II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES DE LA MISSION ET DU BUDGET ANNEXE
A. L'ACTION DU GOUVERNEMENT UNE ANNÉE D'ÉLECTIONS LÉGISLATIVES ET PRÉSIDENTIELLES
Comme le constate la Cour des comptes, « la gestion de la mission a été « atypique » en 2012 du fait du changement de Gouvernement, la vie de beaucoup d'organismes gérés par la mission, notamment pour les programmes 129 et 308, étant très liée à la conjoncture et à la politique 47 ( * ) ». Pour autant, l'effet budgétaire est marginal.
1. Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »
Les crédits (533 millions d'euros en CP) ont été sous-consommés (le taux d'exécution s'élevant 82,96 %) , mais la sous-exécution est massive en AE - seules 57,97 % des AE ont été consommées - en raison de l'ouverture de crédits liés au programme immobilier de Ségur-Fontenoy. En 2011, à titre de comparaison, le taux d'exécution était de l'ordre de 88 % en CP.
En effet, les crédits mis en réserve initialement au titre de la réserve de précaution (0,5 % des crédits du titre 2 et 6 % hors titre 2, soit au total 20,9 millions d'euros) ont été partiellement annulés en loi de finances rectificative. Alors que le gel relatif au dispositif « Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique » a été en partie levé, les crédits « gelés » au titre de la réserve pour le fonds « Etat exemplaire » (soit 700 000 euros) le sont restés.
a) Des mouvements de crédits fréquents au cours de l'exercice 2012
Les ressources du programme 129 ont été modifiées à plusieurs reprises au cours de l'année 2012 : à des reports de crédits s'ajoutent trois décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles, un décret de virement (du programme 133 au programme 129), des décrets de transfert entrant et sortant.
Les lois de finances rectificatives 48 ( * ) ont modifié les crédits de ce programme : la dernière a ouvert des crédits, à hauteur de 370 millions d'euros en AE, tandis que les deux précédentes ont respectivement annulé 8,9 millions d'euros sur la réserve de précaution et prévu un transfert de ce programme, à hauteur de 1,1 million d'euros vers la mission « Enseignement scolaire ».
(1) La coordination de la sécurité et de la défense : des relations poreuses avec la mission « Défense »
S'agissant de la coordination de la sécurité et de la défense, l'écart par rapport à la LFI s'élève à 64,9 millions d'euros (CP), en raison des décrets de transfert précités au profit de la mission « Défense ».
En effet, cette action fait l'objet de mouvements de crédits particulièrement importants, qui sont justifiés par « le changement de schéma directeur immobilier de montée en puissance de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information 49 ( * ) » (ANSSI). De tels transferts, déjà mis en évidence par votre rapporteur spécial lors de l'exercice précédent, rendent difficile l'analyse de l'exécution.
(2) La coordination du travail gouvernemental : des effets budgétaires limités de la tenue des élections
L'action 1, relative à la coordination du travail gouvernemental, est la plus susceptible d'être affectée par la tenue des élections. Elle enregistre effectivement une sous-consommation des crédits à hauteur de 2,7 millions d'euros, qui s'explique par le changement de Gouvernement. Outre des vacances de postes dans les cabinets ministériels, des structures ont été supprimées (par exemple le Commissariat à la diversité et à l'égalité des chances) tandis que d'autres ont été créées (Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat).
De plus, en raison de la période électorale et de son obligation de réserve, le service d'information du Gouvernement (SIG), a consommé moins de crédits qu'initialement prévu.
(3) Des modifications marginales des autres actions
L'action relative à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) enregistre une surconsommation d'un montant de 9,6 millions d'euros, qui a été permise par le report des crédits issus de l'attribution de produits. Il s'agit du produit des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants.
Concernant l'administration territoriale et comme pour l'exercice 2011, la sous-consommation, à hauteur de 7,6 millions d'euros, s'explique par des vacances frictionnelles pour le recrutement de personnel des directions départementales interministérielles (DDI) et auprès des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR).
Aussi, si la gestion de ce programme a pu être effectivement atypique en 2012, notamment au niveau opérationnel, l'effet sur la consommation des crédits est marginal .
b) La difficile appréciation de la performance en année électorale
L'évaluation de la performance est rendue difficile par l'hétérogénéité des structures et la diversité des actions menées, relativement indépendantes les unes des autres.
S'agissant du taux d'exécution des lois promulguées, la méthode de calcul a dû être adaptée afin de prendre en compte le changement de Gouvernement. Ainsi, le taux d'exécution des lois de plus de six mois promulguées depuis le début de la treizième législature atteint 85,5 %, ce dont votre rapporteur spécial se félicite.
De plus, le niveau de satisfaction à l'égard de la communication gouvernementale, en augmentation, paraît davantage résulter du contexte que des moyens mis en oeuvre par le SIG, qui concentre en période électorale son action sur des projets de communication plus consensuels.
Aussi, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence de certains des indicateurs, et les enseignements susceptibles d'en être tirés, dans la mesure où ils semblent être davantage corrélés au contexte qu'à l'efficacité de la dépense publique.
2. Le programme 308 « Protection des droits et libertés »
a) Un programme soumis à des gels importants
Les crédits ouverts s'établissaient à 93,5 millions d'euros en CP (hors FDC et ADP), mais seuls 89,6 millions d'euros de crédits ont été effectivement ouverts, soit une diminution de 2,5 % par rapport à l'exercice précédent. Le taux d'exécution constaté s'élève à 93 % (en AE et en CP) comme l'année précédente . La réduction des crédits représente 4 % du montant initial (hors FDC et ADP).
En effet, trois gels différenciés sont intervenus : une réserve de précaution (0,5 % des crédits de titre 2 et 6 % des crédits hors titre 2) qui a été quasi intégralement annulée par une LFR, le gel « Fonds Etat exemplaire », et le gel relatif au dispositif « Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique », ce dernier ayant fait l'objet d'un dégel partiel.
Votre rapporteur spécial a rencontré plusieurs des organismes relevant de ce programme, qui ont insisté sur la difficulté à laquelle ils font désormais face : leurs dépenses sont rigides s'agissant des dépenses de personnel et en matière d'immobilier, et les mesures de gel de crédits amputent donc les dépenses d'intervention, ce qui obère leur capacité à mener de nouvelles actions.
b) Les marges de manoeuvre d'une nouvelle institution constitutionnelle : le Défenseur des droits
Le Défenseur des droits a été créé en 2011, en fusionnant plusieurs autorités administratives indépendantes (AAI) préexistantes. Il bénéficie d'un budget de 29 millions d'euros (CP).
Plus de 73 % de son budget annuel est consacré à des dépenses obligatoires - qu'il s'agisse de dépenses de personnel ou de loyers, ces derniers étant particulièrement importants du fait de la fusion d'entités existantes et du maintien de l'implantation sur deux sites distincts.
Les dépenses d'immobilier du Défenseur des droits s'élèvent à 5 millions d'euros, soit 17 % de son budget annuel. Aussi, votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à la solution qui sera proposée à l'expiration de ses baux, fin 2014.
3. Le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées »
Ce programme et ses indicateurs (ratio d'efficience bureautique, dépenses de fonctionnement par agent, optimisation de l'occupation de l'immobilier de bureau) sont marqués par une spécificité : il ne s'agit pas directement d'une politique publique, mais bien de la seule gestion des services déconcentrés de l'Etat. D'où les deux actions de ce programme : d'une part, les dépenses relevant du fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (action 1) et, d'autre part, les loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées (action 2). Ce programme est donc marqué par la recherche de rationalisation des dépenses de fonctionnement et de mutualisation des achats.
a) Une sous-budgétisation nécessitant un dégel de la réserve de précaution initiale
Alors que la LFI prévoyait l'ouverture de CP à hauteur de 451 millions d'euros (fonds de concours et attribution de produits compris), le total des crédits consommés s'élève à 441 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 98 % . Cependant, en AE, 154 millions d'euros ont été ouverts (hors FDC et ADP), dont 109 millions d'euros correspondant à l'acquisition par l'Etat d'un immeuble hébergeant les services de la préfecture de la région Ile-de-France.
Comme pour les autres programmes de cette mission, ont été appliqués aux crédits de ce programme trois gels (mise en réserve de précaution initiale, « Fonds Etat exemplaire » et gel relatif au dispositif « Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique »), pour un montant total de 36,7 millions d'euros. Cependant, une partie de la réserve a été dégelée après arbitrage du Premier ministre dès le mois de janvier.
b) La difficile pertinence des indicateurs
Seuls trois indicateurs mesurent la performance de programme, dont l'un relatif au ratio surface utile nette (SUN) / poste de travail. Or, il existe un décalage entre la mesure permise par cet indicateur et la réalisation effective de l'objectif affiché.
En effet, si les effectifs diminuent, la SUN ne diminue pas immédiatement et dans les mêmes proportions, d'où une hausse du ratio utilisé comme indicateur. À moyen et long termes, la perspective et les efforts sont donc les bons, mais l'effet, à court terme, sur l'indicateur, est au contraire négatif. C'est pourquoi, de telles politiques de rationalisation et de mutualisation doivent être évaluées sur des périodes suffisamment longues.
* 47 Cour des comptes, analyse de l'exécution du budget de l'Etat par mission et par programme - Exercice 2012, Direction de l'action du Gouvernement, mai 2013.
* 48 Lois de finances rectificatives n°2012-354 du 14 mars 2012, n°2012-958 du 16 août 2012 et n° 1510 du 29 décembre 2012.
* 49 Rapport annuel de performance 2012 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2012.