MISSION « ÉCONOMIE » ET COMPTE SPÉCIAL « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS » MM. Christian Bourquin et André Ferrand, rapporteurs spéciaux
I. LA MISSION « ECONOMIE »
A. ÉLÉMENTS BUDGÉTAIRES ANNUELS ET PLURIANNUELS
1. L'exécution budgétaire en 2012 : des mouvements de crédits commandés par des choix de politiques publiques
La mission « Economie » est composée de quatre programmes pour lesquels 1,98 milliard d'euros ont été votés en loi de finances initiale répartis comme suit :
- le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » , qui poursuit deux finalités principales - d'une part, la mise en place d'un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises, d'autre part, la protection et la sécurité des citoyens et des consommateurs - regroupe les moyens des administrations centrales 73 ( * ) et des opérateurs de l'Etat (995 millions d'euros de CP votés en LFI 2012 au lieu de 1,1 milliard d'euros en LFI 2011) ;
- le programme 223 « Tourisme » regroupe les dépenses d'intervention dévolues à la politique du tourisme dont les trois grandes priorités sont de renforcer la promotion de la France à l'étranger, de développer l'économie du tourisme et de favoriser l'accès de tous aux vacances (43,4 millions d'euros votés en LFI 2012 au lieu de 51 millions d'euros en LFI 2011) ;
- le programme 220 « Statistiques et études économiques » concentre les moyens de l'INSEE pour la fourniture d'informations macroéconomiques, sectorielles, démographiques et sociales aux pouvoirs publics, aux agents économiques et au grand public (442,5 millions d'euros votés en LFI 2012 au lieu de 434,6 millions d'euros en LFI 2011) ;
- et le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » a pour objet de concourir à la conception et à la mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen ainsi qu'à l'élaboration de la législation fiscale (505,1 millions d'euros votés en LFI 2012 au lieu de 485,2 millions d'euros en LFI 2011).
Le tableau ci-après retrace les différents taux d'exécution par rapport aux crédits votés et aux crédits ouverts.
Exécution des crédits de paiement de la mission « Economie » en 2012
(en euros)
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Programmes |
Crédits votés
|
Crédits ouverts
|
Crédits
|
Taux d'exécution
|
Taux d'exécution
|
|
Programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » |
995 653 944 |
1 336 544 166 |
1 026 946 875 |
103,1 % |
76,8 % |
|
Programme 223
|
43 468 136 |
42 712 577 |
42 325 619 |
97,4 % |
99,1 % |
|
Programme 220
|
442 524 794 |
463 507 125 |
452 801 402 |
102,3 % |
97,7 % |
|
Programme 305
|
505 106 001 |
508 699 423 |
503 580 748 |
99,7 % |
99,0 % |
|
Total |
1 986 752 875 |
2 351 463 291 |
2 025 654 644 |
102,0 % |
86,1 % |
|
Source: d'après les données du rapport annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de règlement pour 2012 |
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L'exécution pour 2012 se caractérise par une surconsommation globale de crédits de 2 % par rapport aux crédits votés en LFI (2 025 millions d'euros ont été consommés au lieu des 1 986 millions votés), mais l'écart entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution doit aussi être analysé au regard des ouvertures importantes de crédits opérées en cours d'exercice . Ainsi, le taux global d'exécution par rapport aux crédits ouverts ne se situe-t-il qu'à 86,1 %, soit un taux beaucoup plus faible que celui constaté en 2011 (98,8 %).
Hormis les programmes 223 « Tourisme » et 305 « Stratégie économique et fiscale » dont les taux d'exécution s'inscrivent sous les plafonds votés, il convient d'observer un solde d'ouverture massif de crédits en faveur du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » (+ 341 millions d'euros) et, dans une moindre mesure, pour le programme 220 à destination de l'Insee (+ 21 millions d'euros).
Dans le premier cas, l' abondement de plus de 30 % de l'enveloppe des crédits votés trouve son origine dans l'ouverture de crédits opérée par la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour la création de la banque de l'industrie .
Dans le second cas, il s'agissait d'accompagner le déploiement de plusieurs projets lancés par l'Insee tels que le plan stratégique 2010-2015 et la montée en charge du centre statistique de Metz 74 ( * ) , lequel accueillait 160 agents au 1 er janvier 2013, reproduisant les exercices précédents (2010 et 2011) que vos rapporteurs avaient déjà signalés comme étant sous-budgétisés du fait de la difficulté de prévoir correctement les dépenses liées à la délocalisation des ressources humaines et à l'opération immobilière de Metz.
Ces deux opérations expliquent que des crédits supplémentaires aient été ouverts mais il faut souligner que le report à 2013 de la création effective de la banque publique d'investissement (BPI), remplaçant la banque de l'industrie prévue par le précédent Gouvernement, a entraîné de facto une sous-consommation notable des crédits qui étaient affectés au programme 134 . Cette situation budgétaire s'analyse donc comme une conséquence logique de la décision prise par la nouvelle majorité. Elle doit donc être considérée comme telle, c'est-à-dire un choix de politique publique, et non comme une imprévision budgétaire. Néanmoins, la consommation des crédits a dépassé de 3 % le montant voté car une partie de la dotation supplémentaire initialement prévue pour la BPI a été réaffecté au financement du « Plan automobile » (170 millions d'euros) décidé en octobre 2012. La Cour des comptes a critiqué le recours à la procédure des « rétablissements de crédits » consistant à redéployer 120 millions d'euros issus de crédits non consommés du programme d'investissement d'avenir créé en loi de finances rectificative du 9 mars 2010 vers le programme 134.
Le détail de ces mouvements et les principaux écarts entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution seront précisés plus loin dans les sections dédiées à chaque programme.
2. La programmation pluriannuelle : une maîtrise des dépenses conforme au plafond triennal
Par rapport au plafond voté en loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 (1,91 milliard d'euros hors contribution au CAS Pensions), l'exécution s'est établie à 1,79 milliard d'euros 75 ( * ) et s'inscrit sous le plafond défini par la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 mais légèrement au-dessus du plafond voté en LFI 2012 (+ 10 millions d'euros). Toutefois, hors « Plan automobile » décidé en cours d'exercice, il convient de souligner que l'exécution aurait été conforme.
Par ailleurs, il convient d'observer que les dépenses de personnel ont été maîtrisées, celles-ci (933 millions d'euros) étant inférieures à la prévision initiale (938 millions d'euros). Ainsi, on dénombre 12 285 ETPT 76 ( * ) en exécution contre 12 692 initialement prévus.
Programmation pluriannuelle de la mission « Economie »
(en milliards d'euros)
|
Crédits de paiement (hors contribution au CAS Pensions) |
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|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Loi de programmation des finances publiques 2009-2012 |
1,72 |
1,69 |
1,68 |
||
|
Loi de programmation des finances publiques 2011-2014 |
- |
- |
1,93 |
1,91 |
1,89 |
|
Loi de finances initiale |
1,75 |
1,75 |
1,84 |
1,78 |
|
|
Exécution budgétaire |
1,98 |
7,21 (1,77)* |
1,83 |
1,79 |
|
|
Ecart (exécution / LFI) |
+ 0,26 |
+ 5,52 (+ 0,08)* |
- 0,01 |
+ 0,01 |
|
* Hors programme d'investissements d'avenir
Source : Commission des finances d'après les rapports annuels de performances « Economie » annexés aux projets de loi de règlement pour 2009, 2010, 2011 et 2012, ainsi que les projets annuels de performances « Economie » annexés au projet de loi de finances pour 2010, 2011 et 2012
La maîtrise du plafond d'emploi résulte notamment du report en 2013 de l'intégration d'un millier d'enquêteurs vacataires de l'Insee.
3. Les dépenses fiscales : une diminution de leur nombre et de leur montant global
Le nombre des dépenses fiscales rattachées à la mission « Economie » a été ramené de 83 dispositifs fiscaux dérogatoires en 2011 à 77 en 2012, pour un montant global actualisé de 8,16 milliards d'euros , contre 9,35 milliards d'euros en 2011. Les recettes supplémentaires ainsi engendrées sont principalement dues à deux dispositifs :
- la suppression du régime du bénéfice mondial ou consolidé pour l'impôt sur les sociétés (538 millions d'euros) ;
- le relèvement du taux réduit de TVA de 5,5 % à 7 % à partir du 1 er janvier 2012 dont l'impact sur le secteur de la restauration, de l'hôtellerie et du camping dégage un gain fiscal de près de 400 millions d'euros 77 ( * ) .
Montant des dépenses fiscales par
programme
rattachées à titre principal à la mission
« Economie »
(en millions d'euros)
|
Programmes |
Nombre des dépenses fiscales |
Chiffrage
|
Chiffrage
|
Chiffrage
|
Chiffrage
|
|
Programme 134 -« Développement des entreprises et de l'emploi » |
68 |
7 735 |
8 045 |
7 009 |
6 963 |
|
Programme 223 - « Tourisme » |
5 |
1 261 |
1 291 |
1 337 |
1 176 |
|
Programme 220 - « Statistiques et études économiques » |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Programme 305 - « Stratégie économique et fiscale » |
4 |
18 |
16 |
18 |
22 |
|
Total Mission « Economie » |
77 |
9 014 |
9 352 |
8 364 |
8 161 |
Source : d'après le rapport annuel de performances 2012 de la mission « Economie »
Comme les années passées, vos rapporteurs signalent et regrettent que, malgré leurs observations et les recommandations de la Cour des comptes, l'efficience de ces dispositifs fiscaux dérogatoires au regard des objectifs de politique publique recherchés ne fasse toujours l'objet d'aucun développement dans le rapport annuel de performances hormis l'indicateur relatif au suivi du « contrat d'avenir pour la restauration » dans le cadre de la baisse de la TVA.
Or, une telle évaluation trouverait naturellement son cadre dans l'examen de la loi de règlement en corrélation avec l'analyse de la démarche de performance. Ce travail doit s'inscrire dans le suivi du rapport dit « rapport Guillaume » sur les dispositifs fiscaux et sociaux rendu en 2011, dont les conclusions, pour chaque dépense fiscale, pourraient être ainsi réactualisées annuellement au sein des rapports annuels de performance .
L'enjeu en devient d'autant plus crucial que l'addition de l'ensemble de ces avantages fiscaux représente plus de quatre fois le montant des crédits budgétaires de la mission. Neuf dispositifs dérogatoires concentrent l'essentiel de la dépense et présentent chacune un coût supérieur ou égal à 200 millions d'euros (TVA à taux réduit, déduction d'impôt sur le revenu ou sur les sociétés, abattement sur les revenus, exonérations de taxes diverses, etc.) pour un total de 6,2 milliards d'euros, en 2012, détaillé dans le tableau ci-après.
Les neuf dépenses fiscales dont le montant est supérieur ou égal à 200 millions d'euros
(en millions d'euros)
|
Dépenses fiscales |
Nombre de bénéficiaires |
Chiffrage définitif
|
Chiffrage initial
|
Chiffrage actualisé
|
|
Taux réduit de TVA dans la restauration |
Non déterminé |
3 300 |
3 200 |
3 010 |
|
Taux réduit de TVA pour la fourniture de logement dans les hôtels |
33 000 entreprises |
960 |
1 000 |
870 |
|
Exonération partielle sous certaines conditions de droits de mutation à titre gratuit lors de la transmission d'entreprises exploitées sous la forme individuelle ou détenues sous forme sociale |
Non déterminé |
500 |
500 |
500 |
|
Abattement forfaitaire sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères |
9,7 millions de ménages |
360 |
350 |
370 |
|
Abattement sur durée de détention applicable aux cessions de titres ou droits sur les dirigeants de PME partant à la retraite |
2 070 ménages |
350 |
275 |
375 |
|
Imposition au taux réduit de 19 % de certaines plus-values sur cession d'immeuble, de droits réels immobiliers ou de titre de SPI à une SIIC, SPPICAV ou leurs filiales, ainsi qu'à une SCPI réalisée avant le 31 décembre 2011 ou, sous certaines conditions, à une société de crédit-bail pour les plus-values réalisées entre le 1 er janvier et le 31 décembre 2011 |
Non déterminé |
130 |
Non communiqué |
350 |
|
Réduction d'impôt au titre des investissements au capital des PME |
92 400 ménages |
482 |
511 |
320 |
|
Taux réduit de TVA applicable pour la fourniture de logement dans les terrains de camping classés |
Non déterminé |
230 |
240 |
210 |
|
Réduction d'impôt au titre de l'ensemble des souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital des sociétés |
114 000 |
235 |
210 |
180 |
Source : d'après le rapport annuel de performances 2012 de la mission « Economie »
Enfin, vos rapporteurs spéciaux rappellent que la plupart des niches fiscales nécessiteraient un toilettage, notamment au sein du programme 134 où sur 68 dispositifs pour 49 d'entre eux leur coût est soit inférieur à 10 millions d'euros, soit égal à zéro, « epsilon » ou non communiqué .
* 73 Le programme 134 est un programme multidirectionnel qui regroupe un ensemble de politiques publiques, mises en oeuvre par différents services de l'Etat : la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) qui depuis le 1 er semestre 2010 assure la déclinaison régionale de la DGCIS, de la DGCCRF et de la DGEFP.
* 74 Cf . le rapport n° 7 (2010-2011) « Délocalisation de l'INSEE à Metz : à l'heure du choix immobilier » présenté par François Rebsamen, alors rapporteur spécial.
* 75 Les contributions au CAS Pensions versées par l'ensemble de la mission au titre des dépenses de personnel (933 millions d'euros) ont représenté 228 millions d'euros.
* 76 Equivalent temps plein travaillé.
* 77 Cette hausse est due à l'instauration au 1 er juillet 2009 du taux de TVA réduit à 5,5 % pour la restauration, dont le coût est monté progressivement en puissance (1,3 milliard d'euros en 2009 puis 3,1 milliards pour 2010 et 2011).