III. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE ET L'ACHÈVEMENT DE LA TRANSPOSITION DU DROIT COMMUNAUTAIRE RELATIF AUX DISCRIMINATIONS FONDÉES SUR L'ORIGINE ETHNIQUE
Le présent projet de loi devrait permettre à la France de mieux garantir le respect des valeurs républicaines et de satisfaire aux exigences du droit communautaire, en créant une autorité administrative indépendante chargée de promouvoir l'égalité de traitement et en parachevant la transposition de la directive du 29 juin 2000 concernant les discriminations fondées sur l'origine ethnique.
A. LA CRÉATION D'UNE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE DE NATURE À SATISFAIRE LES EXIGENCES COMMUNAUTAIRES
Comme le souligne le rapport du Conseil d'Etat de 2001, la notion d'autorité administrative indépendante se définit plus aisément par des caractéristiques justifiant que l'on y ait recours, que par un contenu précis. En l'espèce, il s'agit de créer une instance chargée d'intervenir dans un domaine sensible lié à l'exercice des libertés publiques , en lui permettant d'agir au nom de l'Etat sans être subordonnée au Gouvernement. La haute autorité devrait donc bénéficier, dans sa structure et son fonctionnement, de garanties d'indépendance et de pouvoirs d'investigation et de recommandation pour aider les victimes de discriminations et promouvoir l'égalité.
1. De réelles garanties d'indépendance
a) Une autorité collégiale
La HALDE ayant pour objet la lutte contre les discriminations et pour l'égalité, sa composition collégiale devrait permettre de garantir à la fois la pluridisciplinarité de ses membres et l'impartialité de ses délibérations. Elle serait composée d'un collège de onze membres, le Président de la République, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale et le Premier ministre en désignant chacun deux ( article 2 ). Trois autres membres seraient désignés par le Vice-Président du Conseil d'Etat, le Premier président de la Cour de cassation et le Président du Conseil économique et social.
Le collège de la haute autorité, dont les membres exerceraient un mandat non révocable, ni renouvelable, d'une durée de cinq ans , serait renouvelé par moitié tous les trente mois.
b) L'appui d'un comité consultatif composé de personnalités qualifiées
La haute autorité pourrait décider la création auprès d'elle d'un organisme consultatif permettant d' associer à ses travaux des personnalités qualifiées ( article 2 ).
c) Des moyens humains et financiers adaptés
Les services de la haute autorité seraient placés sous l'autorité de son président ( article2 ). Elle devrait, à terme, employer 80 agents, qui seront des fonctionnaires détachés ou mis à disposition ou des agents contractuels.
Il est également prévu que les crédits nécessaires au fonctionnement de la haute autorité soient inscrits au budget du ministère chargé des affaires sociales ( article 16 ). Il reviendrait à son président d'ordonner les recettes et les dépenses.
Un budget de 10.700.000 euros est alloué à la HALDE dans le projet de loi de finances pour 2005 33 ( * ) . Lors de l'examen des crédits de l'emploi, du travail, de la cohésion sociale et de l'égalité professionnelle le 17 novembre 2004, l'Assemblée nationale a réduit ce budget à 9.000.000 d'euros.
2. Un champ de compétence ouvert à toutes les discriminations et de vrais pouvoirs d'investigation
a) L'universalité du champ de compétence
La HALDE serait compétente pour connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie ( article 1 er ). Elle pourrait être saisie par toute personne qui s'estime victime d'une telle discrimination, ou se saisir d'office des cas dont elle aurait connaissance, sous réserve que la victime ne s'y soit pas opposée ( article 3 ).
b) Les pouvoirs d'investigation à l'égard des personnes privées et publiques
Afin de recueillir toute information sur les faits portés à sa connaissance, la haute autorité pourrait demander des explications aux personnes privées mises en cause devant elle , demander la communication de documents et entendre toute personne dont le concours lui paraîtrait utile ( article 4 ).
Les autorités publiques seraient tenues d'autoriser leurs agents à répondre aux demandes de la haute autorité, qui pourrait également recourir aux services des organismes et corps de contrôle placés sous l'autorité des ministres ( article 5 ).
La haute autorité pourrait procéder à des vérifications sur place , après avis aux personnes intéressées, dans les locaux administratifs, les lieux et moyens de transport accessibles au public et les locaux professionnels ( article 7 ). Les agents de la haute autorité autorisés à effectuer ces vérifications devraient recevoir une habilitation du procureur général près la cour d'appel de leur domicile.
Les personnes entendues par la haute autorité ne pourraient être poursuivies pour atteinte au secret professionnel en raison des informations qu'elles auraient révélées et qui entreraient dans le champ de compétence de la HALDE ( article 9 ). En contrepartie, les membres et les agents de la haute autorité seraient astreints au secret professionnel pour les informations dont ils auraient connaissance en raison de leurs fonctions.
c) Des pouvoirs respectueux des prérogatives de l'autorité judiciaire
Parmi les dispositions du projet de loi tendant à définir ses relations avec la justice, il est ainsi prévu que la haute autorité puisse, après une mise en demeure infructueuse, s'appuyer sur l'intervention du juge des référés pour lui demander toute mesure utile ( article 8 ).
Si les faits qui sont portés à sa connaissance sont constitutifs d'un crime ou d'un délit , la haute autorité devra en informer le procureur de la République, qui lui indiquera les suites données à ses transmissions ( article 11 ).
Elle pourra en outre porter à la connaissance des autorités publiques investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires , la personne mise en cause devant alors en être avisée ( article 13 ).
Dans l'hypothèse où la haute autorité serait saisie de faits donnant lieu à enquête pénale ou pour lesquels une information ou des poursuites judiciaires sont en cours, elle ne pourrait mettre en oeuvre ses pouvoirs d'investigation sans l'accord préalable des juridictions pénales saisies ou du procureur de la République ( article 11 ).
3. Des missions d'aide aux victimes, de médiation et de promotion de l'égalité
a) Une mission de soutien aux victimes
L'ensemble des pouvoirs d'investigation confiés à la haute autorité lui permettront d'aider les victimes de discrimination à rassembler des éléments de preuve avant de saisir la justice. Elle pourrait formuler des recommandations afin de remédier à tout fait ou toute pratique discriminatoire, les autorités ou personnes intéressées étant tenues de lui rendre compte des mesures prises dans un délai déterminé ( article 10 ). La haute autorité pourrait rendre ses recommandations publiques .
Les juridictions civiles, pénales ou administratives pourraient, d'office ou à la demande des parties , inviter la haute autorité à présenter des observations . La HALDE pourrait également présenter, à sa demande , des observations devant les juridictions pénales, y compris au cours de l'audience ( article 12 ).
b) Une mission de médiation
La haute autorité pourrait procéder ou faire procéder, par une personne dûment habilitée, à une médiation entre une victime de discrimination et la personne mise en cause ( article 6 ). Afin d'assurer la neutralité et la confidentialité de la médiation, les déclarations recueillies lors de sa réalisation ne pourraient être invoquées dans les instances civiles et administratives, l'article 40 du code de procédure pénale l'obligeant en revanche à informer le procureur de la République des faits constitutifs de crimes ou de délits dont elle aurait connaissance.
c) Une mission d'observation, d'étude et de promotion des bonnes pratiques
Outre le traditionnel dépôt d'un rapport annuel public au Président de la République et au Parlement qui lui permettra d'asseoir son autorité morale ( article 15 ), la haute autorité se verrait confier un rôle de promotion de l'égalité ( article 14 ). A cet effet, elle devrait conduire des actions de communication , des travaux d'études et de recherches , favoriser l'adoption d'engagements en faveur de la promotion de l'égalité et reconnaître les bonnes pratiques en matière d'égalité des chances et de traitement.
Elle pourrait par ailleurs recommander des modifications législatives ou réglementaires et être consultée par le Gouvernement sur tout texte ou question relatifs à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité.
* 33 A titre de comparaison, le même projet de loi de finances dote le Médiateur de la République de 7.752.583 euros, le CSA de 32.476.075 euros, et la CNIL de 7.675.748 euros.