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Projet de loi de finances pour 2010 : Enseignement scolaire

 

III. QUELLE EFFICIENCE DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » ?

Chaque année, à l'occasion de la rentrée scolaire, puis de la discussion budgétaire, votre commission constate l'effort conséquent de la Nation en faveur de l'enseignement scolaire, notamment par rapport à nos voisins européens, pour des résultats qui apparaissent toutefois mitigés.

Depuis quelques années, les différentes lois de finances initiales traduisent la volonté de mieux utiliser les moyens consacrés à l'enseignement scolaire tout en essayant d'améliorer la prise en compte des réalités scolaires dans l'offre éducative. L'augmentation continue des moyens et des horaires n'a pas, en effet, constitué une réponse adaptée comme le soulignait le Conseil de modernisation des politiques publiques dans son rapport de juin 2008.

Toutefois, si votre commission des finances se félicite de certaines évolutions, elle estime que les modalités de cette « optimisation » restent in fine difficiles à apprécier par la représentation nationale.

A. L'ANALYSE DES COÛTS ET DES RÉSULTATS DES POLITIQUES ENGAGÉES EN MATIÈRE D'ÉDUCATION NATIONALE NÉCESSITE D'ÊTRE AMÉLIORÉE

Trouver une meilleure adéquation entre les moyens disponibles et les objectifs souhaités nécessitent avant tout de disposer d'informations aussi bien fiables qu'utiles sur le système éducatif. Cette connaissance est indispensable au pilotage et à l'évaluation des actions menées, évaluation qui permet en retour un ajustement de l'action. Or deux points doivent être soulignés.

1. Les nouvelles évaluations des élèves

Premier point, l'évaluation de la performance éducative est paradoxalement un exercice nouveau. Cette situation peut paraître surprenante pour un ministère dont le « métier » consiste précisément à évaluer les connaissances transmises. Toutefois, force est de constater que les évaluations objectives, nationales, et standardisées des élèves ne sont pas, comme on pourrait le croire, une tradition. Pour la première fois cette année, les élèves de CM2 et de CE1 ont passé en janvier et en mai des évaluations en français et en mathématiques, qui permettront d'apprécier, sur l'ensemble du territoire, la proportion d'élèves maîtrisant les compétences dites du palier 1 du socle commun. 4 ans après sa promulgation, la loi d'orientation pour l'école votée en 2005 commence enfin à recevoir une traduction, ce dont se félicite votre commission.

Ces évaluations nationales permettront de mieux suivre l'évolution des acquis des élèves, et de mieux mesurer les effets des politiques engagées, notamment en matière d'éducation prioritaire. Le seul point noir de cette avancée réside dans l'absence de séries suffisamment longues pour apprécier pleinement les politiques mises en place récemment, notamment s'agissant de l'individualisation de la prise en charge de la difficulté scolaire.

2. La question de la connaissance fine des moyens et des besoins du ministère

Cette question est une préoccupation constante de votre commission qui observe toutefois que le ministère de l'éducation nationale connaît une situation particulière : premièrement, la masse des moyens en jeu, deuxièmement, le fait que la quasi-totalité de ces moyens soient des moyens humains, troisièmement, l'importance des bénéficiaires du service public de l'éducation, quatrièmement, une gestion particulièrement déconcentrée qui ne facilite pas la lecture au niveau nationale des pratiques de terrain.

La connaissance fine des moyens et des besoins de l'éducation nationale parait essentielle dans la mesure où, il s'agit non seulement de permettre au Parlement d'apprécier pleinement l'autorisation budgétaire annuelle, qui ne représente pas moins de 21,3 % des crédits du budget général, mais aussi de s'assurer que la gestion du ministère est aussi ajustée que possible. Or cette connaissance semble pouvoir être améliorée. Trois exemples peuvent être cités.

Premièrement, la prévision annuelle des effectifs, qui conditionne en partie les créations ou les suppressions de postes décidées lors des lois de finances initiale, est loin d'être optimale :

- en 2006, 2007, 2008, les prévisions nationales indiquent une évolution des effectifs dans l'enseignement primaire de + 41.000 en 2006, + 25.100 en 2007, et + 8.200 en 2008 ;

- les évolutions constatées sont les suivantes : en 2006, les effectifs ont augmenté de 19.600 élèves (différentiel de 21.400 élèves), en 2007, ils ont augmenté de 1.000 et non de 25.100, enfin en 2008, ils ont diminué de 1.500 alors qu'un accroissement était prévu...

Rapporté à l'effectif total des élèves, ces différentiels représentent des erreurs de faible ampleur. Toutefois étant donné que ces variations démographiques justifient les créations d'emplois dans le 1er degré depuis quelques années, votre commission s'interroge sur la qualité prévisionnelle des schémas d'emplois présentés en loi de finances.

Deuxièmement, la composition exacte de la masse salariale et les modalités de mobilisation de celle-ci suscitent régulièrement des interrogations de la part de votre commission. Si la mobilisation du potentiel « enseignant » est régulièrement affirmé, votre commission s'interroge sur la croissance du nombre d'enseignants contractuels affectés au remplacement dans l'enseignement du second degré, ce chiffre étant passé de 2.582 au 31 janvier 2006 à 3.661 au 31 janvier 2008, soit une augmentation de 42 % de ce type de personnel alors même que des mesures ont été prises pour améliorer le remplacement (mobilisation des TZR, remplacement de courte durée).

Votre commission souhaite souligner le caractère peut être inadapté des documents budgétaires relatifs à la mission « Enseignement scolaire » : en effet, l'importance des dépenses de personnel (y compris hors périmètre strictement défini comme « dépense de personnel ») mériterait que l'on puisse disposer d'informations plus précises sur les « stocks », sachant qu'un nombre non négligeable des priorités du ministère se traduisent par un ajustement des curseurs, et non par une budgétisation particulière.

Troisièmement, la connaissance des coûts réels des politiques menées implique de collationner au niveau national ce qui se pratique sur le terrain. Or le ministère peine à donner ce type d'informations : plusieurs politiques emblématiques peuvent être citées comme la politique d'éducation prioritaire où l'on ne dispose que d'une évaluation nationale du surcoût des mesures mises en oeuvre, ou la politique de lutte contre l'échec scolaire.

La Cour des comptes note, dans un référé transmis à votre commission des finances, qu'il n'existe pas de chiffrage national du coût complet des multiples dispositifs mis en oeuvre pour faire face à l'échec scolaire, qui apparaissent comme des additions de moyens disséminés dont l'impact n'est pas évalué.