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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012

B. L'EXÉCUTION BUDGETAIRE DE 2012 

La mission « Provisions » se présentait en 2012, à l'instar des années antérieures, comme la mission la moins dotée du budget général, la loi de finances initiale (LFI) ayant inscrit sur ses deux programmes, au total, 332,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 32,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

1. La non budgétisation du programme 551 : « Provision relative aux rémunérations publiques »

Le programme 551, dotation relative aux mesures générales en matière de rémunérations, n'a fait l'objet, en LFI pour 2012, d'aucune budgétisation, signe que tous les crédits de titre 2 avaient pu être répartis ex ante sur les programmes des différentes missions.

2. Le programme 552 : « Dépenses accidentelles et imprévisibles »

Sur le programme 552, dotation relative aux dépenses accidentelles et imprévisibles, la LFI pour 2012 a inscrit 332,9 millions d'euros en AE et 32,9 millions d'euros en CP.

Cet écart de 300 millions d'euros était justifié par « la constitution d'une provision spécifique en AE pour les éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées ».

En effet, la direction du budget soulignait le caractère imprévisible de telles dépenses, dès lors qu'elles résultaient de décisions urgentes de relocalisation. Elle précisait que la signature d'un bail privé nécessitait la constitution d'une provision d'AE couvrant la totalité de la durée du bail (de 10 à 25 ans selon les cas).

Ces crédits ont été utilisés à hauteur de 137,67 millions d'euros en AE et 28,67 millions d'euros en CP selon la répartition suivante :

10, 7 millions d'euros (AE et CP) ont été ouverts par trois décrets non publiés101(*) au profit de l'action « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et destinés à couvrir des emplois classés « secret défense » ;

109 millions d'euros en AE, ouverts par le décret n° 2012-1024 du 4 septembre 2012 au profit du programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et destinés à l'acquisition d'un immeuble du 15ème arrondissement de Paris occupé par les services de la Préfecture de la région Île-de-France. Cette dépense, n'ayant pu être budgétée de manière précise au moment de l'élaboration du PLF pour 2012, avait été inscrite sur cette dotation. Son utilisation est donc conforme à l'autorisation accordée par le Parlement ;

18 millions d'euros (AE et CP), annulés par la loi n°2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 afin de compenser l'ouverture de crédits de titre 2 sur la mission « Défense » nécessaires pour couvrir les besoins complémentaires de masse salariale constatés lors de la pré-liquidation de la paie des personnels militaires du mois de décembre 2012. Conséquence des dysfonctionnements du nouveau logiciel de gestion de la solde des militaires (« Louvois »), ces dépenses sont, par nature, imprévisibles et répondent donc à l'objet de la présente dotation.

Néanmoins, vos rapporteurs spéciaux soulignent que les crédits inscrits sur la dotation 552 relèvent normalement du titre 3 (dépenses de fonctionnement) et rappellent que lors de l'examen de la loi de règlement pour 2010102(*), le rapporteur spécial de la mission d'alors avait mis en garde sur le recours à des crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) pour abonder des crédits de titre 2 (dépenses de personnel), qui devait rester exceptionnel afin de ne pas contourner les principes de la LOLF, tels que la fongibilité asymétrique ou le caractère limitatif des crédits.

A cette occasion, dans son analyse de l'exécution budgétaire par missions et programmes pour l'exercice 2011, la Cour des comptes avait estimé qu'une telle imputation était irrégulière, en rappelant que si la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles était inscrite à titre conservatoire en titre 3, autorisant la direction du budget à la répartir sur d'autres titres, « cette dotation ne saurait être un outil destiné à financer des erreurs de programmation notamment en matière de rémunérations, ce qui serait contraire au principe de responsabilisation ».

Dans son analyse de l'exécution 2012, la Cour des comptes ne revient pas sur la confusion entre les crédits de titre 2 et de titre 3. Elle juge globalement irrégulière l'utilisation des crédits en 2012 et préconise de « limiter l'utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles de la mission « Provisions » aux situations de calamités ou aux dépenses réellement imprévisibles ».

Plus généralement encore, elle remet en question l'utilité même de la présente mission : « L'absence de doctrine d'emploi, la faiblesse des montants inscrits sur la mission et l'existence d'autres dispositifs permettant de faire face à des dépenses urgentes et imprévues (mise en réserve, auto-assurance) conduisent à s'interroger sur la nécessité de doter la mission ».

Considérant à la fois le faible montant des crédits concernés et l'utilité certaine que peut constituer la possibilité de faire face très rapidement à des dépenses imprévisibles, y compris des aléas de gestion dont la résolution ne pourrait attendre l'examen d'un projet de loi de finance rectificative ni même d'un décret d'avance, vos rapporteurs spéciaux ne sont pas favorables à la suppression de la présente mission.


* 101 Décrets des 17 février, 4 mai et 30 novembre 2012.

* 102 Sénat, Rapport n° 674, tome II (2010-2011) fait au nom de la commission des finances, contribution des rapporteurs spéciaux, Mission « Provisions ».