Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012

MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT », ET COMPTES SPÉCIAUX « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT », « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX », « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » ET « PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE » M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »

La mission « Engagements financiers de l'Etat » a principalement pour objectif de permettre à l'Etat d'honorer ses engagements financiers . Elle regroupe donc essentiellement des crédits dits « de titre 4 » relatifs aux charges de la dette de l'Etat . L'Etat est contraint d'emprunter régulièrement pour deux raisons :

- d'une part, pour rembourser sa dette venant à échéance . En effet, les bons du Trésor donnent lieu à versements d'intérêts annuels mais également à remboursements du capital des bons arrivés à échéance ;

- d'autre part, pour couvrir , chaque année, son solde budgétaire déficitaire .

Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » représente ainsi près de 82 % des crédits de la mission , comme l'indique le tableau ci-dessous. Ces crédits sont versés sur le compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat », qui retrace l'ensemble des opérations du service de la dette.

Répartition des crédits de paiement de la mission consommés en 2012

(en millions d'euros)

	Crédits consommés	Part dans la mission
Programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »	46 302,7	82,1 %
Programme 114 « Appels en garantie de l'Etat »	121,8	0,2 %
Programme 145 « Epargne »	653,8	1,1 %
Programme 168 « Majoration des rentes »	183,8	0,3 %
Programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité »	6 523,5	11,5 %
Programme 339 « Recapitalisation de Dexia »	2 585,0	4,5 %
Total	56 370,1	100,0 %

Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement

Consommation des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » en 2012

(en euros)

Crédits consommés en 2012		LFI 2012	Décret d'avance	LFR 2012		Crédits ouverts en 2012	Crédits consommés en 2012	Evolution 2011-2012	Taux de consommation des crédits LFI 2012	Taux de consommation des crédits ouverts
				+	-
Programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »
AE	46 255 585 969	48 773 000 000			- 2 414 000 000	46 359 000 000	46 302 717 839	+ 0,1 %	94,9 %	99,9 %
CP	46 255 585 969	48 773 000 000			-  2 414 000 000	46 359 000 000	46 302 717 839	+ 0,1 %	94,9 %	99,9 %
Programme 114 « Appels en garantie de l'Etat »
AE	598 642 430	189 400 000				189 400 000	121 784 296	- 79,6 %	64,3 %	64,3 %
CP	598 642 430	189 400 000				189 400 000	121 784 296	- 79,6 %	64,3 %	64,3 %
Programme 145 « Epargne »
AE	696 968 389	773 776 591			- 120 000 000	653 776 591	653 776 592	- 6,2 %	84,4 %	100 %
CP	696 968 389	773 776 591			- 120 000 000	653 776 591	653 776 592	- 6,2 %	84,4 %	100 %
Programme 168 « Majoration de rentes »
AE	194 722 957	185 000 000				185 000 000	183 284 829	- 5,9 %	99,1 %	99,1 %
CP	194 722 957	185 000 000				185 000 000	183 284 829	- 5,9 %	99,1 %	99,1 %
Programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité »
AE				6 523 488 000		6 523 488 000	6 523 488 000			100 %
CP				6 523 488 000		6 523 488 000	6 523 488 000			100 %
Programme 339 « Recapitalisation de Dexia »
AE				2 585 000 000		2 585 000 000	2 585 000 000			100 %
CP				2 585 000 000		2 585 000 000	2 585 000 000			100 %
Mission « Engagements financiers de l'Etat »
AE	47 745 919 745	49 921 176 591		+ 9 108 488 000	- 2 534 000 000	56 495 664 591	56 370 051 556	+ 18,1 %	112,9 %	99,8 %
CP	47 745 919 745	49 921 176 591		+ 9 108 488 000	- 2 534 000 000	56 495 664 591	56 370 051 556	+ 18,1 %	112,9 %	99,8 %

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances

L'exécution des crédits de la mission en 2012 fait apparaître, comme l'indique le tableau ci-dessus :

- d'une part, des ouvertures nettes de crédits à hauteur de 6,57 milliards d'euros en cours d'exercice ;

- d'autre part, un taux de consommation des crédits ouverts de 99,8 % ;

- enfin, un taux de consommation des crédits prévus en loi de finances initiale pour 2011 de 112,9 % .

Ces données traduisent principalement la dotation au Mécanisme européen de stabilité et la recapitalisation de Dexia, opérées en loi de finances rectificative, d'une part, une diminution de la charge de la dette, d'autre part.

A. LE PROGRAMME 117 « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT » : L'IMPACT FAVORABLE D'UNE BAISSE DES TAUX

Le principal programme de la mission fait apparaître, en exécution en 2012, une consommation des crédits liés à la charge de la dette inférieure de 5,1 % - soit 2,47 milliards d'euros - aux prévisions de la loi de finances initiale . Le montant des crédits consommés en 2012 est ainsi stable par rapport à 2011 .

Exécution des crédits de paiement du programme 117
« Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »

(en euros)

	Crédits ouverts en LFI 2012	Crédits consommés en 2012	Différence	Taux de consommation
Action 1 « Dette négociable »	47 917 000 000	46 301 707 519	- 1 615 292 481	96,6 %
Action 2 « Dette non négociable »	1 000 000	1 010 320	+ 10 320	101,3 %
Action 3 « Trésorerie de l'Etat »	855 000 000	0	0	0 %
Total	48 773 000 000	46 302 717 839	- 1 615 282 161	94,9 %

Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement

1. La dette négociable : une charge de la dette stabilisée entre 2011 et 2012

La charge de la dette de l'Etat (titre 4) est pratiquement stable entre 2011 (46,26 milliards d'euros) et 2012 (46,30 milliards d'euros) .

En effet, si l'effet « volume » a été le principal facteur d'évolution à la hausse de cette charge, cette tendance a été compensée, principalement, par l'effet contraire de l'évolution des taux d'intérêt :

- l' effet « volume » , résultant de l'augmentation de l'encours nominal de la dette, s'est élevé à + 2,7 milliards d'euros ;

- l'augmentation de la trésorerie de l'Etat a atteint + 0,2 milliard d'euros ;

- les titres de dette française indexés sur l'inflation représentant environ 12,5 % du total de l'encours de la dette négociable fin 2012, la charge de la dette est mécaniquement majorée lorsque l'inflation progresse. Cet effet « prix » positif a entraîné une baisse de la charge nette de la dette de 0,4 milliard d'euros entre 2011 et 2012 ;

- la baisse des taux, tombés à un minimum historique, a permis de réaliser une économie évaluée à 2,1 milliards d'euros en 2012 ;

- un effet calendaire favorable a diminué la charge de la dette de 0,4 milliard d'euros entre 2011 et 2012).

Par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (48,77 milliard d'euros), l'économie réalisée en exécution 2012 s'est élevée à 2,47 milliards d'euros , des ajustements à la baisse des prévisions de dépenses au titre de la charge de la dette ayant conduit à des annulations successives de crédits :

- de 0,7 milliard d'euros dans la loi de finances rectificative du 14 mars 2012 ;

- à nouveau de 0,7 milliard d'euros dans la loi de finances rectificative du 16 août 2012 ;

- enfin, de 1 milliard d'euros dans la loi de finances rectificative du 29 décembre 2012.

Evolution de la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

2. La trésorerie de l'Etat

Les charges de trésorerie de l'Etat ((880 millions d'euros) font apparaître une sur-consommation de 25 millions d'euros par rapport à l'enveloppe prévue en loi de finances initiale (855 millions d'euros). Cette évolution correspond principalement à la rémunération des fonds non consommables consacrés au financement des investissements d'avenir.

3. La dette non négociable

La dette non négociable est composée de divers emprunts d'Etat restés sous forme « papier » lors de l'opération de dématérialisation de la dette de l'Etat intervenue en 1984. En l'absence d'émissions nouvelles depuis le 1 ^er janvier 1999, date à laquelle les bons du Trésor sur formule ont été supprimés, la charge de la dette non négociable s'éteint progressivement (1 010 320 euros en 2010, contre 1 157 917 euros en 2011).

4. Une gestion performante

Les performances du programme restent très satisfaisantes, dans un contexte marqué par une forte demande et des conditions de taux exceptionnellement favorables. En effet, aucune adjudication n'a été non couverte et les taux de couverture moyens des adjudications ^{80 ( * )} sont restés très bons . Ils se sont élevés, en 2012, à 285 % pour les BTF, en hausse par rapport à 2011 (264 %), et à 242 % pour les obligations assimilables du Trésor (OAT) et les bons du Trésor à intérêt annuel normalisés (BTAN), soit une légère progression par rapport au taux de 238 % constaté en 2011.

La gestion de la trésorerie de l'Etat nécessite également de prévoir les opérations financières importantes qui seront réalisées par les collectivités territoriales et les établissements publics affectant le compte du Trésor. Ainsi, depuis novembre 2007, les comptables sont tenus d'envoyer à la Banque de France, la veille de leur réalisation entre 15 heures et 18 heures, les ordres de virement d'un montant unitaire supérieur à 1 million d'euros qu'ils souhaitent voir effectués le lendemain. En outre, depuis le mois d'octobre 2011, un mécanisme dit de « supervalidation » permet à l'Agence France Trésor d'autoriser ou de refuser l'exécution d'une opération débitrice reçue le jour même, lorsque son montant unitaire est supérieur ou égal à 1 million d'euros et qu'elle n'a pas été annoncée la veille. Ce mécanisme concourt à une gestion plus sécurisée du compte du Trésor et on constate que le taux d'annonce des collectivités territoriales s'agissant de ces opérations s'est élevé en 2012 à un taux record de 98 % , en progression par rapport à 2011 (95 %).

Seul bémol s'agissant de la performance du programme, le nombre d'incidents d'exécution des opérations de dette et de trésorerie qui augmente sensiblement (75 incidents, contre 65 en 2011, 23 en 2010 et 48 en 2009). Comme l'an dernier, ces incidents sont majoritairement classés dans la catégorie « Autres » (52 incidents sur 75) et sont liés aux pannes ou mauvais fonctionnements des systèmes d'information impliqués dans les opérations. D'après le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement, « [cette] augmentation (...) trouve son origine dans une révision de la méthode de recensement, qui est plus exhaustive, notamment en matière informatique. Le niveau toujours assez élevé des incidents qui ne dégradent pas le solde du compte à la Banque de France tient principalement aux opérations de pensions livrées. La configuration du marché interbancaire au cours de l'année 2012 a en effet fortement réduit, en particulier au premier semestre, la disponibilité de titres admissibles aux opérations de pensions livrées ce qui a engendré un accroissement mécanique des défauts de livraisons de titres à l'AFT par les banques contreparties et, par conséquence, une moindre sortie de cash sur le compte du Trésor. Des plans d'action sont demandés aux banques responsables de ces défauts afin qu'ils ne se réitèrent pas ».

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* ⁸⁰ Le taux de couverture moyen est égal à la moyenne, pour chaque adjudication, du rapport entre le volume demandé et le volume servi, pondérée par le volume émis.