organismes de sécurité sociale ou encore des institutions privées.

La compétence résiduelle de l'Etat est définie par l'article 35 de la loi du 22 juillet 1983. Cet article dispose que demeurent à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale : les cotisations d'assurance maladie des adultes handicapés ; l'allocation aux familles dont les soutiens indispensables accomplissent le service national ; l'allocation simple aux personnes âgées ; les frais afférents à l'interruption volontaire de grossesse ; l'allocation différentielle aux adultes handicapés ; les frais d'hébergement, d'entretien et de formation professionnelle des personnes handicapées dans les établissements de rééducation professionnelle mentionnés à l'article 168 du code de la famille et de l'aide sociale ; les frais de fonctionnement des centres d'aide par le travail (CAT) ; les dépenses d'aide sociale engagées en faveur des personnes sans domicile de secours ; les mesures d'aide sociale - pour les personnes accueillies en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) -, en matière de logement, d'hébergement et de réadaptation sociale.

L'exposé des motifs de la loi du 22 juillet 1983 expliquait cette énumération en soulignant que l'Etat devait conserver un nombre limité de prestations : celles qui relèvent de la solidarité nationale, celles dont les bénéficiaires ne peuvent être rattachés avec certitude à une collectivité territoriale et enfin celles dont le montant est lié automatiquement à des prestations de sécurité sociale.

Dès le départ, la compétence de l'Etat dans le domaine de l'aide sociale, bien que résiduelle en droit, était loin d'être résiduelle en fait ; assise sur des critères empiriques, elle a justifié le maintien de services extérieurs de l'Etat étoffés. Ceci explique notamment qu'une répartition des compétences apparemment simple ait ouvert la voie à des « incidents de frontière ».

Le présent chapitre a pour objet de confier au département un véritable rôle de « chef de file », au sens de l'article 72 de la Constitution, dans le domaine de l'action sociale.

Article 39
(art. L. 121-1, chapitre V du titre IV du livre premier
et art. L. 145-1 à L. 145-4 du code de l'action sociale et des familles)
Affirmation du rôle de coordination du département
en matière d'action sociale et d'insertion

Cet article a pour objet d'affirmer le rôle du département dans la conduite et la coordination des politiques d'action sociale, d'insertion et de lutte contre les exclusions.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le premier paragraphe (I) tend à modifier l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles, aux termes duquel le département a la charge des prestations légales d'aide sociale, afin de poser à titre liminaire le principe selon lequel il :

- définit et met en oeuvre la politique d'action sociale, sous réserve des compétences confiées par la loi à l'Etat, aux autres collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale ;

- assure la coordination des dispositifs et services qui concourent à l'insertion et à la lutte contre l'exclusion ;

- s'assure à cet effet de la participation de l'ensemble des personnes ou organismes intéressés.

En conséquence, le second paragraphe (II) tend à abroger le chapitre V (« Coordination des interventions ») du titre IV (« Institutions ») du livre premier (« Dispositions générales ») du code de l'action sociale et des familles, ainsi que les articles L. 145-1 à L. 145-4 qui le composent, afin de supprimer les commissions de l'action sociale d'urgence et les comités départementaux de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions, créées par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions.

L'article L. 145-1 prévoit que la commission de l'action sociale d'urgence, mise en place par convention entre le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général, est « chargée d'assurer la coordination des dispositifs susceptibles d'allouer des aides, notamment financières, aux personnes et aux familles rencontrant de graves difficultés. »

L'article L. 145-2 prévoit pour sa part que le comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions, présidé par le représentant de l'Etat dans le département, comprend également le président du conseil général, des représentants des collectivités territoriales, des représentants des administrations ainsi que des représentants des autres catégories de membres siégeant dans diverses instances. Ce comité est censé se réunir au moins deux fois par an.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, sur un échantillon représentatif de six départements (Loiret, Bouches-du-Rhône, Seine-Saint-Denis, Haute-Garonne et Lozère, aucun n'aurait mis en place ce comité.

Dans son rapport au nom de votre commission des Affaires sociales sur la loi d'orientation relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions, notre collègue Bernard Seillier avait, de façon prémonitoire, annoncé que « le nouveau comité départemental risque donc rapidement de s'avérer comme étant une nouvelle structure inutile qui compliquera l'activité des intervenants au lieu de la faciliter. »

L'article L. 145-3 dispose que la coordination des interventions de tous les acteurs engagés dans la prévention et la lutte contre les exclusions est assurée par la conclusion de conventions entre les collectivités territoriales et organismes dont ils relèvent. L'article L. 145-4 confie à un décret en Conseil d'Etat83(*) le soin de préciser les modalités de conclusion de ces conventions. Leur abrogation ne devrait soulever aucune difficulté dans la mesure où ils étaient dépourvus de portée normative.

2.  La position de la commission des Lois

Le présent article tend ainsi à ériger le département en collectivité chef de file, au sens de l'article 72 de la Constitution, dans le domaine de l'action sociale. Il lui appartiendra de mettre lui même en place les instruments de la coordination des intervenants, le cas échéant en utilisant les structures existantes, telles les CASU dont le bilan avait fait l'objet d'une évaluation positive par l'inspection générale des Affaires sociales et la Commission pour l'avenir de la décentralisation.

Les autres instances consultatives ou de coordinations n'ont pas fait la preuve de leur utilité, loin s'en faut. Le rapport d'évaluation de la loi du 29 juillet de 1998 soulignait ainsi que « la loi de 1998 a ajouté à la liste sans rationaliser cette architecture. La « réunionite » aiguë qui en résulte produit des effets pervers : très faible participation effective des élus, sauf dans les CLI et les CASU, difficultés croissantes des administrations à suivre et à animer le dispositif de concertation, difficultés pour certains services - notamment les DDASS - à s'adapter à un pilotage territorialisé des politiques sociales. Mais le plus pernicieux de ces effets est certainement le scepticisme croissant de la part des pouvoirs publics et des collectivités, fonctionnaires ou élus, par rapport à l'intérêt des formules institutionnalisées de participation et de partenariat. Les associatifs et les opérateurs de terrain se laissent aussi gagner par cette lassitude84(*). » Votre rapporteur ne saurait mieux dire.

Une grande partie de ces structures devrait être supprimée par ordonnance, en application du 3° de l'article 2 la loi n° 2003-597 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de mieux affirmer le rôle de coordination du département dans le domaine de l'action sociale, dans son acception la plus large, qui englobe à la fois les prestations obligatoires d'aide sociale et les actions d'insertion et de lutte contre les exclusions.

Elle vous propose d'adopter l'article 39 ainsi modifié.

* 83 Il s'agit du décret n° 99-1230 du 31 décembre 1999 aux termes duquel l'Etat est également signataire de ces conventions.

* 84 Premier bilan de la mise en oeuvre de la loi relative à la lutte contre les exclusions - IGAS - juin 2000