MISSIONS « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » ET « PROVISIONS » ET COMPTE SPÉCIAL « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT » MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux
I. MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »
A. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » EN 2012
1. Un ensemble regroupant des programmes très divers
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » constitue la principale mission du pôle économique et financier de l'Etat. Elle est composée de six programmes aux finalités très différentes, qui peuvent être répartis en deux catégories :
- d'une part, les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière , pilotée par les deux grandes directions à réseaux du ministère chargé du budget, la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour le programme 156, et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour le programme 302 ;
- d'autre part, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle : modernisation administrative (programme 221), entretien des bâtiments de l'Etat (programme 309), mesures relatives à la fonction publique (programme 148). Le sixième programme (218) assure une fonction de « soutien » que le ministère chargé du budget partage avec le ministère en charge de l'économie .
2. Les enjeux : les crédits de personnel et la DGFiP
a) La prépondérance des crédits destinés à la direction générale des finances publiques (DGFiP)
Les crédits affectés à la direction générale des finances publiques (DGFiP), inscrits au programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », déterminent clairement les enjeux de la mission. Sur les 11,57 milliards d'euros en AE et les 11,62 milliards en CP dont la mission était dotée en 2012 par la loi de finances initiale, près de 73 % étaient destinés au programme 156, soit environ 8,4 milliards d'euros.
La restructuration de la DGFiP, initiée en 2008 par la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) , était achevée en 2012, avec notamment la fin du déploiement des services des impôts des particuliers (SIP).
Part des crédits alloués à chaque programme de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en LFI 2012
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Programmes |
AE |
CP |
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156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
72,9 % |
72,5 % |
|
221 - Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat |
2,1 % |
2,4 % |
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218 - Conduite et pilotage des politiques économique et financière |
7,5 % |
7,6 % |
|
302 - Facilitation et sécurisation des échanges |
13,7 % |
13,8 % |
|
309 - Entretien des bâtiments de l'Etat |
1,8 % |
1,8 % |
|
148 - Fonction publique |
1,9 % |
1,9 % |
Source : d'après les données du rapport annuel de performances (RAP) 2012 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
b) Le poids des dépenses de personnel
Le principal enjeu de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est celui de la gestion du personnel. Les crédits de titre 2 représentent ainsi 75 % de l'ensemble des ressources allouées à la mission , soit 8,7 milliards d'euros sur environ 11,6 milliards d'euros. Cette part est de 30 % pour le budget général.
A eux seuls, les crédits de personnel de la DGFiP représentent 61 % du total des crédits de la mission , soit 7 milliards d'euros sur environ 11,6 milliards d'euros.
Par conséquent, la maîtrise de l'évolution des crédits de la mission passe nécessairement par une bonne tenue des dépenses de personnel. En 2012, une augmentation de un point de la masse salariale de la mission représentait un coût supplémentaire de 87 millions d'euros .
Répartition par titre des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en LFI 2012
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Titres |
AE |
CP |
|
Titre 2 - Dépenses de personnel |
75,2 % |
74,9 % |
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Autres dépenses : |
24,8 % |
25,1 % |
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Titre 3 - Dépenses de fonctionnement |
18 % |
17,9 % |
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Titre 4 - Charge de la dette de l'Etat |
0 % |
0 % |
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Titre 5 - Dépenses d'investissement |
4,1 % |
4,6 % |
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Titre 6 - Dépenses d'intervention |
2,7 % |
2,7 % |
|
Titre 7 - Dépenses d'opérations financières |
0 % |
0 % |
Source : d'après les données du RAP 2012 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
3. Une exécution une fois de plus perturbée par le dynamisme de la masse salariale
a) L'exécution équilibrée de 2012...
La loi de finances initiale pour 2012 prévoyait 11,57 milliards d'euros en AE et 11,62 milliards d'euros en CP pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Ces montants ont été portés en cours d'année à 11,84 milliards d'euros en AE et 11,66 milliards d'euros en CP, principalement par des reports. Ainsi, par contraste avec le budget général, les crédits de la mission ont augmenté en cours d'année.
La dépense exécutée s'est élevée à 11,51 milliards d'euros en AE et 11,52 milliards d'euros en CP , soit un taux de consommation de 97,2 % des AE et 98,9 % des CP disponibles. Les dépenses de la mission sont aussi restées contenues dans l'enveloppe initiale , avec un taux de consommation de 99,4 % des AE et 99,2 % des CP ouverts en LFI. La sous-exécution de la mission a permis de dégager des ressources pour le budget général : 65 % des crédits mis en réserve ont ainsi été utilisés pour financer d'autres missions.
Différence entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés par programme en 2012
(en euros)
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Programmes |
AE |
CP |
||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
8 439 660 839 |
8 376 517 102 99,2 % |
8 421 922 455 |
8 377 861 214 99,5 % |
|
221 - Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat |
243 672 435 |
257 566 677 105,7 % |
278 724 812 |
285 575 263 102,5 % |
|
218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières |
868 791 771 |
890 121 807 102,4 % |
823 213 564 |
865 238 569 105,1 % |
|
302 - Facilitation et sécurisation des échanges |
1 589 650 207 |
1 594 584 880 100,3 % |
1 602 336 213 |
1 586 038 277 99 % |
|
309 - Entretient des bâtiments de l'Etat |
206 244 866 |
178 147 237 86,4 % |
206 557 786 |
189 016 600 91,5 % |
|
148 - Fonction publique |
223 853 561 |
210 151 829 93,9 % |
226 165 211 |
220 959 894 97,7 % |
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Total |
11 571 873 679 |
11 507 189
532
|
11 618 920 041 |
11 524 689
817
|
Source : d'après les données du RAP 2012 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
Les CP consommés en 2012 ont baissé de 1,3 % par rapport à l'année 2011 , soit 151 millions d'euros, confirmant une tendance initiée en 2011 et en rupture avec les exercices précédents. De même, les AE ont baissé de 1,4 %, soit 161 millions d'euros.
b) ...ne saurait masquer des tensions persistantes sur les crédits de personnel
(1) Le respect de la programmation des crédits de personnel masque en réalité un dépassement des crédits de masse salariale hors CAS Pensions
Les crédits de titre 2 exécutés en 2012 s'élèvent à 8,68 milliards d'euros, soit très légèrement en-deçà des 8,70 milliards d'euros programmés en LFI. Cette modeste sous-consommation de 0,21 % par rapport aux crédits initiaux , soit 18 millions d'euros, est à comparer avec la sur-consommation de 0,4 %, soit 35,6 millions d'euros, constatée en 2011.
Cependant, le respect apparent de l'autorisation budgétaire masque en réalité un dépassement du titre 2 hors CAS « Pensions », caractéristique de la mission. L'exécution s'est ainsi élevée à 6,15 milliards d'euros en 2012, contre 6,13 milliards prévus en LFI, soit un dépassement de 0,27 %. Comme le remarque la Cour des comptes, c'est donc un principe d'« auto-assurance » qui a joué , non pas au niveau du programme 93 ( * ) , mais au niveau de la mission, grâce à la surévaluation de la contribution au CAS « Pensions ». Les mouvements de crédits ayant lieu à l'intérieur du titre 2, ils évitent ainsi d'enfreindre le principe de la fongibilité asymétrique.
(2) Une programmation qui reste déficiente, mais un pilotage qui s'améliore
Ce dépassement s'explique principalement par la surévaluation des départs en retraite lors de la programmation budgétaire : sur les 4 483 départs prévus en LFI, seuls 4 108 sont effectivement intervenus, soit 375 de moins que prévu. A cet égard, l'exercice 2012 opère un rééquilibrage avec l'exercice 2011, où les départs avaient été plus nombreux que prévus (5 668 effectifs contre 4757 en LFI, soit un surcroît de 911 départs). Cette défaillance dans la prévision des départs en retraite est très marquée pour la DGFiP et la DGDDI .
Si vos rapporteurs spéciaux reconnaissent la difficulté de l'exercice de prévision, au regard notamment de la multiplicité de facteurs déterminant les décisions de départ en retraite, ils s'interrogent néanmoins sur l'efficacité des systèmes d'information actuellement utilisés, et, au-delà, sur la sincérité des prévisions affichées dans le projet de loi de finances .
Plus généralement, vos rapporteurs spéciaux insistent sur la nécessité d'un pilotage plus resserré des dépenses de titre 2, et notamment des dispositifs indemnitaires des ministères économiques et financiers 94 ( * ) , même si l'amélioration est réelle en la matière.
(3) Un plafond d'emplois respecté mais des suppressions insuffisantes
De même, si le plafond d'emplois a, comme depuis plusieurs années, été respecté (137 048 ETPT en exécution contre 139 495 en LFI), les suppressions prévues par le « schéma d'emplois » ont en revanche été insuffisantes : entre 2011 et 2012, les réductions d'emplois ont été de 2 737 ETPT, contre 2 870 prévues, soit 133 ETPT non supprimés. Ceci n'est pas imputable à la DGFiP, qui a tenu ses objectifs, mais à la surévaluation des départs en retraite à la DGDDI, à l'augmentation du nombre de cabinets ministériels en cours d'exercice, et à un rattrapage des recrutements en retard de l'Opérateur national de paie (ONP). Les réductions d'emplois avaient en revanche dépassé l'objectif fixé lors des exercices 2010 et 2011.
c) Les crédits hors titre 2 concentrent l'essentiel des réductions intervenues entre 2011 et 2012
La consommation des crédits hors titre 2 s'élève à 2,82 milliards d'euros en AE et 2,84 milliards d'euros en CP, correspondant à une sous-consommation de 46 millions d'euros en AE (1,6 %) et de 76 millions d'euros en CP (2,6 %) par rapport aux crédits ouverts en LFI.
Ainsi, ce sont les crédits hors titre 2 qui concentrent - de manière inégale - l'essentiel des réductions de dépenses de la mission entre 2011 et 2012 . Vos rapporteurs spéciaux regrettent ce déséquilibre persistant de l'effort budgétaire, qui se fait au détriment de dépenses pourtant porteuses, à moyen terme, de gains d'efficience et d'amélioration de la qualité de service.
Cette contrainte pèse sur les crédits de fonctionnement (titre 3) , qui passent de 2,42 milliards d'euros en CP en 2011 à 2,25 milliards d'euros en CP en 2012, soit une baisse de 7 % (dont une part de mesures de périmètre). Cependant, ce resserrement initial - très sensible pour la DGFiP et la DGDDI - a pour conséquence une exécution nettement moins maîtrisée , puisque les crédits consommés dépassent les crédits initiaux de 108,5 % en CP, contre 102,9 % en 2011.
Les dépenses d'investissement (titre 5) exécutées en 2012 sont certes en hausse de 2,4 % en AE et 2,2 % en CP par rapport à 2011, mais elles demeurent chroniquement sous-exécutées : 241 millions d'euros en AE, soit 50,3 % des 479 millions d'euros prévus en LFI, et 279 millions d'euros en CP, soit 52,3 % des 534 millions d'euros prévus en LFI. Vos rapporteurs spéciaux redoutent que les annulations successives - et peut-être plus faciles - de crédits d'investissement compromettent à terme l'accomplissement des missions, comme le souligne aussi la Cour des comptes.
Les dépenses d'interventions (titre 6) sont limitées à 313 millions d'euros (en CP) en 2012, soit une légère sur-exécution de 1 % par rapport à la LFI 2012 (310 millions d'euros en CP), mais surtout en baisse de 9,5 % par rapport à l'exercice 2011 (346 millions d'euros en CP). Ces dépenses sont concentrées sur le programme 302, principalement sous la forme d'aides aux buralistes.
Différence entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés par titre en 2012
(en euros)
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Titres |
AE |
CP |
||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
Titre 2 - Dépenses de personnel |
8 699 858 722 |
8 681 374 779 99,8 % |
8 699 858 722 |
8 681 374 779 99,8 % |
|
Autres dépenses |
2 872 014 957 |
2 825 814 753 98,4 % |
2 919 061 319 |
2 843 315 038 97,4 % |
|
Titre 3 - Dépenses de fonctionnement |
2 085 153 179 |
2 267 996 669 108,8 % |
2 075 175 348 |
2 250 972 357 108,5 % |
|
Titre 5 - Dépenses d'investissement |
479 116 440 |
241 292 376 50,4 % |
533 540 633 |
279 015 918 52,3 % |
|
Titre 6 - Dépenses d'intervention |
307 345 338 |
316 222 100 102,9 % |
309 945 338 |
313 022 857 101,0 % |
|
Titre 7 - Dépenses d'opérations financières |
400 000 |
303 608 75,9 % |
400 000 |
303 906 75,9 % |
|
Total |
11 571 873 679 |
11 507 189 532
|
11 618 920 041 |
11 524 689
817
|
Source : d'après les données du RAP 2012 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
* 93 Posé par le ministre chargé du budget, le principe d'« auto-assurance » prévoit que les dépassements sont, en principe, gagés en priorité par des annulations sur les autres titres du même programme.
* 94 Contribution de vos rapporteurs spéciaux au rapport de François Marc, rapporteur général, sur la loi de règlement de l'année 2011.