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Proposition de loi tendant à autoriser les consommateurs finals domestiques d'électricité et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité

 

II. UN VIDE JURIDIQUE À COMBLER

A. LE PRINCIPE FONDAMENTAL DE RÉVERSIBILITÉ

1. Une garantie pour le consommateur

Lors des premières étapes de la transposition des directives d'ouverture du marché de l'électricité et du gaz, la possibilité d'opter pour la concurrence a d'abord été assortie d'un caractère définitif. En d'autres termes, pour l'électricité comme pour le gaz, tout consommateur exerçant son droit d'éligibilité sur un site de consommation donné ne pouvait plus retourner, de manière définitive, aux tarifs réglementés sur ce site.

Or, le principe de réversibilité, ou autrement dit la possibilité de revenir au tarif réglementé, est un facteur de confiance essentiel pour une ouverture effective du marché. En effet, un consommateur d'électricité ou de gaz hésitera d'autant moins à opter pour la concurrence qu'il aura l'assurance de pouvoir retourner au tarif réglementé si d'aventure le tarif de marché évoluait à la hausse. C'est pourquoi la réversibilité est un argument commercial majeur pour les nouveaux entrants sur le marché lorsqu'ils démarchent des clients.

Certes, la réversibilité implique un risque de dysfonctionnement, dans la mesure où elle peut inciter le consommateur à chercher à optimiser sa facture d'électricité ou de gaz en effectuant des allers et retours entre le tarif réglementé et le tarif de marché, selon les évolutions saisonnières du second. Elle n'en demeure pas moins un élément fondamental de confiance.

C'est d'ailleurs pourquoi la plupart des Etats membres de l'Union européenne qui ont mis en place des tarifs régulés, les ont assortis du principe de réversibilité :

en matière d'électricité, 14 Etats membres disposent de tarifs régulés pour les consommateurs résidentiels et 2 d'entre eux seulement n'ont pas prévu de réversibilité. Pour les petits professionnels, 11 Etats membres disposent de tarifs régulés, et 3 d'entre eux seulement n'ont pas prévu de réversibilité ;

- en matière de gaz naturel, 11 Etats membres ont des tarifs régulés pour les consommateurs résidentiels et 2 d'entre eux seulement n'ont pas prévu de réversibilité. Pour les petits professionnels, 8 Etats membres disposent de tarifs régulés, et 4 d'entre eux seulement n'ont pas prévu de réversibilité.

2. Un principe affirmé difficilement et à titre provisoire

L'article 17 de la loi du 7 décembre 2006, tel que voté par le Parlement, introduisait de la réversibilité dans le dispositif des tarifs réglementés de l'électricité, en distinguant les particuliers des professionnels :

- pour les particuliers, le consommateur ayant exercé son éligibilité sur un site devait bénéficier d'un droit de retour au tarif réglementé en cas de changement de site (c'est-à-dire en cas de déménagement) ;

- pour les professionnels, le texte voté par Parlement reprenait la solution retenue lors du vote de la loi POPE en 2005, en disposant que les tarifs réglementés leur étaient applicables pour un site donné, à la condition qu'eux même ou une autre personne n'aient pas, antérieurement, fait jouer l'éligibilité sur ce site ;

- pour les deux catégories de consommateurs, tout nouveau site de consommation était éligible aux tarifs réglementés.

Or, le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, a partiellement censuré l'article 17 de la loi précitée, au motif qu'en imposant aux opérateurs historiques des obligations tarifaires « générales et étrangères à la poursuite d'objectifs de service public » ses dispositions avait méconnu « manifestement l'objectif d'ouverture des marchés concurrentiels de l'électricité et du gaz ».

Cette décision du Conseil Constitutionnel a eu pour double conséquence, d'une part, de supprimer la distinction entre consommateurs professionnels et particuliers souhaitée par le Parlement, d'autre part, d'autoriser une interprétation excluant tout nouveau site de consommation du bénéfice des tarifs réglementés. Ces conséquences fâcheuses ont été partiellement corrigées par des textes législatifs votés au cours des années ultérieures.

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, est venue attribuer expressément le bénéfice du tarif réglementé aux nouveaux sites de consommation d'électricité, mais seulement à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010.

La loi n° 2008-66 du 21 janvier 2008 relative aux tarifs réglementés d'électricité et de gaz naturel, qui résulte d'une initiative de votre rapporteur, est venue réintroduire de la réversibilité dans le dispositif des tarifs réglementés. Mais elle le fait aussi uniquement à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010, pas pour toutes les catégories de consommateurs, et davantage pour l'électricité que pour le gaz. Cette loi a également étendu le bénéfice du tarif réglementé aux nouveaux sites de consommation de gaz, également à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010.