B. UNE LECTURE DE L'EXÉCUTION 2012 PERTURBÉE PAR LA CONSTITUTION D'UNE DETTE VIS-À-VIS DE LA CNAMTS
1. A périmètre constant, le respect des plafonds fixés par la loi de programmation pluriannuelle
En 2012, 1 317 millions d'euros de crédits de paiement ont été globalement consommés dans le cadre de la mission « Santé », soit une augmentation de 7,4 % par rapport à l'exercice 2011.
Cette progression s'explique principalement par les changements de périmètre du programme 204, en particulier le financement du nouveau système de sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé. Si l'on retranche les crédits liés aux modifications du périmètre de la mission (soit un total de 150,5 millions d'euros) , la mission prise en son entier respecte les plafonds fixés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 184 ( * ) , tant en programmation qu'en exécution .
Impact des changements de périmètre de la mission sur les crédits
(en millions d'euros)
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Etapes |
Montants |
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PLF 2012 tel que prévu dans la LPFP |
1 225,8 |
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Budgétisation de l'ANSM |
134,9 |
|
Budgétisation du CPP et du CeNGEPS |
13,5 |
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Recentralisation sanitaire |
2,1 |
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LFI 2012 |
1 376,3 |
|
Total des crédits consommés |
1 317,3 |
Source : projet annuel de performances de la mission « Santé » annexé au projet de loi de finances pour 2012 et Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2012 - Mission « Santé »
2. Une exécution en apparence équilibrée
1 376,27 millions d'euros d'AE et de CP ont été ouverts en LFI 2012 au titre de la mission « Santé ». La consommation effective a été de 1 318,20 millions d'euros en AE et de 1 317,31 millions d'euros en CP. De ce fait, la mission présente un taux de consommation de 95,78 % des AE et de 95,72 % des CP initialement prévus .
Cette exécution des crédits de la mission inférieure aux prévisions apparaît de prime abord en rupture avec les deux années précédentes , où la consommation des crédits était proche de 100 %. En 2011, les taux d'exécution des crédits en AE et CP s'élevaient respectivement à 99,96 % et 100,36 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.
Différence entre les crédits votés
en loi de finances initiale
et les crédits effectivement
consommés
(en euros)
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Programmes |
AE |
CP |
||
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LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
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204 - Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins |
738 272 348 |
638 705 814 (86,51 %) |
738 272 348 |
682 824 381 (92,49 %) |
|
183 - Protection maladie |
638 003 000 |
634 490 435 (99,44 %) |
638 003 000 |
634 490 507 (99,44 %) |
|
Total |
1 376 275 348 |
1 318 196 249 (95,78 %) |
1 376 275 348 |
1 317 314 888 (95,72 %) |
Source : rapport annuel de performances de la mission « Santé » annexé au projet de loi de règlement pour 2012
Pour la troisième année consécutive, l'autorisation budgétaire a donc été formellement respectée. La situation apparaît néanmoins contrastée si l'on distingue l'exécution des programmes 204 et 183. En effet, les chiffres de l'exécution 2012 présentés dans le rapport annuel de performances de la mission « Santé » ne tiennent pas compte des sommes dues par l'Etat à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) , au titre des dépenses de l'action 2 « Aide médicale d'Etat (AME) » du programme 183.
Si l'on ajoute la dette constituée vis-à-vis de la CNAMTS pour l'exercice 2012 (soit 32,5 millions d'euros) aux crédits consommés dans le cadre du programme 183, le taux d'exécution du programme 183 est de 104,5 % en AE et CP, tandis que celui de la mission dans son ensemble est de 98,1 % en AE et CP.
3. Les sommes dues à la CNAMTS au titre des dépenses d'AME
L'aide médicale d'Etat (AME) de droit commun 185 ( * ) , visant à financer les soins des personnes étrangères en situation irrégulière, est gérée par le régime général d'assurance maladie (CNAMTS). Celui-ci avance les dépenses d'AME, qui lui sont remboursées par l'Etat.
C'est uniquement dans la partie relative à la « justification au premier euro » du programme 183 qu'est mentionnée la dette de l'Etat vis-à-vis de la CNAMTS. En 2012, 32,5 millions d'euros de dépenses d'AME de droit commun ont été avancées par la CNAMTS sans être remboursées par le programme 183. A cette dette de 32,5 millions d'euros pour l'année 2012, s'ajoute une dette de 6,2 millions d'euros pour l'exercice 2011. Au total, les sommes dues par l'Etat à la CNAMTS au titre de l'AME s'élevaient à 38,8 millions d'euros au 31 décembre 2012 .
Le rapport annuel de performances de la mission « Santé » justifie cette situation par le fait que : « les dernières données disponibles lors de l'élaboration du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d'année 186 ( * ) , soit celles au 31 août 2012 , étaient conformes aux prévisions initiales et ne permettaient pas d'identifier le dérapage finalement constaté en fin d'année ».
S'il convient d'admettre le caractère peu maîtrisable des dépenses de transfert de la mission « Santé », l'estimation des besoins de financement de l'AME, lors de la préparation du PLFR de fin d'année, aurait pu tenir compte des éléments de contexte suivants :
- la dette de 6,2 millions d'euros vis-à-vis de la CNAMTS constatée au 31 décembre 2011 ;
- les modifications introduites par la LFR du 16 août 2012 187 ( * ) consistant à supprimer le droit de timbre de trente euros, à compter du 4 juillet 2012, ainsi que l'agrément préalable pour soins coûteux.
Au regard de cette situation, la Cour des comptes souligne la « régularité fragile de l'exécution budgétaire » en 2012 188 ( * ) . Les dépenses du dispositif d'AME non couvertes par le budget 2012 devront en effet être reportées sur l'exercice 2013, ce qui constitue pour la Cour des comptes une dérogation au principe d'annualité.
* 184 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
* 185 L'aide médicale d'Etat (AME) recouvre trois dispositifs principaux : l'AME de droit commun qui assure la couverture des soins des personnes étrangères en situation irrégulière résidant en France depuis plus de trois mois, les soins urgents pour les personnes qui ne sont pas éligibles à l'AME, l'AME humanitaire accordée au cas par cas pour les personnes ne résidant pas habituellement sur le territoire français.
* 186 A la mi-octobre 2012.
* 187 Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.
* 188 Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2012 - Mission « Santé ».