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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

Rapport n° 645 (2016-2017) de MM. Albéric de MONTGOLFIER, Philippe ADNOT, Mme Michèle ANDRÉ, M. François BAROIN, Mme Marie-France BEAUFILS, MM. Michel BERSON, Éric BOCQUET, Yannick BOTREL, Jean-Claude BOULARD, Michel CANEVET, Vincent CAPO-CANELLAS, Thierry CARCENAC, Jacques CHIRON, Yvon COLLIN, Philippe DALLIER, Serge DASSAULT, Vincent DELAHAYE, Francis DELATTRE, Bernard DELCROS, Mme Marie-Hélène DES ESGAULX, MM. Éric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Vincent ÉBLÉ, Thierry FOUCAUD, André GATTOLIN, Jacques GENEST, Charles GUENÉ, Didier GUILLAUME, Alain HOUPERT, Jean-François HUSSON, Roger KAROUTCHI, Mme Fabienne KELLER, MM. Bernard LALANDE, Marc LAMÉNIE, Nuihau LAUREY, Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Gérard LONGUET, François MARC, Hervé MARSEILLE, Claude NOUGEIN, Georges PATIENT, François PATRIAT, Daniel RAOUL, Claude RAYNAL, Jean-Claude REQUIER, Maurice VINCENT, Jean Pierre VOGEL et Richard YUNG, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 juillet 2017

Disponible au format PDF (6,7 Moctets)


N° 645

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur

Tome 2 : Contributions des rapporteurs spéciaux

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Claude Nougein, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

5, 97 et T.A. 3

Sénat :

643 (2016-2017)

MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT » - MM. RICHARD YUNG ET ÉRIC DOLIGÉ, RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

La mission « Action extérieure de l'État » regroupe en 2016 les crédits des quatre programmes suivants :

- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » qui regroupe les contributions de la France aux organisations internationales et les moyens dévolus au ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI)1(*), hormis ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération technique, scientifique et culturelle et à l'aide publique au développement ;

- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » qui contient notamment les crédits dédiés à la protection consulaire, à la délivrance de services administratifs aux Français de l'étranger, à l'accès des élèves français au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ou encore à la délivrance des visas ;

- le programme 185 dénommé « Diplomatie culturelle et d'influence », qui finance l'ensemble des politiques de coopération culturelle et d'influence ainsi que le service d'enseignement public à l'étranger et le tourisme ;

- le programme 341, créé de façon temporaire, afin de porter les crédits relatifs à la préparation et à l'organisation de la conférence mondiale sur le climat de Paris (COP 21), qui s'est tenue en décembre 2015.

Le périmètre de la mission n'a pas évolué entre 2015 et 2016.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2016

(en millions d'euros)

Programme

 

Crédits exécutés en 2015

Crédits votés LFI 2016

Crédits exécutés 2016

Exécution 2016 / exécution 2015

Exécution 2016
/ LFI 2016

105

AE

1 836,6

1 970,8

2 056,9

12,0%

4,4%

 

CP

1 846,9

1 962,0

2 053,9

11,2%

4,7%

185

AE

730,8

721,4

720,1

- 1,5%

- 0,2%

 

CP

730,4

721,4

715,3

- 2,1%

- 0,8%

151

AE

345,0

370,6

347,1

0,6%

- 6,3%

 

CP

345,0

370,6

345,9

0,3%

- 6,6%

341

AE

175,8

7,8

- 4,2

- 102,4%

- 154,5%

 

CP

27,9

139,3

143,6

414,8%

3,1%

Total

AE

3 088,2

3 070,5

3 119,8

1,0%

1,6%

 

CP

2 950,2

3 193,2

3 258,7

10,5%

2,1%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

À la fin de l'exercice 2016, le taux d'exécution atteint 101,6 % en autorisations d'engagement (AE) et 102,1 % en crédits de paiement (CP) par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2016. Entre 2015 et 2016, le montant des crédits consommés a également progressé de 1 % en AE et de 10,5 % en CP.

Cette sur-exécution est essentiellement imputable au programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » : elle résulte du report de 190 millions d'euros de crédits de 2015 sur l'exercice 2016 au titre des opérations de maintien de la paix (OMP). Ces reports ont également entraîné le dépassement de 98,5 millions d'euros du plafond inscrit dans la loi de programmation pour les finances publiques 2014-2019.

Évolution du taux d'exécution des crédits de la mission « Action extérieure de l'État »

Note de lecture : le taux d'exécution est calculé par référence aux crédits ouverts en loi de finances initiale, y compris fonds de concours et attributions de produits, et non aux crédits disponibles (qui incluent également les reports de crédits et les mouvements réglementaires intervenus en cours d'exercice).

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

S'agissant des trois autres programmes de la mission, l'autorisation budgétaire pour 2016 a été globalement respectée.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Programme

 

LFI 2016

Reports

Décrets d'avance

Virements et transferts

Fonds de concours et attributions de produits

Crédits ouverts 2016

Crédits consommés 2016

Écart crédits consommés / ouverts

105

AE

1 970,8

210,4

- 110,7

3,5

8,3

2 082,3

2 056,9

- 1,2 %

 

CP

1 962,0

201,6

- 102,5

3,6

8,3

2 073,1

2 053,9

- 0,9 %

185

AE

721,4

3,8

- 9,6

5,3

2,9

720,9

720,1

- 0,1 %

 

CP

721,4

4,4

- 9,6

5,3

2,9

724,4

715,3

- 1,3 %

151

AE

370,6

1,2

- 23,7

- 4,5

6,5

350,0

347,1

- 0,8 %

 

CP

370,6

2,1

- 24,7

- 4,5

6,5

350,0

345,9

- 1,1 %

341

AE

7,8

3,4

- 19,4

 0,0

5,6

- 2,6

- 4,2

61,6 %

 

CP

139,3

15,8

- 15,7

 0,0

5,6

145,0

143,6

- 0,9 %

Total

AE

3 070,5

218,8

- 163,4

4,3

23,3

3 150,6

3 119,8

- 1,0 %

 

CP

3 193,2

224,0

- 152,5

4,4

23,3

3 292,4

3 258,7

- 1,0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Par rapport aux crédits disponibles, incluant les reports et les mouvements réglementaires intervenus en cours d'exercice, le taux de consommation représente environ 99 % des crédits ouverts en AE = CP.

L'exercice 2016 a toutefois été marqué par des mouvements de crédits importants : les reports de crédits de 2015 sur 2016 représentent environ 7 % des crédits votés en loi de finances initiale, tandis que le solde net des ouvertures et annulations opérées par les trois décrets d'avance ont réduit les crédits disponibles de 5 %.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Des dépenses de personnel quasiment stables qui contrastent avec des dépenses d'intervention difficilement maîtrisables

En 2016, la mission est composée à 40 % de dépenses d'intervention, à 31 % de dépenses de fonctionnement et à 28 % de dépenses de personnel.

Les dépenses d'intervention - qui comprennent notamment les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix (CI-OMP) - ont progressé de 17 % en exécution entre 2015 et 2016 pour atteindre près de 1,3 milliard d'euros ; il s'agit du premier facteur de surconsommation des crédits de la mission.

En 2016, les dépenses de fonctionnement ont enregistré une hausse de 12 % et s'élèvent ainsi à 1 milliard d'euros en CP, et ce malgré la diminution des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs (voir infra). L'organisation de plusieurs événements a pesé sur l'exercice 2016. À la suite de la COP 21 organisée, les crédits de paiement consommés par le programme 341 ont atteint 144 millions d'euros en 2016, soit 116 millions d'euros au-dessus de l'exécution 2015. La préparation des scrutins électoraux de 2017 à l'étranger (3 millions d'euros) ainsi que l'organisation du sommet de la Francophonie et du sommet France-Afrique (10,5 millions d'euros) se sont également traduites par des hausses de dépenses.

Dépenses de la mission par titre (en crédits de paiement)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En neutralisant les effets de change, qui ont nécessité l'ouverture de crédits en fin d'année pour ajuster le montant des indemnités de résidence à l'étranger (IRE), l'exécution des dépenses de personnel est conforme à la prévision en loi de finances initiale pour 2016 et quasiment stable par rapport à 2015.

Le schéma et le plafond d'emplois prévus pour l'année 2016 ont été respectés, toutes catégories confondues : le nombre d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) s'établit à 13 971 en 2016, nettement en deçà du plafond d'emploi ministériel fixé à 14 020 ETPT et en diminution de 82 ETPT par rapport à la consommation enregistrée en 2015. Cette baisse des effectifs a principalement affecté les postes d'agents de droit local et de contractuels et volontaires internationaux employés dans le réseau à l'étranger.

2. En isolant les reports, une stabilisation du coût des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix (CI-OMP) au niveau de 2015

En 2016, le montant des crédits consommés au titre des contributions internationales s'établit à 992 millions d'euros, soit une hausse de 10 % par rapport aux crédits votés et de 24 % par rapport à l'exécution 2016. Cette sur-exécution ne reflète pas une augmentation des contributions dues au titre de l'année 2016 mais s'explique essentiellement par le report de 190 millions d'euros pour le paiement des opérations de maintien de la paix au titre de l'année 2015. Ce retard de paiement d'un montant sans précédent2(*) - dont le Gouvernement français n'est pas responsable - nuit à la lisibilité de l'exécution 2016.

Dépenses au titre des contributions internationales (AE = CP)

(en millions d'euros)

 

Exécution 2015

LFI 2016

Exécution 2016

Exécution 2016
/ LFI 2016

Opérations de maintien de la paix

383,59

496,97

612,48

123,2%

Contributions internationales payables en euros

175,98

160,2

169,29

105,7%

Contributions internationales payables en devises

239,68

238,42

210,36

88,2%

Total

799,26

895,58

992,13

110,8%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Hors report de l'exercice 2015 à 2016 et en « lissant » les contributions dues au titre de chaque exercice, le montant des CI-OMP s'élève en effet à 857 millions d'euros en 2016, contre 885 millions d'euros en 2015 et 858 millions d'euros en 20143(*).

Plus précisément, on constate que le coût des OMP est plus faible que la prévision initiale (- 7 millions d'euros). De même, les dépenses de contributions internationales payables en devises ont diminué grâce à une baisse de la contribution de la France au budget ordinaire des Nations Unies - sous l'effet de la modification du barème pour tenir compte de la baisse de la part relative de la France dans le PIB mondial - et à la diminution des contributions aux tribunaux pénaux internationaux. Le responsable de programme souligne ainsi que « l'exécution des CI-OMP n'a pas nécessité de ponction sur la réserve de précaution initiale, contrairement aux années précédentes »4(*).

En revanche, le montant des crédits consommés au titre des contributions internationales payables en euros est supérieur de 5,7 % à la prévision, notamment en raison du soutien de 7,7 millions d'euros apporté à la mission d'observation spéciale de l'organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) en Ukraine.

Enfin, d'après le rapport annuel de performances, le risque de change a pu être « contenu » en 2016 grâce à la révision du taux de budgétisation en loi de finances initiale et au mécanisme de couverture des CI-OMP en devises mis en place avec l'agence France Trésor (AFT). Ce mécanisme a permis de réaliser un gain de change de 6,9 millions d'euros. Selon le compte général de l'État 2016, la couverture des achats à terme de devises par l'AFT pour le compte du ministère représentait 971 millions d'euros fin 2016. Il n'en demeure pas moins qu'un système de couverture du risque de change plus réactif pourrait être mis en place afin de se prémunir d'une chute non anticipée de l'euro.

3. La participation des opérateurs aux efforts de maîtrise de la dépense

Si les dépenses de la mission « Action extérieure de l'État » sont pour une large part contraintes par des facteurs exogènes, la réduction des subventions pour charges de service publics aux opérateurs de la mission est l'un des principaux leviers d'économies.

Au total, les subventions versées aux opérateurs se sont élevées à 450 millions d'euros en 20165(*) soit une baisse de 2,3 % par rapport aux crédits votés et de 2,9 % par rapport aux crédits consommés en 2015. À périmètre constant et hors transferts, cette diminution concerne tous les opérateurs : - 2 % pour Atout France, - 3,6 % pour l'AEFE, - 2,8 % pour l'Institut français et - 3,7 % pour Campus France, comparativement aux subventions versées en 2015. D'après le ministère, ceci a conduit les opérateurs à réaliser des efforts sur leurs dépenses de fonctionnement et de personnel, ce que tendent à confirmer les comptes financiers des opérateurs publiés dans le rapport annuel de performances.

Par ailleurs, l'exécution des plafonds d'emploi est inférieure à la réalisation constatée en 2015, avec 6 701 ETPT sous plafond rémunérés par les opérateurs contre 6 779 ETPT en 2015.

4. Le versement de 5 millions d'euros supplémentaires à Atout France dans le cadre du plan d'urgence pour le tourisme

Conformément à la recommandation formulée par vos rapporteurs spéciaux à la suite de leur mission de contrôle budgétaire sur la délivrance des visas dans les postes consulaires6(*), l'opérateur Atout France s'est vu versé 4,5 millions d'euros issus de l'attribution de produits de recettes additionnelles des droits de visas, en complément d'une subvention pour charges de service public de 31,5 millions d'euros.

Dans un contexte de baisse de la fréquentation touristique, l'exercice 2016 a également été marqué par la création en octobre 2016 d'un fonds d'urgence pour le tourisme de 10 millions d'euros, dont 5 millions d'euros ont été versés en fin d'année à Atout France7(*). Ces crédits, destinés à renforcer les actions de promotion de l'opérateur à l'étranger, ont été fléchés vers un volet « e-réputation » afin d'amplifier les actions menées sur internet et les réseaux sociaux, des campagnes de communication ciblées sur les destinations les plus touchées par les baisses de fréquentation et un renforcement de la présence française dans les salons professionnels et grand public.

5. Bourses scolaires : une baisse regrettable confirmée par l'exécution 2016

La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait une dotation de 115,5 millions d'euros pour le financement des aides à la scolarité des élèves français8(*), en baisse de 8 % par rapport au montant de la loi de finances initiale pour 2015. En définitive, la dotation effectivement versée à l'AEFE s'est élevée à 87,26 millions d'euros en 2016, soit un montant inférieur de 24 % aux crédits votés et en deçà de l'exécution 2015, qui s'établissait à 89,5 millions d'euros.

Comme l'année passée, la baisse de la dotation de l'État a été en partie compensée par l'utilisation d'une « soulte » de l'AEFE de 15,7 millions d'euros9(*). Ainsi, le montant de bourses distribué par l'AEFE s'élève en réalité à 103 millions d'euros, un niveau proche de celui constaté en 2015.

Toutefois, le nombre de bourses scolaires attribuées a bel et bien diminué pour s'établir à 25 495 en 2016, contre 25 740 en 2015 et 25 830 en 2014, en raison du renchérissement du coût moyen par boursier consécutif à la dépréciation de l'euro. En outre, il convient de rappeler que la somme de 103 millions d'euros est inférieure de 22 millions d'euros au montant promis en 2013 dans le cadre de la réforme des aides à la scolarité.

Comme l'a souligné votre rapporteur spécial, Éric Doligé, dans un rapport d'information relatif à l'enseignement français à l'étranger, il convient de maintenir un niveau significatif de bourses scolaires10(*).

6. Une contribution de 25,6 millions d'euros des partenaires privés au financement de la COP 21

Le montant de l'exécution 2016 des crédits du programme 341 « Conférence Paris Climat 2015 » s'élève à - 4,2 millions d'euros en AE et à 143,6 millions d'euros en CP. La consommation négative des AE s'explique par plusieurs rétablissements de crédits, correspondant notamment au versement des recettes liées à l'aménagement des espaces privatifs par certaines délégations étrangères.

Au total, sur les exercices 2015 et 2016, le montant net des dépenses de préparation et d'organisation de la conférence « Paris climat 2015 » s'élève à 171,6 millions d'euros11(*), soit près de 10 millions d'euros de moins que le budget initial. Malgré les craintes exprimées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 en raison de l'augmentation de certains frais d'organisation, le budget alloué a donc été respecté.

La contribution des partenaires privés et mécènes aux frais d'organisation atteindrait 25,6 millions d'euros au total, dont 5,6 millions d'euros d'apports en numéraire12(*) et environ 20 millions d'euros de dons en nature. Ce résultat est conforme à l'objectif de financement de 15 % des dépenses de la conférence par des mécènes privés, proposé par votre rapporteur spécial Eric Doligé, fin 2014.

Le responsable du programme indique que ces apports privés, ainsi que la vérification rigoureuse des factures, « ont en effet permis de réaliser de fortes économies dans le cadre de l'organisation de la COP 21 »13(*), permettant l'annulation de la réserve de précaution initiale et d'une part des crédits ayant fait l'objet d'un « surgel » à hauteur de 19,4 millions d'euros en AE et de 15,7 millions d'euros en CP.

7. Des indicateurs de performance transversaux révélant des tensions dans la gestion du patrimoine immobilier

Selon les indicateurs de performance transversaux à la mission, le ratio de surface utile nette (SUN) par poste de travail est stable en 2016 par rapport à 2015 (14,7 m2). En revanche, le ratio d'entretien courant s'élève à 9,85 euros par m2 en 2016, en forte hausse par rapport à 2015 (7,73 euros par m2) et alors même que la cible est de 5,39 euros par m2. En raison du vieillissement du parc immobilier, les dépenses d'entretien des bâtiments ont en effet augmenté de 35 % à l'étranger et de 15 % en France et ont nécessité des redéploiements de crédits au cours de l'exercice 2016.

Par ailleurs, l'indicateur de respect des coûts et délais des grands projets d'investissement immobiliers montre un dépassement des coûts pour cinq projets et des délais pour quatre opérations en cours de réalisation sur un total de douze suivies par cet indicateur. « Les incertitudes liées au rythme des cessions et la mise en place fin 2015 d'un suivi renforcé de la dépense annuelle sur le CAS [« Gestion du patrimoine immobilier de l'État »] expliquent, en complément des difficultés locales et contextuelles, les décalages des calendriers et les augmentations des budgets des opérations [...]. Dans ce contexte, une procédure de priorisation des nouvelles opérations a été mise en place par le ministère »14(*). Les résultats de cette procédure devront, en tout état de cause, être transmis à vos rapporteurs spéciaux afin de leur permettre d'apprécier pleinement les choix opérés en 2017 et prévus en 2018.

MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT » - M. HERVÉ MARSEILLE, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

La loi de finances initiale (LFI) pour 2016 avait ouvert 2,548 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,549 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) (hors fonds de concours - FdC - et attributions de produits - AdP -) pour financer les trois programmes de la mission.

Les programmes de la mission AGTE

Ceux-ci sont, on le rappelle, d'une inégale densité budgétaire, le programme 307 (« Administration territoriale ») regroupant environ 64,4 % des crédits de paiement (1 641,8 millions d'euros ouverts en 2016).

Les deux autres programmes, « Vie politique, cultuelle et associative » (232) pour 99,3 millions d'euros d'ouvertures en 2016 et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (216) avec 808 millions en loi de finances initiale pour 2016, mobilisent, le premier, 3,9 % des moyens, le second 31,7 % des crédits.

Cette répartition n'est mentionnée que moyennant une certaine irrégularité de la structure de la mission en raison d'un cycle électoral dont les effets sur la programmation et l'exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale sont particulièrement significatifs cette année.

Une fois pris en compte les mouvements de crédits opérés en gestion, les rattachements de fonds de concours et les attributions de produits, les dotations disponibles pour 2016 ont été portées à 2,75 milliards d'euros, soit un plafond supérieur de 7,8 % au niveau voté en loi de finances initiale.

La consommation des crédits a atteint 2,70 milliards d'euros, soit 98,2 % des autorisations finalement disponibles et un taux d'exécution de 105,9 % des seuls crédits votés en loi de finances initiale (hors reports de 2015 sur l'exercice 2016).

L'an dernier, le plafond des autorisations de dépenses avait été fixé à 3 milliards en crédits de paiement (CP) pour un taux d'exécution de 92,7 % (2 788,7 millions d'euros) qui avait laissé des marges de reports de 2015 sur 2016 élevées.

On voit par là, et l'influence de la gestion 2015 sur l'exercice 2016, et la réalité d'une inflexion des dépenses de la mission par rapport à l'année dernière derrière une stabilité des dépenses qui n'est qu'apparente.

A. LA GESTION DES CRÉDITS EN COURS D'EXERCICE : ENTRE NÉCESSITÉS ET CONSTATATIONS

Plutôt marginales pour les autres programmes, les mesures administratives de gestion des crédits de la mission ont été particulièrement significatives pour le programme 232 consacré principalement au financement de la vie politique.

Pour l'essentiel, elles ont pris la forme de reports.

Quant aux ajustements apportés par la loi de finances rectificative de fin d'année, ils n'ont eu une réelle ampleur que pour le programme 216, au titre, non des crédits de paiement, mais des autorisations d'engagement.

Mouvements et consommation de crédits de la mission en 2016

Source : Chorus-contrôle budgétaire et comptable ministériel, dans Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2016

Sur le programme 232, une mise en réserve initiale de 31,9 millions d'euros avait été suivie, lors du précédent exercice budgétaire, d'un « surgel » de 101,5 millions afin de tirer les conséquences du report des élections régionales en fin d'année. La totalité de cette somme (plus de 30 % des crédits ouverts en loi de finances pour 2015 et un montant de crédits supérieur à celui ouvert en loi de finances initiale pour 2016) restait disponible avant les opérations de fin de gestion, laissant présager d'importants transferts de crédits de 2015 sur 2016.

De fait, les reports ont atteint 163,8 millions d'euros sur ce programme. Ils ont été partiellement compensés par une annulation de crédits de 21 millions d'euros pour financer les décrets d'avances pris en cours d'année. Mais, au total, les crédits consommés ont excédé de 133,52 millions d'euros les crédits initiaux portant le niveau des dépenses à plus de 2,3 fois les crédits de la loi de finances initiale, tout en laissant inemployés 11 millions d'euros sur le disponibles total.

Sur le programme 307, les reports entrants ont atteint un niveau relatif nettement plus modeste (1,7 % des crédits de paiement ouverts en loi de finances) tandis que les rattachements de fonds de concours et autres attributions de produits (51,73 millions d'euros) ont complété les moyens du programme de façon plus significative, en les majorant de 3,1 %. Les annulations de crédits décidées dans le cadre des décrets d'avances de l'année ont réduit le disponible de 26,4 millions d'euros, sans peser sur les marges de gestion du responsable de programme qui a laissé inemployés 30,9 millions d'euros de crédits de paiement.

Parmi les crédits non consommés, une place à part doit être faite aux crédits ouverts par voie de rattachements de fonds de concours. Le montant des crédits de ce type inemployés à la fin de l'année a atteint un niveau très élevé : environ 20 millions d'euros en autorisations d'engagement. Il n'est pas dans l'esprit des fonds de concours de demeurer dans l'attente de leur consommation. Il est vrai que certains fonds de concours versés au bénéfice du programme 307 peuvent difficilement être considérés comme réunissant les conditions de ces ressources. En particulier, l'intention libérale associée aux fonds de concours dits « CNI15(*) » n'apparaît pas évidente. Il s'agit, en réalité, de remboursements de dépenses supportées par l'Agence nationale des titres sécurisés qui, selon le rapport annuel de performances, font l'objet d'avances à partir des crédits du programme. Le montant concerné est significatif (16,87 millions d'euros) de même que le montant des crédits correspondants non consommés (10,39 millions d'euros en autorisations d'engagement). Ce phénomène de non-consommation apparaît récurrent, les exercices budgétaires se concluant par des reports systématiques, ce qui conduit à s'interroger sur le niveau des fonds de concours versés par l'ANTS au titre de la CNI.

La sollicitation des autorisations d'engagement a été encore plus économe puisque 57,24 millions d'euros n'ont pas été consommés (3,3 % des ouvertures).

Tel n'a pas été le cas pour le programme 216 qui, pour avoir laissé 11,41 millions d'euros de ses crédits de paiement finalement disponibles après les ouvertures réalisées en cours de gestion sans emploi, a mobilisé un niveau d'autorisations d'engagement significativement supérieur aux ouvertures initiales (+ 40,35 millions d'euros). Cependant, force est de constater que la très massive ouverture autorisée en loi de finances rectificative de fin d'année (+ 228,64 millions d'euros, soit un supplément de près de 30 % par rapport à la programmation initiale) ne s'est pas révélée totalement justifiée puisque la consommation des autorisations d'engagement a finalement laissé un disponible de plus de 187 millions d'euros soit près de 19 % des dotations ouvertes au cours de l'exercice.

Si, à l'issue de l'exécution 2015 des reports de crédits exceptionnellement élevés avaient été mis en place sur l'exercice 2016 (203,7 millions d'euros dont 163,8 millions sur le programme 232), l'exécution du disponible en 2016 laisse inemployée une masse de crédits de paiement nettement plus réduite (53,3 millions d'euros) avec, toutefois, un niveau d'autorisations d'engagement très conséquent (256,8 millions d'euros) qui témoigne que les lois de finances rectificative de fin d'année, loin de n'abriter que des ajustements nécessaires à la dépense publique de l'exercice qu'elles concernent, sont le véhicule de corrections apportées à la loi de finances de l'année qui suit.

Votre rapporteur spécial n'ignore pas les contraintes qu'impose l'annualité budgétaire mais doit relever que l'objet d'une loi de finances rectificative n'est pas de rectifier la loi de finances de l'année postérieure à celle pour laquelle elle est votée.

B. MALGRÉ UN FORT DÉPASSEMENT APPARENT, UN QUASI- RESPECT DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Le tableau ci-dessous présente les différents éléments d'appréciation de la conformité de l'exécution budgétaire des crédits de la mission aux plafonds de la loi de programmation des finances publiques à moyen terme. Il tient compte des changements de périmètre de la mission16(*).

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2016

Les modifications de périmètre ont conduit à une adaptation de la norme de dépenses des programmes 2016 et 307 avec des effets de sens opposés : une réduction du plafond pour ce dernier programme (- 31,72 millions d'euros) et une augmentation pour le programme 216 (+ 31,54 millions d'euros).

Les dépenses constatées ont excédé de 164,9 millions d'euros la norme de la loi de programmation des finances publiques pour 2016, dont 154,65 millions d'euros sont attribuables au programme 232.

Ce dépassement s'explique par le report de charges de 2015 à 2016 dont on a expliqué qu'il résultait du décalage du calendrier électoral et pouvait, à ce titre, être considéré comme largement facial.

En revanche, le dépassement constaté sur le programme 216, certes de moindre ampleur (19,24 millions d'euros, soit 3 % du plafond), est nettement moins justifiable d'autant que la mission AGTE n'est pas une mission prioritaire.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE MAQUETTE DE PERFORMANCE LARGEMENT PERFECTIBLE

La mission comporte trois programmes assortis chacun d'objectifs suivis par des indicateurs (8 objectifs et 15 indicateurs au total).

Outre que, pour nombre d'indicateurs de performances, les résultats faisant l'objet d'un suivi échappent à la prise du responsable de programme, de nombreux indicateurs ressortent comme peu significatifs tandis que des objectifs primordiaux ne sont pas couverts par le suivi de performance.

On en expose ci-après quelques exemples parmi d'autres.

1. La maquette de performance du programme 307 devrait mieux rendre compte des priorités assignées au réseau préfectoral

Le programme 307 « Administration territoriale », qui, jusqu'en 2015 affichait cinq objectifs, n'en affiche plus que quatre depuis que l'objectif d'amélioration de la coordination des actions interministérielles ne fait plus l'objet d'un suivi en loi de finances. Les indicateurs de suivi sont au nombre de huit.

Certains d'entre eux laissent à désirer. En outre, on ne peut que regretter le défaut d'exhaustivité des données sur lesquelles se base la restitution des actions financées au titre du programme.

Sur ce dernier point, force est d'observer que les objectifs développés dans les directives nationales d'orientation des préfectures et sous-préfectures, en particulier dans la dernière en date qui couvre les années 2016-2018, sont loin d'être repris avec exhaustivité dans les documents budgétaires, alors même que ces objectifs, prioritaires, ne sont pas si nombreux que leur traduction dans l'information budgétaire soit de nature à les alourdir plus que de raison. On les rappelle pour mémoire : « quatre orientations principales se dégagent pour les services : conforter les préfectures au coeur de missions régaliennes de l'État ; moderniser les relations avec l'usager ; incarner la proximité sur le territoire ; déployer les outils d'accompagnement de ces évolutions ».

Votre rapporteur spécial recommande qu'un effort soit conduit pour que les objectifs opérationnels définis dans le cadre des orientations fixées au réseau préfectoral trouvent une traduction permettant d'enrichir une information budgétaire qui doit pouvoir saisir de façon réaliste les réformes entreprises et les orientations données aux moyens financés par le programme d'administration générale territoriale de l'État.

Par ailleurs, il serait utile que les indicateurs de gestion selon lesquels le responsable de programme apprécie les résultats obtenus, dont l'exhaustivité est nettement plus satisfaisante que celle qui caractérise l'information fournie au Parlement, soient indiqués dans les documents de restitution budgétaire.

Quant à des critères plus qualitatifs, on rappelle que certains indicateurs suivent des données dont la réalisation n'incombe qu'en partie au responsable du programme. Ainsi en va-t-il de l'élaboration des plans communaux de sauvegarde.

Surtout, d'autres fournissent des indications à la faible significativité et susceptibles d'induire des conclusions hâtives, voire erronées.

Dans ce sens, la détection des fraudes documentaires par les préfectures est certainement sensible à un « effet lampadaire ». S'il n'est pas sans signification, son interprétation comme témoin de l'efficacité administrative est soumise à trop d'incertitudes pour qu'il puisse être jugé comme représentatif de celle-ci. En toute hypothèse, il s'agit d'un indicateur pour le moins ambivalent. D'un côté, l'augmentation du taux de détection peut témoigner d'une meilleure efficacité des services de guichet, de l'autre, il peut signifier une détérioration des performances des mesures systémiques de sécurisation des titres, qui ont marqué l'historique récente des réorganisations administratives auxquelles ont été soumises leurs délivrances. Enfin, rien n'est dit sur les résultats des suites données aux constats de fraude si bien que l'orientation prioritaire donnée aux services d'améliorer la détection des fraudes ne fait l'objet que d'une évaluation sommaire dans les documents budgétaires.

Enfin, et sans préoccupation d'exhaustivité, force est d'observer que le suivi du contrôle de légalité par la mesure d'un taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture peut être affecté par des ruptures de champ. On sait que la dimension des actes prioritaires a fortement varié dans le temps (voir infra). Le rapport annuel de performances en témoigne d'ailleurs puisqu'il évoque une diminution de 10 % des actes reçus au titre du contrôle de légalité. Dans ces conditions, la stabilité du taux de contrôle des actes reçus en préfectures ressort comme une contre-performance. Ajoutons qu'un indicateur purement quantitatif ne saurait saisir la qualité du contrôle, qui est évidemment essentielle En bref, cet indicateur est trop approximatif, et, au demeurant, incomplet puisqu'il ne renseigne pas sur le contrôle budgétaire.

2. La maquette de performance du programme 232 est réductrice

Le lien entre les indicateurs de performances (deux sont renseignés) et l'action du responsable du programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » n'est pas facile à établir.

Les résultats ne dépendent pas exclusivement, loin de là, du responsable de programme. En effet, les coûts des élections pas plus que le délai de traitement des comptes des partis politiques ne sont gouvernés par le secrétaire général du ministère de l'intérieur.

Par exemple, le coût des élections résulte soit de circonstances électorales singulières, qui conduisent à étendre plus ou moins les remboursements effectués au profit des candidats en fonction des résultats des scrutins, soit de décisions éminemment politiques sur lesquelles le responsable de programme est sans prise. Ainsi en va-t-il, par exemple, de la dématérialisation des documents de propagande électorale.

Au-delà de cette caractéristique, presque fatale, on peut regretter que le dispositif de performance ne soit pas mobilisé pour être le support d'une information régulière et développée des conditions du financement de la vie politique et des cultes.

3. La maquette de performance du programme 216 est incomplète

Quant aux indicateurs de performance du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », pour fournir quelques indications utiles pour le suivi des éléments de la « fonction de production » du ministère, ils sont marqués par leur insuffisance.

Certains indicateurs sélectionnent sans raison évidente des données qui ne sont que partiellement représentatives du problème administratif envisagé - c'est le cas pour les contentieux qui ne sont informés que pour celui des étrangers.

D'autres manquent dans le domaine de la gestion du personnel (restructuration des qualifications, mobilité géographique ou fonctionnelle). Ces lacunes sont particulièrement regrettables s'agissant d'une administration de réseau en phase de changement.

Au total, un effort d'exhaustivité et de représentativité des objectifs et indicateurs de suivi des performances des actions publiques financées par la mission s'impose.

B. DES RÉSULTATS MITIGÉS

Dans le contexte actuel du suivi de la performance, les résultats obtenus apparaissent mitigés.

S'il est bien vrai que l'utilité sociale des actions financées par la mission n'est pas toujours susceptible d'être restituée par des indicateurs ponctuels, à dimension exclusivement quantitative et dont les niveaux dépendent en partie de facteurs extérieurs à l'action publique, les indicateurs suivis ne témoignent pas de l'atteinte des objectifs fixés.

1. Les indicateurs de performances du programme 307 semblent traduire les difficultés certaines rencontrées dans l'accomplissement des missions de proximité

Des huit indicateurs du programme 307, cinq révèlent des résultats inférieurs aux attentes. Votre rapporteur souhaite tout particulièrement que les cibles des indicateurs relatifs à la sécurité publique, qui pourraient être enrichis pour tenir compte des nouvelles menaces, soient toutes atteintes sans pour autant détériorer la qualité des actions concernées. Par ailleurs, la stagnation des résultats obtenus dans le domaine de la délivrance des passeports biométriques, tels qu'ils sont mesurés par l'indicateur exposé dans le rapport annuel de performances, témoigne des difficultés rencontrés pour atteindre les cibles prescrites aux services. Encore faut-il regretter la significativité très insuffisante de cet indicateur. Il porte, en effet, non sur les délais de traitement des dossiers présentés par les demandeurs mais sur le nombre des préfectures parvenant à traiter ces demandes en moins de 15 jours. Compte tenu de la concentration des demandes de passeports en quelques lieux du territoire (Île-de-France notamment) et au vu des remontées des usagers il y a tout lieu de penser que le délai moyen de traitement des demandes de passeports biométriques se situe significativement au-dessus de 15 jours et dépasse trop souvent une attente raisonnable.

2. Le programme 232 a été confronté à des choix peu propices à l'optimisation de ses résultats

Le suivi de la performance du programme, on l'a indiqué, est structuré autour d'indicateurs globalement indépendants de toute influence du responsable de programme. Ainsi en va-t-il, en particulier, s'agissant du coût des élections, pour les conditions de diffusion de la propagande électorale dont la dématérialisation est régulièrement envisagée sans être jamais mise en oeuvre.

Peu de progrès ont été accomplis ces dernières années. Alors que la numérisation pénètre dans tous les domaines de la vie des Français, les économies qu'elle pourrait engendrer n'ont pas été mobilisées. Cette résistance engage une responsabilité collective mais qui incombe au premier chef aux Gouvernements qui n'ont pas su convaincre du bien-fondé des nombreuses initiatives développées en ce sens ces dernières années. Des projets non concertés sont apparus sans l'indispensable phase de consultations nécessaire à toute méthode de réforme qui se veut convaincante. Moyennant un processus débarrassé de son empreinte solitaire et technocratique, le nouveau cycle électoral qui s'ouvre devrait fournir l'occasion d'expérimentations limitées mais réalistes. Elles pourraient passer par l'ouverture d'une option de réception par voie numérique des documents de propagande électorale exercée au gré des électeurs.

Par ailleurs, quant à la mission attribuée à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, l'indicateur suivant les délais de publication des comptes des partis politiques signale une détérioration du délai nécessaire au traitement des comptes en 2016 avec l'ajout d'un mois supplémentaire au délai déjà important employé l'année précédente (6 mois et 20 jours au lieu de 5 mois et 7 jours en 2015).

C'est un mauvais résultat que le Gouvernement explique par un alourdissement de la charge de travail. Les comptes des partis politiques à traiter sont passés de 431 en 2015 à 451 en 2016. L'augmentation du nombre des partis, pour notable qu'elle soit, n'a pas empêché le responsable de programme de procéder à une opération de fongibilité asymétrique des crédits qui a conduit à employer 10,5 millions d'euros prévus pour rémunérer des personnels afin de régler des prestations liées à l'externalisation et à la mise sous pli de la propagande électorale. En bref, la contrainte budgétaire choisie par le Gouvernement a été reportée sur les formations politiques laissées un temps plus long dans l'incertitude.

3. Le programme 216, des inquiétudes sur l'informatique et l'immobilier

En ce qui concerne le programme 216, la durée d'indisponibilité de certaines applications informatiques ressort encore comme particulièrement élevée malgré les progrès d'ensemble extériorisés par le rapport annuel de performances. Il en va ainsi pour des programmes particulièrement sensibles correspondant à des opérations de police (passage rapide aux frontières, fichier des personnes recherchées et des véhicules volés), à des opérations de délivrance de titres sécurisés, l'application SIV (système d'immatriculation des véhicules) ayant connu près de 79 heures d'indisponibilité ou encore à aux opérations de statut constitutionnel en lien avec le contrôle de légalité (ACTES a été indisponible près de 47 heures). Les conditions d'indisponibilité ne sont pas exposées ni expliquées si bien qu'il est difficile d'apprécier son impact sur l'activité des services mais aussi sur les partenaires du ministère (collectivités territoriales, organismes agréés pour la délivrance des certificats d'immatriculation).

Étant donné la diffusion des réseaux numériques dans les procédures mises en oeuvre par le ministère de l'intérieur en lien avec les restrictions d'accès aux guichets programmée dans le cadre du PPNG, qui se fonde sur la constitution de plates-formes numériques pour améliorer l'efficience de certaines missions, dont, au premier rang, la délivrance des titres mais également au vu des enjeux de sécurité opérationnelle, il convient naturellement de rechercher tous les moyens permettant de prévenir ou, si nécessaire, de surmonter au plus vite les situations de crise.

De la même manière, la maîtrise des opérations immobilières, dont les indicateurs varient avec une forte ampleur d'une année sur l'autre, semble perfectible au vu des dépassements de délais et de budgets dont ces indicateurs témoignent. On ne saurait oublier, par ailleurs, les interrogations sur l'état des emprises immobilières des préfectures et des sous-préfectures et leur niveau d'utilisation.

C. UNE MISSION GÉNÉRALISTE ET HÉTÉROCLITE NÉCESSAIREMENT ÉLOIGNÉE DE L'ESPRIT DE LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

La loi organique relative aux lois de finances a entendu préserver le principe de spécialité budgétaire, son article 7 posant à ce titre plusieurs normes régulatrices. Ainsi du I de l'article qui énonce qu'une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » et encore qu'un « programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associées des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Le moins qu'on puisse dire de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », dont l'intitulé porte en soi le témoignage d'un oxymore, est qu'elle est très éloignée de la lettre et de l'esprit de ces dispositions organiques.

Au-delà de ce constat de principe, il y a lieu d'en considérer les prolongements pratiques.

De ce point de vue, la mission AGTE apparaît à bien des égards une mission « réservoir ». Elle regroupe des crédits destinés à financer moins des politiques publiques bien identifiées que des structures administratives dotées de missions souvent très générales (comme l'intitulé de la mission l'indique assez) dont l'identification présente certaines difficultés malgré les efforts réalisés pour spécifier des blocs de compétence, comme c'est le cas pour le programme 307 qui finance principalement le réseau préfectoral et les structures qui, de plus en plus, s'en détachent. Par ailleurs, nombre des moyens rattachés à la mission sont en réalité redéployés vers d'autres missions tandis qu'au sein du programme 307 une action rassemble des dotations dites « d'animation et de soutien du réseau » qui ont vocation à être réparties entre d'autres actions du programme.

Ces caractéristiques de la mission AGTE sont encore illustrées par le niveau élevé des crédits déversés à partir de la mission vers d'autres missions (ou, au sein de la mission, entre programmes).

L'écart entre les dépenses directes de la mission AGTE et ses dépenses complètes, une fois ces déversements pris en compte, s'est élevé en 2016 à 452,1 millions d'euros, 16,7 % des dépenses directes de la mission se trouvant consacrés à des politiques publiques prises en charge en dehors du champ propre de la mission AGTE.

Cette situation ne facilite pas l'analyse budgétaire, non plus que l'efficacité des moyens affectés à la mission (comme en témoigne l'analyse par votre rapporteur spécial des indications fournies pour rendre compte des résultats des politiques publiques qu'elle est censée recouvrir) et les écarts entre le diagnostic sur la situation d'emploi de la mission AGTE associé aux données nominales et celui fondé sur des structures constantes montrent l'importance des changements de périmètre que subit fréquemment la mission du fait de sa vocation généraliste.

Réalisation du schéma d'emplois en 2016 (en ETPT)

(en ETPT)

Programme

Réalisation

2015

LFI+LFR+

Réalisation

2016

Écart

2016/2015

Écart 2016 réalisés/ 2016 prévus

Transferts en

gestion

Administration territoriale

26 562

26 267

25 797

- 765

- 470

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

6 243

6 714

6 437

194

- 277

Vie politique, cultuelle et associative

47

44

43

- 4

- 1

Total

32 582

33 025

32 277

- 575

- 748

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les données d'emplois récapitulées dans le tableau ci-dessus résument des évolutions largement apparentes. Elles résultent pour beaucoup de transferts d'emplois réalisés vers d'autres programmes budgétaires dont la fixation du plafond d'emplois en gestion a été largement dépendante. Ainsi du transfert de 684 ETPT du programme 307 vers le programme 333 au titre des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication ou encore du transfert de 634 ETPT du programme 215 vers le ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer concernant les effectifs déconcentrés de la sécurité routière.

D. UNE MISSION PRINCIPALEMENT DÉDIÉE À DES DÉPENSES DE PERSONNEL AUX PERSPECTIVES INCERTAINES

1. La prépondérance des dépenses de personnel

Pour 70 %, les dépenses de la mission AGTE sont des dépenses de personnel. Le poids de ces dépenses serait encore plus élevé n'étaient les particularités du programme 232 qui porte presque exclusivement des dépenses de fonctionnement ou d'intervention.

Les dépenses effectuées en 2016 confirment cette caractéristique malgré une exécution apparemment économe en dépenses de personnel.

En effet, le poids relatif des dépenses de personnel sort encore légèrement renforcé de la consommation des crédits de la mission en 2016.

Structure des dépenses de la mission AGTE par nature

 

2015 (A)

2016 (B)

Variation B/ A

Dépenses de personnel

69,9 %

70,7 %

0,8 %

Autres dépenses

30,1 %

29,3 %

- 0,8 %

dont :

     

Fonctionnement

24,2 %

23,3 %

- 0,9 %

Investissement

1,8 %

2,0 %

0,2 %

Interventions

4,1 %

4,0 %

- 0,1 %

Opérations financières

0,0 %

0,0 %

0,0 %

Total

100 %

   

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2016

Il gagne près de 1 point quand les dépenses de fonctionnement se replient du même ordre de grandeur malgré, pour ces dernières, une dépense nettement plus élevée que prévu dans la loi de finances initiale, quand, à l'inverse, les dépenses de personnel ont été contenues par rapport aux prévisions.

Données sur l'exécution des crédits de la loi de finances initiale
par nature de dépenses

 

Réalisation 2015 (A)

Prévision 2016 (B)

Réalisation 2016 (C)

C-A

C-B

Dépenses de personnel

1 949,80

1 972,60

1 908,50

- 41,30

- 64,10

Autres dépenses

838,9

637,7

791

- 47,90

153,30

dont :

         

Fonctionnement

675,9

464,8

628,9

- 47,00

164,10

Investissement

48,9

76

53,5

4,60

- 22,50

Interventions

114,1

96,9

108,4

- 5,70

11,50

Opérations financières

0

0

0,3

0,30

0,30

Total

2 788,70

2 610,30

2 699,50

- 89,20

89,20

2. Une gestion réelle des emplois marquée par des besoins apparus du fait des circonstances qui alourdissent les perspectives d'emplois de la mission et ainsi de dépenses de personnel
a) Au-delà d'évolutions apparentes, une cible du schéma d'emplois révisée sous le poids des événements

Le plafond d'emplois de la mission pour 2016 s'est trouvé tributaire de modifications de champ qu'il convient d'éliminer pour restituer la dynamique réelle des emplois de la mission.

À titre d'illustration, pour le programme 307, le plafond d'emplois de la loi de finances initiale tablait sur une réduction de 956 ETPT en raison des mesures de transfert exposées ci-dessus et d'un changement de périmètre lié au transfert de 211 ETPT aux régions dans le cadre de l'attribution à celles-ci de la compétence de gestion des interventions européennes au titre du fonds européen de développement régional (FEDER). En gestion, compte tenu de nouveaux transferts (80 ETPT en net), le plafond d'emplois a été porté à 26 267 ETPT.

Cette programmation apparaît ainsi largement « nominale », les évolutions d'emplois à périmètre constant traduisant une réalité différente.

Les objectifs des schémas d'emplois de la mission ont été révisés pour répondre aux évènements qui ont suscité des besoins en termes de sécurité et d'accueil des migrants.

Pour le programme 307, la programmation initiale du schéma d'emplois tablait sur une réduction de 200 ETP. La réalisation s'est soldée par une augmentation des emplois de 31 ETP décomposée comme suit :

- + 185 ETP dans le cadre du pacte de sécurité ;

- + 30 ETP dans le cadre du plan d'accueil des migrants ;

- + 16 ETP pour renforcer les guichets uniques de demande d'asile.

De la même manière, alors que le schéma d'emplois du programme 216 avait été fixé à - 94 ETP, les modifications apportées lors de la discussion du projet de loi de finances initiale ont procédé à un ajustement à la hausse via la création de :

- 67 emplois au titre du pacte de sécurité ;

- et 10 emplois pour la prise en charge des migrants.

Par ailleurs, en gestion :

- 18 ETP en plus des 27 ETP d'origine ont été créés pour les postes de cabinet du ministère de l'aménagement du territoire et de son secrétariat d'État ;

- 10 ETP ont renforcé le service de l'asile de la direction générale des étrangers en France ;

- 7 ETP ayant abondé le secrétariat général du comité de prévention de la délinquance et de la radicalisation.

Au total, tant le programme 216 (+ 8 ETP contre une prévision de - 94) que le programme 307 (+ 31 ETP contre - 200 en prévision) ont contribué à un dépassement important des cibles d'emplois de la mission, une fois éliminés les changements de périmètre.

b) Des impacts structurels sur la « politique d'emploi » financée par la mission ?

L'un des axes forts de la politique d'emploi financée par la mission est la réalisation d'un « schéma d'emplois » à moyen terme basé sur la réduction de 1 300 ETPT à l'horizon de 2018 en lien avec la mise en oeuvre du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG) qui doit s'accompagner de la suppression de 4 000 emplois selon le ministère.

Votre rapporteur spécial relève que le schéma d'emplois du programme 307 concerné au premier chef par les évolutions devant provenir de la mise en oeuvre du PPNG avait été calibré avec un recul de 200 ETP à un niveau modérément exigeant par rapport à la cible exposée ci-dessus.

Dans ces conditions, les recrutements finalement réalisés, qui se sont traduits par un solde de + 31 ETP, éloignent encore du but fixé pour 2016. Une observation semblable peut être faite s'agissant du programme 216.

S'il est bien vrai que les dépenses de personnel ont néanmoins été contenues en dessous des dotations ouvertes, marquant une économie de 64 millions d'euros, ce résultat est étroitement lié à une sous-consommation du plafond d'ETPT (470 ETPT sous le plafond du programme 307). Celle-ci, à son tour, est la résultante du profil temporel des recrutements relatés ci-dessus, qui, pour avoir conduit à un large dépassement de l'objectif d'emploi, sont intervenus tardivement dans l'année pesant pour 74 ETPT dans la consommation effective des crédits. Autrement dit, sauf à imaginer la non-reconduction de ces emplois, le plafond d'emplois du programme 307 se trouve d'emblée lesté de ce fait de 74 ETPT en 2017.

Plus généralement, il faut compter avec les vacances d'emplois qui, pour le seul programme 307, s'élèvent 485 ETPT afin de mieux apprécier les risques d'alourdissement de la masse salariale de la mission.

Ceux-ci paraissent d'autant plus élevés qu'un certain nombre de mesures de gestion des ressources humaines générales ou spécifiques pourraient accentuer les effets d'un volume d'emplois plus élevé que programmé.

Il s'agit, en premier lieu, de l'augmentation du point d'indice de la fonction publique, combiné avec la mise en oeuvre encore incomplète en 2016 du protocole sur les parcours professionnels (PPCR). En 2016, le premier, dont l'effet en année pleine n'a épuisé que le quart de son impact en régime de croisière, a provoqué une hausse de la masse salariale de 3,1 millions d'euros17(*) (programmes 307 et 216).

En second lieu doit être prise en compte la perspective d'un alourdissement du coût unitaire des emplois lié, d'une part, à la restructuration des emplois programmée dans le cadre du PPNG (le « repyramidage » des emplois) du fait de l'enrichissement des missions (qui nécessitera par ailleurs des charges de formation significatives) et, d'autre part, aux limites d'une politique d'emplois recourant à l'embauche de contractuels. Sur ce point, le dépassement de la limite de l'enveloppe fixée en 2016 pour rémunérer de tels emplois (14 millions d'euros pour une consommation de 17,6 millions d'euros) paraît peu soutenable de sorte que les économies procurées par le développement de l'emploi contractuel en termes de contribution à l'équilibre du CAS « Pensions » semblent en partie non récurrentes.

E. UNE FOIS ENCORE, LA PROGRAMMATION DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX A ÉTÉ DÉBORDÉE EN GESTION

L'action 6 du programme 216 est consacrée aux dépenses de contentieux et de protection fonctionnelle en lien avec les activités du ministère de l'intérieur.

Votre rapporteur spécial appelle régulièrement l'attention sur les dérapages de ces dépenses qui, en exécution, sont toujours très supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale. Tel est encore une fois le cas cette année.

Données relatives aux dépenses de contentieux et de protection fonctionnelle

Le taux de couverture des dépenses effectives de contentieux par les crédits initiaux s'est même dégradé en 2016, de près de 15 points. En revanche, une réduction de la charge des dépenses de contentieux de près de 14 millions d'euros doit être relevée.

Néanmoins, cette dernière évolution n'est pas totalement probante. Une partie des dépenses de protection fonctionnelle des fonctionnaires, qui constituent, avec 12,4 millions d'euros, une partie significative des emplois de l'action (près de 15 %) n'a pas pu être payée faute de crédits disponibles. Cette pénurie de moyens, malgré la levée intégrale de la réserve de précaution appliquée au programme 216, les reports de crédits de 2015 et les abondements intervenus en gestion (décret d'avance et loi de finances rectificative) pourrait avoir également touché les autres dépenses de contentieux. Les prévisions pour 2017 le suggèrent, qui font envisager une nouvelle très forte progression de ces charges (de l'ordre de 31 millions d'euros, soit + 37 %).

Sur ce point, il faut regretter que les informations du compte général de l'État n'apportent aucun éclaircissement. Les provisions pour litiges, qui atteignent 25,1 milliards d'euros, dont 1 milliard d'euros pour des litiges autres que ceux liés à l'impôt, n'y sont pas suffisamment développées pour en restituer précisément la nature.

La pratique suivie invite à une appréciation critique sur la sincérité de la programmation budgétaire initiale du programme 216. La récurrence des dépassements de crédits et la systématicité du sens de l'écart entre les prévisions et les réalisations, celles-ci excédant toujours celles-là, conduisent à se détourner d'accueillir avec une trop grande complaisance l'argument d'une difficulté intrinsèque frappant la prévision de dépenses réputées aléatoires.

L'inertie des dépenses de contentieux apparaît suffisamment forte pour que la programmation initiale soit plus fidèle aux réalisations. Au demeurant, une prévision plus largement calibrée, qui permettrait d'échapper au reproche d'insincérité, ne présenterait en soi aucun risque de dérapage des dépenses. Si la mise en réserve de crédits votés en loi de finances initiale, la réserve de précaution, peut avoir un sens c'est bien celui de geler l'emploi de dotations correspondant à des dépenses incertaines.

Votre rapporteur spécial renouvelle ainsi son souhait que les prévisions de la loi de finances initiale rendent mieux compte des enjeux structurels présentés par les dépenses de contentieux.

Il y ajoute le voeu que les mesures mises en oeuvre pour les réduire soient couronnées de succès, ces dépenses se traduisant par une charge budgétaire sans valeur ajoutée pour la collectivité, des dysfonctionnements de l'action publique ainsi que le suggère leur catégorisation telle qu'elle ressort du tableau ci-après.

Dépenses de contentieux en 2016 par catégorie

(CP en millions d'euros)

Domaines d'intervention de la dépense

Consommation 2016

Refus de concours de la force publique

25,84

Attroupements

3,40

Autres mises en cause de l'État

20,22

Accidents de la circulation

10,00

Litiges droit des étrangers

12,23

Total

71,69

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2016

F. UN BUDGET DE TRANSITION : QUEL AVENIR POUR L'ÉTAT DE PROXIMITÉ ?

Votre rapporteur spécial a consacré un rapport de contrôle budgétaire à l'échelon le plus local de l'administration générale de l'État, celui des sous-préfectures18(*).

Celles-ci ont été prises dans un processus de progressive dégradation de leurs moyens dans un contexte où leurs missions ont tardé à trouver un socle de doctrine solide.

Dans le même temps, tant l'État que les collectivités territoriales ont suivi des réorganisations marquées par l'émergence de pôles de gestion publique plus puissants mais aux logiques géographiques plus vastes et ainsi exposées aux risques d'un éloignement par rapport au local.

De la même manière, les opportunités offertes par le numérique ont été exploitées dans certaines activités en lien direct avec la vie quotidienne des Français. Il en est allé ainsi tout particulièrement pour la délivrance des titres sécurisés qui, petit à petit, a marginalisé le rôle de la plupart des mairies de notre pays.

Ces dernières tendances devraient encore s'accentuer dans le cadre de la nouvelle directive nationale d'orientation des préfectures et des sous-préfectures et de l'idéal d'une « France sans guichets », autrement dit sans contact entre les usagers et l'État prestataire de services et sans visibilité de l'État pour nombre de nos concitoyens, porté par le plan « préfectures nouvelle génération ».

Si, en 2016, la traduction concrète de celui-ci demeure encore à l'état d'esquisse, quelques rappels s'imposent pour préserver l'existence d'un État stratège et régalien de proximité.

En ce sens, dans le rapport précité, votre rapporteur spécial a énoncé dix-huit principales recommandations afin de concilier ces exigences et ces ambitions avec les contraintes financières et celles provenant des nouvelles dynamiques territoriales.

Pour l'essentiel, il y renvoie, tout en souhaitant que le rapport annuel de performances de la mission AGTE mais aussi le projet annuel de performances de la mission comble au plus vite une lacune particulièrement significative : le lourd silence sur les moyens déployés dans le réseau des sous-préfectures.

Celui-ci, qui semble anticiper symboliquement la disparition d'un échelon auquel nos compatriotes, en particulier ceux qui mènent leur existence dans les espaces ruraux, sont attachés, ne saurait être justifié par l'attrition d'une partie importante de ce réseau.

De fait, depuis 2007, le bilan des emplois mobilisés dans les sous-préfectures s'est soldé par une diminution des moyens en personnels de l'ordre de 1 058 unités, soit une contraction de près de 18 % des effectifs au point que le nombre des unités souffrant d'un déficit manifeste de moyens humains se soit considérablement accru en peu de temps (plus de soixante sous-préfectures ont désormais moins de dix ETPT).

MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET CAS « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » - MM. ALAIN HOUPERT ET YANNICK BOTREL, RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LA MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES »

A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS CHAOTIQUE

En 2016, la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » comportait encore quatre programmes18(*).

Le programme 154 (« Économie et développement rural de l'agriculture et des territoires ») regroupe les dépenses consacrées à la « Ferme France », le programme 149, à sa forêt, tandis que le programme 206 est spécifiquement dédié aux actions destinées à assurer la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation. Enfin, le programme 215 de « Conduite et de pilotage des politiques de l'agriculture » est un programme transversal de soutien aux actions des services.

Les poids budgétaires de ces programmes sont très inégaux. Structurellement, les moyens de la politique agricole (154) concentrent la majorité des crédits et le programme 215 environ le quart des dotations. Le poids des actions forestières est deux fois moins élevé que celui de la politique de sécurité sanitaire.

Il ne s'agit là que d'ordres de grandeur dans la mesure où le programme 154 connaît régulièrement des besoins supplémentaires en cours de gestion qui viennent perturber une structure d'interventions de plus en plus théorique d'autant que les autres programmes sont fréquemment conduits à subir les ajustements de moyens qu'impose la contrainte budgétaire.

La Cour des comptes a qualifié l'exécution en 2016 des crédits de la mission AAFAR de « chaotique et tendue » ajoutant que la programmation des crédits faisaient ressortir des « économies en trompe l'oeil ».

Ces appréciations sévères, annoncées par les observations critiques réitérées de votre rapporteur spécial Alain Houpert, invitent à aller au-delà et à prolonger et amplifier la réflexion sur la gestion du ministère de l'agriculture. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel ne partage que partiellement cette critique et ne s'associe pas à la qualification d'insincérité de l'exécution budgétaire.

Les « difficultés de pilotage » des interventions du ministère stigmatisées par la Cour des comptes doivent être déplorées. L'incapacité de la France à se conformer aux critères d'attribution des aides de la politique agricole commune avec ses conséquences budgétaires est inacceptable. Elle fait peser sur la collectivité une charge considérable et obère lourdement les marges de manoeuvre budgétaire de notre pays.

Au-delà de la gestion administrative des crédits (au stade de la programmation comme à celui de la consommation), il convient de garder à l'esprit que le ministère de l'agriculture, dans sa prise en charge de la mission AAFAR mais aussi dans ses responsabilités d'exécution des crédits européens, porte la responsabilité éminente de contribuer à la santé économique de l'agriculture française et d'assurer la qualité sanitaire de ses productions auprès des consommateurs mais est aussi comptable de l'intégrité des enveloppes budgétaires promises à la France dans le budget européen.

Avec cette dernière responsabilité, compte tenu de l'ampleur des dotations européennes, le ministère engage des enjeux sectoriels mais aussi macroéconomiques de première importance.

1. Alors même que les dépenses de la mission ont été contenues par des déplacements de charges entre exercices budgétaires...

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances pour 2016

a) En 2016, les dépenses de la mission ont reculé par rapport à l'exercice précédent...

Avec un niveau de dépenses de 3,2 milliards d'euros en crédits de paiement et une consommation des autorisations d'engagement de 3,3 milliards d'euros, les dépenses de la mission AAFAR ont connu une baisse importante par rapport à l'année précédente où les crédits de paiement consommés avaient atteint près de 4 milliards d'euros.

Le recul relatif s'élève à 21 % pour les crédits de paiement, soit une économie nominale de 838,6 millions d'euros, qui représente un niveau significatif puisque équivalent à près de 60 % du recul du déficit du budget de l'État entre 2015 et 2016.

La diminution des dépenses a été variable selon les programmes concernés, le programme 154 en concentrant la majeure partie avec une baisse de 838 millions d'euros (- 33,3 % en crédits de paiement). Compte tenu de l'augmentation des dépenses du programme 206 (+ 44,8 millions d'euros soit + 8,9 %), les autres programmes ont totalisé une diminution de leurs dépenses de l'ordre de 44,8 millions d'euros, le programme support de la mission (le programme 215), dont les crédits sont pour 86,5 % des crédits de personnel, étant celui dont les dotations ont comparativement les moins reculé.

Du point de vue des évolutions des dépenses par nature, les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'intervention qui regroupent près de 70 % des dépenses de la mission, contre 28,2 % pour les dépenses de personnel, ont connu les replis les plus importants.

De leur côté, les dépenses de personnel directement payées par les crédits de titre 2, c'est-à-dire hors les contributions versées par le budget pour rémunérer les personnels des opérateurs, ont diminué, mais plus modérément, de 3 %.

Évolution des dépenses de la mission par titre entre 2015 et 2016

 

2015

2016

Variation 2016/2015 (en %)

Variation 2016/2015 (en valeur)

Dépenses de personnel

919,6

891,7

- 3

- 27,9

Autres dépenses

3 076,40

2 265,80

- 23,3

- 810,6

Dont :

       

Dépenses de fonctionnement

1 562,20

1 087,80

- 30,4

- 474,4

Dépenses d'investissement

8,6

9,00

4,7

0,4

Dépenses d'intervention

1 466,20

1 065,60

- 27,3

- 400,6

Dépenses d'opérations financières

39,4

103,40

162,00

64

Total

3 996,00

3 157,50

- 21

- 838,5

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2016

L'évolution des emplois a fait l'objet d'une gestion adaptée, mais globalement à la baisse.

Le programme 206 a connu une augmentation de sa consommation d'ETPT qui est passée de 4 520 en 2015 à 4 588 en 2016 (+ 1,5 %), principalement sous l'effet des créations d'emplois de surveillance sanitaire des abattoirs de volailles. A l'inverse, l'autre programme de la mission porteur d'emplois, le programme 215, a perdu 654 ETPT, passant de 9 102 à 8 448 unités (soit un repli de 7,1 %) entre 2015 et 2016.

Au total, les ETPT mobilisés par la mission ont diminué passant de 13 622 ETPT à 13 063 ETPT, soit une baisse de 4,3 %.

Cette diminution ne se retrouve pas à due proportion dans les évolutions salariales qui sont légèrement plus dynamiques du fait de divers facteurs : requalification des effectifs ; impact, encore modéré en 2016 du protocole PPCR et de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique. Néanmoins, la masse salariale a enregistré une baisse de 3 %.

b) ...sous l'effet de reports de charges entre exercices

L'évolution des dépenses de la mission AAFAR entre 2015 et 2016 ne peut être considérée sans tenir compte de l'inscription de crédits sur l'exercice 2015 qui a permis d'anticiper des dépenses que l'exercice 2016 aurait dû normalement supporter. Il faut encore tenir compte, inversement, de reports de charges sur l'exercice 2017 que la mission aurait dû acquitter dès 2016.

Dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire des crédits de la mission pour 2016, la Cour des comptes fait état d'une « diminution artificielle de la dépense ».

Cette appréciation est partagée par vos rapporteurs spéciaux moyennant quelques nuances.

S'il est vrai que le paiement anticipé en 2015 d'une partie de la tranche 2016 des refus d'apurement pour 300 millions d'euros (voir infra) a permis d'alléger d'autant les dépenses en 2016, il n'en a pas moins permis d'acquitter une charge certaine représentant un « paiement par anticipation » dont on peut se féliciter autant qu'on déplore les reports de charges.

La critique des reports de charges de 2016 sur l'exercice postérieur pour de nombreuses dépenses d'intervention n'est, de son côté, pas contestable. Il en est allé ainsi, en particulier, pour la consommation des crédits relatifs à l'indemnité de compensation de handicap naturel (ICHN) pour un montant de 255,3 millions d'euros et plusieurs versements au titre des mesures agro-environnementales et climatiques (55,6 millions d'euros) ou des compensations liées aux exonérations de cotisations sociales.

L'État est débiteur de 74 millions d'euros envers la Caisse centrale de mutualité sociale agricole

Le budget du ministère de l'agriculture doit compenser les moins-values de recettes résultant des dispositifs d'allègements de cotisations sociales propres à la branche agricole. Parmi ceux-ci figurent aujourd'hui pour l'essentiel les allègements au titre des travailleurs occasionnels (le dispositif TO-DE, dont l'exécution conduit régulièrement à un dépassement des dotations initiales). En 2016, s'est ajoutée à ce phénomène la mise en réserve des crédits destinés à compenser à la mutualité sociale agricole les exonérations de cotisations afin de financer des impasses budgétaires sur plusieurs interventions du programme 154. La loi de finances rectificative - voir infra - a permis in extremis de dégager les dotations nécessaires à l'acquittement des compensations qui est intervenu le 1er janvier 2017 pour 465,4 millions d'euros. Ce paiement n'a pas empêché de devoir constater une dette de l'État envers le régime de protection sociale agricole de 74 millions d'euros au titre du dispositif TO-DE à la clôture du compte général de l'État, qui reflète l'accumulation régulière de charges à payer.

En toute hypothèse, le retraitement de ces décalages temporels, conduit, selon l'ampleur qu'on lui donne, à mettre en évidence une dépense de l'exercice 2016 plus ou moins artificiellement sous-estimée de sorte que le projet de loi de règlement peut être considéré comme donnant une image trompeuse de la réalité budgétaire de la mission.

2. ...elles ont été marquées par un dépassement considérable des crédits ouverts en loi de finances initiale

Votre rapporteur spécial Alain Houpert a rappelé lors de l'audition du Premier président de la Cour des comptes par la commission des finances du Sénat consacrée à l'exécution du budget de l'État en 2016 tenue le mercredi 31 mai 2017 la récurrence de ses observations sur la sincérité des dispositions des lois de finances relatives aux dotations de la mission AAFAR. Il s'est interrogé sur la perspective d'une évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, sortant du dilemme du « tout ou rien » auquel il se trouve confronté, pourrait prononcer des inconstitutionnalités partielles au motif de l'insincérité des crédits ouverts dans le cadre de telle ou telle mission budgétaire.

En réponse à son intervention, le Premier président de la Cour des comptes a déclaré :

« La Cour des comptes ne peut qu'observer des éléments d'insincérité, mais c'est le Conseil constitutionnel qui est le juge de la sincérité. Sa jurisprudence est de ne prendre en compte l'insincérité que lorsque les grandes lignes de la loi de finances initiales sont faussées. En l'espèce, les éléments d'insincérité se multiplient, et portent sur plusieurs milliards d'euros... Cela pose un problème ! »

C'est également le sentiment de votre rapporteur spécial Alain Houpert.

Selon lui, il faut certes convenir que la programmation budgétaire doive faire avec des aléas auxquels le recours aux procédures prévues pour ajuster les moyens en cours d'exercice, qui ont cette fonction, permet d'apporter une réponse budgétaire. Néanmoins, outre que ces procédures suscitent assez régulièrement la perplexité - ainsi de l'ouverture en fin d'exercice de crédits dont la consommation sur l'exercice est dès l'origine une vue de l'esprit -, voire la réprobation - ainsi du recours aux décrets d'avances en contravention avec les critères qui en conditionnent la validité -, il est manifeste que des engagements certains ne sont chroniquement pas couverts par des ouvertures de crédits dans le cadre de la mission AAFAR au point que l'autorisation parlementaire se trouve d'emblée régulièrement affectée d'une malfaçon qui vient ébranler les principes de notre droit budgétaire.

Votre rapporteur spécial Yannick Botrel souhaite, de son côté, rappeler les termes son intervention lors de l'audition du même Premier président de la Cour des comptes sur la situation des finances publiques le mercredi 5 juillet 2017 par lesquels il a pu mettre en évidence le poids des aléas tant climatiques que sanitaires sur les ouvertures de crédits au bénéfice de la mission AAFAR, l'ampleur des épizooties (fièvre catarrhale ovine, grippe aviaire) et leur impact budgétaire étant par exemple par nature imprévisible. De plus, il faut prendre en compte les incidences de contentieux passés relatifs aux conditions d'exécution des subventions de la politique agricole commune par la France.

a) Un dépassement considérable des autorisations votées en loi de finances initiale...

Les crédits ouverts en loi de finances initiale (2,72 milliards d'euros) ont été largement dépassés par les dépenses effectives.

Celles-ci avec 3,16 milliards d'euros ont excédé les crédits de la loi de finances initiale de pas moins de 16,2 %.

Ces dépassements avaient été anticipés par le contrôleur budgétaire et comptable du ministère qui avait émis un avis défavorable à la programmation des crédits des programmes 154 et 206 après avoir évalué l'impasse de financement dont elle témoignait à 749 millions d'euros pour le premier programme cité19(*).

(1) Les emplois

Du côté des autorisations d'emplois, le constat se dégage d'un ample dépassement du plafond d'emplois en exécution.

En ce qui concerne les emplois de la mission, le plafond en avait été fixé à 4 553 ETPT pour le programme 206 et à 8 053 ETPT pour le programme 215.

Les ETPT finalement mobilisés ont excédé ces deux plafonds de, respectivement, 35 ETPT pour le premier et 395 ETPT pour le second, soit des surplus de 0,7 % et 4,9 %.

Pour le programme 206, l'essentiel des emplois mobilisés en sus des autorisations initiales est attribué aux nécessités de gestion de la crise de l'influenza aviaire (voir ci-dessous) tandis que, pour le programme 215, ce dernier facteur est également mentionné, ce qui illustre la pluralité, regrettable, des choix de rattachement d'emplois pourtant dédiés à la même catégorie d'intervention, en plus des emplois nécessaires à la mise à niveau des pratiques de paiement face au défi qu'offre leur conformité aux règlements européens (voir infra les développements sur les refus d'apurement).

(2) Les dépenses

Les crédits ouverts en loi de finances (2,72 milliards d'euros) ont été largement dépassés par les dépenses effectives qui ont atteint 3,16 milliards d'euros si bien que le taux de consommation des dotations initiales s'est élevé à près de 117 %.

De la loi de finances pour 2016 à l'exécution des crédits

Source : Cour des comptes. Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016

Le dépassement des ouvertures de crédits initiales a principalement touché le programme 154 mais le programme 206 n'a pas été épargné par la sur-exécution des crédits initiaux, non plus que le programme 215, tandis que, comme c'est souvent le cas, les crédits destinés à la politique en faveur de la forêt ont subi des contraintes fortes.

En toute hypothèse, il est notable qu'en 2016 tous les programmes de la mission, excepté le programme forestier, aient dû faire face à des dépenses plus élevées que prévu.

Comparaison entre les crédits ouverts en loi de finances initiale
et les dépenses effectives

Programme

154

149

206

215

LFI (A)

1 279,61

289,38

485,85

662,36

Dépenses (B)

1 678,74

244,95

551,02

682,71

B- A

399,13

- 44,43

65,17

20,35

Source : commission des finances du Sénat

Dans ce contexte général, les dépassements enregistrés ont été plus ou moins forts.

En ce qui concerne le programme 154, près de 400 millions d'euros de dépenses en excédent des crédits initialement votés de 1 279,6 millions d'euros ont été réalisées. Au total, le taux de consommation des ouvertures de la loi de finances a atteint 131 %.

Pour le programme 206, il a dépassé 113 % (avec un excédent de dépenses de 65,2 millions d'euros pour une ouverture de 485,9 millions d'euros en loi de finances initiale).

Quant au programme 215, ses dépenses ont été supérieures à la prévision de 20,4 millions d'euros (soit un taux de consommation des crédits de la loi de finances de l'année de 103 %).

Finalement, seul le programme 149 a connu une sous-exécution (84,5 % des dotations) d'une forte ampleur (15,5 % des ouvertures de crédits de la loi de finances initiale).

b) ... qui a nécessité des ajustements massifs en gestion...

Afin de faire face aux impasses budgétaires apparues en cours de gestion, des mouvements de crédits massifs sont intervenus en cours d'année en plus des relèvements des plafonds d'autorisations d'emplois.

Comme le montrent les données exposées dans le tableau ci-dessous, hors fonds de concours et attributions de produits, les ouvertures effectuées en cours d'année ont atteint 716,5 millions d'euros (en crédits de paiement) soit 26,4 % des crédits de la loi de finances de l'année. Pour les autorisations d'engagement, l'importance des mouvements de crédits a été encore plus grande avec 920,7 millions d'euros d'ouvertures supplémentaires (soit plus de 33 % des ouvertures de la loi de finances initiale).

L'essentiel des ouvertures a été réalisé par voie législative, la loi de finances rectificative de fin d'année ayant autorisé plus de 96 % des crédits de paiement supplémentaires ouverts en cours d'année (+ 688,17 millions d'euros en crédits de paiement).

Parmi les mouvements réglementaires de crédits, on relève, en ce qui concerne les crédits de paiement le bilan négatif des décrets d'avance qui ont prononcé l'annulation nette de 7,3 millions d'euros et ont effacé une partie des reports de crédits de l'exercice précédent (+ 27,7 millions d'euros).

Ces différentes évolutions, détaillées ci-après, suscitent, pour le moins, une certaine perplexité.

Chronique de l'exécution budgétaire de la mission par programme

Les opérations de gestion infra-annuelle des crédits intervenues sur le programme 154 ont dû faire face à un déficit d'ouvertures de plus de 30 % par rapport aux besoins tels que réévalués en cours d'année.

Dans ce cadre, les modalités d'ajustement des crédits ont témoigné de paradoxes difficilement justifiables sinon par des considérations d'opportunisme gestionnaire consistant à équilibrer des décrets d'avances généraux par des annulations de crédits factices.

C'est ainsi que, si le bilan des mouvements réglementaires de crédits a dégagé 16,8 millions d'euros d'économies, la loi de finances rectificative de fin d'année a dû ouvrir 688,24 millions d'euros de crédits supplémentaires pour couvrir les dépenses du programme telles qu'alors envisagées, montant qui représente, en crédits de paiement, plus de la moitié des crédits initiaux.

On relèvera encore que le bilan d'exécution des crédits disponibles fait finalement ressortir une marge très conséquente correspondant à des crédits disponibles mais finalement non consommés (272,3 millions d'euros en crédits de paiement), constat qui conduit à s'interroger sur la pertinence de la programmation budgétaire de fin d'année au regard des capacités réelles d'intervention du ministère des enveloppes dégagées en loi de finances rectificative. Le sort des autorisations d'engagement disponibles renforce cette interrogation puisque plus de 17 % des autorisations n'ont pas été mobilisées.

Rapportée aux ouvertures de la loi de finances rectificative de fin d'année, la non-consommation des crédits représente près de 40 % des crédits de paiement complémentaires votés en fin d'exercice.

Compte tenu de la motivation associée au projet de loi de finances rectificative, qui faisait, à juste titre, valoir, l'urgente nécessité d'apporter aux exploitations agricoles les soutiens nécessaires à leur équilibre économique, cette sous-exécution, qui se traduit par des retards apportés à ces nécessaires soutiens, appelle une ferme critique, au-delà des observations strictement techniques sur la qualité de la programmation budgétaire du programme 154.

En ce qui concerne le programme 206, l'excès de dépenses sur les crédits initiaux a atteint 13,4 % de ceux-ci dans un contexte où la gestion réglementaire des crédits ressort comme plus cohérente que celle du programme 154, du moins dans le cadre temporel de l'exercice budgétaire.

Le programme 149 a supporté des ajustements réglementaires en cours de gestion et subi de ce fait une économie de dépenses de 15,3 % par rapport aux ouvertures initiales. Les crédits disponibles n'ont pas été exécutés en totalité, un reliquat de près de 10 millions d'euros soit près de 3,6 % des dotations du programme ajustées après les mouvements de gestion demeurant inemployés.

Quant au programme 215, qui finance principalement la masse salariale du ministère, il a connu une exécution supérieure aux dotations initiales à hauteur de 3,1 %.

c) ...et la levée de la réserve de précaution

La gestion de la réserve de précaution n'a pas manqué d'être fortement affectée par les conditions « acrobatiques » de la dépense publique agricole.

La loi de programmation des finances publiques pour la période 2014 à 2019 a prescrit qu'une réserve de précaution au taux plancher de 6 % des crédits hors crédits de personnel soit appliquée afin de faire face en cours de gestion à des aléas tant en dépenses qu'en recettes.

Cette norme budgétaire, dans l'état de son énoncé, suscite certaines interrogations, dont celle de la portée de l'intervention du législateur, une fois le législateur organique ayant consacré la pratique très ancienne des gels de crédits, dans le champ de la gestion administrative de la dépense publique qu'il autorise.

Le statut juridique de la réserve de précaution étant très peu déterminé, sa mise en oeuvre offre un assez grand nombre de motifs de perplexité.

On peut notamment s'interroger sur le sens de la fixation par la loi d'un taux plancher de réserve régulièrement dépassé dans la pratique suivie par les gestionnaires de la dépense publique, qui, au surplus, peuvent à tout moment « vider » ladite réserve à leur seule initiative.

D'autres interrogations peuvent être illustrées par les opérations intervenues au titre de la réserve de précaution sur les crédits de la mission AAFAR.

Dans les faits, on retiendra que la réserve initiale appliquée aux crédits du programme 154 au taux de 7 % a été portée à 8 % par une opération qualifiée de « surgel » - au total, 102,7 millions d'euros se trouvaient disponibles avant les « opérations de fin de gestion » (décret d'avance de fin d'année et loi de finances rectificative) - et que cette réserve s'est révélée nettement inférieure aux besoins (la loi de finances rectificative a ouvert 668,2 millions de crédits de paiement).

Dans ces conditions, alors même que, d'emblée, la programmation budgétaire faisait ressortir l'existence d'une impasse de financement, on peut se demander quelle justification pouvaient avoir la mise en réserve initiale, et son resserrement en gestion, d'autant qu'ils portaient sur des crédits non susceptibles d'un pilotage discrétionnaire.

Dans un pareil cas, la gestion de la réserve de précaution se révèle pour ce qu'elle est : le symptôme d'une programmation budgétaire initiale défaillante et l'annonce d'une fin de gestion devant faire face aux vices de conception de la loi de finances initiale. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel estime qu'un meilleur cadrage juridique et budgétaire de cette réserve de précaution permettrait d'atténuer, voire de supprimer ces critiques récurrentes.

C'est, pour le moins, un résultat paradoxal au vu des intentions de bonne gestion auxquelles répond la pratique de la mise en réserve des crédits.

L'exécution du programme 154 en 2016 illustre ces traits.

En premier lieu, la loi de finances rectificative de fin d'année a dû procéder à des ouvertures massives de crédits pour honorer des engagements inéluctables20(*) dont les dotations après avoir été gelées avaient été vidées pour financer d'autres interventions du programme sous-dotées en loi de finances initiale.

En second lieu, de façon paradoxale, des reports de charges ont été décidés au terme desquels les crédits finalement disponibles n'ont été consommés qu'en partie, un reliquat de l'ordre de 273 millions d'euros sur le programme 154 n'ayant pas été dépensé au cours de l'exercice.

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Une conjoncture agricole très dégradée en 2016 avec des stabilisateurs automatiques n'offrant que peu de soutien au revenu agricole
a) Une baisse considérable de la valeur ajoutée agricole

Les comptes provisoires de l'agriculture pour 2016, s'ils ne sauraient rendre compte avec exactitude des évolutions finalement constatées une fois les données de l'année plus exhaustivement recensées, illustrent les difficultés particulièrement aigües rencontrées par la branche agricole au cours de l'année21(*).

La valeur de la production de la branche agricole hors subventions sur les produits a nettement fléchi en 2016 avec près de 7 % de recul selon le schéma ci-dessous qui décompose ces évolutions entre la variation des volumes et celle des prix.

Évolution de la production et des prix agricoles selon les grands types de production en 2016 par apport à 2015, en volume, en valeur

En valeur, la production animale a rétrogradé de 5,0 %, la production végétale reculant encore davantage, de 8,9 %, sous l'effet de très mauvaises récoltes en grandes cultures et d'un net repli en viticulture.

Le recul de la production agricole en volume a atteint 6,1 %, en raison tout particulièrement des productions végétales.

En effet, en volume, la production végétale a reculé en 2016 de 9,7 % avec un effondrement de la récolte de céréales (- 23,9 %) du fait de conditions météorologiques très défavorables. La récolte d'oléagineux a nettement baissé (9,0 %). La production de vin s'est repliée fortement (- 9,0 %).

Quant à la production animale son recul, toujours en volume, a atteint 1,1 %, la collecte laitière se réduisant comme les volumes de volailles et d'oeufs. À l'inverse, la production de bétail augmente pour les gros bovins et les porcins mais aussi pour les ovins et caprins.

Le graphique ci-après, qui rend compte de la contribution des différentes grandes productions au recul de la production agricole en volume, montre la responsabilité particulièrement forte des évolutions concernant les productions végétales.

Contributions à la variation de la production en volume entre 2015 et 2016

Source : INSEE, comptes prévisionnels de l'agriculture arrêtés en novembre 2016

Quant à elles, les évolutions de prix ont pesé défavorablement sur les revenus tirés de la céréaliculture et de grandes productions animales (gros bovins et lait tout particulièrement).

Le recul des prix des productions animales a particulièrement joué tandis que les prix des productions végétales ont été globalement stables mais avec des différences très marquées selon les différents produits.

Contributions à la variation des prix de production entre 2015 et 2016

Source : INSEE, comptes prévisionnels de l'agriculture arrêtés en novembre 2016

Les consommations intermédiaires de la branche agricole ont légèrement amorti la chute du chiffre d'affaires en diminuant en valeur de 2,3 % en 2016, principalement du fait d'un recul des prix.

On constate ainsi une nouvelle baisse, après celles de 2014 (- 3,3 %) et 2015 (- 1,3 %) qui avaient mis fin à une tendance à l'augmentation des charges. Les achats en aliments pour animaux se sont fortement repliés, de 7,5 %. La facture énergétique s'est réduite (les prix du gazole non routier se replient fortement, de 17,2 %). La baisse des volumes consommés ( -1,4 %) et des prix (- 4,1 %) suscitent une réduction de 5,5 % des dépenses en engrais. Les volumes diminuent surtout pour les engrais simples potassiques (- 14,4 %) et les engrais composés (- 6,2 %). Le prix moyen des engrais simples azotés, les plus utilisés, fléchit nettement (- 8 %). En revanche, les autres types d'engrais se renchérissent, avec une augmentation allant jusqu'à 6,6 % pour les engrais simples phosphatés.

Le repli de la valeur ajoutée de la branche agricole est considérable.

Évolution de la valeur ajoutée entre 2015 et 2016

Source : INSEE, comptes prévisionnels de l'agriculture arrêtés en novembre 2016

La valeur ajoutée brute de la branche agricole qui permet de financer les facteurs de production (le capital et le travail) s'élève en 2016 à 25,4 milliards d'euros et recule fortement, de 14,9 % en volume et de 13,7 % en valeur.

Une fois comptabilisée l'obsolescence des immobilisations, la valeur ajoutée nette de la branche agricole atteint 14,6 milliards d'euros et subit une réduction considérable atteignant près d'un quart en volume (- 23,7 %) et plus d'un cinquième en valeur (- 21 %).

La valeur ajoutée brute de la branche agricole rétrograde au-dessous du niveau qui était la sienne en 2010.

Évolution de la valeur ajoutée brute de la branche agricole depuis 1980

Source : INSEE, comptes prévisionnels de l'agriculture arrêtés en novembre 2016

b) Un faible soutien des interventions publiques

Une partie importante de l'activité agricole est financée par des transferts publics en lien avec des subventions européennes ou nationales. Par ailleurs, il convient de prendre en compte les impacts de la fiscalité agricole aux fortes particularités.

Si, sur ce dernier point, les informations fournies par la documentation budgétaire demeurent trop fragmentaires pour fonder une appréciation tout à fait précise, il apparaît que, globalement, les transferts entre la branche agricole et les administrations publiques, bien que très substantiels, ne revêtent pas la propriété contra-cyclique qu'on pourrait souhaiter.

(1) Des subventions publiques acycliques

La valeur ajoutée une fois corrigée des subventions publiques rétrograderait un peu moins vite que la valeur ajoutée dans la mesure où les subventions versées aux exploitants diminuent plus faiblement22(*).

Néanmoins, comme la baisse des dépenses du programme 154 en 2016 le laissait préfigurer, le total des subventions publiques accordées aux agriculteurs diminuerait.

Les subventions aux produits ont déjà été évoquées. À 1,2 milliard d'euros, elles seraient stabilisées par rapport à 2015.

Quant aux subventions d'exploitation, elles représentent désormais la plus grande partie des soutiens publics à l'agriculture, depuis les réformes apportées à la politique agricole commune.

Selon les comptes prévisionnels de l'agriculture, à 8,3 milliards d'euros, elles seraient en baisse de 3,1 %. Cette évolution n'est que le reflet de la programmation de la politique agricole commune qui a inscrit les crédits de la rubrique agricole sur une pente descendante.

Elle illustre l'insuffisante flexibilité de la programmation budgétaire européenne dont la rigidité devrait, idéalement, être corrigée dans la future programmation pluriannuelle des interventions agricoles.

Évolution de la valeur ajoutée au coût des facteurs entre 2015 et 2016

Au total23(*), les subventions perçues par les exploitations s'inscriraient en retrait passant de 9,730 milliards d'euros à 9,480 milliards d'euros.

Il faudra attendre les comptes provisoires de l'agriculture pour disposer d'une vue plus précise des subventions versées aux agriculteurs24(*). Il est possible que les opérations de fin de gestion viennent nuancer le diagnostic qui ressort de la médiocrité des effets stabilisateurs des subventions publiques accordées aux exploitants. Néanmoins, il est tout à fait improbable qu'il en soit modifié en profondeur.

(2) Des prélèvements obligatoires peu élastiques ?

Il est difficile d'établir un diagnostic précis de la vigueur des stabilisateurs automatiques liés à la fiscalité agricole à partir de la documentation budgétaire. Les comptes de l'agriculture apportent de leur côté quelques informations supplémentaires mais qui demeurent limitées au champ des seules opérations du compte de production et même à ce niveau n'atteignent pas la précision souhaitable25(*).

On relève que les impôts à la production devraient subir un repli en ligne avec la baisse de la production mais nettement moins fort que la réduction de la valeur ajoutée. En revanche, aucune information n'est à ce stade disponible sur les évolutions de la fiscalité personnelle des revenus.

Des évolutions importantes sont intervenues sur ce point avec l'adoption du régime « micro-BA » par la loi de finances rectificative de fin d'année 2015. Elles tendent à simplifier et à clarifier le régime de l'imposition des revenus agricoles mais sans comporter d'élément particulier de gradation de la fiscalité personnelle en fonction de l'évolution des revenus. En 2016, une fois prises en compte les évolutions démographiques qui poursuivent une trajectoire de baisse - le repli de l'emploi agricole serait de 0,8 % -, la valeur ajoutée au coût des facteurs par tête, qui mesure la capacité de l'activité agricole à engendrer des revenus pour les actifs de la branche, reculerait de l'ordre de 11 %.

Évolution de la valeur ajoutée par actif agricole

Source : INSEE, comptes prévisionnels de l'agriculture arrêtés en novembre 2016

Il conviendra d'apprécier l'élasticité des charges supportées par les actifs pour honorer leurs dettes d'imposition du revenu.

Dans la mesure où celles-ci, plus que pour d'autres contribuables encore26(*), sont dépendantes de revenus passés, il est à craindre que les actifs agricoles doivent supporter des charges fiscales dont le poids relatif dans leur revenu s'accroisse.

L'inscription des revenus de 2016 sous la moyenne mobile à trois ans figurée dans le graphique ci-dessous accrédite cette perspective.

Évolution à long terme de la valeur ajoutée par actif agricole

Source : INSEE, comptes prévisionnels de l'agriculture

Vos rapporteurs spéciaux ont suivi avec la plus grande attention les propositions souvent issues des travaux du Sénat pour moderniser la fiscalité des revenus agricoles. Ils constatent que ce dossier, auquel il conviendra d'apporter des prolongements réalistes, demeure ouvert à l'orée de la nouvelle législature.

Quant aux dépenses fiscales, le rapport annuel de performances de la mission en dresse un bilan27(*) en faisant valoir la quasi-stagnation pour le programme 154.

Elles ne progresseraient que de 28 millions d'euros, passant de 2,630 à 2,648 milliards d'euros28(*).

On relève qu'à l'inverse des dépenses sur crédits, qui sont en net recul, les dépenses fiscales rattachées au programme 154, qui représentent une masse nettement plus élevée de transferts (1,57 fois les dépenses sur crédits) connaissent une plus forte inertie.

Pour autant, s'il est pertinent de les compter au nombre des concours publics à l'agriculture dans la mesure où les avantages fiscaux auxquels elles correspondent sont réservés aux unités de la branche agricole et engendrent des moins-values de recettes que d'autres contribuables sont appelés à couvrir, leur progression d'une année sur l'autre n'alimente usuellement pas le revenu agricole.

Elle ne témoigne le plus souvent que du renforcement d'un avantage spécifique dans l'allocation de la charge fiscale en lien avec des évolutions d'assiette, n'ayant de contreparties en revenu que lorsque l'avantage fiscal est amélioré. Ce n'est que dans ce dernier cas que la variation des dépenses fiscales traduit une diminution du taux de prélèvement obligatoire effectif sur les agents.

2. Une partie importante des dépenses de la mission n'apporte pas de bénéfice à l'agriculture nationale, ne faisant que compenser des gaspillages de droits détenus sur le budget européen

De façon hélas récurrente, vos rapporteurs spéciaux doivent déplorer le poids budgétaire des refus d'apurement communautaire subis par la France, problème auquel votre commission des finances avait, dès 2008, consacré un rapport de contrôle budgétaire29(*).

L'ampleur des enjeux financiers présentés par des « incidents », qui tendent à devenir structurels, ont conduit vos rapporteurs spéciaux à demander que la commission des finances saisisse la Cour des comptes d'une enquête sur les responsabilités des différents maillons de la chaîne de paiement des subventions européennes destinées à la France dans cette situation.

Les résultats de cette enquête devraient être remis à votre commission des finances dans les prochains mois. Ils devraient également permettre de mieux mesurer l'efficacité des dispositifs intermédiaires mis en place pour préserver la trésorerie des exploitations, d'envisager les risques que les corrections financières décidées par la Commission européenne suscitent pour l'économie des exploitations agricoles et d'apprécier la « jurisprudence » des autorités européennes dans une affaire qui engage très fortement les intérêts financiers des États membres.

Le tableau ci-dessous témoigne de l'ampleur de ces enjeux financiers. Le poids des refus d'apurement communautaire s'est considérablement aggravé ces dernières années.

Évolution du montant des refus d'apurement communautaire
entre 2009 et 2015

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016

On rappelle que les refus d'apurement viennent sanctionner, selon des conditions variables, la non-conformité des aides aux conditions énoncées dans les règlements de la politique agricole commune.

D'un point de vue calendaire, l'ampleur des corrections financières peut être sensible au rythme des enquêtes conduites par la Commission européenne pour vérifier la conformité des versements. Le mécanisme des paiements peut être sommairement résumé comme suit. Les organismes payeurs font l'avance des dépenses. Celles-ci sont ultérieurement remboursées aux États membres par la Commission, tous les mois dans le cas du FEAGA, tous les trimestres dans celui du FEADER. Les corrections financières auxquelles donnent lieu les enquêtes de la Commission sont imputées sur l'ensemble des dépenses remboursées à l'État qui y est astreint.

Chronique des refus d'apurement communautaire en 2016

Source : MAAF cité dans Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016

En cas de refus d'apurement, les crédits budgétaires nationaux doivent prendre le relais et se substituer aux paiements effectués par le budget européen.

Le tableau ci-dessous situe l'impact en 2016 des refus d'apurement sur la gestion des crédits du programme 154. Les dépenses correspondantes ont excédé 21 % des dépenses du programme au cours de l'année.

Ces dépenses nationales ne peuvent être considérées comme bénéficiant à l'agriculture française dans la mesure où elles se substituent à des subventions européennes dont celle-ci se trouve privée et que les crédits nationaux ne font que compenser. Au mieux30(*), leur bilan est neutre pour les agriculteurs.

En revanche, elles grèvent très lourdement les finances publiques de la Nation. En réduisant le « taux de retour » de la France sur le budget européen, elles alourdissent les charges du budget national dans des proportions considérables.

À l'heure où la réduction du déficit public est la ligne d'horizon de la gestion de la sphère publique une charge supplémentaire de 357 millions d'euros correspondant à une dépense manifestement inutile constitue une faute grave de gestion.

Vos rapporteurs spéciaux ont attiré l'attention sur la perspective de nouvelles charges de cette nature avec un risque pendant de l'ordre de 700 millions d'euros.

Ils expriment la ferme recommandation que, de telles dérives se trouvant conjurées pour l'avenir, la France puisse trouver dans une meilleure gestion des aides européennes par le ministère de l'agriculture une source structurelle d'économies.

3. La sécurité sanitaire de l'alimentation, une politique publique à consolider

Le programme 206 de la mission AAFAR est consacré à la sécurité et à la qualité sanitaire de l'alimentation.

Vos rapporteurs spéciaux ont consacré à la politique publique destinées à garantir la sécurité sanitaire des aliments un rapport de contrôle et d'évaluation31(*) qui a pu souligner les besoins de consolidation d'une politique publique évidemment essentielle.

Y avait aussi été mise en exergue l'illisibilité budgétaire de cette politique et certaines ambiguïtés de l'information budgétaire apportée par le programme 206 de la mission.

Pour l'essentiel, vos rapporteurs spéciaux renvoient aux soixante-et-une recommandations exposées dans leur rapport auxquelles la considération de l'exécution des crédits en 2016 apporte une justification supplémentaire.

Données relatives à l'exécution du programme 206
« Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » en 2016

 

Exécution 2015

Crédits votés en LFI 2016

Crédits consommés en 2016

Crédits consommés 2016/2015
(en %)

Crédits consommés/crédits votés en LFI en 2016 (en %)

Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

19,1

21,2

21,9

+ 14,7

3,3

Lutte contre les maladies animales

105,4

88,9

131,1

+ 24,4

47,5

Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

17,9

15,2

17,5

- 2,2

15,1

Actions transversales

66

71,4

69,8

+ 5,8

- 2,2

Élimination des cadavres et des sous-produits animaux

1,6

4,2

4,4

x 2,75

4,8

Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation

292,1

286,4

302,3

+ 3,5

5,6

Qualité de l'alimentation et offre alimentaire

4,1

4

4,1

+ 1

2,5

Total

506,2

491,3

551,1

+ 8,9

12,2

Note : les crédits votés en 2016 comprennent les fonds de concours et les attributions de produits prévus en loi de finances initiale.

Source : commission des finances du Sénat à partir des données du rapport annuel de performances de la mission pour 2016

a) Une programmation budgétaire globalement déconcertante prise à revers par des crises sanitaires prévisibles

Les crédits ouverts en loi de finances initiale dans le cadre du programme 206 avaient été fixés à un niveau inférieur de 3 % à celui de l'exécution de 2015, la programmation budgétaire témoignant ainsi d'un volontarisme déconcertant au vu des défis sanitaires de toutes sortes dont l'intensification ne pouvait manquer d'être anticipée par les autorités sanitaires.

C'est d'ailleurs sur ce dernier motif que la programmation budgétaire avait reçu un avis défavorable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel qui avait estimé l'impasse budgétaire à 91,4 millions d'euros.

Au demeurant, la nécessité de procéder à des ajustements de crédits est vite apparue en cours d'année. Les mouvements réglementaires de crédits concentrés sur le premier semestre ont élevé les dotations disponibles de 67,1 millions d'euros, dont 52,7 millions d'euros d'ouvertures de crédits nettes par décrets d'avances si bien qu'en lieu et place d'une baisse des autorisations budgétaires de 3 % celles-ci ont connu une augmentation de 10,9 %.

Le taux de consommation des crédits de paiement a atteint 98,2 % marquant une progression des dépenses de 8,9 % par rapport à l'année précédente.

b) Une priorité accordée à des interventions très en amont de la chaîne alimentaire aux dépens des analyses aux stades plus proches de la consommation, qui suscite des inquiétudes quant au suivi des risques sanitaires de l'alimentation

L'augmentation ainsi décrite ne doit pas occulter les arbitrages très significatifs réalisés dans l'allocation des moyens au cours de l'exercice sous revue.

On relève, en particulier, la réduction des dépenses, considérées parfois comme finançant les opérations de contrôle et de surveillance les plus au coeur de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation elle-même, qui sont les seules à s'inscrire en repli par rapport à l'année précédente (- 2,2 %).

Ces dépenses regroupées dans l'action 3 du programme ne sont pas dénuées d'une certaine hétérogénéité. Elles financent les interventions réalisées pour analyser les risques sanitaires en abattoirs et dans le cadre des plans de surveillance et de contrôle prescrits par la réglementation européenne dont l'objet est double : contribuer à l'analyse générale de risques et résorber les situations ponctuelles de risques. Mais, elles concourent aussi à l'indemnisation des éleveurs frappés par certains risques sanitaires. Si cette dernière catégorie de dépenses a connu une augmentation, le gestionnaire du programme, le directeur général de l'alimentation, admet avoir été confronté à la nécessité de conduire moins d'inspections que prévu en 2016 du fait du « contexte de crise sanitaire ». Cette sous-réalisation du programme d'inspection trouve sa traduction dans la réduction des dépenses, en particulier des dépenses d'analyses qui sont pourtant un élément majeur de la politique de prévention des risques sanitaires de l'alimentation.

Ces arbitrages entre des interventions parfois très éloignées les unes des autres dans leur finalité témoignent des facilités regrettables offertes par une nomenclature budgétaire à la granularité trop large (voir infra).

Par ailleurs, d'un point de vue très opérationnel la baisse des volumes d'analyses et de contrôle à laquelle ils conduisent, dont la compatibilité avec nos obligations européennes mériterait une évaluation systématique, ne laisse d'inquiéter au vu des impératifs de la veille sanitaire et de l'analyse de risques32(*).

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent qu'un audit soit réalisé afin de vérifier la compatibilité entre les activités effectives de surveillance des risques sanitaires et les standards de l'analyse de risque et de la veille sanitaire.

c) Les moyens de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation sont illisibles et la nomenclature budgétaire ne respecte pas la loi organique relative aux lois de finances

La nomenclature budgétaire n'assure en rien la lisibilité de la politique publique de sécurité sanitaire de l'alimentation, ce diagnostic pouvant s'appuyer sur la dissémination des données budgétaires tant au sein du programme 206 que dans la documentation budgétaire générale. En cela, elle manque au respect de la loi organique relative aux lois de finances.

Dans ces conditions, il est impossible d'appréhender la dynamique de la dépense du programme destinée spécifiquement à assurer la protection des consommateurs contre les risques sanitaires de l'alimentation, et, plus généralement, de l'effort public consacré à la sécurité sanitaire des aliments.

Vos rapporteurs spéciaux ont pu mettre en évidence les problèmes posés par la définition du périmètre de cette politique publique.

Schématiquement, on rappellera que le programme 206 comprend des interventions visant à assurer l'intégrité sanitaire des matières premières animales et végétales, interventions dont le poids dans les dépenses du programme est très largement majoritaire, mais aussi d'autres interventions plus proches du risque sanitaire lié à la consommation des aliments. Si les premières interventions ont une vocation marquée de préservation de l'intégrité des cheptels et des végétaux, elles ne sont cependant pas étrangères à la problématique générale de sécurité sanitaire de l'alimentation. Dans une conception où celle-ci va « du champ à l'assiette », la nomenclature budgétaire ne retient pas sans raison les différentes actions du programme 206 comme concourant à la sécurité et à la qualité sanitaires de l'alimentation. Pour autant, les crédits ouverts n'en financent pas moins des interventions hétéroclites dont certaines n'ont qu'un lien très ténu avec les objectifs affichés par l'intitulé du programme.

Ce constat conduit à juger que le programme 206 n'est pas conforme à la loi organique relative aux lois de finances qui a entendu préserver le principe de spécialité des crédits tout en en enrichissant la conception par une prise en compte plus systématique de leur destination fonctionnelle de moyens au service d'une politique publique donnée.

Dans ces conditions et au-delà même du contenu de la mission budgétaire, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'exprimer leur refus de décerner un certificat de qualité à la présentation budgétaire des interventions nécessitées par la politique de sécurité sanitaire des aliments, qui est sérieusement défectueuse.

Sur ce point, une série d'observations complémentaires s'imposent.

En premier lieu, doit être évoquée l'extrême fragmentation des moyens déployés, éparpillés dans plusieurs missions budgétaires. Celle-ci reflète l'interministérialité des interventions de l'État, qui témoigne d'une superposition des services opérationnels qui est loin d'être optimale. Du point de vue de l'information budgétaire, il serait, à tout le moins, justifié d'entreprendre l'élaboration d'un document de politique transversale unifiant les crédits de la politique publique de sécurité sanitaire des aliments.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent, en outre, que les crédits de personnel du programme se trouvant agglomérés dans une action dédiée, il est impossible de disposer d'une vue satisfaisante de l'affectation des personnels (et des crédits correspondants) aux différentes catégories d'intervention financées par le programme.

En témoignent les données fournies à vos rapporteurs spéciaux pour rendre compte des personnels spécifiquement dédiés à la surveillance de la qualité sanitaire des aliments qui n'apparaissent pas comme tels dans la nomenclature budgétaire.

Ainsi, selon ces données, les effectifs affectés par la DGAL à la sécurité sanitaire des aliments stricto sensu, dans le cadre de l'action 3 du programme 206, se seraient élevés en 2015, à 1 844 ETPT (soit environ 2 820 agents) sur les 4 511 ETPT du programme 206, soit 40,9 % des ETPT du programme.

Il apparaît ainsi nécessaire de mieux imputer les emplois et les crédits de rémunération aux différentes interventions opérationnelles du programme, en particulier à celles concourant spécifiquement à la sécurité sanitaire de l'alimentation.

II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR » qui a été créé par la loi de finances pour 2006.

Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural orientées par les priorités du programme national de développement agricole et rural (PNDAR). Celui-ci, qui couvre actuellement les années 2014 à 2020, a pour priorité de « conforter le développement et la diffusion de systèmes de production innovants et performants à la fois du point de vue économique, environnemental et sanitaire » en s'inscrivant dans le cadre de « Projet agro-écologique pour la France ».

1. Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », deux programmes aux destinataires propres

La mission repose sur deux programmes : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

Les crédits du programme 775 (voir infra) sont principalement destinés aux chambres d'agriculture et aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). Il s'agit de diffuser des bonnes pratiques et des connaissances.

Quant au programme 776, davantage orienté vers la recherche appliquée33(*), il finance des recherches réalisées par une pluralité d'acteurs, au premier rang desquels les instituts techniques agricoles et FranceAgriMer. Par ailleurs, le pilotage de la recherche passe aussi pour une proportion de 18 % par la procédure d'appel à projets.

Le schéma ci-dessous illustre l'emploi des ressources du CAS en 2015. Compte tenu de l'inertie de la gestion des interventions financées par le compte, il donne un aperçu fiable des dépenses de 2016.

On y observe que chaque programme est dirigé vers des partenaires propres et prépondérants : les chambres d'agriculture pour le programme 775 (près des deux tiers des dépenses) et les instituts techniques agricoles pour le programme 776 (55,4 % des crédits).

Dans les deux cas, FranceAgrimer se voit déléguer une partie des disponibilités de chaque programme.

Source : rapport d'activité du CASDAR pour 2015 ; ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la forêt et des affaires rurales

2. Les ressources du compte, des déconvenues par rapport aux prévisions de recettes mais une charge non négligeable pour les exploitants

Le CAS-DAR, alimenté jusqu'en 2015 par une fraction (85 %) du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts en perçoit depuis la totalité.

De ce fait, en 2015, le CAS-DAR avait bénéficié de recettes en exécution (137,1 millions d'euros) supérieures à l'exécution 2014 (+ 20 millions d'euros).

Pour 2016, la prévision de recettes avait été établie à 147,5 millions d'euros. Finalement les recettes enregistrées au compte ont atteint le niveau de 130,8 millions d'euros, soit une moins-value de produits de 16,7 millions d'euros (- 11,4 %).

Par ailleurs, le CAS a pu bénéficier de reports de crédits de l'exercice 2015, pour 48,9 millions d'euros, soit près de 31 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Exécution et prévision des recettes du CAS-DAR

(en millions d'euros)

Année

Recettes LFI

Recettes constatées

Exécution (CP)

Reports N-1

2006

134,46

145,96

99,70

-

2007

98,00

102,05

101,34

21,71

2008

102,50

106,30

98,47

22,41

2009

113,50

110,56

112,34

34,44

2010

114,50

104,89

111,21

41,44

2011

110,50

110,44

108,38

40,30

2012

110,50

116,76

114,35

42,37

2013

110,50

120,58

106,98

57,92

2014

125,50

117,10

132,40

43,20

2015

147,50

137,10

131,30

43,20

2016

147,5

130,8

129,2

48,9

Source : commission des finances du Sénat

Les moins-values de recettes en exécution sont expliquées par la dégradation du chiffre d'affaires des exploitants agricoles entre 2014 et 2015.

On rappelle que le paiement de la taxe intervient avec un an de décalage.

L'an dernier, vos rapporteurs spéciaux avaient alerté sur la perspective de « variations peu favorables à la bonne exécution du compte », compte tenu des « évolutions économiques très défavorables de 2015 » qui ne devaient pas manquer de se répercuter sur les recettes encaissées.

La programmation des recettes n'a pas tenu compte des observations de vos rapporteurs spéciaux qui, pourtant, se sont avérées en pratique.

Par ailleurs, l'interrogation sur les conditions de financement du CAS, la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles pouvant se révéler lourdement procyclique en raison de la volatilité des conditions économiques de l'activité agricole persiste.

Il en va de même pour les effets redistributifs des transferts abrités par le CAS qui ne sont pas clairement cernés, non plus d'ailleurs que ne le sont les conditions concrètes des recouvrements de la taxe.

3. Un taux de consommation des crédits peu satisfaisant

Dans ce contexte, la gestion des crédits de paiement peut être résumée comme suit pour 2016.

Dépense et gestion des crédits du CAS-DAR

 

Programme 775

Programme 776

Total

LFI

70,5

76,9

147,4

LFR

   

0

Reports

10,7

38,2

48,9

Crédits disponibles

81,2

115,1

196,3

Crédits consommés

62,4

66,8

129,2

Crédits non consommés

18,8

48,3

67,1

Source : ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

Malgré la déconvenue sur l'évolution réelle des recettes, le compte confirme en 2016 le phénomène observé à plusieurs reprises par le passé de soldes positifs en exécution moyennant, cette année, une forte réduction du résultat.

L'an dernier l'excédent de recettes avait atteint 5,8 millions d'euros quand en 2016 il n'est plus que de 1,6 million d'euros.

Cette contraction intervient dans un contexte marqué pourtant une nouvelle fois par une faible exécution des crédits disponibles.

Hors crédits reportés, le taux de consommation des crédits n'a été que de 87,6 %. Une fois pris en compte les reports, le taux de consommation des crédits disponibles baisse considérablement. Il avoisine 65 %.

L'écart est particulièrement considérable pour le programme 776 pour lequel le taux de consommation des crédits se situe sous la barre des 60 %.

Il est vrai que la gestion des projets soutenus par le CAS implique, tout particulièrement pour ce programme, un dépassement de l'annualité budgétaire. Ils sont conduits sur une durée souvent supérieure à l'année et mobilisent une séquence de versements qui l'excèdent. Dans ce contexte, des reports et des restes à payer interviennent à chaque fin d'exercice.

C'est ainsi qu'à l'issue de l'exercice 2016, 30,8 millions d'euros d'engagements antérieurs à 2015 restaient à liquider. Combinés aux engagements de l'année 2016 non couverts par les paiements effectués en cours d'exercice les restes à liquider sur ce programme s'élevaient en fin d'année à 46,4 millions d'euros soit près de 66 % des dépenses effectuées.

4. Améliorer les informations sur les performances atteintes et recourir davantage aux appels à projets pour contrer la logique d'abonnement aux aides

La justification au premier euro des deux programmes du CASDAR présente, une fois de plus, un caractère lacunaire.

Pour le programme 775, le rapport annuel de performances ne fournit pas d'information suffisamment détaillée sur l'utilisation des crédits destinés au réseau des chambres d'agriculture, à la fédération des coopératives agricoles et aux ONVAR.

L'indicateur utilisé consiste à suivre les effectifs desdits organismes consacrés par eux à atteindre les grands objectifs du programme national de développement agricole et rural. On se doute bien que là est leur pente naturelle et qu'il n'est pas très difficile de fournir au logiciel censé accueillir les déclarations des organismes les données permettant d'extérioriser des résultats probants.

Il résulte de ce manque d'information une impossibilité de savoir si les crédits du programme servent aux projets de développement plus qu'aux structures qui sont censées les porter.

Le ministère de l'agriculture indique procéder à des évaluations des actions financées par le truchement du compte mais, outre que cette évaluation paraît orientée plutôt vers un contrôle de conformité que vers une évaluation des impacts seule à même de fonder une appréciation de la valeur ajoutée des financements publics, le programme ne comporte aucun indicateur permettant d'en rendre compte.

Cette lacune doit être corrigée, objectif fixé par vos rapporteurs spéciaux d'autant plus aisément atteignable que le ministère de l'agriculture publie un compte rendu d'activité du CASDAR riche en informations sur les programmes soutenus mais qu'il conviendrait de compléter par l'adoption d'une démarche évaluative.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent avec satisfaction l'orientation consistant à développer des « projets pilotes régionaux » faisant intervenir les partenaires de terrain et pouvant favoriser, de ce fait, un effet de levier susceptible de démultiplier les moyens consacrés à chaque projet. Cette évolution correspond par ailleurs à l'esprit même des interventions financées par le programme qui porte notamment sur la diffusion de bonnes pratiques à partir de pilotes.

Il restera à vérifier que l'émergence d'une matrice régionale débouchera effectivement sur un renforcement des ressources et qu'elle aboutira à la préservation des équilibres locaux d'intervention du CASDAR.

Quant au développement des conventions avec les ONVAR34(*), présenté par le ministère de l'agriculture comme correspondant à l'émergence d'un « CASDAR-ONVAR », si l'on peut y voir une diversification bienvenue des partenariats mobilisés par le dispositif, il est regrettable que la communication du ministère aille jusqu'à suggérer qu'une sorte de droit de tirage automatique puisse lui être associé.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la portée des objectifs économiques affichés comme l'une des composantes du cadre d'intervention du CAS. Cet objectif est certainement stratégique d'autant qu'il s'agit de l'inscrire dans un processus de conciliation entre les contraintes économiques et écologiques. C'est la raison pour laquelle il convient de le prendre au sérieux, ce qui suppose mieux que de financer des interventions ponctuelles.

L'élaboration d'un véritable projet national d'optimisation agro-économique des exploitations agricoles doté des moyens et d'une gouvernance adaptée s'impose. Il faut aujourd'hui dissiper l'éclatement des actions entreprises en ce domaine dont témoigne l'agencement des ressources du ministère de l'agriculture avec une dispersion budgétaire trop forte des moyens et de leur gestion (voir, à ce propos, la superposition des crédits dans les différents programmes de la mission AAFAR et dans le CASDAR).

S'agissant du programme 776, l'information est, là aussi, insuffisante.

Le RAP décrit insuffisamment les projets sélectionnés dans le cadre des procédures d'appel à projets et les actions d'accompagnement thématiques innovantes.

Pour le programme 776, l'indicateur unique35(*) se décline en deux sous-indicateurs de moyen : le premier repose sur la « part des financements portant principalement sur des problématiques de développement durable pour la compétitivité de l'agriculture » et le second sur la « part de financements impliquant une unité mixte technologique (UMT) ou un réseau mixte thématique (RMT) » rapportés à l'ensemble des financements du programme.

Au regard des cibles, les résultats visés sont mieux qu'atteints en 2016.

Néanmoins, la significativité du premier sous-indicateur n'est guère satisfaisante. Il n'est pas difficile de « verdir » des projets de recherche appliquée quand les objectifs du PNDAR sont énoncés en des termes tellement généraux que leur référentiel comporte une élasticité si forte qu'il est sans lisibilité autre que conjecturale.

Vos rapporteurs spéciaux attendent davantage de précisions dans l'énoncé et le suivi des objectifs poursuivis.

À l'heure où la thématique de l'agro-écologie oriente fortement les choix publics dans le domaine de l'agriculture, il est nécessaire de renforcer la programmation de la recherche, ce qui passe par une information plus satisfaisante du Parlement36(*).

Dans le cadre du programme 776, la préconisation d'accroître la part des dépenses résultant de procédures d'appels à projets, déjà formulée par vos rapporteurs spéciaux et qui fait écho à celle de la Cour des comptes, est progressivement mise en oeuvre année après année. Les appels à projets ont mobilisé près de 20 % des crédits finalement disponibles. Ils permettent de mobiliser des partenaires diversifiés, en particulier les établissements universitaires ou de l'enseignement technique agricole, mais sans exclusive. Les entités institutionnelles du développement agricole n'en sont pas exclues comme en témoigne la part importante des appels à projets sollicitant FranceAgrimer (plus de la moitié de l'enveloppe de 2016).

Enfin, compte tenu de l'accompagnement par un riche dispositif de sélection et, dit-on, d'évaluation desdits projets, qui contraste avec une gouvernance nettement plus routinière des subventions accordées aux organismes soutenus par le CASDAR, ce n'est pas trop demander que le ministère de l'agriculture s'attache à restituer les résultats des recherches appliquées financées par les exploitations agricoles, qui, de leur côté, ont droit à cette information.

MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS » - MME FABIENNE KELLER ET M. YVON COLLIN, RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »

La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement :

- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;

- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international.

Ces crédits ne représentent cependant qu'un quart environ de l'aide publique au développement française, au sens du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE.

De façon exceptionnelle, la mission comporte en 2016 un troisième programme. Créé par le collectif de fin d'année, il porte les dépenses liées au renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement (cf. infra).

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

Les mouvements de crédits intervenus au cours de la gestion 2016, retracés dans le tableau ci-dessous, ont été relativement contenus, si l'on excepte la création du programme 346 en fin d'année. Le principal mouvement (95 millions d'euros) tient à des reports entrants. Ce chiffre tranche avec les années antérieures à 2015, où l'on constatait des mouvements de crédits de plusieurs centaines de millions d'euros, notamment du fait d'annulations importantes.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Programme

LFI 2016

Reports
entrants

Décrets
d'avance

Virement
ou
transfert

LFR de fin de gestion

Fonds de concours et attributions de produits

Crédits disponi-bles

Exécution 2016

Écart
consommé/
prévu

Prog. 110

938,0

79,5

- 33,3

0,0

   

984,2

891,0

- 47,0

Prog. 209

1 572,4

15,3

7,9

0,4

 

7,7

1 603,6

1 555,0

- 17,4

Prog. 346

       

2 408,0

 

2 408,0

2 408,0

2 408,0

Mission

2 510,4

94,8

- 25,4

0,4

2 408,0

7,7

4 995,8

4 854,0

2 343,6

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Si l'on exclut le programme 346, le taux d'exécution de la mission en AE, en 2016, s'élève à 95 % : un niveau correct, supérieur à celui des années antérieures à 2015 où il oscillait autour de 90 %, mais inférieur au taux de 99 % de l'an dernier. Le taux d'exécution des CP - plus de 97 % - est le plus élevé depuis 2011.

Taux d'exécution (CP) des crédits de la mission « Aide publique au développement »

Source : commission des finances du Sénat

S'agissant du programme 110, le taux d'exécution des CP est correct (95 %) tandis que l'on observe une sous-exécution importante en AE (78 %), qui s'explique par le remplacement de crédits budgétaires par des crédits issus des taxes affectées (cf. infra). Le décalage entre l'exécution 2016 et l'exécution 2015, en AE, s'explique pour sa part par le rythme de reconstitution des fonds multilatéraux, très variables d'une année à l'autre.

Concernant le programme 209, le taux d'exécution en AE comme en CP est très bon et se situe à 99 %.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2016

(en millions d'euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2015

Crédits votés LFI 2016

Crédits exécutés 2016

Exécution 2016 /

exécution 2015

Exécution 2016 /

LFI 2016

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 110

789,5

989,0

389,2

938,0

303,8

891,0

38,5 %

90,1 %

78,1 %

95,0 %

Programme 209

1 663,0

1 666,2

1 597,1

1 572,4

1 581,3

1 555,0

95,1 %

93,3 %

99,0 %

98,9 %

Prog. 110 + prog. 209

2 452,4

2 655,2

1 986,2

2 510,4

1 885,0

2 446,0

76,9%

92,1%

94,9%

97,4%

Programme 346

-

-

-

-

2 408,0

2 408,0

-

-

-

-

Total mission

2 452,4

2 655,2

1 986,2

2 510,4

4 293,0

4 854,0

175,1 %

182,8 %

216,1 %

193,4 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Les crédits alloués par le Parlement à l'AFD ont été reversés au FSD

Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2016, le Parlement avait souhaité augmenter les ressources de l'Agence française de développement (AFD) en versant directement à son budget 270 millions d'euros provenant du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF), avec l'objectif d'accroître l'aide bilatérale de la France, notamment en termes de dons.

Cependant, l'AFD a dû reverser ce montant au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), qui finançait exclusivement des dispositifs d'aide multilatéraux. En toute fin d'année 2016, les conditions d'utilisation des crédits du FSD ont été modifiées afin qu'ils puissent également financer des dispositifs bilatéraux37(*). Au total, sur les 270 millions d'euros fléchés par les parlementaires sur l'aide bilatérale, seule une centaine de millions d'euros auront été affectés à cet objectif38(*). Le souhait du Parlement n'a donc pas été respecté.

2. Des interactions illisibles avec le FSD qui nécessiteraient une clarification

Les crédits de l'action « Bonifications de prêts dans les États étrangers » du programme 110 s'élevaient à 285 millions d'euros en AE dans le projet de loi de finances pour 2016. Ces AE correspondent aux nouveaux prêts accordés par l'AFD, qui nécessiteront de recourir à la bonification dans les années suivantes, tandis que les CP de cette action correspondent aux bonifications des prêts des années précédentes. Au cours du débat parlementaire, nos collègues députés ont souhaité transférer 50 millions d'euros (AE=CP) de ces crédits vers le programme 209 (les subventions de l'AFD). Dès lors, le montant des AE en loi de finances initiale sur l'action précitée s'élevait à 235 millions d'euros.

L'intégralité de ces 235 millions d'euros budgétés en loi de finances initiale - et même plus, cf. infra - a été engagée. Les crédits exécutés présentés dans le rapport annuel de performance s'élèvent pourtant à 197 millions d'euros, ce qui s'explique par le fait que l'exécution du programme 110 a donné lieu à plusieurs opérations « atypiques » qui la rendent difficilement lisible.

La première opération « atypique » concerne le financement de l'Iffim (International Finance Facility for Immunisation). La France devait verser une tranche de 38 millions d'euros de CP à partir du Fonds de solidarité pour le développement (FSD)39(*). Le fonds n'a pas pu effectuer ce versement (prévu en mars) car le décret régissant son utilisation n'a été modifié qu'en décembre. Dès lors, c'est le programme 110 qui a exceptionnellement porté ces 38 millions d'euros de CP. En « contrepartie », le FSD a financé 38 millions d'euros de CP de bonifications qui auraient dû être financées par le programme 110. Dès lors, des AE engagées à partir du programme 110 au cours des années antérieures n'étaient plus utiles et ont été apurées. Ces apurements correspondent à des « AE négatives », qui s'imputent comptablement sur l'exécution en cours et diminuent donc le montant apparent d'AE engagées sur l'exercice.

Au total, les CP du programme 110 ne sont pas modifiés (+38 millions d'euros pour l'Iffim et -38 millions d'euros sur les bonifications), tandis que les AE antérieures apurées sur les bonifications minorent « artificiellement » l'exécution 2016 en AE de 38 millions d'euros. C'est ainsi que l'on obtient le chiffre de l'exécution présenté dans le rapport annuel de performance pour l'action relative aux « bonifications de prêts dans les États étrangers » (235 millions d'euros de la LFI - 38 millions d'euros d'apurement = 197 millions d'euros).

Par ailleurs, comme indiqué précédemment, l'amendement adopté par nos collègues députés a eu pour conséquence qu'il manque 50 millions d'euros de CP de bonifications correspondant à des prêts accordés par l'AFD au cours des années précédentes. Pour respecter les engagements passés, les gestionnaires ont choisi de financer cette charge à partir du FSD. Celui-ci a ainsi versé 50 millions d'euros de CP à l'AFD (qui s'ajoutent aux 38 millions d'euros précédents, soit un total de 88 millions d'euros). Dès lors, les AE correspondantes engagées au cours des années antérieures n'étaient plus utiles et ont été apurées. À nouveau, ces apurements s'apparentent à des « AE négatives », qui s'imputent comptablement sur l'exécution en cours. Au total, l'exécution aurait donc été égale à 147 millions d'euros (235 - 38 - 50 = 147).

Cependant, l'amendement évoqué précédemment a également eu pour conséquence qu'il manque 50 millions d'euros en AE à l'AFD pour accorder de nouveaux prêts. Les marges de manoeuvre « artificielles » données par les apurements ont permis de « sur-exécuter » la mission de 50 millions d'euros, sans pour autant dépasser « comptablement » le plafond d'AE alloué en loi de finances initiale. C'est ainsi que l'on obtient le chiffre définitif d'exécution de l'action relative aux bonifications (235 - 38 - 50 + 50 = 197 millions d'euros) et que l'on retrouve l'exécution « corrigée des apurements », telle qu'elle est également présentée dans le rapport annuel de performance (235 + 50 = 285 millions d'euros).

En tout état de cause, la pratique des apurements a permis de respecter artificiellement l'autorisation parlementaire - et même de sous-exécuter cette action -, alors que l'exécution « corrigée » montre une sur-exécution. Ceci a été rendu possible en puisant dans le FSD, qui n'était pourtant pas destiné à financer de l'aide bilatérale.

Cette exécution illisible rend nécessaire une rebudgétisation au moins partielle du FSD. A minima, les montants versés à l'AFD à partir des ressources de la taxe sur les transactions financières doivent être rebudgétisés au sein des programmes 110 (bonifications des prêts) et 209 (subventions pour l'essentiel).

3. Une dépense exceptionnelle de 2,4 milliards d'euros, neutre budgétairement, destinée à renforcer les fonds propres de l'AFD

Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont évoqué à de nombreuses reprises, le renforcement des fonds propres de l'AFD était nécessaire pour lui permettre de surmonter les limites à son activité qu'implique dès aujourd'hui le respect des ratios prudentiels, mais aussi pour faire face à l'augmentation de 50 % de ses engagements à l'horizon 2020. À défaut, ce plafond aurait été dépassé dès 2019 au Nigeria, au Brésil, au Maroc et en Colombie, et l'objectif de hausse de ses engagements aurait difficilement été atteint.

Pour cela, il avait été décidé en 2014 de convertir des prêts de long terme accordés par l'État à l'AFD - la « ressource à condition spéciale » (RCS) - en obligations perpétuelles, comptabilisées en fonds propres de « meilleure qualité ». C'est ainsi qu'en 2015, 2016 et 2017, au lieu de verser chacune de ces années 280 millions d'euros de RCS à l'AFD, l'État a acquis un montant égal d'obligations perpétuelles à partir du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

Par ailleurs, au-delà de ces opérations sur le « flux » de RCS, c'est-à-dire les montants attribués chaque année, il a été décidé de convertir 2,4 milliards d'euros du « stock » de RCS en dotation au capital social de l'AFD, c'est-à-dire en fonds propres de première catégorie (Common equity tier 1). C'est cette dépense exceptionnelle qui a donné lieu à la création du programme 346 « Renforcement des fonds propres de l'AFD » sur la présente mission, pour le seul exercice 2016.

Cette opération est cependant neutre sur le solde de l'État, en comptabilités budgétaire et maastrichtienne. En effet, dans un premier temps, l'AFD a remboursé de façon anticipée à l'État 2,4 milliards d'euros de RCS qui ont alimenté le programme correspondant du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». Dans un second temps, l'État a dépensé le même montant à partir de la présente mission pour alimenter le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », à partir duquel il a doté en capital l'AFD.

II. COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2016

Le compte de concours financier « Prêts à des États étrangers » a été sous-exécuté par rapport aux montants inscrits en loi de finances, dans des proportions significatives, comme les années précédentes. Le taux de consommation des crédits est ainsi de 67 % en autorisations d'engagement (AE) et de 68 % en crédits de paiement (CP), soit une sous-exécution respective de 500 millions d'euros et de 350 millions d'euros. Cette sous-exécution s'améliore cependant par rapport à l'an dernier (moins de 50 %40(*)).

Exécution comparée des crédits du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers » en 2015 et 2016

(en millions d'euros)

Programmes

Crédits exécutés en 2015

Crédits votés LFI 2016

Crédits ouverts 2016

Crédits exécutés 2016

Exécution 2016 / LFI 2016

Exécution 2016 / exécution 2015

851 - Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France

AE

115,8

372,0

330,0

258,8

69,6 %

223,5 %

CP

182,9

300,0

236,3

191,1

63,7 %

104,4 %

852 - Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France

AE

129,2

734,7

555,2

553,7

75,4 %

428,5 %

CP

129,2

734,7

555,2

553,7

75,4 %

428,5 %

853 - Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers

AE

480,0

400,0

475,0

195,0

48,8 %

40,6 %

CP

380,0

58,5

-

-

0,0 %

0,0 %

854 - Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro

AE

-

-

-

-

-

-

CP

-

-

-

-

-

-

Total

AE

725,0

1 506,7

1 360,2

1 007,5

66,9 %

139,0 %

CP

692,2

1 093,2

791,5

744,8

68,1 %

107,6 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

- Le programme 851 concerne la « Réserve pays émergents » (RPE), l'un des principaux outils d'aide liée de la France. Son exécution en AE s'améliore par rapport à l'an dernier (70 % contre 35 %) mais reste bien inférieure à celle de 2013 (99 %). La consommation des CP, fortement dépendante de l'avancement des projets, s'améliore également (64 %).

- Le programme 852, relatif aux prêts de refinancement accordés dans le cadre de restructuration de dettes, est exécuté à hauteur de 75 %, soit une amélioration très significative par rapport aux dernières années (20 % en 2015, après une absence totale de consommation des crédits en 2014 et un taux d'exécution anecdotique de 5 % en 2013).

- Le programme 853 porte un prêt très concessionnel (taux de 0,25 % sur trente ans dont dix de différé), la « ressource à condition spéciale », accordé par l'État à l'AFD, qu'elle utilise pour octroyer à son tour des prêts concessionnels. Il n'a été que partiellement exécuté en AE (49 %) et absolument pas exécuté en CP (0 %) ; ces chiffres s'expliquent par le renforcement des fonds propres de l'AFD, qui s'est traduit par l'annulation d'une tranche de 280 millions d'euros de RCS41(*).

- Le programme 854 était destiné à porter la contribution de la France au plan de soutien en faveur de la Grèce, finalement confié au Fonds européen de stabilité financière (FESF).

Équilibre du compte « Prêts à des États étrangers » en 2016

(en millions d'euros)

Sections

Recettes

Dépenses (CP)

Solde

Section n° 1 (programme 851)

Prêts de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure

312,4

191,1

+ 121,3

Section n° 2 (programme 852)

Prêts pour consolidation de dettes envers la France

170,0

553,7

- 383,7

Section n° 3 (programme 853)

Prêts à l'Agence française de développement

2 575,1

-

+ 2 575,1

Section n° 4 (programme 854)

Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro

-

-

-

Total

3 057,5

744,8

+ 2 312,7

Le compte « Prêts à des États étrangers » a enregistré un solde excédentaire de 2,3 milliards d'euros, qui s'explique par le remboursement anticipé de 2,4 milliards d'euros de RCS par l'AFD, dans le cadre du renforcement de ses fonds propres.

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Malgré un faible taux d'exécution, vos rapporteurs spéciaux se réjouissent de constater une certaine amélioration. Si l'on exclut le programme 853 - affecté par les opérations exceptionnelles liées au renforcement des fonds propres de l'AFD - et le programme 854 - sans activité -, l'on constate une progression importante.

Cette amélioration est notamment due au traitement de la dette de Cuba. Plus de trente ans après l'interruption des relations économiques et financières, Cuba remboursera sur dix-huit ans 241 millions d'euros d'arriérés, tandis que parallèlement, seraient annulés les intérêts de retard (4,27 milliards d'euros pour la France), sous réserve que ce pays respecte l'échéancier de remboursement.

Taux d'exécution des crédits des programmes 851 et 852

 

2012

2013

2014

2015

2016

851 - Prêts à des États étrangers, de la réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructures

AE

71,4 %

99,9 %

73,2 %

35,1 %

69,6 %

CP

40,4 %

61,1 %

54,6 %

41,6 %

63,7 %

852 - Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France

AE

39,3 %

5,4 %

0,0 %

19,8 %

75,4 %

CP

39,3 %

5,5 %

0,0 %

19,8 %

75,4 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Taux d'exécution (en CP) des crédits des programmes 851 et 852

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION » - M. MARC LAMÉNIE, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION CONFORME EN 2016 AUX DIFFÉRENTES NORMES DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » dotée en 2016, en loi de finances initiale, de 2,612 milliards d'euros (hors rattachements de fonds de concours et attributions de produits), soit 0,8 % du budget général hors recherche et développement, comporte trois programmes à l'ampleur inégale :

- le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » ;

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » ;

- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

Les crédits ouverts en loi de finances initiale à ces programmes sont d'ampleur inégale.

Ouvertures initiales de crédits de paiement par la loi de finances initiale
pour 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Le tableau ci-dessous détaille la diversité des dotations des différents programmes de la mission. S'en détache la prédominance du programme 169 (95 % des dotations) qui regroupe les différents transferts en dépenses en faveur du monde combattant.

Intitulé du programme

AE

CP

%

167

Liens entre la nation et son armée

37,718

37,918

1 %

169

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

2 473,991

2 473,991

95 %

158

Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

100,754

101,053

4 %

Total

2 612,465

2 612,963

 

Source : Cour des comptes ; note d'analyse budgétaire pour 2016

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE ONT ÉTÉ RESPECTÉES ET PRESQUE INTÉGRALEMENT CONSOMMÉES

Les crédits ouverts par la loi de finances initiale ont été consommés en quasi-totalité, des annulations brutes modérées ayant été décidées en cours d'année.

Compte tenu de ces dernières, le taux de consommation des crédits finalement disponibles s'est révélé globalement très élevé tutoyant les 100 %.

Les dépenses ont atteint 2 590 millions d'euros pour un total de crédits de paiement ouverts en début d'exercice de 2 612,9 millions d'euros, (pour un taux de consommation moyen des crédits initiaux de 99,1 %) ramenés en gestion à 2 597,6 millions d'euros.

Les crédits finalement disponibles ont été consommés à 99,7 %.

Exécution des crédits de la mission en 2016

Programme

 

Crédits exécutés en 2015

Crédits votés en LFI 2016

Crédits ouverts en 2016

Crédits exécutés en 2016

Exécution 2016/Exécution 2015 (en %)

Exécution 2016/LFI 2016 (en %)

167

AE

40,3

37,7

37

36,1

89,6 %

95,8 %

CP

41,6

37,9

39,2

37,8

90,9 %

99,7 %

169

AE

2 523,30

2 474,00

2 461,20

2 456,80

97,4 %

99,3 %

CP

2 523,30

2 474,00

2 461,20

2 456,80

97,4 %

99,3 %

158

AE

154,942(*)

100,8

97,2

95,4

61,6 %

94,6 %

CP

154,943(*)

101,1

97,2

95,4

61,6 %

94,4 %

Total

AE

2 718,50

2 612,50

2 595,40

2 588,30

95,2 %

99,1 %

CP

2 719,70

2 613,00

2 597,60

2 590,00

95,2 %

99,1 %

Note : les crédits ouverts en 2016 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits en gestion.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les modifications de crédits intervenues en cours d'année n'ont apporté que peu d'évolutions à la programmation initiale.

Mouvements infra annuels de crédits

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes ; note d'analyse budgétaire pour 2016

Compte tenu des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits, les crédits finalement disponibles ont assez largement respecté les ouvertures de la loi de finances initiale (99,1 % des crédits initiaux ont été préservés) malgré un bilan consolidé négatif des mouvements nets de crédits mis en oeuvre en cours d'année (- 15,3 millions d'euros dont - 12,8 millions d'euros sur le programme 169).

Dans ce contexte, où, globalement, les conditions d'exécution des dotations ont dégagé des taux de consommation élevés, on ne peut mentionner que quelques nuances.

Ainsi, le programme 158, qui ne concentre que 3,9 % des moyens de la mission, a connu un taux d'exécution des crédits initiaux plus faible, à 94,4 %, que les autres programmes (programmes 167 et 169) pour lesquels la consommation des crédits a presque saturé les crédits finalement ouverts.

Par ailleurs, on peut observer une forme de paradoxe dans la gestion des crédits du programme 167 puisque celui-ci a été doté de 1,3 million d'euros supplémentaires en gestion, dotation qui n'a pas été dépensée.

Enfin, l'exécution tendue des crédits du programme 169 témoigne d'un calibrage très serré des mouvements de crédits opérés sur ce programme, une annulation brute de 23 millions d'euros (cumul de deux annulations successives dans le cadre des décrets d'avances d'automne et de décembre) ayant réduit à très peu les marges de manoeuvre mobilisables en fin de gestion alors que le programme avait bénéficié quelques jours auparavant d'un virement de 2,8 millions d'euros. Il convient toutefois de noter que les annulations arrêtées pouvaient se recommander d'économies de constatation, en particulier celle découlant de l'estimation opérée en début d'année du coût pour l'État de la majoration des rentes mutualistes finalement inférieur de 11,2 millions d'euros aux provisions inscrites en loi de finances initiale.

Du fait des besoins constatés, la réserve de précaution, qui avait d'abord été fixée à 7,8 % des dotations ouvertes en loi de finances initiale (pour être majorée de 16,4 millions d'euros en crédits de paiement), a été presque intégralement débloquée en gestion. En particulier, les 193,5 millions d'euros mis en réserve sur le programme 169 ont été dégelés pour leur quasi-totalité.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'application à des dépenses de guichet, correspondant à des créances légales, de la procédure de mise en réserve des crédits, du moins au taux élevé mis en oeuvre qui, d'ailleurs, excède systématiquement le taux plancher ( de 6 % pour les dépenses hors celles de personnels) déterminé par la loi de programmation des finances publiques.

Il est plus qu'improbable que les erreurs de programmation puissent atteindre le taux de mise en réserve pratiqué sur de telles dotations. Dans ces conditions, la tentation est forte d'interpréter la pratique suivie comme une façon d'exempter les crédits a priori « pilotables » de taux de mise en réserve dont le niveau, qui devrait être extrêmement élevé, se révèlerait largement virtuel sauf à envisager une réformation drastique des autorisations budgétaires votées par le Parlement, au point que celles-ci seraient d'emblée largement privées de la portée qui doit être la leur.44(*)

Votre rapporteur spécial souhaite, par cette observation, que la formulation d'une règle concernant la réserve de précaution, en sus de celle, de principe, de la loi organique relative aux lois de finances, dans une future loi de programmation pluriannuelle des finances publiques soit adaptée aux conditions de fait qui s'imposent à la dépense publique de sorte que les modalités d'application de ladite règle n'en révèlent pas l'irréalisme.

Il ajoute qu'au plan symbolique le gel des droits conférés aux anciens combattants et victimes de guerre, pour virtuel qu'il doive être, représente pour le moins une maladresse par laquelle l'État jette le doute sur des engagements solennels au nom d'une norme technique à la portée pratique moins qu'évidente.

B. LES DÉPENSES DE LA MISSION SE SONT INSCRITES TRÈS EN DESSOUS DU PLAFOND FIXÉ PAR LA PROGRAMMATION TRIENNALE DES FINANCES PUBLIQUES

Malgré un niveau élevé de consommation des crédits, la mission a respecté la norme de dépense de la loi de programmation des finances publiques.

Celle-ci avait dessiné une trajectoire franchement baissière du plafond de crédit de la mission devant passer de 2,89 milliards d'euros en 2014 à 2,63 milliards d'euros en 2016 (2,51 milliards d'euros en 2017) soit une réduction du plafond de 9 % entre 2014 et 2016.

Comparaison entre le plafond de la loi de programmation pluriannuelle et l'exécution des crédits en 2016

Plafond de la loi de programmation des finances publiques

2 631,30

Changements de périmètres

6,04

Plafond au format 2016

2637,34

Crédits ouverts en 2016

2 597,60

Contribution au CAS « Pensions »

0,33

Exécution hors fonds de concours et CAS « Pensions »

2 589,50

Marges sous le plafond 2016

47,84

Source : commission des finances du Sénat d'après le programme annuel de performances pour 2016 et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques (2014-2019)

Source : Cour des comptes ; note d'analyse budgétaire pour 2016

Les dépenses effectuées au cours de l'exercice ont respecté cette trajectoire. Au surplus, elles sont inférieures au plafond des crédits pour 2016 de 47,8 millions d'euros.

Comme la majorité des dépenses de la mission correspond à des charges de guichet, cette situation traduit un léger surdimensionnement des besoins par la loi de programmation 2014-2019. Si la plupart des hypothèses de budgétisation sont relativement inertes, en particulier en ce qui concerne les volumes, il n'en va pas nécessairement de même pour les valeurs qui commandent l'indexation des charges.

De fait, une partie substantielle des économies constatées par rapport aux prévisions est attribuable à une inflation moins dynamique qu'escompté qui a limité les effets de l'indexation des prestations mises à la charge de la mission, illustrant le phénomène d'élasticité de certaines dépenses publiques aux variations des prix.

Le ralentissement des prix aura ainsi amplifié la baisse programmée des dépenses de la mission dans un contexte de faible renforcement des statuts ménagés aux anciens combattants avec lequel la loi de finances pour 2017 a apporté une inflexion significative45(*) mais dont les effets ne seront sensibles qu'au-delà de l'exercice sous revue.

II. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES QUI SE POURSUIT MAIS SUR UN RYTHME RALENTI

Les dépenses de la mission sont en baisse régulière et dégagent chaque année des économies qu'on peut qualifier « d'économies de constatation » même si les choix de revalorisation modérée des prestations qui en constituent l'essentiel des charges doivent également être pris en compte.

L'exécution 2016 confirme, mais selon des proportions nettement atténuées, cette tendance.

A. LA POURSUITE D'ÉCONOMIES MAIS SUR UN RYTHME EFFECTIF MOINS SOUTENU QUE L'AN DERNIER

En 2015, la mission avait dégagé des économies de 152,5 millions d'euros (soit une baisse de l'ordre de 5 % par rapport aux dépenses de 2014) principalement concentrées sur les crédits prévus au programme 169 dont les dépenses avaient accusé un repli de 210 millions.

La baisse des dépenses de la mission aurait été sensiblement plus forte (elle aurait même dépassé 7 %) en dehors d'un événement exceptionnel : l'accord conclu entre la France et les États-Unis pour solder la dette de réparation envers certaines victimes de la déportation reconnue par la France. Cet accord avait, en effet, conduit à inscrire une dotation exceptionnelle de 54,5 millions d'euros au titre de 2015.

En 2016, les dépenses de la mission ont poursuivi leur diminution mais dans des proportions plus mesurées.

Les économies constatées s'élèvent à 129,7 millions d'euros, soit un niveau proche de l'an dernier. Toutefois, cette évolution peut être qualifiée de partiellement « faciale » du fait de l'accord mentionné. Il faut, en effet, tenir compte de la non-récurrence de la dépense rappelée plus haut si bien que les économies structurelles dégagées en 2016 peuvent être estimées à 74,1 millions d'euros, soit un niveau beaucoup plus faible qu'en 2015.

En bref, le rythme de réduction des charges de la mission a nettement décéléré en 2016.

B. DES ÉCONOMIES CONCENTRÉES SUR LE PROGRAMME 169 PRINCIPALEMENT DE CONSTATATION MALGRÉ L'AMORÇAGE D'UN PROCESSUS DE REVALORISATION ET UNE CERTAINE INERTIE DES MAJORATIONS DES RENTES MUTUALISTES

Ainsi que l'a illustré le tableau récapitulant les données d'exécution des crédits par programme en 2016 (voir supra), confirmées par les données d'exécution des crédits par nature de dépenses ci-dessous, comme l'an dernier, les économies réalisées sur les dépenses de la mission se sont concentrées sur les dépenses d'intervention, et, plus particulièrement, sur les dépenses du programme 169.

Évolution des consommations de crédits par titre

 

Crédits exécutés en 2015

Crédits votés en LFI 2016

Crédits exécutés en 2016

Exécution 2016 / Exécution 2015

Exécution 2016 / Crédits ouverts en LFI 2016

Titre 6
(dépenses d'intervention)

2 621,1046(*)

2 513,20

2 489,10

- 132,00

- 24,10

Autres titres

98,70

100,10

101,00

2,30

0,90

dont :

         

Titre 3
(dépenses de fonctionnement)

96,7

98,3

94

- 2,70

- 4,30

Total

2 719,80

2 613,30

2 590,10

- 129,70

- 23,20

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

De fait, les dépenses du programme 169, qui se sont inscrites en baisse de 66,60 millions d'euros par rapport à 2015 (elles se situent en deçà des ouvertures de crédits de la loi de finances initiale à hauteur de 17,2 millions d'euros), diminuent de 2,6 %.

Ce rythme de diminution des dépenses du programme est toutefois nettement plus faible que l'an dernier où il avait été de l'ordre de 7 %.

La structure des dépenses du programme peut être déclinée à partir des quatre grandes actions suivantes correspondant à des regroupements de prestations de nature homogène :

l'administration de la dette viagère qui compte les pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et les prestations rattachées ainsi que la retraite du combattant ;

la gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité : soins médicaux gratuits et appareillage des mutilés, remboursement des réductions de transport accordées aux invalides, remboursement des prestations de sécurité sociale accordées aux invalides... ;

les interventions au titre de la solidarité : majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et des victimes de guerre , subventions aux associations, action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et subventions versées à cet organisme, Institution nationale des Invalides ;

les actions en faveur des rapatriés.

Le tableau ci-dessous qui présente les principales évolutions des dépenses du programme entre 2015 et 2016 montre l'influence prédominante de la dette viagère sur les tendances de la dépense.

Évolution des dépenses du programme 169 entre 2015 et 2016

 

Exécution en 2015

Exécution en 2016

Évolution 2016/2015
(en millions d'euros)

Évolution 2016/2015
(en %)

Administration de la dette viagère

2 011,40

1 942,70

- 68,70

- 3,4

Pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre

1 243,20

1 200,70

- 42,50

- 3,4

Retraite du combattant

768,2

742

- 26,20

- 3,4

Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité

148

146,7

- 1,30

- 0,9

Soins médicaux gratuits

47,5

56,9

9,40

+ 19,8

Remboursement des réductions de transport

3,2

2,8

- 0,40

- 12,5

Remboursements des prestations de sécurité sociale aux invalides

97,3

87

- 10,30

- 10,6

Solidarité

346,8

350,8

4,00

+ 1,2

Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre

253,8

250,5

- 3,30

- 1,3

Pécules

0,1

ND

   

Subventions aux associations

0,4

0,7

0,30

+ 75,0

Action sociale de l'ONACVG

23,4

25,4

2,00

+ 8,5

Subventions versées à l'ONACVG

57

62,1

5,10

+ 8,9

Institution nationale des Invalides

12,1

12,1

0,00

0

Actions en faveur des rapatriés

17,2

16,6

- 0,60

- 3,5

Total

2 523,40

2 456,80

- 66,60

- 2,6

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En effet, les poids en crédits de chacune de ces grandes têtes de chapitre diffèrent nettement.

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2016

La dette viagère mobilise plus de 80 % des dotations suivie des actions dites de solidarité (11 %) tandis que les interventions au titre des droits complémentaires ne représentent que 6 % des crédits, contre 1 % pour les interventions en faveur des rapatriés.

Dans ce contexte, si la baisse des dépenses a atteint 66,6 millions d'euros entre 2015 et 2016, le repli des dépenses liées à la rente viagère (- 68,7 millions d'euros) en a été le principal facteur ne se trouvant qu'atténué par une légère augmentation des autres dépenses due aux interventions de solidarité.

1. La baisse du nombre des bénéficiaires de la dette viagère a été partiellement compensée par une revalorisation mesurée du point de la pension militaire d'invalidité

Les dépenses de la dette viagère se sont repliées dans des proportions identiques (- 3,4 %) pour chacun des deux postes concernant, l'un, les pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre, l'autre, la retraite du combattant.

L'un des déterminants des variations des charges budgétaires de ces dépenses d'intervention en est le nombre des bénéficiaires.

Celui-ci suit une tendance baissière comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Entre 2006 et 2016, le nombre des allocataires des pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre s'est replié de 149 749 unités, soit près de 40 %, ce repli atteignant 440 105 personnes pour les bénéficiaires de la retraite du combattant (environ - 30 %).

Afin d'élargir la perspective temporelle, on peut rappeler que, sur le long terme, la réduction du nombre des bénéficiaires des deux prestations n'a pas été concomitante.

Jusqu'à la moitié des années 2000, le contingent des titulaires de la retraite du combattant s'est accru, dans des proportions importantes d'ailleurs.

Ce n'est qu'au-delà que leur nombre a rejoint la tendance à la baisse du nombre des bénéficiaires de pensions militaires d'invalidité.

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2010

Quoi qu'il en soit, désormais, la pente de la décrue des titulaires de la retraite du combattant tend à s'accentuer tandis que celle des pensionnés invalides suit une tendance au repli plus régulière.

Par rapport à 2015, les évolutions des populations bénéficiant de ces deux prestations témoignent de cette convergence puisque chacune d'entre elles a reculé de 4,5 %.

La baisse des dépenses a été un peu moins forte, le différentiel (1,1 %) pouvant s'expliquer, d'une part, par des effets de composition dans la mesure où il existe un lien entre le niveau de la pension servi, plus faible, et l'ancienneté de l'entrée en pension et, d'autre part, par le jeu des revalorisations du point des pensions militaires d'invalidité.

Modalités de revalorisation des pensions correspondant
aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant

Depuis 2005, la valeur du point de pension militaire d'invalidité (PMI) est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l'État, à la date de cette évolution, et non plus de manière rétroactive comme dans le dispositif en vigueur auparavant, suivant ainsi les règles du rapport constant. Quant au montant de la retraite du combattant, il est fixé par référence à un nombre de points d'indice de PMI, déterminé à l'article L. 256 du CPMIVG. Il peut donc varier sous l'effet de deux facteurs : le nombre de points d'indice de PMI et la valeur de celui-ci.

S'agissant de la revalorisation du point d'indice des PMI, l'arrêté du 25 août 2016, prenant acte de la variation de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique d'État, qui a été revalorisé en cours d'année de 0,6 % (soit, compte tenu du calendrier de la revalorisation, un effet en année pleine de l'ordre de 0,3 %), a porté la valeur du point de 14,0 euros à 14,04 euros à compter du 1er janvier de l'année, soit une augmentation de 0,4 %.

Quant à la retraite du combattant, l'année 2016 n'a pas dérogé à la rupture intervenue à partir de 2012. On rappelle qu'à la faveur d'attributions régulières de points, la retraite du combattant était passée de 37 points à 48 points de PMI entre 2007 et 2012, le nombre de points PMI de la retraite du combattant ayant augmenté de 30 %, son montant progressant de 34,3 %.

Séquence des augmentations de la retraite du combattant entre 2007 et 2012

Alors qu'il s'élevait à 37 points au 1er juillet 2007, soit 495,06 euros à la valeur du point à cette date, il a été revalorisé chaque année entre 2008 et 2012 :

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2008 :

39 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2009 :

41 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2010 :

43 points, soit 592,97 euros ;

- un point supplémentaire au 1er juillet 2011 :

44 points, soit 595,55 euros ;

- quatre points supplémentaires au 1er juillet 2012 :

48 points, soit 665,28 euros.

Depuis cette date, la retraite du combattant n'a connu pour seule revalorisation que celle liée à l'évolution de la valeur du point de PMI, particulièrement modérée du fait du gel de la valeur du point d'indice de la fonction publique pendant six ans. C'est sous l'effet de la revalorisation du point d'indice des PMI que la retraite du combattant a pu connaître une légère augmentation de son montant en 2016.

2. Les économies sur les majorations des rentes mutualistes ont été nettement plus contenues si bien que leur poids dans les dépenses du programme 169 continue de s'alourdir...

Un regard rétrospectif sur les trois plus importantes catégories de dépenses du programme 169 (les PMI, la retraite du combattant et les majorations des rentes mutualistes versées par l'État), qui concentrent 88,7 % du total des dépenses, fait ressortir des évolutions notables.

Entre 2010 et 2016, le nombre des bénéficiaires de ces dépenses a diminué de 414 673 (cette grandeur est le résultat de l'addition de la baisse des bénéficiaires de chaque intervention, sachant qu'une même personne peut bénéficier de plusieurs d'entre elles).

Les reculs relatifs les plus significatifs ont concerné les titulaires de pensions militaires d'invalidité (- 25 % en 2016 par rapport à 2010) et des retraites du combattant (- 20 %).

En revanche, les bénéficiaires des majorations des rentes mutualistes versées par l'État, s'ils sont moins nombreux en 2016 qu'en 2010, n'ont diminué que de 12,2 %.

La rente mutualiste du combattant

La rente (ou retraite) mutualiste du combattant est un système de rente par capitalisation créée par la loi du 4 août 1923, qui a posé pour la première fois le principe du versement d'une majoration financée par l'État, en plus de la rente constituée par les anciens combattants et leurs ayants cause du conflit 1914-1918. Après la Seconde Guerre mondiale, plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont permis, successivement, d'en étendre le bénéfice à tous les titulaires de la carte d'ancien combattant, aux victimes de guerre (veuves, veufs, orphelins ou ascendants des civils ou militaires décédés en opération) et aux titulaires du titre de reconnaissance de la nation (TRN). Ce dispositif a été maintenu par l'article L. 222-2 du code de la mutualité.

L'adhésion doit avoir lieu dans un délai de dix ans à compter de l'attribution de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation. Au-delà, la majoration spécifique est réduite de moitié.

Les majorations s'appliquent au montant de la rente résultant des versements personnels et sont versées par les mutuelles et les sociétés mutualistes aux souscripteurs et remboursées par l'État l'année suivante. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité à un plafond, dit « plafond majorable ». Le plafond annuel majorable des rentes mutualistes du combattant a été fixé par l'article 101 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 (loi de finances pour 2007) à 125 points de pension militaire d'invalidité, soit 1 741 euros au 1er janvier 2013.

La rente mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. Elle est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond majorable. Les versements effectués pour constituer la rente sont déductibles du revenu imposable, dans la limite de la constitution d'une rente majorée égale à ce même plafond. En cas de décès, ils peuvent être transmis à un bénéficiaire hors droits de succession. Au-delà du plafond majorable, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Onze organismes gèrent la rente mutualiste du combattant, dont la Caisse autonome de retraite des anciens combattants (CARAC) avec 181 191 adhérents, la France Mutualiste avec 104 846 adhérents, CNP Assurances, avec 49 870 adhérents et MUTEX, avec 26 673 adhérents.

La baisse tendancielle du nombre des bénéficiaires de chacune des interventions n'a pas eu de prolongements identiques sur leurs coûts si bien que l'élasticité des charges budgétaires aux évolutions concernant les bénéficiaires de ces trois interventions ressort fortement dispersée.

Les dépenses des pensions militaires d'invalidité ont davantage régressé (- 32,5 % contre - 25,5 % pour la population des bénéficiaires) extériorisant une élasticité de 1,27, tandis que l'effet en dépenses de la réduction des populations bénéficiant de la retraite du combattant et de la majoration des rentes mutualistes a été amorti.

Dans les deux cas, la baisse des dépenses est inférieure à celle des bénéficiaires mais cet écart est plus fort pour les rentes mutualistes au point que les dépenses associées à ce dernier mécanisme ne sont inférieures en 2016 à leur niveau de 2010 que de 1,9 %, pour une élasticité de 0,15 contre 0,35 pour la retraite du combattant.

Évolution des effectifs et des dépenses des trois principales interventions du programme 169 entre 2010 et 2016

 

2010

2016

2016/2010
(en %)

2016/2010
(en valeur)

Pensions militaires d'invalidité

       

Effectifs

308 940

230 285

- 25,5

- 78 655

Dépenses

1 766 641

1 191 863

- 32,5

- 574 778

Retraite du combattant

       

Effectifs

1 339 730

1 059 106

- 20,9

- 280 624

Dépenses

796 393

737 259

- 7,4

- 59 134

Majoration des rentes mutualistes

       

Effectifs

418 164

362 770

- 12,2

- 55 394

Dépenses

255 428

250 533

- 1,9

- 4 895

Total

       

Effectifs

2 066 834

1 652 161

- 20

- 414 673

Dépenses

2 818 462

2 179 655

- 22,6

- 638 807

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2016

Ces évolutions différenciées proviennent du sort très contrasté connu par les valeurs unitaires de chacune des interventions envisagées. En particulier, la valeur de la pension militaire d'invalidité moyenne s'est fortement repliée (- 7,7 %) tandis que, pour les deux autres chefs de dépenses, une revalorisation est intervenue.

L'exercice 2016 confirme l'inertie relative des charges budgétaires liées aux revalorisations des rentes mutualistes.

Dans ces conditions, leur poids dans le total des dépenses du programme ne cesse de s'alourdir. Il s'élevait à 8 % en 2010 et représente en 2016 10,2 % des dépenses du programme.

3. ...non sans susciter quelques interrogations

La contribution de l'État aux rentes mutualistes aboutit, pour les bénéficiaires, à doubler la valeur de la retraite du combattant qu'ils perçoivent. Néanmoins, le nombre des bénéficiaires de ces deux catégories de dépenses est très inégal puisque les prestataires de la retraite du combattant excèdent de près de 700 000 ceux qui bénéficient de la majoration des rentes mutualistes par l'État.

La structure des charges du programme tend à se déformer au profit d'une intervention moins « universelle » que les autres interventions qu'il finance.

Cette situation tient à la sous-utilisation de la faculté ouverte aux ayants droit de se constituer un complément de retraite disposant d'un soutien élevé de l'État qui appelle une élucidation.

A ce stade, votre rapporteur spécial se limitera à relever que cette sous-utilisation conduit à des économies significatives qu'on peut estimer moyennant quelque simplification - il faudrait, en particulier, également tenir compte de la non saturation du plafond de la majoration par les épargnants - à 480 millions d'euros.

Évolution de la valeur unitaire des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2016

(en euros)

 

2010

2016

2016/2010 (en %)

2016/2010 (en valeur)

Pensions militaires d'invalidité

5 476

5 054

- 7,7

- 422

Retraite du combattant

584

680

16,4

96

Majoration des rentes mutualistes

582

679

16,7

97

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2016

III. LES CRÉDITS DE LA MISSION SONT LOIN DE RENDRE COMPTE DE L'EFFORT PUBLIC CONSACRÉ À LA RECONNAISSANCE DE LA NATION ENVERS SES ANCIENS COMBATTANTS

Il convient de compléter le paysage suggéré par les crédits de la mission par la mention de deux circuits de financement complémentaires, constitués, l'un, par des dépenses rattachables aux actions financées par la mission mais prises en charge par d'autres missions budgétaires, l'autre, par des transferts effectués au profit des anciens combattants et victimes de guerre à travers les dépenses fiscales correspondant aux divers avantages fiscaux qui leur sont réservés.

A. DES DÉPENSES EFFECTIVES SUPÉRIEURES AUX DÉPENSES DIRECTES ET INSUFFISAMMENT RECENSÉES

En ce qui concerne les crédits « déversés » par d'autres missions budgétaires, ils correspondent principalement aux dépenses de personnel acquittées par le ministère de la défense pour organiser la journée défense et citoyenneté.

Au total, les crédits engagés à partir d'autres missions se sont élevés à 103,2 millions d'euros en 2016 comme récapitulés ci-dessous.

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2016

Dans ces conditions, les dépenses complètes de la mission se sont élevées, en réalité, à 2 693,2 millions d'euros, soit 104 % des dépenses imputées sur les seuls crédits ouverts à elle par la loi de finances initiale sans que cette correction n'apporte de modifications à l'évolution des dépenses entre 2015 et 2016.

Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur l'exhaustivité des dépenses extérieures prises en compte pour donner une vision plus complète des dépenses publiques liées à l'accomplissement des objectifs assignés aux crédits de la mission.

En plus des concours apportés à l'Institution nationale des invalides par le ministère de la santé, qui ne sont pas récapitulés dans le document budgétaire au titre des dépenses indirectes présentées ci-dessus, il convient de considérer les contributions des collectivités territoriales dont un recensement mériterait de figurer dans l'information budgétaire afin de mieux rendre compte de l'effort public consacré aux différentes politiques publiques financées par la mission.

B. LES TRANSFERTS PUBLICS AU PROFIT DES ANCIENS COMBATTANTS DÉPASSENT DE BEAUCOUP LES DÉPENSES PUBLIQUES DU FAIT DE RÉGIMES FISCAUX AVANTAGEUX

Quant aux transferts réalisés au bénéfice des anciens combattants à travers les régimes fiscaux dérogatoires qui leur reconnaissent des avantages particuliers, ils sont évalués par le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement à 747 millions d'euros, soit 28,8 % des dépenses budgétaires de la mission.

Dans ces conditions, l'effort public consolidé consacré aux différents objectifs poursuivis par la mission doit a minima être relevé d'à peu près un tiers par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale une fois les dépenses fiscales additionnées aux dépenses publiques qu'ils permettent d'engager.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que les prescriptions détaillées de dépenses de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques ne s'appliquent pas aux dépenses fiscales47(*) si bien que leur niveau, quoiqu'élevé, ne conduit pas à réviser l'appréciation portée plus haut sur le respect du triennal par les consommations de crédits.

En revanche, la dynamique des dépenses fiscales tranche avec celle des crédits. Pour 2016, ces derniers se replient tandis que les dépenses fiscales s'accroissent. Les six dépenses fiscales inventoriées dans le rapport annuel de performances passent de 743 millions d'euros en 2015 à 747 millions d'euros en 2016. Leur progression est mesurée (+ 0,6 %) mais depuis 2010 elle a été particulièrement forte. Alors, les cinq dépenses fiscales recensées s'élevaient à 430 millions d'euros. Du fait de l'homogénéité entre le champ de l'évaluation de ces transferts entre 2010 et 2016, on relève ainsi une augmentation de 73,7 % du poids des dépenses fiscales en six ans. Avec 317 millions d'euros en plus, elles ont considérablement atténué la baisse de 585 millions d'euros constatée sur les dépenses de la mission.

Encore faut-il observer que seules trois des six dépenses fiscales recensées dans le rapport annuel de performances sont évaluées tandis que l'inventaire des transferts alloués aux anciens combattants et à leurs ayants droits par la Cour des comptes conduit à constater que le recensement proposé par la documentation budgétaire continue d'être incomplet.

Recensement par la Cour des comptes des dépenses fiscales et sociales non mentionnées par les documents budgétaires

L'impôt sur le revenu (IR)

Le projet annuel de performances (PAP) ne fait pas figurer :

- la part des dépenses fiscales découlant des dispositifs prévus par le programme 158 qui correspondrait à 3,5 % de la dépense n° 120126 ; le ministère de la défense, la direction du budget et le Secrétariat général du Gouvernement ont indiqué qu'ils étaient disposés à répartir la dépense fiscale qui figure aujourd'hui au titre du programme 169 entre les deux programmes 158 et 169 et à rattacher les montants correspondants dans le PAP. Des travaux seront entrepris à ce sujet ;

- l'exonération d'impôt sur le revenu des PMI reversées aux ayants droit des militaires et anciens combattants décédés, en vertu des dispositions du CPMIVG ;

- pour le programme 158, les indemnités versées aux ayants droit des victimes de spoliation qui sont exonérées d'IR.

Les droits de mutation

Le PAP ne mentionne pas l'exonération dont bénéficie le capital versé aux victimes de spoliations qui serait soumis au droit d'enregistrement (programme 158).

Les droits de succession

Le PAP ne mentionne pas que :

- la transmission du capital de la rente mutualiste, lorsqu'il a été opté pour le régime réservé viagèrement, se fait hors droit de succession dans la limite de la fiscalité actuelle ;

- pour les ayants droit des victimes de spoliations, les indemnités versées postérieurement au décès du bénéficiaire ne constituent pas un patrimoine taxable.

Les prélèvements sociaux

Certaines aides bénéficient d'exonérations de prélèvements sociaux :

- les PMI, la retraite du combattant, la retraite mutualiste des anciens combattants (dans la mesure où elle bénéficie de la majoration de l'État) et les allocations de reconnaissance servies aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie et leurs veuves sont exonérées de CSG et de CRDS. Cette exonération est d'ailleurs codifiée par l'article L. 136-2-III-3° du code de la sécurité sociale ; sur ce sujet, lors de différents échanges, le coût de l'exonération pour les retraites mutualistes a été estimé, en 2013, à 80 millions d'euros ; quant à la retraite du combattant, l'exonération est estimée à 67 millions d'euros ;

- les sommes perçues par les orphelins des victimes de la barbarie, les orphelins des victimes d'actes d'antisémitisme pendant la Seconde guerre mondiale et par les victimes de spoliations ne sont pas soumis à prélèvements sociaux.

Bien que ces deux exonérations ne relèvent pas de la loi de finances initiale stricto sensu, et ne doivent pas figurer dans le PAP à ce titre, mais du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les montants correspondants viennent augmenter le coût global de cette politique. Ils pourraient donc être mentionnés dans les documents budgétaires pour porter à la connaissance de la représentation nationale le coût de cette politique.

L'impôt sur la fortune (ISF)

Le PAP ne fait pas figurer les dispositifs suivant qui sont exonérés d'ISF :

- l'exonération des sommes allouées aux ayants droit des victimes de persécutions antisémites en vertu de l'article 885 K du code général des impôts ;

- la rente mutualiste, sa valeur de capitalisation n'est pas imposable ;

- l'ensemble des aides financières versées aux orphelins et aux victimes de spoliations n'entrent pas dans le champ de l'ISF. Lorsque ces indemnités sont versées aux ayants droit des victimes elles sont également exonérées d'ISF.

Source : note d'analyse budgétaire 2015. Cour des comptes

La montée en puissance des transferts fiscaux dans le total des expressions de la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants conjointe avec celle des majorations accordées aux rentes mutualistes conduit à une concentration des manifestations de soutien de la Nation à ses anciens combattants dans un contexte où les allocations les plus « universelles » n'ont bénéficié ces dernières années d'aucune revalorisation significative.

IV. L'EXÉCUTION 2016 À TRAVERS LES RÉCENTS TRAVAUX DE CONTRÔLE DE LA COMMISSION DES FINANCES

La loi de finances pour 2016 a apporté quelques modifications au code des pensions militaires et des invalides de guerre :

- l'article 131 a abaissé la durée de mariage ou de pacte civil de solidarité ouvrant aux conjoints survivants ayant apporté des soins constants à un grand invalide le bénéfice d'une majoration de ses droits de 10 à 5 ans (avec un impact de 1,9 million d'euros en 2016) ;

- l'article 132 a levé la forclusion frappant les demandeurs du bénéfice du droit à campagne double pour les combattants ayant participé à la guerre d'Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc ;

- l'article 133 a accordé une allocation viagère aux conjoints et ex-conjoints survivants de harkis, moghaznis et personnels des autres formations supplétives.

L'effet de ces mesures reste très modéré en 2016.

Par ailleurs, un certain nombre d'interventions financées par la mission ont fait l'objet de travaux, achevés en 2016 quand d'autres problématiques, évoquées par votre commission des finances, sont en cours d'instruction.

A. LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ, UNE DÉCEPTION (TRANSITOIRE ?) EN 2016

Le programme 167 qui finance trois actions principales a connu un repli relatif de ses dépenses de près de 9 %. Dans la mesure où ce programme ne regroupe que 1,4 % des dotations de la mission, l'économie en valeur demeure modérée (- 3,7 millions d'euros). Par ailleurs, la mission ne regroupe qu'une faible partie des crédits consacrés à ce rendez-vous (celle relative à ses frais de fonctionnement notamment au titre de l'alimentation et du transport) qui se révèlent plus flexibles que les dépenses de personnel. Celles-ci font l'objet d'un déversement en provenance de la mission « Défense » pour un montant de 102,4 millions d'euros en 2016 en retrait (- 1,3 %) nettement plus modéré que les coûts variables de la JDC.

Ceux-ci ont rétrogradé à hauteur de 5 millions d'euros (- 30,8 %). Les dépenses réalisées sur ce point ont été inférieures de 1,44 million d'euros par rapport aux prévisions, qui les envisageaient en augmentation.

Les économies réalisées sont expliquées par une fréquentation de la JDC moindre que prévu (774 000 contre 800 000 en prévision).

Cette évolution nécessite une élucidation dans la mesure où l'on ne peut que réaffirmer l'objectif d'une vaste fréquentation d'un rendez-vous qui constitue au demeurant une obligation légale.

Votre rapporteur spécial rappelle sur ce point les analyses qu'il avait présentées à la commission des finances à l'occasion de son récent rapport sur la Journée défense et citoyenneté48(*) :

« Un nombre encore trop important de jeunes n'accomplissent pas leur JDC, avec des taux de non-participation très préoccupants dans certains départements. 1,8 % des jeunes d'une classe d'âge ne se font pas recenser et 4,1 % n'effectuent pas leur JDC, ce qui représente respectivement 14 400 et 32 800 jeunes49(*).

Ces taux sont beaucoup plus élevés dans certains départements. Ainsi à Paris, 9,1 % des jeunes ne se font pas recenser, tandis que 12,8 % ne sont pas en règle avec la JDC. Les taux de participation à la JDC sont également significativement plus bas que la moyenne dans les Hauts-de-Seine, en Seine-Saint-Denis, dans les Alpes-Maritimes, ainsi qu'en Guadeloupe, en Guyane, à Wallis-et-Futuna et à Mayotte».

Quant aux indicateurs de performances du programme portant sur la JDC, pour satisfaisants qu'ils apparaissent - ils sont basés sur une enquête de satisfaction sommaire réalisée à la fin de la journée -, ils ne suffisent pas à convaincre tout à fait d'une utilité sociale de la JDC qui doit être améliorée en tenant compte des recommandations de votre rapporteur spécial formulées dans le cadre du rapport précité et auquel il renvoie.

Qu'il lui soit permis d'insister particulièrement sur l'inscription de la JDC dans le « parcours citoyen » dont l'école de la République est chargée et qui mérite toute son attention mais aussi sur l'opportunité qu'offre la JDC pour détecter les difficultés éprouvées par certains jeunes et amorcer des solutions que leur cursus n'a pas permis d'apporter.

B. LES SOUTIENS APPORTÉS À L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES, UNE STABILITÉ AVANT UN PLUS FORT ENGAGEMENT ?

La loi de règlement témoigne de la stabilité de la subvention versée par la mission à l'Institution nationale des Invalides (INI). Celle-ci s'est établie à 12,09 millions d'euros, comme en 2015.

Cette subvention représente un peu plus d'un tiers des ressources de l'INI qui est par ailleurs attributaire d'une dotation annuelle de financement versée par le ministère de la santé (11,8 millions d'euros) et s'efforce de développer des ressources propres.

L'exécution 2016 prolonge ainsi une dynamique de financement de l'INI qui s'est révélée insoutenable comme l'a exposé votre rapporteur spécial dans son rapport de contrôle sur l'établissement50(*).

Le « jeu de rôles » entre le ministère de la défense et le ministère de la santé, qui s'est affranchi des règles d'indexation de sa dotation pourtant prévues par des dispositions légales et réglementaires a abouti à un effet de ciseaux entre des subventions publiques déclinant en euros constants et des charges de fonctionnement progressant en valeur, au point que le bouclage financier de l'INI a reposé sur une ponction du fonds de roulement et sur un décalage des investissements programmés mais non exécutés.

Cette gestion « au fil de l'eau » présente à l'évidence des dangers pour les usagers de l'INI et pour la pérennité même d'un établissement consacré par la loi et par l'histoire.

Votre rapporteur spécial a pu rendre compte des progrès réalisés en 2016 pour redonner un horizon à l'INI : l'adoption du schéma d'investissement, l'adoption d'un nouveau projet d'établissement, le maintien de la spécificité de l'institution dans un contexte de plus fort engagement dans l'offre globale de soins.

Ces évolutions favorables demandent encore à être traduites dans les faits. Elles requerront une attitude positive des partenaires mais aussi des moyens financiers et une politique du personnel à la hauteur des enjeux.

Le programme d'investissement comporte des enjeux importants puisqu'il représente au minimum 50 millions d'euros. En l'état des informations de votre rapporteur spécial, il serait financé à hauteur de 10 millions à 15 millions d'euros par le fonds de roulement, le reste étant pris en charge par une dotation du ministère de la défense.

Votre rapporteur spécial, qui s'interroge sur le principe apparemment adopté d'une exclusivité de la participation des budgets militaires au financement du projet dès lors que la patientèle de l'INI est principalement civile, restera attentif aux prolongements donnés aux impulsions données pour rénover l'INI.

C. DE QUELQUES POINTS D'ATTENTION

Votre rapporteur spécial a eu l'occasion d'évoquer le statut réservé aux victimes des attentats terroristes qui frappent la France. Une réflexion est en cours sur ce point afin de vérifier si le statut de victimes civils d'actes de guerre constitue une solution adéquate pour celles-ci et leurs familles. Votre rapporteur spécial restera attentif aux évolutions qui pourraient devoir intervenir. Il entend à ce stade saluer ces victimes et se féliciter des efforts dont il a été le témoin lors de son déplacement à l'Institution nationale des invalides pour leur apporter tous les soins nécessaires.

1. Certains indicateurs de performances semblent en voie d'amélioration

L'an dernier, votre rapporteur spécial s'était inquiété de la longueur des délais nécessaires au traitement des pensions militaires d'invalidité.

Pour un objectif à 300 jours, ce sont 353 qui avaient été nécessaires en moyenne pour traiter les dossiers notifiés.

Cette année, une centaine de jours ont été gagnés, un délai moyen de 259 jours séparant la notification d'une demande de son traitement. Le délai correspondant atteint même 180 jours pour les blessés les plus graves du fait de leur participation à des opérations extérieures.

Il faut se réjouir de ces progrès comme de ceux réalisés sur le front du traitement des soins médicaux gratuits ou de la délivrance des titres et cartes par les agents.

Il faut néanmoins garder à l'esprit que la durée de traitement des demandes de pension militaire d'invalidité est une durée moyenne toujours susceptible d'abriter des situations dispersées.

Par ailleurs, tout en faisant ressortir l'amélioration de la gestion des demandes, votre rapporteur spécial ne peut qu'observer que les délais de traitement restent substantiels.

Par ailleurs, il semble que la réorganisation des commissions de réforme des pensions militaires d'invalidité, dont les conditions de fonctionnement appellent une analyse systématique, connaissent quelques difficultés. En témoigne le retrait de l'arrêté du 12 février 2016 qui portait réforme de ces commissions par un arrêté pris un peu plus d'un mois après, le 25 mars 2016.

2. Le programme 158, quelles réparations pour les victimes de spoliations ?

Le programme 158 regroupe plusieurs catégories d'interventions publiques en faveur des victimes, et de leurs ayants droits, de crimes perpétrés pendant la seconde guerre mondiale (victimes de spoliations, de déportation et d'actes de barbarie).

Ses crédits prévus à 101 millions d'euros par la loi de finances initiale ont été amputés de 3,8 millions d'euros par le décret d'avances du 2 décembre 2016. La consommation des crédits disponibles après annulation a été de 95,4 millions d'euros (94,4 % des crédits de la loi de finances initiale et 98,1 % des crédits demeurant ouverts après les mouvements règlementaires).

L'indemnisation des victimes d'actes de barbarie a totalisé 54,3 % des dépenses (soit un taux d'exécution de la loi de finances initiale de 95,4 %). Les autres dépenses ont extériorisé un taux d'exécution légèrement inférieur (94,1 %).

La programmation des indemnisations réservées aux victimes de spoliations avait tablé sur un nombre de dossiers de 325 pour un coût moyen par dossier de 20 000 euros. Finalement, d'après le rapport annuel de performances, 231 recommandations ont été formulées avec un coût moyen par bénéficiaire de 20 741,89 euros. La dépense mise en paiement a été de 4,8 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial ne peut que relever la relative modicité du poids budgétaire de ces indemnisations au vu des enjeux financiers de la mission mais aussi du montant cumulé des recommandations d'indemnisation formulées par la commission d'indemnisation des victimes de spoliation (CIVS) depuis sa création au détour des années 2000 (553,9 millions d'euros).

Néanmoins, s'agissant des indemnisations des spoliations, les questions de principe l'emportent sur le poids financier apparent du régime de réparation. Or, sous cet angle, il est apparu, dans l'actualité comme dans les travaux réalisés par la Cour des comptes sur certaines dettes de l'État non soldées, que des contrôles de l'efficacité du dispositif méritaient d'être entrepris.

L'un des éléments importants du dossier concerne les objets d'art. Votre rapporteur spécial est sensible aux questions humaines qu'il pose et a été conduit à s'interroger sur les prolongements éventuels que le défaut de restitution d'objets spoliés pourrait comporter en termes de responsabilité financière pour la France.

Dans ces conditions, il conduit un contrôle relatif aux conditions de la réparation des spoliations de toutes sortes commises pendant la seconde guerre mondiale telles que le programme 158 en a supporté et en supporte encore la juste charge.

MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT » - M. ALBÉRIC DE MONTGOLFIER, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

1. Une exécution conforme à la programmation pluriannuelle

La loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 a défini le plafond de crédits de paiements (CP) de la présente mission, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », à 0,51 milliard d'euros.

En 2016, les crédits prévus et exécutés, hors contribution de la mission au CAS « Pensions » (qui s'élèvent à 138,1 millions d'euros) ont respecté l'enveloppe pluriannuelle. En effet, les dépenses exécutées ont représenté 0,49 milliard d'euros.

2. La norme de dépenses respectée grâce notamment à des mesures de réorganisation

La mission - qui bénéficie de règles d'exécution budgétaire dérogatoires - a néanmoins participé au respect de la norme de dépense de l'État, par la mise en oeuvre, notamment, de mesures de réorganisation.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère du budget

Elle a effectivement fait l'objet d'annulations en cours d'année, à hauteur de 13,1 millions d'euros en crédits de paiement, grâce notamment à la mise en oeuvre de mesures de maîtrise et réduction des dépenses. Ces économies résultent ainsi, pour partie, de la réforme territoriale (fermeture de sept sièges de chambres régionales des comptes) et du gel temporaire des recrutements dans les juridictions financières ainsi que de la rationalisation des dépenses de fonctionnement (renégociation des baux, optimisation des politiques d'achat public etc.) dans les juridictions administratives, financières et au Conseil économique, social et environnemental. On observe, notamment, pour le programme 165 (Conseil d'État et autres juridictions administratives), une diminution importante de la dotation « frais de justice » (dépenses d'affranchissement) grâce à l'utilisation accrue de l'application Télérecours. Par ailleurs, une sous-consommation du schéma d'emploi à - 9 EPTP de ce même programme - due à des départs non anticipés en fin d'année et des recrutements retardés - explique également les économies réalisées sur la mission.

Il est également intéressant de souligner l'annulation de près de 25 % des crédits dont a fait l'objet le programme 340 (« Haut Conseil des finances publiques »). Il faudra que le projet de loi de finances pour 2018 tire les conséquences de cette sous-consommation récurrente en ajustant les crédits de ce programme à la baisse.

Par ailleurs, s'agissant du programme 126 (Conseil économique, social et environnemental), les mouvements de crédits portent principalement sur les attributions de produits (3 millions d'euros) issues de la valorisation du Palais d'Iéna.

3. Un taux d'exécution élevé et stable en raison de la forte rigidité des crédits

L'écart entre les crédits prévus en loi de finances initiale et l'exécution est de 15,25 millions d'euros. Cela représente un taux d'exécution de 97,6 %, soit un résultat comparable à 2015 (97,9%) et 2014 (98,6 %). Ce taux d'exécution s'explique notamment par la forte rigidité des crédits de la mission. La masse salariale représente, en effet, près de 85 % des dépenses totales de la mission.

Exécution des crédits de la mission en 2016

(en millions d'euros et en %)

Exécution des crédits de la mission par programme en 2016

(en millions d'euros et en %)

* Crédits votés en LFI 2016 hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cet écart entre crédits prévus et consommés tient essentiellement aux programme 164 (« Cour des comptes et autres juridictions financières ») et programme 165 (« Conseil d'État et autres juridictions administratives ») qui ont respectivement sous-consommé 7,99 millions d'euros et 9,52 millions d'euros. S'agissant des autorisations d'engagement, près de 30 % des crédits du programme 165 votés en loi de finances pour 2016 (hors titre 2) - destinés principalement à des opérations de travaux liées à des projets d'investissement - n'ont pas été affectés.

S'agissant de l'évolution des crédits exécutés entre 2015 et 2016, on peut noter également une relative stabilité sur l'ensemble de la mission : les autorisations d'engagement ont diminué de 2,6 % et les crédits de paiement ont augmenté de 0,2 %. Il est néanmoins intéressant de noter l'augmentation de 69 %, entre 2015 et 2016, des crédits exécutés du programme 340 (« Haut Conseil des finances publiques »). Cette hausse s'explique par l'occupation des postes de rapporteurs généraux adjoints, vacants en 2015.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

1. Une maîtrise des délais de jugement dans un contexte de progression continue du contentieux

Le délai moyen constaté de jugement des affaires en stock -indicateur principal de performance du programme 165, qui a remplacé le délai prévisible moyen de jugement51(*) - est relativement stable par rapport à 2015, sauf pour les cours administratives d'appel dont le délai de jugement augmente, passant de 10 mois et 25 jours à 11 mois et 6 jours.

Cette maîtrise des délais de jugement - facilitée par une politique de création d'emplois (+ 35 ETPT en 2016, comme en 2015, auxquels s'ajoutent 29 reports d'ETPT résultant de l'extension en année pleine du schéma d'emploi 2015) - est à souligner dans un contexte de progression continue du contentieux de masse. Ainsi, le contentieux de la fonction publique et le contentieux fiscal, qui représentent respectivement 11 % et 15 % des entrées des cours administratives d'appel, ont progressé de plus de 10 %.

2. La CNDA, une juridiction renforcée mais qui doit encore relever des défis importants

La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a bénéficié prioritairement des créations de postes du programme 165 pour 2016, en obtenant 10 rapporteurs supplémentaires - auxquels s'ajoutent les 15 rapporteurs recrutés en fin d'année 2015. Ce renforcement des moyens humains a ainsi contribué à la diminution du délai prévisible moyen de jugement, qui passe de 7 mois et 17 jours en 2015 à 5 mois et 15 jours en 2016. De même, le stock d'affaires en instance a été significativement réduit.

Ces résultats apparaissent satisfaisants dans un contexte de progression des entrées de 3,4 % en 2016. Il convient néanmoins de rester attentif à la situation des juridictions administratives, et de la CNDA en particulier, car ces résultats sont fragiles. La CNDA restera confrontée, dans les années à venir, au double défi que constituent la réforme du droit d'asile et le processus de déstockage des dossiers à l'OFPRA.

B. LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

1. La nécessité d'une normalisation du régime budgétaire et comptable

Un projet de refonte du décret du 5 mai 1959 relatif à l'organisation budgétaire et financière du CESE - validé par le ministère des finances et transmis au Secrétariat général du Gouvernement - a été décidé par le CESE52(*), afin de « normaliser » son régime budgétaire et comptable. Il prend ainsi en compte les principales dispositions du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique de l'État et prévoit notamment la mise en place de la certification des comptes et d'un contrôle interne.

La mise en oeuvre de cette réforme est d'autant plus souhaitable, que subsistent des fragilités dans l'exécution des crédits du CESE. Ainsi l'existence d'un compte bancaire séparé de l'État suscite des interrogations quant à sa validité et sa régularité au regard des principes d'unité et d'universalité du budget de l'État. La Cour des comptes, dans sa note d'analyse d'exécution budgétaire pour 2016, indique « mettre en doute » la validité de l'autorisation ministérielle accordée, pour trois années, au CESE sur le fondement des dispositions du décret du 7 novembre 2012 précité. Selon elle, le seul fondement juridique - correspondant à l'article 197 du décret - est applicable aux personnes morales de droit public distinctes de l'État et ne peut donc concerner le CESE. Le CESE ne partage pas, en revanche, cette analyse et considère que le projet de refonte du décret précité conférera une « assise juridique » à cette autorisation ministérielle.

Compte tenu de ces observations, votre rapporteur souhaite que le régime budgétaire et comptable du CESE soit, au terme d'une procédure impliquant pleinement le CESE, rapidement clarifié.

2. Un taux de présence et des dépenses de fonctionnement en hausse, de nouvelles orientations stratégiques pesant sur le nombre de rapports en début de mandature

Les débuts de la nouvelle mandature - dont les orientations stratégiques n'ont été votées qu'en février 2016 - ont influé sur le nombre d'avis rendus et d'études produites. La « production intellectuelle », indicateur principal de l'activité du CESE recensant les avis et études produits, est en baisse. Seuls 15 avis ont été rendus en 2016 contre 32 en 2015, aucune étude réalisée en 2016 contre 2 en 2015. En revanche, le taux de présence des conseillers a augmenté, notamment en sections (77 % en 2016 contre 60 % en 2016).

Les dépenses de fonctionnement ont augmenté, avec une hausse des dépenses par membre (18 211 euros en 2016 contre 17 606 euros en 2015). Afin de pallier cette augmentation sur le titre 3, le CESE s'est efforcé de dégager des recettes supplémentaires liées à la valorisation du Palais d'Iéna, qui représentent, en 2016, 7,7 % du budget du CESE en 2016 (soit 3 millions d'euros) contre 4,6 % en 2015 (soit 1,75 million d'euros).

C. LE PROGRAMME 164 « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

1. Une exécution marquée par la réorganisation territoriale des juridictions financières

La réduction du nombre de chambres régionales des comptes (CRC) de 15 à 13 - deuxième volet53(*) de la réorganisation territoriale des juridictions financières - a eu un impact budgétaire sur l'année 2016, alors qu'aucun crédit supplémentaire n'avait été prévu en loi de finances initiale pour cette réforme.

Ces dépenses s'élèvent à 3,68 millions d'euros en 2016. Elles concernent les dispositifs indemnitaires d'accompagnement à la mobilité des agents pour un montant de 2,22 millions d'euros ainsi que les travaux d'aménagement des sièges de regroupement (Metz et Montpellier) et les frais liés à la fermeture des autres chambres régionales des comptes (Strasbourg, Épinal et Toulouse) pour 1,46 million d'euros. Les dépenses restantes à réaliser sont estimées à 1,5 million d'euros sur 2017 et 0,43 million d'euros sur la période 2018-2023.

Toutefois, compte tenu des économies réalisées (cession de la chambre de Strasbourg à hauteur de 3,9 millions d'euros et économies de loyers de l'ordre de 1 million d'euros par an), la Cour des comptes estime que le coût de réforme sera amorti en moins de trois ans, pour le volet immobilier, et sur une durée légèrement supérieure à cinq ans, en intégrant les coûts liés à la mobilité.

2. Des tensions sur les dépenses de personnel alors que le champ de compétences des juridictions financières s'élargit

L'exécution des crédits, sur l'année 2016, fait poindre des tensions s'agissant des dépenses de personnel, alors que l'expérimentation de la certification des comptes de certaines collectivités territoriales54(*) et du contrôle des établissements sociaux, médico-sociaux et de santé privés55(*) constituent de nouvelles compétences pour les juridictions financières depuis 2016.

On observe, en effet, que 97,2 % des crédits ont été consommés malgré une sous-consommation importante du plafond d'emploi (plus de 6 %). Ces tensions risquent de s'amplifier ; 2016 ne constituant que les prémices de l'extension du champ de compétences des juridictions financières.

D. LE PROGRAMME 340 « HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES »

1. Le seul indicateur du programme satisfait à 100 %

Les quatre avis rendus par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)56(*) ont été transmis au Secrétariat général du Gouvernement, comme chaque année, dans les délais prévus par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

2. La pertinence du programme toujours en question

Le faible montant de ce programme, la sous-consommation récurrente des crédits prévus et l'absence de mesure réelle de la performance conduisent toujours à s'interroger sur la pertinence de son existence.

La Cour des comptes, interrogée à ce sujet dans le questionnaire budgétaire pour le projet de loi de finances 2017, avait admis qu'elle « ne serait pas opposée pour des raisons de simplification de la gestion à ce que les crédits soient ouverts sur le programme 164 - « Cour des comptes et autres juridictions financières » et soient inscrits sur une action dédiée dudit programme », tout en précisant que la pleine autonomie budgétaire faisait partie des garanties d'indépendance reconnues par les institutions internationales.

MISSION « CULTURE » - MM. VINCENT ÉBLÉ ET ANDRÉ GATTOLIN, RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

La mission, dont les dépenses se sont élevées en 2016 à 2,7 milliards d'euros en AE et en CP (0,9 % des dépenses nettes57(*) du budget général), respecte la budgétisation fixée en loi de finances initiale avec un taux d'exécution de 95,5 % en AE et de 99,2 % en CP.

Évolution du taux d'exécution des crédits de la mission « Culture »

(en %)

Note de lecture : le taux d'exécution est calculé par référence aux crédits ouverts en loi de finances initiale, y compris fonds de concours et attributions de produits, et non aux crédits disponibles (qui incluent également les reports de crédits et les mouvements réglementaires intervenus en cours d'exercice).

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui porte les crédits destinés au ministère et les politiques transversales (enseignement supérieur culturel et démocratisation culturelle) représente 42 % des crédits de la mission. Les programmes 175 « Patrimoines » et 131 « Création » ont un poids à peu près équivalent (respectivement 31 % et 27 % des crédits de la mission).

Répartition des crédits de paiement de la mission par programme en 2016

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Aucun des programmes de la mission ne dépasse le plafond fixé en loi de finances initiale. Le taux d'exécution du programme 131 « Création », qui atteint 99,9 % en CP (99,2 % en AE) est le plus important tandis que celui du programme « Patrimoines » est le plus faible, même s'il reste élevé (91,2 % en AE et 98,2 % en CP).

L'analyse par action fait ressortir des contrastes importants au sein de chaque programme.

Ainsi, concernant le programme 175, l'action 09 « Patrimoine archéologique » a connu un dérapage significatif de l'ordre de 15 millions d'euros, soit 11 % des crédits votés en AE et 12 % en CP. En effet, la subvention allouée à l'Inrap s'est avérée insuffisante pour couvrir les dépenses de l'opérateur ce qui a nécessité des ouvertures supplémentaires en cours d'année par voie de décret d'avance. Au contraire, les actions 01 « Patrimoine monumental » et 04 « Patrimoine archivistique et célébrations nationales » ont été nettement inférieures aux prévisions de la loi de finances initiale, respectivement à hauteur de 30 millions d'euros et 17 millions d'euros (en crédits de paiement). Les crédits annulés portent principalement sur les crédits d'entretien et de restauration des monuments historiques (- 60 millions d'euros en AE, - 50 millions d'euros en CP) et les dépenses d'investissement en matière d'archives (- 23 millions d'euros en AE et 11 millions d'euros en CP).

S'agissant du programme « Création », bien que celui-ci présente un taux d'exécution quasiment égal à 100 %, l'action 02 « Arts plastiques » connaît une nette sous-exécution en crédits de paiement (- 5 % soit -3,4 millions d'euros), là encore liée à des dépenses beaucoup plus faibles que prévu en matière d'investissement, concernant en particulier l'entretien des bâtiments dont le financement est porté par cette action (Mobilier national, Cité de la céramique, Manufacture des Gobelins...). Ces annulations sont compensées par le dépassement des crédits prévus en loi de finances initiale sur l'action 01 « Spectacle vivant » (+ 5 millions d'euros en AE et + 4 millions d'euros en CP) qui trouve principalement sa source dans l'abondement, décidé en cours d'exercice, du fonds d'intervention pour le spectacle vivant mis en place pour soutenir le secteur à la suite des attentats de novembre 2015.

Enfin, au sujet du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », l'action 02 « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle » connaît une sur-exécution significative en AE (+ 6 millions d'euros, soit 6 %), portant principalement sur les crédits d'intervention déconcentrés « en direction des jeunes en territoires prioritaires »58(*), dans le cadre de la priorité gouvernementale accordée à la jeunesse. Au contraire, est constatée sur le périmètre de l'action 01 « Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et formation professionnelle » une consommation des autorisations d'engagement inférieure à l'autorisation votée en loi de finances initiale, qui provient en majeure partie du report de plusieurs opérations immobilières en raison du retard pris par certaines collectivités territoriales, co-financeuses, dans l'adoption des délibérations sur les projets.

Au total, il apparaît que l'engagement de sanctuarisation des moyens d'intervention59(*) en faveur de la création est bien respecté.

Au regard de l'exécution 2015, l'ensemble des programmes voit les dépenses progresser avec une hausse apparente particulièrement marquée pour le programme 175 « Patrimoines », à hauteur de 14,6 % en AE et 11,7 % en CP.

La comparaison avec l'exécution 2015 doit cependant neutraliser l'effet d'une mesure de périmètre : l'année 2016 a vu la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive (RAP) qui était jusqu'alors affectée à l'Institut national d'archéologie préventive (Inrap). L'intégralité du budget de l'Inrap est désormais financée par des crédits du budget général et la subvention budgétée à ce titre en 2016 correspondait au produit attendu de la redevance, soit 118 millions d'euros. Une partie de l'augmentation des crédits portés par le programme 175 « Patrimoines » - et partant, de la mission - par rapport à 2015 provient donc d'une modification du financement de cet opérateur.

Hors rebudgétisation de la RAP, les crédits du programme « Patrimoines » diminuent entre 2015 et 2016, quoique dans des proportions modérées (- 6,7 millions d'euros en AE et 28,1 millions d'euros en CP, soit respectivement - 0,9 % et - 3,7 %).

L'action 01 « Patrimoine monumental » diminue ainsi de 5 millions d'euros en AE et de 10 millions d'euros en CP et l'action 09 « Patrimoine archéologique » accuse également, à périmètre constant, une diminution marquée de l'ordre de 30 millions d'euros (en AE=CP). En revanche, l'action 03 « Patrimoine des musées de France » connaît par rapport à l'exécution 2015 une augmentation marquée tant en AE (+ 28 millions d'euros) qu'en CP (+ 14 millions d'euros) en raison de la compensation par le budget général des pertes de recettes subies par les grands musées parisiens à la suite des attentats de novembre 2015 en raison de l'attrition de la fréquentation.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2016

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données transmises par le ministère du budget)

Les crédits alloués au programme 131 « Création » par rapport à 2015 augmentent de 2,8 % en AE et de 1,0 % en CP. Si les dépenses de l'action 02 « Arts plastiques » sont inférieures aux prévisions de la loi de finances initiale, comme cela a été montré précédemment, elles sont en revanche supérieures à l'exécution 2015 avec une hausse particulièrement significative en AE (+ 9 millions d'euros, soit + 16 % par rapport à 2015) qui témoigne du renforcement de l'action du ministère dans le champ des arts plastiques.

Concernant le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », l'évolution la plus marquée touche l'action 02 « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle » qui augmente de 21 millions d'euros en AE et de 17 millions d'euros en CP (soit une hausse de 25 % en AE et de près de 20 % en CP par rapport à 2015), reflétant la priorité accordée par le ministère et plus largement par le Gouvernement aux actions en faveur de la jeunesse.

Il faut noter que le programme 224 est le seul de la mission « Culture » qui porte des crédits de titre 260(*). Ceux-ci respectent les plafonds votés en loi de finances initiale, soit une hausse par rapport à 2015 de 1,1 %.

Au total, l'exécution 2016 confirme la priorité accordée, depuis le début du quinquennat, à la création (soit au programme 131) et, au sein du programme 131, au spectacle vivant sur les arts plastiques malgré de récentes tentatives de rééquilibrage. Elle traduit également un effort budgétaire plus soutenu en matière de démocratisation culturelle et d'éducation artistique et culturelle (EAC), prolongé par la loi de finances initiale pour 2017.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Une exécution 2016 qui, conformément à la budgétisation, marque une hausse bienvenue des crédits

L'exécution de la mission « Culture » en 2016 s'inscrit dans la tendance amorcée en 2015 de rééquilibrage des crédits après la forte baisse intervenue de 2010 à 2014.

Évolution des dépenses de la mission « Culture » de 2007 à 2016

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

En effet, le budget de la culture depuis 2007 a connu trois grandes phases : de 2007 à 2010, une hausse régulière des crédits (+ 7,6 % en crédits de paiement au total sur la période) puis, à partir de 2010 et jusqu'en 2014, une réduction très marquée (- 14,4 % en cinq ans) et enfin, sur les dernières années, une légère remontée du budget.

La hausse constatée demeure cependant très modérée puisque l'exécution 2016 est inférieure de 5,5 % aux dépenses de 2007.

Elle n'en est pas moins bienvenue : les coupes budgétaires intervenues à partir de 2010 avaient fragilisé la mission et ses opérateurs, mais aussi l'ensemble des structures qu'elle concourt à financer sur tout le territoire français. En effet, les dépenses d'intervention de la mission, qui représentent près d'un tiers du budget de la culture (840,5 millions d'euros en CP en 2016), irriguent à travers les services déconcentrés des territoires qui, sans cela, seraient éloignés de l'offre culturelle. Or, ces dépenses d'intervention sont plus faciles à réduire que d'autres en raison de leur caractère majoritairement discrétionnaire : moins de 5 % des crédits d'intervention de la mission sont des dépenses « de guichet » (comme des bourses) qui doivent obligatoirement être versées dès lors que les bénéficiaires potentielles correspondent à certains critères. Diminuer le budget de la mission « Culture », ce n'est pas seulement mettre en péril nos grands musées nationaux ou les principales scènes du spectacle vivant, c'est aussi et surtout menacer la vie culturelle de nos territoires.

Il est donc heureux que l'inflexion donnée en 2015 se prolonge en 2016 et, si la budgétisation initiale est respectée par le Gouvernement nommé à la suite des élections présidentielles, en 2017.

2. Un renforcement opportun des actions en matière d'éducation artistique et culturelle 

L'augmentation des crédits est inégale selon les programmes et les actions considérés.

Elle est particulièrement sensible en matière de démocratisation de la culture et d'éducation artistique et culturelle : les crédits alloués à l'action 02 « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle », qui avaient déjà connu une hausse en 2015, croissent de niveau pour atteindre plus de 105 millions d'euros en 2016 - soit une hausse de plus de 30 % par rapport à 2012 !

Ces actions sont bien ciblées sur les publics qui en ont le plus besoin, comme en témoigne l'indicateur 2.2 du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » qui mesure la part des crédits d'éducation artistique et culturelle dirigés vers les territoires prioritaires par rapport à la proportion d'élèves scolarisés dans ces territoires. La cible de cet indicateur, qui était fixée à 2 en loi de finances initiale pour 2016, a été dépassée et l'exécution fait apparaître un coefficient de 2,7 : en d'autres termes, en 2016, pour chaque euro investi pour un élève sur l'ensemble des territoires non prioritaires, 2,7 euros environ ont été investis pour un élève situé en territoire prioritaire61(*).

Évolution du budget alloué aux dépenses en faveur de la démocratisation culturelle et de l'éducation artistique et culturelle entre 2012 et 2016

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Évolution de l'effort de développement de l'éducation artistique et culturelle dans les territoires prioritaires

Note de lecture : les chiffres présentés correspondent à l'indicateur 2.2 du programme 224 de la mission « Culture », qui mesure l'effort relatif de développement de l'éducation artistique et culturelle en direction des territoires prioritaires en fonction du nombre d'élèves qui y sont scolarisés.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Ce très bon résultat - le meilleur obtenu depuis dix ans - est encourageant et montre que l'augmentation des crédits ne se traduit par un simple « saupoudrage » sur l'ensemble des structures, mais fait l'objet d'une réflexion stratégique afin de toucher les publics les plus éloignés de la culture.

3. Un accompagnement nécessaire du secteur culturel à la suite des attentats de novembre 2015

Plus de trente-cinq millions d'euros de crédits ont été mobilisés en cours d'exercice pour accompagner le secteur culturel, tant privé que public, à la suite des attentats de novembre 2015.

Les structures privées sont ciblées par le fonds de soutien au spectacle vivant62(*) créé par la loi de finances rectificative pour 201563(*). Géré par le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV), le fonds d'urgence était doté initialement de 6,065 millions d'euros dont environ 4 millions d'euros de crédits du budget de l'État. Il peut intervenir pour la quasi-totalité des structures de spectacle vivant du secteur privé : il s'agit de théâtres, mais aussi de salles de concert, de cabarets, de cirques... Le fonds d'urgence intervient selon deux axes : la compensation partielle de pertes de recettes, liées à la chute de la fréquentation, et l'aide à la mise en sécurité des salles. Il attribue à la fois des aides financières directes, c'est-à-dire des subventions, qui représentent 88 % de l'enveloppe globale, et des avances remboursables sur une période maximale de deux ans. Il a fait l'objet d'un abondement de 7 millions d'euros au cours de l'exercice 2016, soit un engagement total des crédits du ministère de 11 millions d'euros en 2016 au profit du spectacle vivant privé.

Sur le programme 175, le dégel de la réserve de précaution en fin d'exercice a permis de répartir 25 millions d'euros de dotations complémentaires entre les opérateurs, à la fois pour les aider à financer leurs dépenses de sécurisation (installation de portiques, recrutement de vigiles...) mais aussi pour compenser partiellement la baisse des recettes liée à l'attrition de la fréquentation. En effet, la diminution du nombre de touristes internationaux fragilise les grands musées nationaux à plusieurs titres : elle contribue bien sûr à réduire les recettes de billetterie, mais elle a aussi un impact significatif sur les recettes des boutiques installées au sein des musées, dont les principaux clients n'étaient pas français.

Au total, ce sont donc 36 millions d'euros - soit, à titre de comparaison, 5 % du budget annuel du programme « Patrimoines » - que le ministère de la culture a redéployés afin d'aider les opérateurs culturels à traverser cette période difficile qui voit les coûts de fonctionnement des structures augmenter, en lien avec les dispositifs de sécurisation, mais aussi les recettes diminuer, en raison de la baisse de la fréquentation.

Cet accompagnement était nécessaire et la capacité du ministère à mobiliser des crédits pour des dépenses supplémentaires, sans pour autant que l'un ou l'autre des programmes budgétaires ne connaisse un dérapage, doit être soulignée.

La question qui se pose désormais est celle de la pérennisation de ces dotations : afin d'anticiper d'éventuels besoins budgétaires, il serait utile de mener une enquête approfondie, avant la fin de l'année, sur l'impact direct et indirect des attentats sur les opérateurs culturels publics et privés pour mieux comprendre si un « retour à la normale » peut être attendu dans un futur proche ou si le secteur est durablement fragilisé.

4. Un lourd programme immobilier qui fait peser des risques sérieux sur la soutenabilité du budget à horizon 2020

Plusieurs programmes de travaux sur le périmètre de la mission « Culture » ont été lancés ou annoncés en 2016 et sont susceptibles de déséquilibrer le budget culturel.

Doivent être cités les schémas directeurs de Versailles, du Louvre, la rénovation de deux théâtres nationaux (Chaillot et Opéra-Comique) mais aussi la restructuration du quadrilatère Richelieu, la réorganisation des archives nationales avec la fermeture du site de Fontainebleau et le transfert des archives qui y étaient conservées, ainsi qu'un projet de très grande ampleur (466 millions d'euros) concernant le Grand Palais.

Des travaux sont en cours à la Cité de la céramique Sèvres-Limoges et sur les sites du Mobilier national. Le relogement du Centre national des arts plastiques a également été annoncé en 2016 et devrait être lancé en 2017.

Sont prévus de nombreux travaux de réhabilitation et d'extension des écoles d'enseignement supérieur rattachées à la mission, ainsi que l'ouverture au public de l'Hôtel de la Marine, ou encore le schéma directeur du Centre Pompidou et celui du château de Fontainebleau.

Le nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) du ministère de la culture et de la communication, validé par le secrétaire d'État chargé du budget en mars 2016, prévoit la non-reconduction du bail du site de la rue Beaubourg et la cession de deux bâtiments. Si ce regroupement des sites de l'administration centrale du ministère devrait permettre, à terme, de réaliser des économies, il est probable qu'il crée dans un premier temps des coûts supplémentaires liés au déménagement des services.

Le Président de la République a également annoncé le 24 octobre 2016 la construction d'une Cité du théâtre sur le site des ateliers Berthier, pour un montant prévu à 150 millions d'euros.

Au total, le coût des travaux annoncés dépasse 1,5 milliard d'euros, dont au moins 500 millions d'euros pèseraient directement sur l'État. Si les crédits déjà engagés restent limités (à titre d'exemple, 150 millions d'euros en crédits de paiement ont été budgétés pour 2017 à ce titre), ils augmenteront nécessairement dans les années à venir.

Dans un contexte budgétaire contraint, ce lourd programme immobilier exige donc des redéploiements importants, qui doivent être anticipés au plus vite afin de permettre aux acteurs culturels de se préparer.

Or, comme cela avait déjà été souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, il est pour l'instant difficile d'affirmer que le coût de l'ensemble des travaux est correctement anticipé et qu'une réflexion stratégique sur la priorisation des différents chantiers à l'échelle de la mission est lancée.

Le programme immobilier de la mission doit donc faire l'objet d'un suivi particulièrement attentif dans les années à venir et les hypothèses initiales d'estimation des coûts doivent être très prudentes au regard du dépassement quasi systématique des enveloppes prévisionnelles afin de garantir la soutenabilité budgétaire de la mission pour les années à venir.

Le risque immobilier est d'autant plus important que le ministère a procédé en 2016 à des annulations importantes sur les crédits d'entretien des monuments historiques (programme 175 « Patrimoines ») et de certains bâtiments liés au programme 131 « Création ». Les crédits d'entretien devraient être sanctuarisés : le maintien en condition opérationnelle des bâtiments - qui pour nombre d'entre eux présentent des qualités patrimoniales remarquables - est nécessaire afin d'éviter, dans le futur, des travaux extrêmement coûteux réalisés dans l'urgence.

5. Une absence d'outils en matière de suivi et d'évaluation des dépenses fiscales culturelles à laquelle il faut remédier au plus vite

En 2016, 22 dispositifs fiscaux sont rattachés à titre principal à la mission « Culture » (14 sur le programme 175 « Patrimoines » et huit sur le programme 131 « Création »), contre 26 en 201564(*), et représentent un montant total de 362 millions d'euros - soit près de 14 % des crédits budgétaires de la mission. Elles ont crû, à périmètre constant, de 68 millions d'euros par rapport à 2015 (+ 23 %).

La quasi-totalité de la hausse est liée aux dépenses portées par le programme 175 « Patrimoines », en particulier à la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l'achat de trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques65(*). Il est très probable que ce surcroît de dépense fiscale provienne du mécénat accordé par la Banque de France pour aider le Louvre à procéder à l'achat d'un des deux tableaux de Rembrandt mis en vente par la famille Rothschild pour un montant de 80 millions d'euros.

Dépenses fiscales de la mission « Culture » en 2015 et 2016

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Le poids et le dynamisme des dépenses fiscales culturelles, renforcé par la création fréquente de nouveaux dispositifs, appellent des évaluations rigoureuses des dispositifs les plus coûteux afin d'en cerner l'efficacité et l'efficience.

Or non seulement de telles évaluations ne sont pas conduites, mais le « dialogue de sourd » entre le ministère du budget et celui de la culture sur le sujet des dépenses fiscales, déjà relevé par Vincent Éblé dans son rapport sur les niches fiscales relatives au patrimoine historique de 201566(*), demeure d'actualité. Ainsi, le ministère de la culture indique ne pas disposer, dans la plupart des cas, des données chiffrées nécessaires au suivi des dépenses fiscales - qui sont centralisées par la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère des finances. Le ministère des finances semble, quant à lui, considérer que les dépenses fiscales culturelles sont d'abord du ressort du ministère de la culture et que c'est à ce dernier de procéder aux travaux d'analyse de leur impact.

Il semble indispensable qu'une évaluation des dépenses fiscales culturelles les plus coûteuses soit conduite rapidement, de manière concertée, par le ministère de la culture et le ministère des finances. Un suivi détaillé des questions fiscales apparaît d'autant plus nécessaire que l'actuel contexte budgétaire tendu ne permet ni de se passer d'outils fiscaux incitatifs efficaces, ni de diminuer sans réelles contreparties les recettes du budget de l'État.

6. Un pilotage difficile des emplois des opérateurs malgré une intégration accrue à la démarche de performance

La mission « Culture » compte 73 opérateurs, soit près de 15 % du total des opérateurs de l'État. Ceux-ci bénéficient de près de 40 % des crédits budgétaires de la mission. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire (NEB) relative à l'année 2016, « ils constituent donc un enjeu important de maîtrise des dépenses ».

Or le suivi des emplois des opérateurs paraît pouvoir être amélioré.

Ainsi, la Cour des comptes indique que « le ministère de la culture n'a obtenu que très tardivement des établissements l'intégralité des exécutions en emploi de titre 3 » et que, concernant les emplois financés par des dépenses de titre 2, « le ministère ne peut communiquer cette année que des données partielles sur les emplois État affectés dans les opérateurs ». En 2016, le ministère n'avait pas pu fournir d'éléments précis concernant le nombre d'emplois hors plafond exécutés en 2015, ce qui empêche toute comparaison, alors même que les emplois hors plafond appellent une vigilance renforcée.

Cette situation ne saurait perdurer et il est impératif que le ministère se dote des outils nécessaires pour connaître et piloter les emplois des opérateurs.

Cependant, l'année 2016 a aussi vu un renforcement de l'intégration des opérateurs à la démarche de performance.

Évolution des principaux indicateurs de participation des opérateurs à la démarche de performance entre 2012 et 2016

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la Cour des comptes)

Ainsi, 9 nouveaux contrats d'objectifs et de performance (COP) ont été signés en 2016, permettant de couvrir 53 % du montant total des subventions pour charge de service public (SCSP) versées au titre de la mission « Culture », ce qui représente une amélioration significative par rapport à l'exécution 2015 qui voyait seulement 35 % des SCSP couvertes par un tel dispositif. En outre, le nombre élevé de contrats de performance en cours de préparation laisse penser que cette tendance se poursuivra en 2017.

MISSION « DÉFENSE » - M. DOMINIQUE DE LEGGE, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

En 2016, contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS « Pensions ») comprise, les dépenses de la mission « Défense » se sont élevées à 42,2 milliards d'euros en AE et 41,1 milliards d'euros en CP, soit une progression de 216 millions d'euros en AE et de 165 millions d'euros en CP par rapport à l'exécution 2015.

L'augmentation des dépenses par rapport à 2015 est essentiellement imputable à une hausse des dépenses des programmes 212 « Soutien de la politique de défense » et 178 « Préparation et emploi des forces », à hauteur de respectivement 466 millions d'euros et 193 millions d'euros en AE et de respectivement 290 millions d'euros et 271 millions d'euros en CP. En revanche, les dépenses du programme 146 « Équipement des forces » diminuent à hauteur de 400 millions d'euros en AE et de 376 millions d'euros en CP.

Si une sous-exécution importante peut être en constatée en AE (-4 milliards d'euros, correspondant à un taux de consommation de 91,3 %), les crédits ont fait l'objet d'une surconsommation en CP (+ 766 millions d'euros, correspondant à un taux de consommation de près de 102 %).

En particulier, l'exécution du programme 146 a été très inférieure aux prévisions tant en AE (- 4,2 milliards d'euros, expliquant l'essentiel de la sous-consommation des AE de la mission) qu'en CP (- 183 millions d'euros).

Évolution des dépenses de la mission « Défense » en autorisations d'engagement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Évolution des dépenses de la mission « Défense » en crédits de paiement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'augmentation des AE entre 2015 et 2016 résulte pour l'essentiel d'une hausse des dépenses de titre 2 (personnel), à hauteur de 184 millions d'euros, et de titre 5 (investissement), à hauteur de 692 millions d'euros. Les dépenses de fonctionnement diminuent de près de 800 millions d'euros par rapport à l'exécution 2015.

La sous-consommation des AE constatée en 2016 résulte quant à elle d'une très forte sous-exécution des crédits d'investissement (- 6,5 milliards d'euros) malgré une forte sur-consommation des crédits de personnel (+ 2,3 milliards d'euros).

Évolution des dépenses en autorisations d'engagement par titre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En CP, la hausse constatée en 2015 et 2016 est imputable à une augmentation des dépenses de personnel (+ 184 millions d'euros) et d'investissement (+ 211 millions d'euros), malgré une diminution significative des dépenses de fonctionnement (- 317 millions d'euros).

L'écart aux prévisions résulte notamment de dépenses de fonctionnement très supérieures aux prévisions (+ 1,5 milliard d'euros) plus que compensant la sous-exécution constatée s'agissant des dépenses d'investissement (- 884 millions d'euros).

Évolution des dépenses en crédits de paiement par titre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Au total, si la consommation de crédits de paiement a été supérieure de 766 millions d'euros aux prévisions, elle est inférieure de 752 millions d'euros aux crédits ouverts. Cette sous-consommation résulte à hauteur de 672 millions d'euros de crédits ouverts en loi de finances rectificative et ayant fait l'objet d'un gel immédiat (cf. infra).

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Prog.

LFI 2016 (y.c FDC et ADP)

Virement ou transfert

Décrets d'avance

Reports entrants

Fonds de concours et attributions de produits

LFR de fin de gestion

Crédits ouverts*

Exécution 2016

Écart consommé/ prévu

Écart consommé/ ouverts

144

1 291,4

32,4

0,0

0,0

0,4

0,0

1 324,0

1 324,0

32,7

0,0

178

7 590,0

70,0

636,8

4,6

374,0

0,0

8 362,6

8 323,5

733,5

- 39,1

212

21 483,8

40,2

194,1

1,8

300,1

0,0

21 704,2

21 666,0

182,3

- 38,1

146

10 016,4

- 124,2

- 671,9

592,0

88,1

671,9

10 508,8

9 833,9

- 182,5

- 674,8

Total

40 381,6

18,5

159,0

598,3

762,5

671,9

41 899,6

41 147,5

765,9

- 752,1

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le montant des restes à payer de la mission « Défense » au 31 décembre 2016 s'élevait, selon le compte général de l'État, à 50,4 milliards d'euros. Ils sont principalement « liés à des programmes d'armement à effet majeur (pour lesquels les livraisons et les paiements s'étalent sur plusieurs années) et à des opérations d'entretien programmé du matériel (pour lesquelles des marchés pluriannuels sont conclus notamment au profit des aéronefs, des navires ou des véhicules blindés) ».

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Un exercice 2016 traduisant les conséquences de l'actualisation de la loi de programmation militaire et des décisions du conseil de défense d'avril 2016

À la suite des attentats de janvier 2015, il a été décidé lors du conseil de défense du 29 avril 2015 de redéfinir le contrat opérationnel des forces terrestres.

La loi actualisant la programmation militaire avait ainsi prévu une montée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT), dont les effectifs devaient passer de 66 000 hommes à 77 000 hommes d'ici la fin de l'année 2017. Afin d'atteindre cet objectif, une décélération du nombre de postes supprimés dans la défense était prévue. À la fin de la programmation, 14 925 ETP auraient dû être supprimés, contre 33 675 ETP dans le cadre de la loi de programmation militaire initiale, soit un nombre de suppressions de postes inférieur de 18 750 aux objectifs fixés dans la loi de programmation militaire initiale.

Les postes ainsi préservés étaient prioritairement destinés au soutien humain et logistique de l'opération Sentinelle ainsi qu'au renforcement des moyens humains consacrés au renseignement et à la cyberdéfense.

À la suite des attentats de novembre 2015, une nouvelle trajectoire des déflations d'effectifs a été définie, conformément aux orientations fixées par le Président de la République François Hollande devant le Parlement réuni en Congrès le 13 novembre 2015 et entérinées lors du conseil de défense du 6 avril 2016. Celle-ci n'a cependant pas fait l'objet d'une nouvelle actualisation de la loi de programmation militaire.

Évolution prévisionnelle du schéma d'emplois de la mission « Défense »

(en ETP)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

LPM

- 7 881

- 7 500

- 7 397

- 7 397

- 3 500

0

- 33 675

LPM actualisée

- 8 007

0

2 300

- 2 600

- 2 800

- 3 818

- 14 925

Annonces du Président de la République

- 8 007

0

2 300

400

200

182

- 4 925

Source : ministère de la défense

Fin 2019, le nombre total de suppressions de postes devrait atteindre 4 925 ETP, soit une diminution du nombre de postes inférieure de 10 000 ETP à la trajectoire actualisée et de 28 750 ETP à la trajectoire initiale.

Trajectoire des déflations d'effectifs à la suite des annonces du Président de la République

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat

2. Une consommation du schéma d'emplois proche des prévisions initiales mais ne permettant pas de réduire la sous-exécution constatée en 2015

Schéma d'emplois 2016

(en ETP)

Catégorie d'emplois

Sorties

dont départs en retraite

Mois moyen des sorties

Entrées

dont primo recrutements

Mois moyen des entrées

Schéma d'emplois

Schéma d'emplois

Réalisation

Prévision PAP

Catégorie A (personnels civils titulaires et non titulaires)

1 029

221

6,5

1 541

936

8,2

512

410

Catégorie B (personnels civils titulaires et non titulaires)

1 013

298

6,2

1 202

423

7

189

115

Catégorie C (personnels civils titulaires et non titulaires)

2 111

388

5,6

1 868

919

7,2

- 243

- 134

Ouvriers de l'État

1 542

760

6,7

590

337

7,1

- 952

- 1 172

Officiers

2 377

844

6,5

2 248

1 105

7,6

- 129

- 50

Sous- officiers

8 181

3 363

6,4

8 797

3 230

7,6

616

1 079

Militaires du rang

16 796

1 174

6,9

19 246

17 324

7,1

2 450

2 072

Volontaires

1 999

 

7,4

1 845

1 634

7

- 154

- 20

Total

35 048

7 048

 

37 337

25 908

 

2 289

2 300

Source : rapport annuel de performances pour 2016

Le schéma d'emplois pour 2016 s'élève à 2 289 ETP, soit un taux de consommation de plus de 99,5 %.

S'agissant des départs, le volume des flux de sorties (35 048 ETP) est en diminution par rapport à celui observé en 2015 (36 033 ETP), ce qui semble cohérent avec l'objectif de fidélisation des personnels que se sont fixé les armées.

S'agissant des entrées, si l'accélération des recrutements (37 337 ETP en 2016 contre 35 388 ETP en 2015) a compensé un nombre de départs de personnel civil plus nombreux que prévu, les flux d'entrée n'ont en revanche pas permis d'atteindre la cible de 2 300 créations de postes. Cet objectif avait en outre été majoré à hauteur de 644 ETP afin de combler le déficit constaté en 2015. Au total, la cible du schéma d'emplois pour 2016 s'élevait donc à 2 944 ETP.

L'écart à la cible s'élève donc à - 655 ETP, soit un taux de consommation du schéma d'emplois s'établissant à 77,8 %. Il résulte pour l'essentiel d'un déficit d'emplois militaires s'élevant à 649 ETP.

Selon le rapport annuel de performances pour 2016, celui-ci affecte en particulier « la catégorie des sous-officiers en raison d'un volume de sorties supérieur aux prévisions pour l'armée de terre et l'armée de l'air, cumulé à des difficultés de recrutement apparues en fin d'année 2016 au sein de l'armée de l'air ».

Cet écart, qui devra être pris en compte « dans la programmation de la gestion 2017 à titre de rattrapage », fera l'objet d'une attention particulière de votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018.

3. Une augmentation des dépenses de personnel de près de 150 millions d'euros liée au schéma d'emplois et aux mesures générales et catégorielles

Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel se sont élevées à 11,7 milliards d'euros, soit une hausse de 146 millions d'euros par rapport à l'exécution 2015 (+ 1,27 %).

Cette augmentation résulte à hauteur de 33 millions d'euros du schéma d'emplois (extension en année pleine du schéma d'emplois 2015 et schéma d'emplois 2016).

L'impact des mesures générales s'est quant à lui élevé à 33,2 millions d'euros, dont 25 millions d'euros au titre de la seule revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenue en juillet 2016 (+ 0,6 %).

Enfin, les mesures catégorielles se sont traduites par un coût de 90 millions d'euros en 2016.

Deux mesures décidées lors des conseils de défense des 6 avril et 3 août 2016 et faisant partie du plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) méritent d'être plus spécifiquement évoquées.

En premier lieu, afin de prendre en compte les difficultés rencontrées par les personnels pour prendre l'ensemble des sept jours de permissions complémentaires planifiées (PCP), il leur a été versé une indemnité correspondant à la monétisation de deux jours de PCP sous la forme d'une indemnité pour temps d'activité d'obligations professionnelles complémentaires (ITAOPC). Le coût de cette mesure s'est élevé à 36 millions d'euros en 2016.

Par ailleurs, le taux journalier de l'indemnité d'alerte opérationnelle (AOPER), attribuée en 2015 aux militaires mobilisés dans le cadre de l'opération Sentinelle, a été doublé, passant de 5 euros à 10 euros. Cette mesure, rétroactive au 1er juin 2016, a représenté une dépense de 10,3 millions d'euros en 2016.

4. Des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT supérieurs à 1,3 milliard d'euros en 2016

La loi de programmation militaire fixe une prévision de dépense au titre du surcoût liée aux opérations extérieures (OPEX) s'élevant à 450 millions d'euros par an.

Bien qu'irréaliste dès l'adoption de la LPM, celle-ci n'a pas été modifiée lors de l'actualisation de 2015, ni remise en cause par les lois de finances qui se sont succédé depuis.

Dans le cadre de la loi de finances pour 2016, 450 millions d'euros avaient ainsi été inscrits au titre du surcoût OPEX, dont 280 millions d'euros (hors titre 2) sur l'action 06 « Surcoûts liés aux opérations extérieures » du programme 178 « Préparation et emploi des forces » et de 170 millions d'euros (titre 2) sur l'action 59 « Surcoûts liés aux opérations - Personnels travaillant pour le programme " Préparation et emploi des forces " » du programme 212 « Soutien de la politique de défense ».

S'agissant des opérations intérieures (OPINT), seuls 26 millions d'euros (titre 2) avaient été inscrits en loi de finances pour 2016 sur l'action 59 du programme 212.

Au total, le montant des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT s'est élevé à plus de 1,3 milliard d'euros en 2016, dont 1,17 milliard d'euros au titre du surcoût OPEX et 189 millions d'euros au titre du surcoût OPINT.

La loi de programmation militaire prévoit que le montant du surcoût lié aux OPEX excédant la dotation inscrite en loi de finances initiale doit faire l'objet d'un financement interministériel. Le décret n° 2016-1652 du 2 décembre 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance a ainsi procédé à une ouverture de 831 millions d'euros en AE comme en CP pour le financement des opérations extérieures et intérieures, dont 636,9 millions d'euros sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces », 7,1 millions d'euros pour les dépenses hors masse salariale et 187 millions d'euros pour les dépenses de personnel sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». Sur ce montant 145,2 millions d'euros étaient destinés au financement du surcoût des OPINT et 685,8 millions d'euros à celui des OPEX.

Cette modalité de financement des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT n'est pas neutre pour le ministère de la défense. Comme le notait votre rapporteur spécial dans un rapport consacré au financement des OPEX67(*), du fait de l'indisponibilité des crédits voire de la « ponction » opérée dans le cadre de la solidarité interministérielle, « il pourrait s'avérer nécessaire de reporter ou d'étaler des programmes. [...] Le report ou l'étalement de programmes - en contradiction avec les dispositions de la loi de programmation militaire - dans un contexte où les taux de réalisation des équipements sont déjà inférieurs à 100 % [...], s'avérerait donc catastrophique pour le ministère de la défense qui ne disposerait plus de moyens matériels suffisants pour la poursuite des opérations en cours ou l'engagement de nouvelles opérations ».

Par ailleurs, comme le note la Cour des compte dans son analyse de l'exécution 2016 des crédits de la mission « Défense », le financement interministériel des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT apparaît dans une large mesure artificiel dans la mesure où « in fine, ce sont seulement 6 % des dépenses en 2015 et 8 % en 2016 qui ont été supportées par les crédits des autres ministères ».

C'est pourquoi, ainsi que votre rapporteur spécial l'appelait de ses voeux dans son rapport précité, il apparaît indispensable d'inscrire en loi de finances un montant sincère du « surcoût OPEX », par exemple fondé sur les montants constatés au cours des cinq dernières années et de prévoir que l'éventuel surcoût non prévu soit pris en charge via un financement interministériel. Cette solution permettrait aux ministères d'identifier des sources d'économie en amont, au moment de la construction du budget de l'État et non en fin de gestion. Le projet de décret d'avance notifié par le Gouvernement au Parlement le 12 juillet dernier, qui prévoit l'annulation de 850 millions d'euros en CP sur le programme 146 « Équipement des forces », c'est-à-dire le financement quasi intégral du surcoût des OPEX et des OPINT par le ministère de la défense seul, et qui se traduira par des reports ou des annulations de programmes d'équipement, souligne la nécessité d'inscrire une provision juste dès la loi de finances initiale.

Un mécanisme comparable devrait en outre être mis en place s'agissant du surcoût des opérations intérieures.

5. Une consommation des crédits de titre 5 ne reflétant qu'imparfaitement la dépense réelle en matière d'investissements

L'exécution 2016 en matière de dépenses d'investissement apparaît contrastée.

En effet, si une progression importante peut être constatée par rapport à l'exercice 2015, tant en AE (+ 692 millions d'euros) qu'en CP (+ 211 millions d'euros), les crédits de titre 5 ont été très fortement sous-consommés en AE (- 6,5 milliards d'euros) et en CP (- 884,5 millions d'euros)

S'agissant des AE, cette sous-consommation des crédits de titre 5 est principalement portée par le programme 146 « Équipement des forces » (-6 milliards d'euros par rapport aux prévisions). Celle-ci résulte de plusieurs facteurs.

En premier lieu, elle peut être liée à des modifications de calendrier de réalisation d'une opération. Cela est par exemple le cas s'agissant de la deuxième étape de l'opération « Contact »68(*), qui sera lancée en 2018 et non en 2016.

Par ailleurs, pour la réalisation de ses opérations d'équipement, le ministère de la défense a recours au mécanisme d'affectation sur tranche fonctionnelle. Dans une réponse à notre collègue député François Cornut-Gentile69(*), le ministère de la défense rappelle ainsi que « l'article 8 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les AE affectées sur des tranches fonctionnelles couvrent un ensemble cohérent (opération d'investissement) de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. L'affectation d'AE sur tranche fonctionnelle constitue la limite supérieure du montant de l'opération d'investissement à couvrir et est accompagnée d'un échéancier pluriannuel d'engagements et de paiements. Ces affectations donnent donc au législateur et au Gouvernement une visibilité sur les engagements à venir ». Les AE affectées mais non consommées font l'objet d'un report en année N+1 et sur les années suivantes.

Des AE peuvent par conséquent être affectées sur tranche fonctionnelle mais ne pas être consommées en totalité l'année considérée. Cela a par exemple été le cas en 2016 s'agissant de l'opération « Scorpion »70(*) : 1,2 milliard d'euros d'AE ont été affectés sur tranche fonctionnelle mais 51,8 millions d'euros seulement ont été engagés.

Par ailleurs, à coût global d'une opération inchangé, le niveau de chargement des tranches fonctionnelles peut être modifié afin, notamment, de tenir compte du montant d'AE disponibles. Cela a par exemple été le cas s'agissant des opérations « MRTT »71(*) et « Barracuda »72(*).

S'agissant des CP, l'écart à la prévision peut également résulter de plusieurs facteurs.

Il s'explique tout d'abord par une évolution de l'échéancier de paiements, cela est par exemple le cas pour l'opération « Barracuda », afin de prendre en compte le retard de livraison du premier sous-marin Barracuda « Le Suffren », qui interviendra en 2019 et non en 2017 comme prévu initialement.

Il peut également être lié à l'insuffisance des ressources disponibles en 2016 (résultant notamment du gel de crédits sur le programme 146, et à l'« application du principe de gestion mutualisée des ressources au niveau du programme P. 146. Ainsi, [...] une partie des paiements prévus en 2016 en PLF a basculé dans le solde sortant de la gestion 2016 et a été payé début 2017 »), comme cela a été le cas pour l'opération « Scorpion ».

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère de la défense indique donc de manière surprenante qu'il n'y a pas de « comparaison possible entre les crédits consommés (engagements hors tranche fonctionnelle et sur tranche fonctionnelle) et les crédits LFI ».

Au total, comme le note la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire 2016, « les dépenses de titre 5 ne reflètent pas la totalité des investissements effectivement réalisés car une partie d'entre eux est portée par des crédits de titre 3 ». Au total, selon la Cour des comptes, « l'agrégat " équipement " qui permet d'analyser les dépenses d'investissement avait connu une nette croissance en 2015 (17,3 Md€ contre 15,8 Md€ en 2014) et se stabilise à ce niveau en 2016 (17,3 Md€), au-delà du montant programmé en LFI de 16,7 Md€ ».

6. Un exercice marqué une nouvelle fois par d'importantes tensions en gestion

En 2016, la mission « Défense » a été soumise à de très fortes tensions en gestion en raison d'une régulation budgétaire erratique.

Ainsi, une partie des crédits issus de la rebudgétisation des recettes issues de cessions de fréquences qui n'avaient pas pu être consommées en 2015 ont été reportés en 2016 à hauteur de 597 millions d'euros, dont 590 millions d'euros sur le programme 146. Ces crédits ont cependant été gelés dès le 1er avril 2016.

Par ailleurs, le montant de la réserve initiale s'est élevé à plus de 2 milliards d'euros en AE et 1,7 milliard d'euros en CP. Un surgel a en outre été opéré sur le programme 146 à hauteur de 470 millions d'euros en AE comme en CP le 13 mai 2016.

Au total, ce sont donc près de 2,8 milliards d'euros de crédits de paiement qui ont été gelés jusqu'au mois d'octobre 2016.

Afin d'éviter « la rupture de paiement et d'engagement », la réserve de précaution a cependant été progressivement levée entre octobre et décembre 2016. Comme le relève la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire 2016, « l'année 2015 avait donné lieu à des tensions de trésorerie du fait de la budgétisation tardive des ressources exceptionnelles issues du CAS Fréquences (2,2 Md€ de CP ouverts en LFR le 29 décembre 2015). Durant l'année 2016 la régulation budgétaire, particulièrement rigoureuse, a conduit à reproduire ces difficultés ».

Par ailleurs, l'exécution 2016 a donné lieu à des pratiques budgétaires contestables. 672 millions d'euros ont ainsi été annulés par décret d'avance sur le programme 146 avant d'être rouverts en loi de finances rectificative, gelés et reportés en 2017 avant d'être à nouveau gelés au titre de 2017. Comme le notait notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général, dans son rapport sur le décret d'avance relatif à la fin de gestion 201673(*), « l'analyse des crédits annulés montre que l'équilibre entre ouvertures et annulations est artificiel : 290 millions d'euros en AE et 672 millions d'euros en CP sont annulés sur le programme 146 de la mission " Défense ", mais des crédits de même montant devraient être ouverts sur le même programme par le projet de loi de finances rectificative. En d'autres termes, l'annulation de ces crédits n'est qu'une astuce comptable, qui ne correspond aucunement à de réelles économies. Certes, la préservation des moyens de la défense est nécessaire et il ne semble pas qu'une annulation de près de 700 millions d'euros sur la mission Défense soit soutenable au regard des tensions budgétaires qu'elle connaît et des nombreuses opérations dans lesquelles est engagée l'armée française. Cependant, ce jeu d'écriture témoigne de l'incapacité du Gouvernement à réaliser de réelles économies pour faire jouer la solidarité interministérielle ».

Les 590 millions d'euros reportés de 2015 vers 2016 n'ont donc pas pu être consommés en 2016.

7. Des niveaux d'entraînement et de disponibilité des matériels qui demeurent insatisfaisants

S'agissant de l'armée de terre, le nombre de journées de préparation opérationnelle s'est élevé à 72 pour une norme fixée dans la loi de programmation militaire à 90 jours et une prévision inscrite dans le projet annuel de performances s'établissant à 83 jours. Cet écart s'explique par le niveau d'engagement, en particulier sur le territoire national, dans le cadre de l'opération Sentinelle, qui n'a pas permis aux militaires de participer à l'ensemble des activités de préparation opérationnelle programmées.

S'agissant de la marine, l'activité des bâtiments de surface correspond à 92 % de la norme fixée dans la loi de programmation militaire (100 jours de mer). L'activité aéronautique apparaît en revanche supérieure aux prévisions et aux normes fixées dans la LPM (263 heures de vol pour les pilotes qualifiés appontage de nuit, soit un écart de + 20 % par rapport à la prévision 2016, 230 heures de vol pour les pilotes non qualifiés appontage de nuit, soit un écart de + 28 % par rapport à la prévision 2016). Or, comme le note le rapport annuel de performances pour 2016, « ce rythme élevé des vols opérationnels a pour conséquence une réduction des heures de formation des pilotes non opérationnels, situation pénalisante à court et moyen termes ».

Enfin, s'agissant de l'armée de l'air, le bilan apparaît contrasté. Si l'activité des pilotes de chasse est supérieure aux prévisions (+ 3 %), cela n'est pas le cas pour les équipages d'hélicoptères (- 8 %), en raison de « difficultés logistiques et de maintien en condition opérationnelle », ni pour les équipages de transport (- 30 %), du fait de « la faible disponibilité des flottes vieillissantes » qui n'est « toujours pas compensée par la montée en puissance des nouveau appareils (A400M) qui souffrent d'un manque de maturité technique ».

Par ailleurs, comme le souligne le rapport annuel de performances pour 2016, « une grande partie des heures de vol étant réalisée en opérations (40 % pour les Mirage 2000D, 27 % pour le transport, 46 % pour la flotte Caracal), les équipages les plus expérimentés réalisent une activité aérienne bien supérieure à la moyenne alors que celle des équipages en formation leur permet juste d'acquérir les fondamentaux. La progression de ces jeunes pilotes est allongée et leur préparation opérationnelle freinée entraînant un déficit de pilotes opérationnels ».

Niveau de réalisation des activités et de l'entraînement

 

Unité

2014

2015

2016

2016

2016

2017

2017

Réalisation

Réalisation

Prévision PAP 2016

Prévision actualisée PAP 2017

Réalisation

Cible PAP 2016

Cible PAP 2017

Jours d'activités par homme Terre « JPO »

jours

84

64

83

75

72

83

83

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Terre

heures

156

146

159

159

154

164

164

Heures de vol par pilote de chasse Air

heures

153

154

159

168

163

163

163

Heures de vol par pilote de transport Air

heures

235

239

268

235

220

278

278

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Air

heures

174

159

177

172

164

191

191

Jours de mer par bâtiment Marine

jours

83 (92)

91 (104)

90 (99)

92 (100)

92 (107)

96 (105)

96 (105)

Heures de vol par pilote de chasse Marine

heures

136 (194)

193 (236)

180 (220)

187 (226)

230 (263)

180 (220)

180 (220)

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Marine

heures

218

218

195

216

224

220

220

Heures de vol par pilote de patrouille maritime Marine

heures

360

336

330

324

348

340

340

Source : rapport annuel de performances pour 2016

En matière de disponibilité des matériels, s'agissant de l'armée de terre, comme le rappelle le rapport annuel de performances pour 2016, « les conditions d'emploi et la forte utilisation des équipements engagés, notamment dans le cadre de l'opération Barkhane continuent d'éroder fortement les équipements de l'armée de terre, nécessitant une relève annuelle de 25 % des matériels pour garantir une bonne disponibilité sur les théâtres et un temps de régénération en métropole ». Certains parcs sont particulièrement sous tension, en particulier les hélicoptères de manoeuvre, dont le taux de disponibilité n'atteint que 42 % pour une prévision s'élevant à 57 %, les hélicoptères d'attaques ou de reconnaissance, dont le taux de disponibilité n'est que de 59 % (pour une prévision fixée à 75 %), ou encore les AMX 10 RCR (engin blindé de reconnaissance-feu), dont le taux de disponibilité n'est que de 66 % pour une prévision s'élevant à 71 %.

S'agissant de la marine, la disponibilité des matériels tant navals qu'aéronautiques apparaît satisfaisante. Seules les frégates affichent ainsi un taux de disponibilité inférieur aux prévisions (51 % pour une prévision s'établissant à 64 %). Néanmoins, le taux de disponibilité des hélicoptères, bien que supérieur aux prévisions (55 %), apparaît insuffisant (59 %).

Enfin, s'agissant de l'armée de l'air, les taux de disponibilité des flottes de transport tactique, d'appui opérationnel et d'hélicoptères sont en-deçà des prévisions, à hauteur de respectivement dix, trois et cinq points. Selon le rapport annuel de performances pour 2016, « elles continuent de pâtir des difficultés techniques liées au vieillissement des aéronefs anciens (C160, C130, Puma et C135) ou aux aléas de maturité des matériels récents (A400M et Caracal) ». Néanmoins, « pour ces flottes, plusieurs plans d'actions (contractuels, techniques et organisationnels) ont été engagés, notamment au niveau industriel, afin d'améliorer la disponibilité en 2017 ».

En revanche, les flottes Rafale et Mirage 2000 D affichent des taux de disponibilité supérieurs aux prévisions (92 % pour une prévision s'établissant à 88 %).

Disponibilité des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels

(en pourcentage)

 

2014

2015

2016

2016

2016

2017

2017

Réalisation

Réalisation

Prévision PAP 2016

Prévision actualisée PAP 2017

Réalisation

Cible PAP 2016

Cible PAP 2017

Armée de terre Char Leclerc

82

93

100

90

83

100

100

Armée de terre AMX 10 RCR

46

70

71

65

66

74

74

Armée de terre VAB

57

74

75

75

77

82

82

Armée de terre VBCI

74

86

96

75

83

96

96

Armée de terre Pièces de 155 mm

53

78

77

85

82

77

77

Armée de terre Hélicoptères de manoeuvre

45

42

57

49

42

57

57

Armée de terre Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance

59

59

75

58

59

75

75

Marine nationale Porte avions

92

90

93

93

95

11

11

Marine nationale SNA

69

73

83

85

89

59

59

Synthèse autres bâtiments de la marine

79

72

74

77

76

69

69

Marine nationale Composante frégates

61

58

64

62

51

69

69

Marine nationale Chasse

60

77

66

66

73

67

67

Marine nationale Hélicoptères

53

55

55

55

59

56

56

Marine nationale Guet aérien, Patrouille et surveillance maritime

50

54

54

54

57

56

56

Armée de l'air Avions de combat

88,5

86

88

88

92

90

90

Armée de l'air Avions de transport tactique

69

68

71

70

61

74

74

Armée de l'air Avions d'appui opérationnel

86

93

89

89

86

88

88

Armée de l'air Avions à usage gouvernemental

100

100

100

100

104

100

100

Armée de l'air Hélicoptères de manoeuvre et de combat

81

76

79

79

74

80

80

Armée de l'air Système sol-air moyenne portée

-

86

90

90

83

90

90

Source : rapport annuel de performances pour 2016

8. Un budget dont l'équilibre continue de reposer sur des recettes exceptionnelles

La loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la programmation militaire pour les années 2015 à 201974(*) a procédé à une rebudgétisation d'une partie des recettes exceptionnelles destinées à compléter les ressources du ministère de la défense. Cette rebudgétisation n'a cependant concerné que les recettes issues de cessions de fréquences hertziennes. Celles liées aux cessions immobilières ont à l'inverse été revues à la hausse, leur montant sur la période passant de passant de 400 millions d'euros sur la période 2015-2019 à 730 millions d'euros.

Pour 2016, la LPM actualisée fixait un objectif de cessions s'élevant à 200 millions d'euros. Celles-ci se sont in fine élevées à 189,5 millions d'euros.

Néanmoins, sur ce montant, seuls 123,8 millions d'euros ont été consommés.

C'est pourquoi, afin de sécuriser les crédits consacrés à l'immobilier, votre rapporteur spécial appelle à une rebudgétisation des recettes exceptionnelles issues de cessions immobilières sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense » ou, à défaut, à une modification des règles de fonctionnement du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », afin d'introduire davantage de souplesse en gestion et permettre au ministère de la défense de consommer l'intégralité des recettes liées aux cessions de ses emprises, dans la limite du plafond prévu par la loi de programmation militaire.

9. Des documents budgétaires exhaustifs mais illisibles

Si votre rapporteur spécial est conscient de l'effort fourni par les services du ministère de la défense pour produire des documents budgétaires les plus exhaustifs possibles, il considère que ces derniers souffrent d'un manque de lisibilité.

D'une manière générale, il conviendrait que les documents budgétaires soient plus synthétiques et expliquent davantage au niveau de l'action (et non de l'opération stratégique ou budgétaire de la sous-action) les priorités poursuivies (entretien programmé des matériels, acquisition de nouveaux équipements, sécurisation des emprises, montée en puissance de la force opérationnelle terrestre, etc.), les moyens engagés pour y parvenir, les principales évolutions envisagées (pour le projet de loi de finances) ou constatées (pour le projet de loi de règlement) et les écarts aux prévisions (pour le projet de loi de règlement).

Des indicateurs de performance synthétiques pourraient être mis en place permettant, par exemple, de mesurer selon quelques critères (durée prévisionnelle, durée actualisée, coût prévisionnel, coût actualisé, niveau de réalisation) et opération par opération, et non de manière agrégée comme cela est le cas actuellement, l'avancée des principales opérations d'équipement et d'infrastructure.

MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT » ET BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATIONS ADMINISTRATIVES » - M. MICHEL CANEVET, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait 1,35 milliard d'euros de crédits de paiement (CP) et 1,49 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) au titre de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » (hors fonds de concours et attributions de produits).

Au total, 93 % des crédits prévus par la loi de finances initiale et 97 % des crédits de paiement ouverts ont été consommés.

Exécution 2016 des dépenses de la mission (hors fonds de concours et attributions de produits)

(en euros)

   

Prévision LFI

Crédits ouverts

Exécution

Taux d'exécution (par rapport à la prévision LFI)

Taux d'exécution (par rapport aux crédits ouverts)

Mission

AE

1 488 622 599

1 370 133 507

1 321 272 353

89%

96%

CP

1 346 147 965

1 294 164 334

1 255 331 952

93%

97%

Coordination du travail gouvernemental

AE

660 923 977

622 612 417

590 233 573

89%

95%

CP

652 093 373

610 681 716

578 726 709

89%

95%

Protection des droits et libertés

AE

97 173 145

94 947 906

90 445 293

93%

95%

CP

102 846 436

100 167 334

96 347 126

94%

96%

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

AE

730 525 477

652 573 184

640 593 487

88%

98%

CP

591 208 156

583 315 284

580 258 117

98%

99%

Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport annuel de performances (RAP) 2016

Les importants transferts (81 millions d'euros en crédits de paiement et 88 euros en autorisations d'engagement) et les annulations en cours d'exercice (55 millions d'euros en crédits de paiement et 115 millions d'euros en autorisations d'engagement) expliquent l'écart significatif entre les crédits prévus et les crédits effectivement disponibles.

Synthèse des ouvertures et annulations de crédits (hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

 

Programme 129

Programme 308

Programme 333

Mission

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles

8,00

8,00

 

 

 

 

8,00

8,00

Décrets de transfert

-95,90

-88,60

 

 

7,78

7,78

-88,12

-80,82

Décrets de virement

10,50

0,10

 

 

-10,47

 

0,03

0,10

Décrets d'avance

-33,00

-31,70

-4,20

-4,29

-77,27

-18,83

-114,47

-54,82

Arrêtés de report de crédits

47,50

46,10

1,95

1,58

2,87

2,74

52,32

50,42

Loi de finances rectificative de décembre

24,60

24,60

 

 

-0,05

-0,05

24,55

24,55

Total

-38,30

-41,50

-2,25

-2,71

-77,14

-8,36

-117,69

-52,57

Source : commission des finances du Sénat à partir du RAP 2015

Huit décrets de transfert ont affecté le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » au cours de l'exercice - correspondant à 7 millions d'euros d'ouvertures de crédits et à 103 millions d'euros d'annulations. Outre l'habituel transfert sortant au profit du ministère de la défense (82,1 millions d'euros en CP et 76,6 millions d'euros en AE), un transfert significatif a affecté, en novembre, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » au profit de trois missions du budget général ne relevant pas du Premier ministre.

Aux termes de l'article 12 de la loi organique relative aux lois de finances, « des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d'origine ».

En l'occurrence, il s'agissait de transférer :

- 18,2 millions d'euros (en AE) à la mission « Administration générale et territoriale de l'État » destinés « au financement d'un data center de haute sécurité en partenariat avec le ministère de l'intérieur » ;

- 1 million d'euros au profit de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour financer des « projets de recherche et développement des pôles de compétitivité qui présentent un intérêt pour la sécurité nationale en liaison avec la filière industrielle de sécurité » ;

- 3,1 million d'euros à la mission « Défense » pour le remboursement de dépenses de rémunération et de charges sociales jusqu'à présent prises en charges par le ministère de la Défense.

Comme l'atteste la variété des missions bénéficiant de transferts de crédits, en provenance du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », la mission « Direction de l'action du Gouvernement » retrace les crédits d'organismes interministériels. Pour autant, on peut s'interroger sur l'architecture de la mission qui, contrairement à l'article 7 de la loi organique, ne comprends pas « un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ».

Évolution des crédits de paiement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » depuis 2012

(en milliard d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performances (RAP)

L'importante augmentation enregistrée en 2015 par rapport à l'année précédente résulte d'une importante mesure de transfert de personnels.

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Malgré un ralentissement des créations de postes, une masse salariale en hausse de 10 millions d'euros

Par rapport à l'année précédente, les dépenses de personnel de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ont beaucoup augmenté, en raison de l'intégration, au sein de la mission, des agents des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC). Par conséquent et malgré des créations de postes plus faibles que les trois années précédentes, les dépenses de personnel de la mission sont dynamiques.

Comparaison des dépenses de personnel et de la réalisation du schéma d'emploi de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

(en millions d'euros) (en ETP)

Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP

Toutefois, à périmètre constant, le coût des postes créés en 2016 et 2015 s'élève à près de 10 millions d'euros, dont 2,3 millions d'euros imputables au programme 108 « Protection des droits et libertés » qui retrace les crédits des autorités administratives indépendantes (AAI).

Coût et nombre de création de postes depuis 2013 pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement » (à périmètre constant)

(en ETP) (en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP

Malgré un ralentissement des créations de postes, correspondant aux moindres besoins en matière de cyber-défense, celles-ci constituent le principal déterminant de l'augmentation des dépenses de personnel de la mission (à périmètre constant). En 2016, les dépenses de personnel représentent ainsi un tiers de l'ensemble des crédits.

2. Autorités administratives indépendantes (AAI) : une maîtrise des dépenses à renforcer

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, la commission des finances du Sénat soulignait que « les missions confiées aux autorités administratives indépendantes continuent de croître, ce qui entraine, chaque année, des dépenses supplémentaires »75(*).

Entre 2015 et 2016, les dépenses des AAI retracées dans le programme 308 « Protection des droits et libertés » ont augmenté de 3,6 millions d'euros, soit + 4,1 %, principalement en raison de recrutements de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), dont les missions ont été renforcées par la loi relative au renseignement76(*).

Évolution des dépenses du programme 308 « Protection des droits et des libertés » (à périmètre courant)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Toutefois, depuis 2012, l'écart entre les crédits ouverts et les crédits consommés augmente : l'augmentation de leurs moyens n'exonère donc pas les AAI de mesures de régulation budgétaire.

À ce titre, il convient de remarquer que si la réserve de précaution est bien mobilisée selon les règles de droit commun (0,5 % des dépenses de personnel et 8 % des autres dépenses), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) bénéficie d'un dégel intégral de sa réserve de précaution (de l'ordre de 3 millions d'euros), en raison du statut d'autorité publique indépendante (API)77(*) qui lui a été octroyé par la loi du 15 novembre 2013.

3. Des indicateurs de performance à alimenter

Il est difficile de mesurer l'amélioration réelle de la sécurité des systèmes d'information car « certains ministères n'ont pas fourni d'indicateur actualisé » concernant la maturité en sécurité de leur système d'information. Il convient pourtant d'être particulièrement attentif aux enjeux relatifs à la cybersécurité.

II. BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATIONS ADMINISTRATIVES »

1. Exécution des crédits de la mission en 2016

Les recettes du budget annexe s'élèvent à 192,1 millions d'euros en 2016, soit une diminution de 3,65 millions d'euros par rapport à l'année 2015, (- 1,9%).

Les dépenses totales sont de 166,9 millions d'euros, en baisse de 3,4% par rapport à 2015, soit 5,97 millions d'euros.

Ainsi, en 2016, pour la deuxième année consécutive depuis 2010, les dépenses ont diminué davantage que les recettes. L'excédent dégagé par le budget annexe s'élève à plus de 25 millions d'euros, en hausse de 9 % par rapport à 2015.

Évolution des recettes et des dépenses du budget annexe depuis 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performances (RAP)

Par ailleurs, les prévisions de recettes du budget annexe paraissent de plus en plus réalistes et sincères : l'écart entre prévision et exécution est de moins de 5 millions d'euros en 2016.

Évolution des recettes et des prévisions de recettes du budget annexe

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performances (RAP)

S'agissant des dépenses, l'exécution s'élève à 92 % en crédits de paiement et 83 % en autorisations d'engagement.

Exécution des dépenses du budget annexe en 2016

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prévision LFI (y compris fonds de concours et attributions de produits)

192,8

181,8

Consommation

161,0

166,9

Taux d'exécution (par rapport à la prévision LFI)

83 %

92 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performances (RAP)

Cette sous-consommation résulte d'une réduction de la masse salariale plus importante que prévue et, s'agissant des autorisations d'engagement, d'économies résultant de la transformation du service interministériel de renseignements « 39-39 Allô service public ». Selon le rapport annuel 2016 de la DILA, ce service a reçu, en 2016, 853 979 appels.

2. Des dépenses maîtrisées grâce à une réduction importante des effectifs

Les effectifs de la direction de l'information légale et administrative (DILA) ont diminué de 20 équivalents temps plein (ETP) en 2016, contre 2 prévus par la loi de finances initiale.

En effet, selon les informations figurant dans le rapport annuel de performances, « un volume important de départs enregistrés à la DILA en 2016 (retraites, fins de contrats, détachements, démissions et début de la mise en oeuvre du nouveau dispositif de cessation anticipée d'activité (CAVA) prévu pour 2016-2020) associé à une accentuation de la politique de recrutement externe sélective plus particulièrement centrée sur les métiers numériques génère un taux de remplacement inférieur à 1 sur 2 ».

Les dépenses de personnel ont ainsi diminué de plus de 2 millions d'euros (- 2,8 %).

Évolution des charges de personnel et du nombre d'ETPT depuis 2012

(en ETPT) (en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performances (RAP)

Votre rapporteur spécial encourage la DILA à poursuivre sa transformation numérique et le redéploiement de ses effectifs.

III. LE GROUPEMENT INTERMINISTÉRIEL DE CONTRÔLE

1. Des missions renforcées depuis la loi relative au renseignement de juillet 2015

En 1991, la loi78(*) a prévu que « le Premier ministre organise la centralisation de l'exécution des interceptions autorisées ». Ainsi, le groupement interministériel de contrôle (GIC) est un « service du Premier ministre chargé des interceptions de sécurité »79(*). Distinctes des interceptions judiciaires, demandées par un magistrat, les interceptions de sécurité sont autorisées par le Premier ministre, sur demande d'un ministre responsable d'un service de renseignement.

Les missions80(*) du GIC consistent à :

- soumettre les demandes d'interception au Premier ministre ;

- établir un relevé d'opération et la destruction des enregistrements dans les conditions prévues par la loi ;

- assurer la centralisation de l'exécution des interceptions autorisées.

Les interceptions de sécurité sont toujours mises en oeuvre par le GIC, qui dispose du monopole des relations avec les opérateurs de communications électroniques : il est le seul service habilité à leur adresser des réquisitions. À l'instar des interceptions téléphoniques ou des flux Internet, le recueil des données de connexion et de géolocalisation a notamment été encadré et exécuté par le GIC81(*), à partir du 1er janvier 2015.

En outre, le GIC centralise les demandes d'interceptions de sécurité et de recueil des données de connexion émises par les services autorisés82(*), les présente au Premier ministre pour autorisation et les soumet à l'avis d'une commission indépendante - la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS).

Le GIC se situe donc au coeur du dispositif d'autorisation et de mise en oeuvre des interceptions de sécurité et du recueil des données de connexion autorisés par la loi.

L'organisation des interceptions de sécurité

« Cette centralisation des moyens d'écoute, placés sous l'autorité du Premier ministre et confiés à un service technique neutre, puisqu'il n'est pas en charge de l'exploitation du renseignement et des enquêtes, a été considérée par le législateur comme une garantie fondamentale pour la protection des libertés publiques. Elle offre une séparation claire et solide entre « l'autorité qui demande » issue d'un des trois ministères habilités, « l'autorité de contrôle indépendante » qu'est la CNCIS, « l'autorité de décision » qu'est le Premier ministre, et le service qui met en oeuvre les moyens d'interception : le GIC. »

Source : 22e rapport de la CNCIS, 2013-2014

Dans le cadre de la réforme globale du renseignement menée en 201583(*), le nouveau livre VIII du code de la sécurité intérieure encadre les techniques de renseignement et consacre une place essentielle au GIC, sorte de « chef d'orchestre » de la mise oeuvre de la loi. Dans le cadre de cette réforme, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) est remplacée par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

Comme le soulignait Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, « le GIC conserve toutes ses prérogatives actuelles en matière d'interceptions de sécurité et de données de connexion. Il aura de nouvelles missions destinées à faciliter le contrôle effectué par la CNCTR »84(*). En effet, le GIC doit désormais assurer la traçabilité et la centralisation des renseignements en application de l'article L. 822-1 du Code de la sécurité intérieure85(*), issue de la loi de juillet 2015.

Concrètement, le GIC centralise l'exploitation des données recueillies en son sein, au bénéfice des services demandeurs mais aussi les renseignements recueillis par les services autorisés à utiliser des techniques de proximité afin d'en assurer un contrôle effectif. Autrement dit, le GIC met à disposition des services de renseignement les données recueillies et contribue au contrôle de l'exploitation des renseignements.

Les missions du GIC

« Le groupement interministériel de contrôle est un service du Premier ministre chargé de :

« 1° Enregistrer les demandes de mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement mentionnées à l'article L. 821-2 et aux II et III de l'article L. 854-2 ;

« 2° Enregistrer les autorisations de mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement mentionnées à l'article L. 821-4 et aux I, II et III de l'article L. 854-2 ;

« 3° Recueillir et conserver les informations ou documents mentionnés à l'article L. 851-1 dans les conditions fixées au chapitre Ier du titre V du présent livre ;

« 4° Centraliser l'exécution des interceptions de sécurité autorisées en application du I de l'article L. 852-1 et de l'article L. 854-8 ainsi que les opérations de transcription et d'extraction des communications interceptées ;

« 5° Contribuer à la centralisation des renseignements collectés lors de la mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement autres que celles mentionnées aux 3° et 4° ;

« 6° Concourir à la traçabilité de l'exécution des techniques de recueil de renseignement.

Source : article R. 823-1 du code de la sécurité intérieure

En particulier, dorénavant, certaines des techniques utilisées directement par les services de renseignement verront leur traçabilité assurée par le GIC. Selon le rapport de Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi relatif au renseignement, « l'accroissement des renseignements collectés et la mise en oeuvre d'une traçabilité rigoureuse de l'exécution des techniques de renseignement autorisées entraineront un besoin en emplois et en moyens budgétaires pour le GIC au sein des services du Premier ministre que l'on peut évaluer à 50 % de ses ressources actuelles. Il s'agit de moyens humains pour concevoir les nouveaux systèmes de bases de données et en assurer le fonctionnement, mais aussi équiper certains appareils déployés sur le terrain de capteurs permettant de contrôler leur utilisation conformément aux règles définies »86(*) par la loi.

Par ailleurs, lorsque le Conseil d'État est saisi par une personne souhaitant vérifier qu'aucune technique de renseignement n'est irrégulièrement mise en oeuvre à son égard, le GIC représente et assure la défense du Premier ministre. En 2016, une dizaine de recours ont ainsi été examinés.

Désormais service à compétence nationale (SCN) rattaché au Premier ministre87(*) et ainsi « désencastré » des services de renseignement, le GIC a « normalisé » son fonctionnement en 2016 : « il s'est détaché d'une tutelle administrative jusqu'alors exercée par la direction générale de la sécurité extérieure et ses agents relèvent des services du Premier ministre »88(*).

C'est dans ce contexte de normalisation administrative et budgétaire et d'accroissement des missions que votre rapporteur spécial a souhaité s'intéresser au GIC dont le budget figure, en tant que service rattaché au Premier ministre, au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

2. D'un financement opaque à une transparence accrue

La normalisation du GIC a conduit à ce qu'une partie significative de ses activités soit désormais financée sur fonds « normaux » - et non plus sur fonds spéciaux. L'augmentation, récente, des crédits du GIC dans les documents budgétaires doit donc se lire à cette aune.

Cette normalisation du GIC permet donc au Parlement, et singulièrement aux commissions des finances, de mesurer le niveau et l'évolution du budget dont dispose ce service. Une transparence accrue de ses moyens est en effet indispensable dans le contexte actuel de menaces mais aussi d'exigences du respect des libertés individuelles, qui pourrait justifier leur augmentation.

Il convient à ce titre de souligner que ce contrôle est complété, par celui mené par la commission de vérification des fonds spéciaux de la délégation parlementaire au renseignement (DPR).

En 201589(*), les seules dépenses du GIC correspondaient à ses dépenses de fonctionnement : les dépenses de fluides et de collecte de déchets ainsi que la rénovation de nouveaux locaux et les dépenses de réseaux, d'achats de fournitures de bureau et de produits d'entretien, les frais de réception et de transport. En particulier, aucune dépense de personnel n'était retracée : celles-ci étaient prises en charge par la mission « Défense » pour les personnels contractuels de la direction générale de la sécurité extérieure ou par les fonds spéciaux.

À la suite des attentats du 13 novembre 2015, le Gouvernement a présenté, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, un amendement majorant les crédits affectés au groupement interministériel de contrôle « pour renforcer [ses] moyens d'action90(*) ». Au total, le GIC disposait de 18,15 millions d'euros de crédits ouverts au titre de la loi de finances initiale pour 2016, dont 4,15 millions d'euros au titre des dépenses de personnel.

Toutefois, à la suite de mesures de gel et d'annulation, les crédits effectivement disponibles en 2016 s'élèvent à 15,23 millions d'euros (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) et le taux de consommation des crédits initialement prévus est de 70 % - et de 83 % des crédits disponibles. Selon les informations transmises par le GIC, ces crédits susceptibles de financer des projets d'investissement, notamment informatiques, ont été rendus disponibles alors même que les projets n'étaient pas encore aboutis et alors que le GIC devait opérer sa transformation.

L'année 2017 devrait être marquée par une importante montée en puissance du GIC, nécessitant le financement de lourds projets informatiques (7,8 millions d'euros sont ainsi prévus au titre des dépenses d'investissement), portant le budget total du GIC (hors fonds spéciaux) à 28,1 millions d'euros.

Évolution (2015-2017) du budget du GIC (hors fonds spéciaux)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données transmises par le GIC

L'augmentation des dépenses de personnel traduit non seulement des recrutements, mais aussi l'intégration de contractuels, jusqu'à présent employés par la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ou, mais plus marginalement, par le GIC directement.

S'agissant des recrutements, il convient de souligner que la modification des missions du GIC correspond à un changement de métier : essentiellement constitué de catégorie B et C, le GIC, désormais maître d'ouvrage au service des services, doit recruter des personnels de catégories A ou A+.

Fin 2016, les effectifs s'élevaient à 170 personnes, en-deçà des prévisions, pour deux raisons principales. D'une part, le bureau des ressources humaines a dû gérer en priorité les transferts des personnels de la DGSE. D'autre part, les enquêtes d'habilitation des agents au secret de la défense nationale, formulées désormais par le biais du SGDSN, sont obtenues après huit à neuf mois, ce qui n'était pas le cas auparavant lorsque les enquêtes étaient directement effectuées par la DGSE. Selon le GIC, l'objectif serait d'atteindre 230 personnes environ d'ici la fin de l'année 2018, sous réserve de ne pas confier au GIC de nouvelles missions.

3. Un lien ambigu avec le SGDSN

Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) est notamment chargé de la passation des marchés, de la gestion budgétaire et financière et du recrutement des agents du service, en application de l'article D. 823-3 du code de la sécurité intérieure91(*). En outre, en application de l'article D. 823-6 du code précité, « les modalités de gestion du budget, des moyens, des personnels et des achats sont fixées entre le groupement interministériel de contrôle et le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale ».

Si le GIC dispose d'une gestion financière et des ressources humaines qui lui est propre, le SGDSN lui apporte son soutien et fait notamment l'interface avec la direction des services administratifs et financiers (DSAF) des services du Premier ministre, en matière budgétaire et financière ou de marchés publics. Concrètement, le SGDSN gère le budget opérationnel de programme (BOP) « support » du GIC.

Le SGDSN est en réalité conduit à gérer les ressources humaines du GIC : si le choix de la personne à recruter revient au directeur du GIC, l'autorisation de recruter et le niveau de rémunération (des contractuels) relève d'un dialogue entre le SGDSN et le GIC, alors même que le SGDSN n'a aucun lien hiérarchique vis-à-vis du GIC - dont l'autorité de tutelle est le Premier ministre.

Cette situation pose une question de principe même si elle n'entraine pas, à ce stade, de difficultés pratiques majeures - si ce n'est une perte de temps. En effet, rien n'empêcherait le SGDSN de ne pas donner suite à une demande de recrutement ou de conclusion d'un marché public émanant du GIC. Vu la sensibilité du sujet, un cadre juridique moins contraignant pourrait être envisagé. Il devrait toutefois être concilié avec la nécessité de ne pas dupliquer inutilement les fonctions « support » du SGDSN.

Au total, si les moyens budgétaires et juridiques dont dispose le GIC paraissent suffisants, des contraintes exogènes pourraient obérer ses moyens d'action.

Ainsi, l'opacification d'internet constitue une difficulté notable : la protection de la vie privée, des données et, plus généralement, de la navigation sur internet, est en effet devenue un argument publicitaire et commercial pour les entreprises du numérique, ce qui rend beaucoup plus complexe l'action des services.

Surtout, les conséquences d'un arrêt rendu en décembre 2016 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) constituent un sujet majeur de préoccupation pour le GIC : il pourrait remettre en cause l'obligation faite aux opérateurs de communications électroniques de stocker, pendant un an92(*), les données de connexion de l'ensemble des usagers. La portée de cet arrêt et ses conséquences sur les enquêtes en cours, tant dans le domaine du renseignement qu'en matière judiciaire, devra rapidement être éclaircie. Pour la délégation parlementaire au renseignement, cet arrêt « empiète sur la compétence des États, telle qu'elle résulte de l'application du principe de subsidiarité, et ne tient manifestement aucun compte des impératifs et des finalités qui s'attachent à l'action des services de renseignement.

« Sauf inversion de jurisprudence, le Gouvernement doit exiger au plus vite auprès du Conseil la révision de la directive européenne 2002/58/CE »93(*).

L'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne Tele2 Sverige AB/ Post-och telestyrelsen

« La Cour est invitée à indiquer si des régimes nationaux qui imposent aux fournisseurs une obligation générale de conservation des données et qui prévoient l'accès des autorités nationales compétentes aux données conservées, sans notamment limiter cet accès aux seules fins de lutte contre la criminalité grave et soumettre l'accès à un contrôle préalable par une juridiction ou une autorité administrative indépendante, sont compatible avec le droit de l'Union (en l'occurrence la directive « vie privée et communications électroniques » lue à la lumière de la Charte des droits fondamentaux de l'UE).

« Dans son arrêt de ce jour, la Cour répond que le droit de l'Union s'oppose à une réglementation nationale prévoyant une conservation généralisée et indifférenciée des données. (...)

« La Cour constate, s'agissant de la conservation, que les données conservées prises dans leur ensemble sont susceptibles de permettre de tirer des conclusions très précises sur la vie privée des personnes dont les données ont été conservées.

« L'ingérence résultant d'une réglementation nationale prévoyant la conservation des données relatives au trafic et des données de localisation doit donc être considérée comme particulièrement grave. Le fait que la conservation des données est effectuée sans que les utilisateurs des services de communications électroniques n'en soient informés est susceptible de générer, dans l'esprit des personnes concernées, le sentiment que leur vie privée fait l'objet d'une surveillance constante. Par conséquent, seule la lutte contre la criminalité grave est susceptible de justifier une telle ingérence.

« La Cour relève qu'une réglementation prévoyant une conservation généralisée et indifférenciée des données ne requiert pas de relation entre les données dont la conservation est prévue et une menace pour la sécurité publique et ne se limite notamment pas à prévoir une conservation des données afférentes à une période temporelle et/ou une zone géographique et/ou un cercle de personnes susceptible d'être mêlées à une infraction grave. Une telle réglementation nationale excède donc les limites du strict nécessaire et ne saurait être considérée comme étant justifiée dans une société démocratique, ainsi que l'exige la directive lue à la lumière de la Charte.

« La Cour explique en revanche que la directive ne s'oppose pas une réglementation nationale imposant une conservation ciblée des données à des fins de lutte contre la criminalité grave, à condition qu'une telle conservation soit, en ce qui concerne les catégories de données à conserver, les moyens de communication visés, les personnes concernées ainsi que la durée de conservation retenue, limitée au strict nécessaire. Selon la Cour, toute réglementation nationale allant dans ce sens doit être claire et précise et prévoir des garanties suffisantes afin de protéger les données contre les risques d'abus.

Elle doit indiquer les circonstances et les conditions dans lesquelles une mesure de conservation des données peut, à titre préventif, être prise de manière à garantir que l'ampleur de cette sure soit, en pratique, effectivement limitée au strict nécessaire. Notamment, une telle réglementation doit être fondée sur des éléments objectifs permettant de viser les personnes dont les données sont susceptibles de présenter un lien avec des actes de criminalité grave, de contribuer à la lutte contre la criminalité grave ou de prévenir un risque grave pour la sécurité publique. (...)

« Compte tenu de la quantité de données conservées, du caractère sensible de ces données ainsi que du risque d'accès illicite à celles-ci, la réglementation nationale doit prévoir que les données soient conservées sur le territoire de l'Union et qu'elles soient irrémédiablement détruites au terme de la durée de leur conservation. »

Communiqué de presse n° 145/16 de la Cour de justice de l'Union européenne du 21 décembre 2016, concernant l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (grande chambre) dans les affaires jointes C-203/15 Tele2 Sverige AB/ Post-och telestyrelsen et C-698/15 Secretary of State for the Home Department/Tom Watson e.a.

MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES » ET CAS « AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES » ET « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE - M. JEAN-FRANÇOIS HUSSON, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

1. Une mission de nouveau fortement mise à contribution

Exécution des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » par programme en 2016, y compris fonds de concours

(en millions d'euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2015

Crédits votés LFI 2016

Crédits exécutés 2016

Exécution 2016 / exéc. 2015

(en %)

Exécution 2016 / LFI 2016

(en %)

203 «Infrastructures et services de transport »

AE

4 337,65

4 664,88

4 459,27

2,80 %

- 4,41 %

CP

4 810,61

4 617,34

4 406,48

- 8,40 %

- 4,57 %

205 «Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »

AE

159,91

198,29

100,10

- 37,40%

- 49,52 %

CP

174,62

195,74

158,19

- 9,41 %

- 19,18 %

170 «Météorologie»

AE

195,55

198,24

190,24

- 2,72 %

- 4,04 %

CP

195,55

198,24

190,24

- 2,72 %

- 4,04 %

113 «Paysages, eau et biodiversité»

AE

241,25

285,58

259,02

7,37 %

- 9,30 %

CP

256,55

296,28

242,74

- 5,38 %

- 18,07 %

159 «Information géographique et cartographique»

AE

93,35

95,11

92,41

- 1,01 %

- 2,84 %

CP

93,28

95,11

92,33

- 1,02 %

- 2,92 %

181 «Prévention des risques»

AE

52,23

283,58

-16,17

- 130,96 %

- 105,70 %

CP

66,10

222,73

-32,43

- 149,06 %

- 114,56 %

174 «Énergie, climat et après-mines»

AE

738,75

507,23

965,00

30,63 %

90,25 %

CP

747,71

509,56

464,21

- 37,92 %

- 8,90 %

345 « Service public de l'énergie »

AE

-

2 049,60

1 955,47

-

- 4,59 %

CP

-

2 049,60

1 955,47

-

- 4,59 %

217 «Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables»

AE

3 281,05

2 485,50

3 211,99

- 2,10 %

29,23 %

CP

3 327,83

2 529,16

3 259,11

- 2,07 %

28,86 %

Total

AE

9 099,74

10 768,01

11 217,33

23,27 %

4,17 %

CP

9 672,25

10 713,76

10 736,34

11 %94(*)

0,21 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

À titre liminaire, il convient de rappeler que la loi de finances rectificative pour 2015 a enrichi la mission du nouveau programme 345 « Service public de l'énergie », retraçant les charges de service public de l'énergie auparavant assurées par des dispositifs extrabudgétaires, mais non intégrées au CAS « Transition énergétique » car ne relevant pas directement de la politique de transition énergétique95(*).

En loi de finances initiale pour 2016, la mission « Écologie, développement et mobilité durables » bénéficiait de 10,8 milliards d'euros d'AE et de 10,7 milliards d'euros de CP. L'exercice 2016 est marqué par un taux d'exécution des autorisations d'engagement de 104 % et par une légère surconsommation des crédits de paiement (CP) - le taux d'exécution des crédits votés en loi de finances initiale s'élève à 100,2 %.

Le montant des CP consommés, proche du montant des CP votés en loi de finances initiale, dissimule une sous-exécution des crédits de la mission. Ainsi, une mesure de gestion récurrente, qui complexifie la lecture de l'exécution budgétaire, consiste à transférer en gestion les crédits du titre 2 du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » vers le programme 21796(*), pour un montant de 765,6 millions d'euros - contre 777,2 millions d'euros en 2015.

Cette mesure de gestion fragilise la lisibilité de la présentation budgétaire de l'exécution 2016 en donnant l'impression que le programme 217 a bénéficié de crédits supplémentaires en cours de gestion. La suppression du programme 337 et l'intégration des crédits au programme 217, envisagée pour le projet de loi de finances pour 201897(*), résout toutefois ce problème.

La neutralisation de ce transfert fait apparaître une sous-consommation de 7 % des CP prévus en loi de finances initiale.

Celle-ci découle de l'annulation en cours de gestion de la quasi-totalité de la réserve de précaution hors titre 2 des programmes de la mission. Or, l'annulation de la majeure partie des crédits mis en réserve en cours d'exécution fragilise la sincérité de la budgétisation initiale autant qu'elle est amenée à poser de sérieuses difficultés pour l'accomplissement des missions du ministère et des opérateurs.

Seul le programme 345 a bénéfice d'une levée totale de sa réserve initiale. Les programmes 203 et 217 n'ont quant à eux bénéficié que d'une levée partielle de la réserve de précaution afin, respectivement, de permettre la compensation de la réforme des péages pour les entreprises du fret ferroviaire et d'assurer les dépenses relatives aux COP 21 et 22.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Prog.

Crédits prévus LFI 2016 (hors FDC/ADP)

FDC/ADP prévus LFI 2016

Reports entrants hors FDC

Reports entrants sur crédits FDC

Transferts et virement

Décrets d'avance

Autres mouve-ments

LFR 2016

Reports sortants (y compris FDC) et crédits non consommés

FDC/ADP exécutés

Exécution 2016

113

275,90

20,39

0,49

5,42

-

- 18,56

-

- 10,00

- 41,86

31,48

263,25

159

95,11

-

0,07

0,11

-

- 3,49

-

-

- 0,08

0,64

92,35

170

198,24

-

-

0,02

0,13

- 8,28

-

-

-

0,13

190,24

174

509,59

-

0,60

-

 

- 44,61

-

152,50

- 153,90

0,03

464,21

181

221,18

1,55

4,00

24,22

- 5,68

- 171,33

-

- 82,60

- 22,22

1,68

- 29,19

203

3 182,00

1 435,34

6,44

238,09

- 13,42

- 214,90

-

-

- 317,17

1 541,13

5 857,50

205

183,46

12,28

4,16

2,80

- 1,91

- 21,46

-

-

- 13,42

4,62

170,53

217

2 448,89

80,24

0,20

0,22

802,09

- 18,50

0,83

- 1,09

- 2,65

51,11

3 361,34

345

2 049,60

-

-

-

-93,00

-

-

-

- 1,13

-

1 955,47

Note de lecture : les chiffres présentés n'intègrent pas les ajustements techniques prévus par le présent projet de loi de règlement ; ils peuvent donc légèrement différer des données présentées dans le rapport annuel de performances de la mission.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère du budget

Les arbitrages de fin de gestion entraînent deux conséquences :

- d'une part, ils traduisent l'utilisation de la mission comme variable d'ajustement pour réaliser des économies, voire financer d'autres priorités : l'ouverture par la loi de finances rectificative pour 2016 de 500 millions d'euros d'AE, qui explique la surconsommation des AE, et de 150 millions d'euros en CP, abondant l'enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE), illustre ce phénomène. Les AE ont été consommées, mais les CP ont été immédiatement gelés et reportés en 2017. Comme le relève la Cour des comptes, cette mesure « contribue à améliorer le solde budgétaire 2016 de 150 millions d'euros » ;

- d'autre part, ils provoquent une augmentation des restes à payer, qui représentent 5,9 milliards d'euros pour l'exercice 2016, soit une hausse de 520 millions d'euros par rapport à 2015. Ceux-ci mettent en péril la soutenabilité de la mission, et en dehors des crédits exécutés sur fonds de concours de l'AFITF et des paiements de loyers des contrats de partenariat public-privé, ôtent toute visibilité quant au calendrier de paiement, faute de réalisation d'échéanciers.

Ainsi, votre rapporteur spécial a le regret de constater, comme il l'avait pourtant annoncé lors des débats relatifs à la loi de finances initiale pour 2016, que la politique en faveur de l'environnement et de la transition énergétique ne comptait pas parmi les priorités du Gouvernement précédent.

Évolution des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » depuis 2011

(en milliards d'euros, hors programmes d'investissements d'avenir)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits consommés de la mission ont diminué de près de 14 % entre 2011 et 2016, passant de 12,43 milliards d'euros à 10,74 milliards d'euros (hors programmes d'investissements d'avenir), alors même qu'un nouveau programme complète la mission.

2. Une gestion des emplois perfectible

Les dépenses de personnel (titre 2), qui représentent 26 % des CP et des AE exécutés de la mission sont réparties entre le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement durable et de la mer » et le programme 181 « Prévention des risques », auquel sont rattachées les dépenses de personnel de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La quasi-totalité des crédits et des emplois sont imputés sur le programme 217 (2,77 milliards d'euros sur 2,8 milliards d'euros).

Le plafond d'autorisations d'emplois (PAE) fait l'objet d'une sous-exécution en 2016. La loi de finances initiale prévoyait un PAE de 29 911 ETPT. Si l'on intègre le transfert en cours de gestion des effectifs du programme 337, ce PAE atteint 43 041 ETPT. Or, en exécution, il s'est élevé à 42 257 ETPT.

À l'inverse, à périmètre constant, le schéma d'emplois connaît une sur-exécution, « le nombre de mobilités interministérielles et d'autres départs non définitifs semblant avoir été plus difficile à estimer avec précision » d'après la Cour des Comptes98(*). L'exécution atteint donc - 890 équivalents temps plein (ETP) contre une prévision de - 872 ETP.

Des marges de manoeuvre existent donc encore pour améliorer la qualité de la prévision budgétaire initiale sur les mouvements et les dépenses de personnel.

Évolution des écarts entre les prévisions de la loi de finances initiale et la réalisation : dépenses de personnel et équivalents temps plein travaillé (ETPT)

(en millions d'euros et en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une évaluation insuffisante des dépenses fiscales, une prévision peu fiable de leur coût

Tout d'abord, les dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission représentent plus de 31 % crédits de paiement votés de la mission, soit près de 3,3 milliards d'euros. Dans l'ensemble total composé des dépenses fiscales rattachées à la mission et des crédits budgétaires exécutés sur la mission, les dépenses fiscales représentent une part de plus en plus importante.

Répartition des crédits budgétaires exécutés de la mission et des dépenses fiscales rattachées à la mission

(en %)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

L'évolution des principales dépenses fiscales apparaît clairement haussière par rapport à l'année précédente, en particulier le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), dont le coût a doublé, passant de 874 millions d'euros à 1,67 milliard d'euros en raison des aménagements intervenus en loi de finances pour 201599(*).

Part du CITE dans le coût des dépenses fiscales de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » 

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Force est de constater que les mesures prises en loi de finances pour 2016 afin d'améliorer l'efficience du crédit d'impôt n'ont pas permis d'en contenir l'évolution (exclusion du périmètre du CITE de dispositifs bénéficiant déjà de soutien public, comme les systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie éolienne ; limitation des contournements qui permettaient d'inclure dans le périmètre des équipements pourtant exclus).

L'augmentation des dépenses fiscales applicables à la TICPE résulte quant à elle de la montée en puissance de la composante carbone de ces taxes, liées à l'évolution du prix de la tonne de CO2.

Pourtant, comme rappelé par le rapporteur général dans son rapport sur l'efficience des dépenses fiscales en faveur du développement durable, « si certaines dépenses fiscales ont été explicitement créées dans un objectif de protection de l'environnement, à l'instar de celles visant à une amélioration de la performance énergétique des logements, d'autres dispositifs créés pour soutenir certaines activités économiques peuvent avoir des effets environnementaux défavorables parfois peu connus, ou mal évalués »100(*).

Ainsi, certaines dépenses fiscales relatives aux transports sont majoritairement défavorables à l'environnement. Si elle estime qu'il n'est pas souhaitable de revenir sur les taux réduits dont ils bénéficient101(*), la Cour des comptes estime que les dépenses fiscales en faveur du GPL et du GNV ne sont pas justifiées : « les véhicules les plus économes émettent autant de CO2 par kilomètre parcouru que ceux fonctionnant au diesel et ces détaxes bénéficient essentiellement à des flottes privées existantes sans effet incitatif ». Ainsi, la Cour des comptes estime que 14 des dépenses fiscales relevant de la mission génèrent des effets défavorables au développement durable, quand 23 lui sont favorables.

De plus, si le CITE a permis d'accompagner une montée en gamme de la performance énergétique des équipements de rénovation énergétique, il est peu incitatif s'agissant des gros travaux de rénovation, en raison du plafonnement du montant des travaux éligibles. Par ailleurs, il produit des effets d'aubaine difficiles à évaluer.

Évolution des principales dépenses fiscales rattachées à la mission depuis 2013

(en millions d'euros)

 

Dépenses fiscales

2013

2014

2015

2016

Évolution 2016/2015

800403

Remboursement d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers

380

357

375

500

+ 125

800404

Remboursement d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun des voyageurs

40

39

51

93

+ 42

110222

CITE

660

619

874

1 670

+ 796

800207

Réduction de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel

68

125

158

170

+ 12

800203

Taux réduit de taxe intérieur de consommation pour les butanes et propanes utilisés comme carburant

108

105

102

103

+ 1

800210

Taux réduit de taxe intérieure de consommation au profit des installations intensives en énergie et soumises au régime des quotas d'émission de gaz à effet de serre

-

13

110

200

+ 90

800211

Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, le gaz naturel et les charbons au profit des installations intensives en énergie et exerçant une activité considérée comme exposée à un risque important de fuite de carbone

   

70

140

+ 70

800208

Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le GPL

110

91

81

74

- 7

Total des dépenses fiscales
rattachées à la mission

1 900

1 600

2 100

3 300

+ 1 200

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Enfin, le Parlement ne dispose que d'une information restreinte sur l'efficacité et l'évolution de certaines de ces dépenses, qu'il est amené à créer ou à prolonger, alors même que leurs montants sont très importants. Il ne dispose d'aucune explication, ni dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances ni dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement, sur l'évolution du montant des dépenses fiscales par rapport à la prévision : or, par exemple, pour 2016, le coût des dépenses fiscales rattachées au programme 174 augmente de 11 % (près de 250 millions d'euros) entre la prévision et l'exécution.

En tout état de cause, au regard de l'évaluation de l'efficience des dépenses fiscales, qui apparaît clairement insuffisante, votre rapporteur spécial estime, comme le rapporteur général qu'« il conviendrait que le ministère de l'environnement soit davantage associé, à travers les conférences fiscales, à l'examen des dépenses fiscales qui lui sont rattachées »102(*).

2. Des ressources extrabudgétaires toujours importantes

37 opérateurs dépendent de la mission « Écologie », dont 26 ont perçu des ressources en provenance du budget général pour un montant de 1,4 milliard d'euros en 2016.

Ressources des opérateurs de la mission en 2016

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Ils ont bénéficié de ressources affectées à hauteur de 5,9 milliards d'euros. Ces ressources ont augmenté de 20 % par rapport à 2015, sous l'effet de la hausse du montant des impôts et taxes affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

D'après la Cour des comptes, les dépenses des opérateurs rattachés à la mission se sont élevées à 8,3 milliards d'euros en 2016.

Répartition des dépenses concourant à la politique publique par la mission

(en %)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Au total, plus de la moitié (52 %) des dépenses concourant à la politique publique portée par la mission relève de dépenses extra-budgétaires.

3. La sous-exécution récurrente des crédits du programme 181 pose la question de la sincérité budgétaire

L'analyse de l'exécution des CP du programme 181 « Prévention des risques » fait apparaître une consommation négative des crédits prévus en loi de finances initiale. Celle-ci s'explique, comme l'année dernière, par un redéploiement de 232,6 millions d'euros de crédits du PIA gérés par l'ADEME, qui se traduit par un rétablissement de crédits d'un montant équivalent sur le programme 181, apparaissant comme une « dépense négative ».

D'une part, le choix du recours au décret d'avance, pour le premier redéploiement opéré en juin 2016, est contestable, le critère de l'urgence fixé par l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances103(*) n'étant pas rempli. En effet, 150 millions d'euros ont été transférés de l'ADEME vers l'ANAH, afin de doter le Fonds d'aide à la rénovation thermique, sans que les crédits de ce dernier n'aient été épuisés à ce moment104(*). D'autre part, le rétablissement des crédits liés aux redéploiements de PIA sur le programme 181 a eu pour conséquence de rendre les crédits ouverts et consommés sur ce programme négatifs (de 32 millions de CP en exécution), en contradiction avec l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances105(*).

La correction de ce rétablissement de crédits révèle qu'en réalité, 200 millions d'euros de crédits ont été consommés, sur les 222,7 millions d'euros de CP prévus en loi de finances initiale - soit un taux de consommation de 90 %.

Cette sous-exécution découle de la sous-consommation des crédits prévus pour les plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

Les PPRT visent à réduire les risques associés à la présence de sites industriels Seveso pour les riverains. 356 PPRT ont été approuvés à la fin de l'année 2016, sur les 393 plans prévus, soit un taux d'approbation de 90,5 %, inférieur à l'objectif de 97 % fixé dans le projet annuel de performance annexé à la loi de finances pour 2016. Le ministère justifie ce retard par la nécessité d'une concertation approfondie autour des PPRT restant à approuver, qui sont les plus délicats et requièrent des mesures foncières d'expropriation ou de délaissement difficiles à adopter.

Ainsi, les crédits de délaissement et d'expropriation n'ont en particulier pas pu être engagés dans leur totalité : alors que la loi de finances initiale prévoyait, au titre des dépenses d'intervention (transferts aux collectivités territoriales) de l'action 01 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » du programme, 74,7 millions d'euros d'AE et 7,3 millions d'euros CP pour le financement des mesures foncières liées aux PPRT, seuls 6,8 millions d'euros et 2,6 millions d'euros ont respectivement été engagés et consommés en exécution.

4. La budgétisation glissante du nouveau programme 345 fait encourir le risque d'accumulation de « charges à payer »

La budgétisation des charges de service public de l'énergie (principalement gaz et électricité), désormais retracées dans le CAS « Transition énergétique » et dans le nouveau programme 345, constitue un progrès indéniable. Alors que le CAS retrace les charges liées au soutien aux énergies renouvelables, à l'effacement de consommation, au remboursement aux opérateurs des déficits de compensation des charges de service public de l'énergie accumulées au 31 décembre 2015, le programme 345 regroupe les charges liées à la péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées, les charges découlant de dispositifs sociaux, du soutien à la cogénération, ainsi que les intérêts de la dette accumulée auprès des opérateurs au titre du déficit de compensation et le budget du médiateur de l'énergie.

La budgétisation « glissante » d'une partie des charges du programme fait toutefois encourir le risque d'apparition de charges à payer, qui résulteraient d'un écart entre les évaluations prévisionnelles et les charges effectives constatées ex post l'année suivante. En effet, les charges de service public de l'énergie résultent d'évaluations réalisées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) en N-1, définies notamment en fonction du prix de l'électricité et des combustibles. Si l'évaluation définitive des charges réalisée l'année N fait apparaître un décalage avec les estimations prévisionnelles réalisée en N-1, une compensation budgétaire aux opérateurs a lieu soit au titre du dernier versement aux acomptes de l'année N, en janvier N+1, soit dans le cadre du calcul des charges prévisionnelles pour l'année N+2.

Comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, « le décalage ainsi généré peut poser des problèmes de visibilité sur les charges à payer en N+1 et N+2, alors même qu'elles se rattachent comptablement à l'exercice de l'année N ».

Ce risque s'est concrétisé dès le premier exercice du programme -toutefois, il s'agissait d'un exercice particulier, dès lors que les crédits budgétés ont été inférieurs pour 2016 aux charges dues au titre de 2016, comme pour le CAS « Transition énergétique » (cf. infra). Alors que la CRE106(*) évaluait les charges retracées par le programme à 2 487 millions d'euros pour 2016, 2 049,6 millions d'euros ont in fine été budgétisés en loi de de finances initiale pour 2016.

Ainsi, 77 % des charges prévisionnelles pour 2016 ont été payés sur le budget 2016, tandis que « le solde des charges prévisionnelles 2016 (23 %) a été versé aux opérateurs en janvier 2017 sur le budget 2017 »107(*) : 557,6 millions d'euros ont ainsi été versés à EDF en janvier. Votre rapporteur spécial accordera une attention particulière au niveau de charges à payer résultant de la prochaine exécution budgétaire. La budgétisation de dépenses auparavant financées de façon extrabudgétaires ne saurait en effet avoir pour conséquence l'accumulation de charges à payer vis-à-vis des opérateurs du service public de l'énergie.

L'information du Parlement sur les montants effectifs dus au cours d'une année est par ailleurs perfectible et il conviendrait d'enrichir les projets annuels de performance d'échéanciers de paiement offrant une vision globale des paiements réalisés sur une année budgétaire.

5. La baisse des moyens financiers alloués à la lutte contre le réchauffement climatique et contre la pollution atmosphérique

Alors que la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte fixe un objectif national de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030 par rapport à 2005, les moyens affectés à la lutte contre le changement climatique ainsi qu'à la lutte contre la pollution atmosphérique ne sont pas de nature à permettre l'atteinte de ces objectifs.

D'abord, l'enveloppe spéciale « Transition énergétique »108(*), dont les crédits sont budgétés sur l'action 05 « Lutte contre le changement climatique » du programme 174, constitue un outil à la fois insuffisant et redondant avec d'autres dispositifs.

L'enveloppe, qui constitue un volet du fonds de transition énergétique lui-même doté de 1,5 milliard d'euros sur trois ans, géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), devait être dotée de 750 millions d'euros sur trois ans (en 2015, 2016 et 2017) par tranches annuelles de 250 millions d'euros. Dans un premier temps, la loi de finances rectificative pour 2015 a ouvert 250 millions d'euros de CP et d'AE sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ». Dans un second temps, 500 millions d'euros d'AE et 150 millions d'euros de CP ont été ouverts par la loi de finances rectificative pour 2016 sur ce même programme 174, portant les capacités d'engagement à 750 millions d'euros et les capacités de paiement à 400 millions d'euros.

D'une part, le montant de l'enveloppe ne répond pas aux attentes. Par exemple, sur 10 millions d'euros « affectés » au 31 décembre 2016 au titre de l'appel à projet « villes respirables », seuls 540 000 euros ont été engagés à cette date, soit 5 % des affectations décidées en comité de pilotage109(*) - ces engagements consolidant les montants d'engagements pris par la ministre chargée de l'écologie dans chaque convention de financement. L'ouverture d'AE et de CP en loi de finances rectificative n'a eu d'autre intérêt que de tenir un engagement gouvernemental : les fonds disponibles sur le compte de tiers tenu par la CDC paraissaient en effet suffisants, au regard des faibles montants de crédits engagés à la fin de l'année 2016. En outre, les CP ont été immédiatement gelés et reportés en 2017.

D'autre part, l'enveloppe finance des actions déjà soutenues par d'autres dispositifs d'intervention de l'État ou des opérateurs relevant du ministère, éclatant et complexifiant les financements de la politique de lutte contre le réchauffement climatique et la pollution atmosphérique - il en va ainsi des aides aux méthaniseurs, déjà attribuées par l'ADEME et les agences de l'eau, des aides à l'épandage, versées par FranceAgriMer et les agences de l'eau, des aides des fonds chaleurs et déchets, déjà portées par l'ADEME.

Ensuite, en neutralisant les crédits dédiés à l'ESTE, les crédits de l'action 05 « Lutte contre le changement climatique » diminuent de 13 % entre 2015 et 2016, envoyant un mauvais signal, y compris à l'égard des autorités européennes, dans un contexte de contentieux européens visant la France en matière de qualité de l'air, comme l'anticipait votre rapporteur spécial dans son rapport sur les crédits de la mission dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017110(*).

Évolution des crédits de paiement de l'action 05 - « Lutte contre le changement climatique » entre 2015 et 2016111(*)

(en euros)

Types de dépenses

Exécution 2015

Exécution 2016*

Évolution 2016/2015

Dépenses de fonctionnement

4 666 019

3 593 669

- 23 %

Dont dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel

2 610 033

1 427 565

- 45 %

Dont subventions pour charges de service public

2 055 986

2 166 104

5 %

Dépenses d'intervention

23 906 234

21 275 668

- 11 %

Dont transferts aux entreprises

4 667 432

4 201 672

- 10 %

Dont transferts aux collectivités territoriales

45 511

73 578

62 %

Dont transferts aux autres collectivités

19 193 291

17 000 418

- 11 %

Dépenses d'opérations financières

259 860

334 400

29 %

Total action 05

28 832 113

25 203 737

- 13 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances de la mission

Ainsi, par exemple, les crédits d'intervention concourant à la politique de surveillance de la qualité de l'air (au sein des transferts aux autres collectivités) ont diminué de 11 % entre 2015 et 2016, passant de 18,5 millions d'euros à 16,5 millions d'euros.

6. Une mise à contribution récurrente du programme 113 « Paysage, eau et biodiversité » incohérente aves les objectifs gouvernementaux

Alors que le programme paraissait préservé dans le budget initial de la mission grâce à une hausse des crédits de paiement, l'exécution budgétaire révèle qu'il a contribué à la maîtrise des dépenses de l'État.

Ce constat apparaît paradoxal, voire incohérent, alors que la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages112(*), présentée comme un texte phare par le précédent Gouvernement, devant permettre à notre pays de faire un grand pas dans la protection de la biodiversité, a été promulguée en août 2016.

D'abord, la mise à contribution du programme se traduit par l'annulation de la réserve de précaution. Alors qu'une mise en réserve complémentaire effectuée en cours de gestion a porté le montant de la réserve de précaution à 15,3 millions d'euros, l'intégralité de la réserve de précaution a été annulée par décrets d'avance. Les annulations de crédit récurrentes sur le programme depuis plusieurs exercices113(*) font encourir le risque de ne pas atteindre les objectifs fixés par les directives dans le domaine de l'eau et de la biodiversité et se traduisent par une augmentation des restes à payer, comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Évolution des crédits de paiement exécutés et des restes à payer du programme 113 « Paysage, eau et biodiversité »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances de la mission

Ainsi, 97 millions d'euros d'engagements ne sont pas couverts par des paiements au 31 décembre 2016, soit 40 % des crédits de paiement exécutés du programme en 2016, découlant principalement de l'engagement par la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de Normandie d'une opération d'arasement du barrage sur la Sélune.

Ensuite, des efforts soutenus de maîtrise des dépenses sont attendus des opérateurs, en dépit de l'extension de leur périmètre d'intervention.

Ainsi, l'article 32 de la loi de finances pour 2015 a prévu un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau de 175 millions d'euros par an de 2015 à 2017 (soit 525 millions d'euros sur trois ans)114(*), dans le cadre de l'effort collectif demandé à tous les opérateurs de l'État pour atteindre les objectifs de redressement des finances publiques.

Or cette ponction intervient alors même que les missions des agences de l'eau ont été élargies dans le cadre de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages115(*), qui prévoit notamment que les agences de l'eau peuvent apporter une aide financière aux personnes publiques et privées pour leurs actions d'intérêt commun visant une gestion équilibrée et durable non seulement de la ressource en eau, mais également du milieu marin et de la biodiversité.

Les dépenses d'intervention des agences de l'eau sont ainsi inférieures de près de 150 millions d'euros aux dépenses prévues pour 2016, et atteignent à 1,7 milliard d'euros. Votre rapporteur spécial ne peut que rappeler qu'une telle démarche place les agences dans une situation difficile, et qu'on ne peut exclure que de telles ponctions récurrentes sur leur fonds de roulement risquent d'obérer leur capacité à conduire des interventions.

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : « AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES »

1. Un exercice 2016 une nouvelle fois fortement excédentaire

Instauré en 2007, le dispositif du bonus-malus se traduit par l'octroi d'un « bonus » en cas d'acquisition d'un véhicule neuf émettant peu de CO2 ou par l'application d'un « malus », qui prend la forme d'une taxe additionnelle à la carte grise pour l'achat d'un véhicule émettant beaucoup de CO2.

En outre, une prime à la conversion, qui a remplacé au 1er avril 2015 le « super-bonus », est attribuée lorsque l'achat d'un véhicule neuf s'accompagne du retrait de la circulation d'un véhicule diesel de plus de quinze ans (immatriculé avant le 1er janvier 2000).

Les bonus et primes à la conversion sont versés par l'Agence de services et de paiement (ASP). Le compte d'affectation spéciale retrace en dépenses les contributions versées à l'ASP et en recettes le produit du malus.

L'exercice 2016 est marqué par un écart important entre prévision et exécution, plus important encore que celui constaté en 2015.

Évolution du taux d'exécution des crédits du compte d'affectation spéciale par programme

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Exécution des crédits du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres » par programme en 2016

(en euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2015

Crédits votés LFI 2016

Crédits exécutés 2016

Taux de consommation (en %)

791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres »

204 451 946

236 001 000

207 448 198

88 %

792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants »

21 389 032

60 000 000

28 003 669

47 %

Total

225 840 978

296 001 000

235 451 867

80 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ainsi :

- les recettes issues du malus ont été conformes au montant prévu en loi de finances initiale, soit 265,6 millions d'euros ; elles sont toutefois en baisse par rapport à 2015 (- 12 %) ;

- les dépenses ont été surévaluées : 235,45 millions d'euros ont été versés à l'ASP afin de financer les aides et primes à la conversion au lieu des 296 millions d'euros initialement prévus.

En conséquence, un excédent de 30,1 millions d'euros a été dégagé. En tenant compte du report de 7 millions d'euros de crédits de l'année 2015 sur l'année 2016, le solde s'est élevé l'année dernière à + 37,1 millions d'euros.

Solde du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres »

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

2016

Solde du CAS

- 4,9

+ 141

+ 75,7

+ 30,1

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. Le nouvel échec de la prime à la conversion modifiée en 2016

Plusieurs modifications des aides versées à l'acquisition de véhicules propres sont intervenues en 2016.

Le bonus - qui varie en fonction du taux d'émission de CO2 et du type de véhicule concerné - a été une nouvelle fois resserré en 2016 : si le bonus pour les véhicules électriques demeure inchangé (6 300 euros), le montant du bonus accordé aux véhicules hybrides rechargeables s'établit à 1 000 euros au lieu de 4 000 euros en 2015 ; le montant du bonus accordé aux véhicules hybrides non rechargeables a également été abaissé (le montant maximal de l'aide a été porté de 2 000 à 750 euros), tandis que les véhicules hybrides utilisant le diesel ont été exclus du périmètre du « bonus ».

Ce recentrage sur les véhicules les moins émetteurs, associé à un niveau plus faible qu'attendu des ventes de véhicules électriques et hybrides rechargeables116(*), a conduit à une sous-consommation importante des aides prévues.

Tirant les conséquences de l'échec de la première année de la prime à la conversion117(*), le Gouvernement a modifié les conditions d'attribution de la prime à la conversion au 1er janvier 2016 :

- la prime à la conversion est désormais accessible pour les véhicules diesel de plus de dix ans (contre quinze ans auparavant) ;

- la prime, sous condition de ressources, pour l'achat d'un véhicule thermique de norme Euro 6 est passée de 500 euros à 1 000 euros ;

- une nouvelle prime de 500 euros a été créée pour l'achat d'un véhicule thermique (hors diesel) de norme Euro 5, sous condition de ressources.

En dépit de ces évolutions, la prime à la conversion pour l'achat de véhicule thermique sous condition de ressources connaît un nouvel échec en 2016. Les crédits du programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants » avaient été augmentés de 30 millions d'euros à la suite d'un amendement gouvernemental en première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2016, afin de faire face au surplus de dépenses attendues de l'extension du périmètre des bénéficiaires de la prime à la conversion. Or, la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 a donné lieu à l'annulation de près de 80 % de ces crédits supplémentaires.

Alors qu'un nombre important de véhicules éligibles à la prime à la conversion lors de l'achat de véhicules neufs ou d'occasion Euro 5 ou 6 avait été estimé par le ministère, le ministère explique que « peu de véhicules ont finalement bénéficié de cette prime ».

Les crédits de paiement prévus en loi de finances pour 2017 sur le programme 792 tiennent compte de cet échec répété en 2016, s'élevant à 27 millions d'euros, soit 1 million d'euros inférieur au montant des crédits exécutés en 2016. En revanche, en prévision d'une forte progression des achats de véhicules électriques, le champ du bonus a été restreint par le décret du 30 septembre 2016118(*) et les crédits de paiement prévus sur le programme 791 ont augmentés de 47 %, s'élevant à 347 millions d'euros.

IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE »

1. Un premier exercice ne donnant qu'une vision partielle des charges annuelles effectives

L'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a créé le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique ». Cette évolution s'est accompagnée d'une vaste réforme de la contribution au service public de l'électricité (CSPE).

La création du CAS a permis de prendre en charge une partie des dépenses auparavant financées de manière « extrabudgétaire » par la CSPE - principalement les dépenses de soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel.

Les autres charges financées par la CSPE ne relevant pas directement de la politique de transition énergétique ont été inscrites dans un nouveau programme budgétaire 345 « Service public de l'énergie » au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »119(*).

La loi de finances rectificative prévoit un financement des charges de service public de l'électricité et du gaz, ou charges de service public de l'énergie, par les taxes intérieures sur la consommation finale d'énergie : en 2016, par la totalité du montant perçu de CSPE, diminuée d'un montant de 2 043 millions d'euros attribuée au budget général et par une fraction de taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN).

Le CAS, dont les dépenses relèvent exclusivement du titre 6 « Dépenses d'intervention », comporte deux programmes. Le programme 764 « Soutien à la transition énergétique », d'une part, finance :

le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public, liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

le soutien à l'injection de bio-méthane, soit la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz.

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique », d'autre part, finance :

le remboursement du déficit de compensation des charges de service public de l'électricité accumulé auprès d'EDF au 31 décembre 2015 ;

- les versements au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TICFE120(*) ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l'« ancienne » CSPE121(*) au titre de leurs consommations pour les années 2013 à 2015.

Pour 2016, les montants budgétisés étaient inférieurs aux charges dues pour 2016, dans la mesure où la CSPE au titre d'une année n'est pas collectée intégralement au cours de l'année. Une annexe explicative jointe au projet de loi de finances rectificative pour 2015 présentait ainsi les modalités du financement du CAS : « pour 2016, et dans le cadre de la réforme de la CSPE, les modalités de recouvrement et la nouvelle TICFE impliquent que seules les consommations de l'année 2016 qui donneront lieu à facturation ou acompte entre le 1er janvier et le 30 novembre 2016 pourront effectivement donner lieu à versement de TICFE au budget de l'État au cours de l'année 2016 ». Partant, « les charges de service public de l'électricité supportées en 2016 donneront lieu à compensation versée par l'État aux opérateurs au cours de l'année 2016 à hauteur de la recette perçue, c'est-à-dire 79,7 % ».

Les crédits ouverts pour 2016 (3,6 milliards d'euros) correspondaient ainsi à 77 % de la prévision de dépenses de soutien aux énergies renouvelables pour 2016 (4,7 milliards d'euros) faite par la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il en va de même pour les dépenses prévues au titre de l'achat de biogaz, dont la prévision s'élevait à 17 millions d'euros pour 2016, alors que la CRE les estimait à 23 millions d'euros.

Autrement dit, les crédits ont été inscrits au CAS à partir du montant de recettes attendu pour 2016 et non à partir des charges effectivement dues pour l'année 2016.

2. Après un premier exercice excédentaire, des prévisions de recettes et de dépenses à fiabiliser

Ce premier exercice 2016 est marqué par une sous-consommation des crédits prévus en loi de finances initiale :

- le montant des recettes encaissées a été relativement conforme aux prévisions. Les recettes issues de la TICGN ont toutefois été supérieures de près de 41 % au montant prévu en loi de finances initiale ;

Exécution des recettes du CAS « Transition énergétique » en 2016

 

Fraction affectée au CAS en 2016

Prévision 2016

Exécution 2016

Écart à la prévision

CSPE

100 % diminuée de 2 043 millions d'euros

4 357

4 209

- 3 %

TICGN

2,16 %

17

24

41 %

Total

 

4 374

4 233

- 3 %

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

- les dépenses, qui se sont élevées à 3,9 milliards d'euros (AE=CP) ont été moins importantes que ne le prévoyait la budgétisation initiale, avec un taux d'exécution de 90 %. Les dépenses du programme 764 enregistrent toutefois un taux d'exécution de près de 98 %.

Exécution des crédits votés du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » par programme en 2016 (AE = CP)

(en millions d'euros et en %)

 

Prévision 2016

Exécution 2016

Taux d'exécution

Soutien aux énergies renouvelables électriques

3 633

3 558

98 %

Soutien à l'effacement de consommation électrique122(*)

0

0

-

Soutien au bio-méthane

17

21,1

124 %

Total programme 764

3 650

3 579,1

98 %

Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité

194

199,6

103 %

Versement au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TICFE

0

0

-

Versements au profit de la CDC correspondant à des remboursements partiels de CSPE

530

157,6

30 %

Total programme 765

724

357,2

49 %

TOTAL CAS

4 374

3 936,3

90 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En cours d'année, le montant des dépenses du programme 765 a été réévalué à la baisse, tandis que la baisse des prix du marché de l'électricité et un développement plus important qu'anticipé des énergies renouvelables ont entraîné une réévaluation à la hausse des charges de service public de l'électricité par la CRE123(*). Deux mouvements sont ainsi intervenus en cours de gestion :

361,6 millions d'euros ont été annulés sur le programme 765 en raison d'une sous-exécution des remboursements partiels de l'ancienne CSPE ;

193,4 millions d'euros ont été ouverts sur le programme 764.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Prog.

LFI 2016

Lois de finances rectificatives

Total des ouvertures et annulations

Exécution 2016

Écart consommé/ crédits alloués en LFI

P764

AE

3 650

193,4

193,4

3 579

- 2 %

CP

3 650

193,4

193,4

3 579

- 2 %

P765

AE

724

- 361,6

- 361,6

357,2

- 51 %

CP

724

- 361,6

- 361,6

357,2

- 51 %

Total CAS

AE

4 374

- 168,2

- 168,2

3 936

- 10 %

CP

4 374

- 168,2

- 168,2

3 936

- 10 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le rapport annuel de performances annexé au CAS indique que les recettes ont été supérieures aux prévisions actualisées en fin de gestion, conduisant à un excédent de recettes par rapport aux crédits disponibles de 27,9 millions d'euros. De surcroît, « en raison d'un décalage conjoncturel exceptionnel d'un dernier paiement sur le CAS, le solde de crédits restant à fin d'année d'un montant de 269,5 millions d'euros n'a pas pu être utilisé ». Au total, le solde du CAS s'élève à 297 millions d'euros.

Équilibre du CAS « Transition énergétique » en 2016

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le solde de crédits, d'un montant de 269,5 millions d'euros, a fait l'objet d'un gel en fin de gestion et d'un report pour 2017 - 264 millions d'euros sur le programme 764 et 5 millions d'euros sur le programme 765.

3. La particularité du CAS « Transition énergétique » réside dans la trajectoire divergente des deux programmes qui le compose

Tout d'abord, il importe de rappeler que la budgétisation du financement des dépenses de service public de l'énergie représente une avancée certaine, dès lors qu'elle permet au Parlement de suivre les recettes et les dépenses liées à la politique de l'énergie et de se prononcer chaque année sur leur évolution.

Comme le rappelait le rapporteur général124(*), cette évolution permet de « clarifier le cadre juridique et de sécuriser les dépenses financées par la CSPE, à savoir principalement la politique de soutien au développement des énergies renouvelables ». En outre, le choix d'isoler les dépenses les plus dynamiques sur un compte d'affection spéciale permet d'en adopter les vertus, dès lors que les dépenses engagées à partir d'un CAS ne peuvent, en cours d'année, excéder le total des recettes constatées.

Toutefois, les deux programmes que comprend le CAS « Transition énergétique » connaissent deux trajectoires opposées : les dépenses de soutien aux énergies renouvelables connaissent une tendance haussière, tandis que les actions du programme 765 devraient avoir une durée de vie limitée.

D'une part, le développement croissant des filières renouvelables appellera des compensations de charges toujours plus importantes.

À ce titre, le programme 764 est doté de presque 5,7 milliards d'euros pour 2017, ce qui représente une augmentation de 55 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2016. Cette augmentation résulte :

- en premier lieu du dynamisme des charges, lui-même issu du développement des filières renouvelables, notamment éolien, photovoltaïque, associé à la baisse des prix de marché de gros de l'électricité qui augmente le montant à compenser pour atteindre le prix garanti ;

- en deuxième lieu, de la budgétisation « en année pleine » du CAS en 2017.

La direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) estime ainsi qu'en 2020, le montant des charges de soutien aux énergies renouvelables se situerait entre 7,5 et 7,6 milliards d'euros.

Comme le rappelait votre rapporteur spécial dans son rapport sur les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017125(*), face au dynamisme des dépenses de soutien aux EnR, le niveau des recettes affectées est appelé à augmenter à un rythme aussi soutenu. Ainsi, en 2017, 2,6 milliards d'euros de recettes supplémentaires se sont avérées nécessaires, financement assuré par la montée en puissance de la contribution-climat énergie (CCE)126(*). La loi de finances pour 2017 a en outre supprimé l'affectation d'une partie du produit de la TICFE et de la TICGN au CAS et a compensé cette perte de recettes par une augmentation de la fraction de TICPE affectée127(*).

Ainsi, le financement du compte repose désormais exclusivement sur les énergies les plus carbonées. La trajectoire de hausse de la contribution climat-énergie devrait permettre d'assurer cette compensation, mais cette évolution ne sera pas neutre pour les consommateurs finals d'énergie, c'est-à-dire les ménages et les entreprises qui auront à supporter chaque année une hausse de la fiscalité sur les produits énergétiques. Les objectifs d'évolution de la CCE fixés pour 2020 induiront un nouvel alourdissement de la pression fiscale de 5,1 milliards d'euros entre 2018 et 2020. D'ailleurs, le « Plan climat », présenté par le ministre d'État de la transition écologique et solidaire le 6 juillet dernier, prévoit la révision à la hausse de l'objectif d'un prix de la tonne de carbone de 100 euros d'ici 2030.

D'autre part, la durée de vie des actions du programme 765 sera limitée. La sous-exécution des crédits destinés aux remboursements partiels de CSPE en fournit d'ores-et-déjà l'exemple. Comme l'indique la Cour des comptes, « la CRE instruit les demandes de plafonnement au titre de l'année N jusqu'au 31 décembre N+3, soit 2018. L'essentiel du flux de demandes est néanmoins concentré sur l'année N+1. Ainsi, en 2016, la CRE a traité les demandes de plafonnement au titre de 2015, et marginalement celles au titre de 2014 et 2013 ». Le montant retenu dans le cadre du PLF pour 2017 a ainsi été d'un montant nettement inférieur - 75 millions d'euros.

En outre, l'action portant le remboursement de la dette constituée auprès d'EDF en raison des défauts de compensation accumulés les années précédentes revêt par nature un caractère éphémère. En 2015, l'État s'est engagé à remboursement une dette d'un montant de 5 772 millions d'euros contractée auprès d'EDF. Comme l'indique le compte général de l'État annexé au présent projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, « la dette de l'État vis-à-vis d'EDF s'élève au 31 décembre 2016 à 5 578 millions d'euros. Par ailleurs, une charge à payer a été comptabilisée à hauteur de 801 millions d'euros, ce qui porte le passif à 6 379 millions d'euros à la clôture de l'exercice 2016. De plus, une provision pour transfert à hauteur de 317 millions d'euros a été comptabilisée », charge intégralement portée sur l'exercice 2015.

4. L'augmentation des charges de service public de l'énergie pose la question de son contrôle par le Parlement

Le Parlement n'est pas en mesure d'exercer un contrôle du montant des charges de service public devant être compensées chaque année.

En effet, les tarifs d'achat, qui conditionnent le soutien au développement des énergies renouvelables, sont fixés par voie réglementaire, et les appels d'offre lancés par l'État permettant de fixer la quantité d'énergie bénéficiant du soutien public et les tarifs d'achat ne sont pas encadrés par des règles fixées par le Parlement.

À ce titre, l'amendement proposé par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat lors de la discussion de la loi de finances rectificative pour 2015 visait à ce que le Parlement puisse encadrer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables en fixant, chaque année, en loi de finances, le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables, ainsi que le plafond des surcoûts compensés aux opérateurs au titre de l'achat d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables128(*).

De surcroît, il y a lieu de s'interroger sur le juste montant de subventions à apporter aux énergies renouvelables. La mise en place du complément de rémunération129(*) par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui constitue une prime versée aux producteurs d'électricité en complément de la vente sur le marché de l'électricité produite a posteriori, permet aux installations de se confronter au prix du marché et devrait accompagner l'arrivée à maturité des filières. Le cadre européen impose dorénavant de recourir à des procédures de mise en concurrence, pour les installations de plus de 1 MW, qui permettent d'adapter les volumes installées en fonction du budget disponible chaque année.

Le soutien public doit ainsi être proportionné aux besoins de soutien des énergies renouvelables, sans engendrer de sur-rémunérations. C'est aussi pour répondre à cette problématique que votre commission des finances a sollicité la réalisation d'une enquête de la Cour des comptes au titre de l'article 58-2°de la loi organique relative aux lois de finances relative aux dispositifs de soutien aux énergies renouvelables, qui sera rendu public au début de l'année 2018.

MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES » PROGRAMMES « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS » ET « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE » ET CAS « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉ DE VOYAGEURS » - MME MARIE-HÉLÈNE DES ESGAULX, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DES PROGRAMMES 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT » ET 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES » EN 2016

1. Le programme « Infrastructures et services de transport » présente des spécificités très fortes, en particulier un niveau exceptionnel de fonds de concours, ce qui complique le suivi de son exécution

La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait 3 182,4 millions d'euros d'autorisation d'engagement (AE) et 3 182 millions d'euros de crédits de paiement (CP) pour le programme 203 « Infrastructures et services de transport ».

Toutefois, ce programme présente la particularité de recevoir d'importants fonds de concours de la part de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et des collectivités territoriales (dans une proportion moindre). Si ces fonds de concours sont présentés de manière évaluative dans les documents annexés au projet de loi de finances et ne font donc pas partie des crédits adoptés par le Parlement, ils viennent s'imputer, en cours de gestion, sur le programme et sont compris dans les crédits ouverts et consommés.

Au total, en ajoutant ces fonds de concours ainsi que les attributions de produits, la loi de finances initiale prévoyait 5 431,9 millions d'euros en AE et 4 739,3 millions d'euros en CP pour le programme 203.

La consommation des AE du programme 203 s'est élevée à 4 459,3 millions d'euros tandis que celui des CP atteignait 4 406,5 millions d'euros, soit des niveaux inférieurs aux prévisions.

Exécution des crédits du programme « Infrastructures et services de transport » en 2016 (y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

 

Exécution
2015

LFI
2016

Exécution
2016

Autorisations d'engagement

4 337,65

5 431,95

4 459,27

Crédits de paiement

4 810,61

4 739,34

4 406,48

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En gestion, les décrets d'annulation et les décrets d'avance de l'année ont annulé (hors titre 2) 211,1 millions d'euros en AE et 214,9 millions d'euros en CP, soit un taux d'annulation de 6,6 % en AE et de 6,7 % en CP par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale et de 3,9 % en AE et de 4,5 % en CP par rapport aux crédits ouverts.

Au total, les annulations de crédits du programme 203 auront représenté plus de 55 % en AE et de 59 % en CP des annulations de crédit hors titre 2 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », même si son taux d'annulation est inférieur à celui d'autres programmes de la mission en termes de crédits ouverts.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Infrastructures et services de transports

LFI 2015

Reports entrants

Mouvements en cours de gestion

(LFR et DA)

Virement ou transfert

Reports sortants

FDC / ADP

Total crédits consommés

Autorisations d'engagement

3 182,4

96,1

- 107,0

- 13,4

32,1

1 446,3

4 459,3

Crédits de paiement

3 182,0

244,5

- 228,3

- 13,4

- 317,2

1541,1

4 406,5

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En 2016, le programme 203 a présenté, selon la Cour des comptes, un taux effectif de gel et de surgel hors titre 2 de 12 % en AE et de 14,6 % en CP.

En revanche, le programme a bénéficié d'une levée partielle de la réserve de précaution en gestion, à hauteur de 95,4 millions d'euros en AE et de 90 millions d'euros en CP.

Sur cette somme, 90 millions d'euros (AE=CP) sont venus compenser la réforme des péages pour les entreprises de fret ferroviaires.

Si les aides de l'État au fret ferroviaire ont une nouvelle fois joué un rôle de variable d'ajustement en supportant 71 % des annulations de crédits du programme 203 (le projet de loi de finances initiale prévoyait un montant d'aides de 254,7 millions d'euros), les opérateurs ont pu bénéficier en 2016, conformément aux engagements pris par le Gouvernement, d'un volume d'aide nettement plus conséquent qu'en 2015, année où celui-ci avait seulement atteint 37,3 millions d'euros.

En outre, 5,4 millions d'euros ont servi à verser une subvention au repreneur de la concession d'exploitation et de maintenance de la section internationale Perpignan Figueras, à la suite de la faillite du précédent concessionnaire TP Ferro.

À noter également que le Gouvernement a procédé à plusieurs redéploiements de crédits au sein du programme en cours de gestion, avec en particulier le financement pour 5 millions d'euros en AE d'un projet de route solaire compensé par une baisse des crédits consacrés à l'entretien routier et la compensation à hauteur de 2,3 millions d'euros de l'impact de la mise en service de la seconde phase de la LGV Est sur les circulations de TER, due au titre de l'article 127 de la loi SRU130(*).

Votre rapporteur spécial relève également que le programme 203 porte 40 % des provisions de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour risques contentieux à hauteur de :

- 270 millions d'euros dans le litige opposant l'État aux sociétés habilités de télépéage dans le cadre de l'abandon de l'écotaxe poids lourds ;

- 180 à 200 millions d'euros dans le contentieux relatif au contrat de partenariat public privé pour la construction et l'exploitation de centres d'exploitation et d'intervention routiers (CEI).

2. Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes »

Alors que le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes » bénéficiait de 186 millions d'euros en AE et de 183,5 millions d'euros en CP en loi de finances initiale, seuls 100,1 millions d'euros en AE et 158,2 millions d'euros en CP ont été effectivement consommés en 2016.

La diminution très forte de - 46 % des dépenses en crédits d'engagement s'explique principalement par la suppression de 63,1 millions d'euros d'engagements juridiques relatifs à l'ancien fonds européen pour la pêche (FEP).

Exécution des crédits du programme « Sécurité et affaires maritimes,
pêche et aquaculture » en 2016

(en millions d'euros)

 

Exécution 2015

LFI 2016

Exécution 2016

Autorisations d'engagement

159,91

186,0

100,1

Crédits de paiement

174,62

183,5

158,2

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La réserve de précaution initiale représentait 13,9 millions d'euros en AE et 13,7 millions d'euros en CP, auxquels se sont ajoutés le gel des reports de 2015 et la mise en réserve de crédits par décret d'avance, pour un total supplémentaire de 17,7 millions d'euros en AE et de 7,7 millions d'euros en CP. En fin d'année, les crédits de la réserve de précaution ont été annulés à hauteur de 23,6 millions d'euros en AE et de 21,5 millions d'euros en CP, le programme bénéficiant seulement d'une libération partielle de 8 millions d'euros en AE.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture

LFI 2016

Reports entrants

Mouvements en cours de gestion

(LFR et DA)

Virement ou transfert

Reports sortants

FDC / ADP

Total crédits consommés

Écart crédits consommés / crédits alloués en LFI

Autorisations d'engagement

186,0

16,9

- 21,7

- 1,6

- 0,2

-8,9

100,1

- 46,2 %

Crédits de paiement

183,5

7,0

- 21,5

- 1,9

- 13,4

4,6

158,2

- 13,8 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les principales dépenses d'investissement du programme ont porté sur la poursuite des travaux de modernisation des CROSS et de la signalisation maritime, à hauteur de 6,7 millions d'euros en AE et de 3,8 millions d'euros en CP. En revanche, le renouvellement du patrouilleur Osiris dans l'océan Indien, pour un montant de 3,5 millions d'euros en AE, a été reporté à 2017.

À noter également que les crédits d'intervention de l'action 6 « gestion durable de la pêche » exécutés se sont limités à 16,3 millions d'euros, alors que 44,8 millions d'euros de crédits avaient été votés en loi de finances initiale, en raison de l'absence de crise du secteur de la pêche en 2016 et de la mise en place des premiers engagements du fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) en fin d'année.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La situation financière de l'AFITF, qui a vu ses « restes à payer » augmenter de nouveau en 2016, demeure très fragile

En 2016, l'AFITF a perçu 2 058,1 millions d'euros de recettes affectées : 330,6 millions d'euros au titre de la redevance domaniale autoroutière, 512,4 millions d'euros de taxe d'aménagement du territoire, 351,6 millions d'euros de produit des amendes radars, 763,5 millions d'euros de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et 100 millions d'euros au titre de la contribution des sociétés concessionnaires d'autoroutes prévue dans le cadre du premier plan de relance autoroutier.

Les ressources de l'AFITF sur la période 2014-2016

Source : Cour des comptes et AFITF

Toujours en 2016, l'AFITF a dépensé 2 474,4 millions d'euros de crédits d'engagement, soit une forte hausse de 74,8 % par rapport aux engagements de 2015, qui s'élevaient à 1 415,7 millions d'euros.

Cette augmentation très importante s'explique notamment par un engagement complémentaire de 290 millions d'euros en faveur de la nouvelle route du littoral à La Réunion et par le triplement des engagements en faveur du mode ferroviaire, en particulier avec l'engagement de 720 millions d'euros pour l'achat de matériel roulant en faveur des lignes Paris-Cherbourg et Paris-Le Havre, en vertu de l'accord conclu entre la région Normandie et l'État dans le cadre du transfert à cette région de ces deux lignes de trains d'équilibre du territoire-TET (voir infra). À noter également l'engagement de 160 millions d'euros au profit des projets d'infrastructures de transport en commun d'Île-de-France.

Les engagements en faveur des modes de transport fluvial et des ports, en revanche, ont connu une diminution, passant respectivement de 88 millions d'euros à 76,9 millions d'euros, et de 59 millions d'euros à 47,6 millions d'euros.

Au total, les engagements routiers ont représenté 44 % du total des engagements pris par l'AFITF, soit une forte hausse par rapport à la moyenne de 34 % constatée depuis 2005, date de création de l'agence. Les transports ferroviaires ont pour leur part représenté 41 % des engagements, les transports collectifs en agglomération 9 % des engagements et les transports maritimes et fluviaux 5 % des engagements.

À noter par ailleurs que 31 % du total des engagements consentis par l'AFITF en 2016 l'ont été dans le cadre des contrats de plan État-Régions (CPER) et que 63 % des engagements hors CPER ont été consacrés à la régénération des réseaux existants.

Dépenses d'intervention de l'AFITF en 2016

Ventilation par mode

Source : rapport d'activité de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France pour l'exercice 2016

Répartition des engagements de l'AFITF par mode de transport en 2016

Source : commission des finances, à partir du rapport d'activité de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France pour l'exercice 2016

Répartition des paiements de l'AFITF par mode de transport en 2016

Source : commission des finances, à partir du rapport d'activité de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France pour l'exercice 2016

En ce qui concerne les crédits de paiement, l'AFITF a consommé 2 019,5 millions d'euros en 2016. Si en apparence, ce montant est inférieur de 262,9 millions d'euros par rapport à celui de 2015, le niveau atteint l'an passé s'expliquait uniquement par le poids du financement de l'indemnisation de l'écotaxe poids lourds, qui avait représenté 528 millions d'euros et n'a représenté que 47 millions d'euros en 2016.

Ainsi, en excluant ce poste de dépenses exceptionnel, le niveau des crédits de paiement dépensés par l'AFITF a en réalité dépassé de 219,6 millions d'euros celui de 2015. 289 millions d'euros ont été consacrés à la régénération du réseau routier national (soit une hausse de 103 millions d'euros par rapport à 2015) et 70 millions d'euros à celle du réseau fluvial (soit une hausse de 20 millions d'euros), conformément aux engagements du Gouvernement, qui en avait fait une priorité (voir infra). Les paiements routiers ont représenté 38 % des crédits de paiement dépensés par l'AFITF et les paiements ferroviaires 40 %.

L'AFITF a également accéléré en 2016 son désendettement vis-à-vis de SNCF Réseau, puisque le montant de la dette dont elle doit s'acquitter auprès de l'opérateur du réseau ferré national, née du besoin de financement de la seconde phase de la LGV Est et de la LGV Sud Europe Atlantique, a diminué de 285 millions d'euros, passant de 745,7 millions d'euros fin 2015 à 460,9 millions d'euros fin 2016, la dette totale de l'AFITF atteignant 818 millions d'euros (dont 394 millions d'euros de dette Dailly131(*) au titre de la convention Ecomouv visant à solder l'échec de l'écotaxe poids lourds).

En dépit de ce progrès, la situation financière de l'AFITF demeure très précaire car elle va être confrontée à une véritable « bosse de financement » dès 2017.

De fait, les « restes à payer » de l'agence ont encore augmenté de 478,4 millions d'euros en 2016, pour atteindre 12,3 milliards d'euros, soit le différentiel entre le cumul des engagements contractés par l'AFITF depuis sa création (33,56 milliards d'euros) et le cumul des paiements effectués depuis cette date (23,27 milliards d'euros).

Évolution des restes à payer de l'AFITF, corrigés de l'écotaxe poids lourds (2005-2017)

Source : AFITF

A ces montants déjà connus vont s'ajouter les financements des loyers des nouvelles lignes LGV dont la mise en service est intervenue le 1er juillet 2017, la poursuite de la prise en charge du renouvellement du matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) transférés aux régions (voir infra) ou bien encore le financement du projet ferroviaire Lyon-Turin et du Canal Seine-Nord Europe, sauf si le nouveau Gouvernement décide de remettre en question ces projets.

2. L'entretien du réseau routier non concédé, qui s'était dégradé ces dernières années, fait enfin l'objet d'un rattrapage, grâce à un niveau d'investissements en nette hausse

Alors que le réseau routier non concédé subissait un vieillissement de plus en plus préoccupant, les pouvoirs publics ont pris progressivement conscience ces dernières années de la nécessité de faire de l'entretien et de la régénération des chaussées une véritable priorité.

Ainsi, les dépenses de l'État en faveur du mode de transport routier ont atteint 1 322,2 millions d'euros en AE et 1 362,2 millions d'euros en CP en 2016, en hausse par rapport à 2015, grâce à des fonds de concours supplémentaires versés par l'AFITF au programme 203 dans le cadre du plan d'investissement exceptionnel de 150 millions d'euros pour l'entretien du réseau routier national et des voies navigables annoncé par le Gouvernement le 8 février 2016.

Surtout, les dépenses d'investissement en entretien routier ont connu une augmentation très significative puisque le montant des crédits exécutés s'est élevé à 486,9 millions d'euros en 2016, contre 401,5 millions d'euros en 2015 et 337,7 millions d'euros en 2014. Seul bémol : la baisse de 11,5 millions d'euros des crédits dévolus à l'entretien préventif ne va pas dans le bon sens.

Les efforts de régénération routière méritent également d'être salués puisqu'ils ont atteint 298,2 millions d'euros en crédits de paiement en 2016, soit une hausse de 71 millions d'euros par rapport à 2015. Selon la Cour des comptes, les moyens consacrés à la régénération auront été multipliés par 2,6 entre 2012 et 2016 : cet effort devra être maintenu dans le temps pour permettre à notre réseau routier de retrouver un haut niveau de performance.

3. L'augmentation très significative en 2016 des dépenses d'investissement de la Société du Grand Paris marque le début du chantier du Grand Paris Express

Les dépenses de la Société du Grand Paris, qui étaient de 292 millions d'euros en 2014 et de 563 millions d'euros en 2015, se sont élevées à 970 millions d'euros en 2016, soit une hausse considérable de 72,3 %. Elle n'a toutefois dépensé que 87 % des sommes inscrites à son budget, en raison du report au début de l'année 2017 de certaines sommes qui devaient être exécutées au dernier semestre 2016.

Ses recettes se sont élevées à 532 millions d'euros, en croissance de 2,5 % par rapport aux 519 millions d'euros de 2015. Elles se sont néanmoins avérées moins importantes que les 543 millions d'euros attendus, en raison d'un niveau de recettes de taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux inférieur de 24 millions d'euros à la prévision initiale.

Au total, la SGP a perçu 326,3 millions d'euros au titre de la taxe annuelle sur les surfaces à usage de bureaux (soit 4,2 millions d'euros de moins qu'en 2015), 117 millions d'euros au titre de la taxe spéciale d'équipement (même niveau qu'en 2015) et 65 millions d'euros au titre de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau-IFER (soit 5 millions d'euros de plus qu'en 2015), recettes fiscales auxquelles se sont ajoutées plusieurs recettes non fiscales, en particulier une subvention européenne de 19 millions d'euros accordée au titre de l'amélioration des liaisons entre le centre de Paris et les aéroports et les gares (la subvention accordée à ce titre en 2015 était de 7,3 millions d'euros).

Les dépenses d'investissement de la SGP, qui étaient passées de 180,1 millions d'euros en 2014 à 261,1 millions d'euros en 2015, soit une hausse de 45 %, ont augmenté de 85 % en 2016, pour atteindre 483 millions d'euros, un niveau qui demeure toutefois inférieur de 92 millions d'euros à celui qui était prévu par le budget initial de l'opérateur.

Ces dépenses d'investissement, qui à ce stade concernent essentiellement la ligne 15 sud, le tronçon 14 nord, la ligne 16 et la ligne 17 sud, ont surtout financé des acquisitions foncières (elles sont passées de 96,3 millions d'euros en 2015 à 157 millions d'euros en 2016), mais également des dépenses d'études et d'assistance à maîtrise d'ouvrage, ainsi que les premiers travaux préparatoires, de dévoiement des réseaux et de génie civil de la ligne 15 sud, en particulier à la gare de Fort d'Issy-Vanves-Clamart, marquant ainsi le coup d'envoi du grand chantier du Grand Paris Express.

4. Le plan de relance de l'investissement pour l'entretien du réseau routier et fluvial de février 2016 a permis à Voies navigables de France d'augmenter son niveau d'investissement en dépit d'une nouvelle diminution de sa subvention pour charges de service public

Voies navigables de France (VNF), établissement public placé sous la tutelle du ministère chargé des transports, a pour mission la gestion des voies navigables au nom de l'État. Il bénéficie à ce titre d'une subvention pour charges de service public portée par le programme 203.

Alors que la loi de finances initiale avait prévu que cette somme s'élèverait à 251 millions d'euros en 2016, elle s'est finalement limitée à 244,1 millions d'euros, soit un niveau inférieur de 1,7 million d'euro à celui de 2015 et de 11,7 millions d'euros à celui de 2014. Cette diminution de la subvention pour charges de service public s'explique par l'absence de versement de la réserve de précaution de 6,9 millions d'euros constituée sur cette subvention.

Si VNF a perçu 140,7 millions d'euros au titre de la taxe hydraulique, 7,9 millions d'euros ont été rétrocédés au budget général en raison du plafonnement de la taxe fixé à 132,8 millions d'euros.

VNF a en revanche bénéficié de 94,5 millions d'euros de subventions de l'AFITF au titre de la restauration et de la modernisation du réseau fluvial, dont 30 millions d'euros résultant d'un abondement décidé dans le cadre du plan de relance de l'investissement pour l'entretien du réseau routier et fluvial annoncé par le Gouvernement le 8 février 2016.

Grâce à ce complément, les dépenses d'investissement de VNF ont pu atteindre 178,3 millions d'euros, soit un niveau supérieur de 16,8 millions d'euros à celui de 2015 et de 26,6 millions d'euros au budget initial de l'opérateur.

Ces investissements ont porté sur la remise en état du réseau à grand gabarit, qui demeure insuffisante, la modernisation des méthodes d'exploitation, la protection de l'environnement, la sécurité ainsi que sur des opérations de développement des voies navigables (projet Seine-Escaut, canal du Rhône à Sète).

Enfin, les dépenses de fonctionnement ont atteint 107,5 millions d'euros, soit 36,6 millions d'euros de moins que prévu dans le budget initial de l'opérateur, en raison du transfert de la maîtrise d'ouvrage du Canal Seine-Nord Europe à la nouvelle Société du Canal Seine-Nord Europe.

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉ DE VOYAGEURS »

1. L'exécution des crédits du compte d'affectation spéciale en 2016 a été suspendue en raison du délai de signature de la nouvelle convention d'exploitation des TET entre l'État et SNCF Mobilités

Le compte d'affectation spéciale « Services de transport nationaux conventionnés de voyageurs » porte les crédits relatifs aux « trains d'équilibre du territoire » (TET), c'est-à-dire aux trains Intercités, dont l'État est depuis 2011 l'autorité organisatrice132(*).

Le CAS perçoit diverses taxes affectées (contribution de solidarité territoriale, fraction de la taxe d'aménagement du territoire, taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires) qui lui permettent de reverser une dotation à SNCF Mobilités afin de financer le déficit qu'elle constate au titre de l'exploitation des lignes TET et de renouveler leur matériel roulant133(*).

Au titre de l'exercice 2016, il était prévu en loi de finances initiale que les dépenses du compte s'élèveraient à 400 millions d'euros en AE et à 419,4 millions d'euros en CP, à raison de 282 millions d'euros en AE et de 301,4 millions d'euros en CP au titre de l'exploitation et de 118 millions d'euros pour la contribution de l'État aux investissements relatifs à la maintenance et à la régénération du matériel roulant.

À l'issue de la gestion, le compte fait apparaître des dépenses très réduites de 505 995 euros en AE et de 19,4 millions d'euros en CP au titre de l'exploitation et une absence de crédits exécutés au titre du matériel roulant.

De fait, l'État n'a pas versé en 2016 de contribution à l'exploitation des TET à SNCF Mobilités. En contrepartie, il n'a pas non plus prélevé sur l'entreprise la contribution de solidarité territoriale (CST) ni la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).

Cette situation exceptionnelle s'explique par le délai nécessaire pour la signature par l'État et SNCF Mobilités de la nouvelle convention d'exploitation des lignes de trains d'équilibre du territoire, qui n'a été paraphée que le 27 février 2017.

Cette convention d'exploitation, qui prend en compte les nombreux effets de la réforme des TET mise en oeuvre depuis deux ans (voir infra), couvrira la période 2016-2020 et pourra être prolongée jusqu'en 2023. Elle est rétroactive, dans la mesure où elle est réputée en vigueur depuis le 1er janvier 2016.

Ces conditions très particulières ont conduit à une quasi inactivité du CAS en 2016, puisque l'État a seulement versé à SNCF Mobilités le solde de 19 millions d'euros de contribution à l'exploitation des TET pour 2015.

Ce n'est qu'après la signature de la convention au premier semestre 2017 que l'État a versé à SNCF Mobilités un total de 400 millions d'euros issus des recettes de la CST et de la TREF, dont le prélèvement avait été autorisé par des arrêtés publiés au Journal Officiel le 31 décembre 2016, ainsi que des recettes de la taxe d'aménagement du territoire, dont le montant avait été porté à 84 millions d'euros par la loi de finances rectificative pour 2016 (contre 19 millions d'euros en 2015).

2. La nouvelle convention d'exploitation des TET tire les conséquences de la réforme profonde de ces lignes ferroviaires

Dans un contexte d'aggravation du déficit d'exploitation des TET, le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche avait mis en place en novembre 2014 une commission « TET d'avenir » et lui avait confié la mission d'étudier les dysfonctionnements de l'offre TET afin de proposer des axes d'amélioration. Sur la base du diagnostic de cette commission, il avait établi le 7 juillet 2015 une feuille de route « pour un nouvel avenir des trains d'équilibre du territoire » visant à réformer profondément les lignes Intercités.

À la suite d'un important travail de concertation, le Gouvernement a décidé de cesser progressivement de financer six lignes de nuit134(*) entre le 1er octobre 2016 et le 1er octobre 2017135(*), seules les lignes Paris-Briançon et Paris-Rodez-Latour-de-Carol restant en activité, à raison d'un aller-retour quotidien, en tant que lignes d'aménagement du territoire.

D'autre part, il a signé des accords de reprise de lignes Intercités avec de nombreuses régions. Ainsi, la région Normandie, par un accord signé le 25 avril 2016, a accepté de devenir l'autorité organisatrice des cinq lignes TET qui la desservent136(*) et d'en supporter les déficits, à compter du 1er janvier 2020 au plus tard, en contrepartie d'un financement de l'État de 720 millions d'euros pour renouveler le matériel roulant, largement vétuste, des lignes Paris-Caen-Cherbourg et Paris-Rouen-Le Havre.

A la Normandie sont ensuite venues depuis s'ajouter les régions Grand Est, Nouvelle-Aquitaine, Hauts-de-France, Occitanie et Centre-Val de Loire. Au total, 18 lignes ont été transmises aux régions, selon des modalités spécifiques pour chacune d'entre elles.

En revanche, l'État est resté l'autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse, Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille. Il s'est engagé à acquérir d'ici 2025 des rames neuves adaptées aux besoins des voyageurs sur ces lignes, pour un montant d'environ 1,2 milliard d'euros.

Dans ce cadre, il est d'ores-et-déjà acté que la ligne Bordeaux-Toulouse-Marseille, dont le tronçon Bordeaux-Toulouse a vocation à devenir une ligne à grande vitesse (LGV) dans le cadre du Grand projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO) bénéficiera de 15 rames TGV Euroduplex fabriquées par Alstom, comme le Gouvernement l'a annoncé le 4 octobre dans le cadre de la sauvegarde du site de Belfort.

Le compte général de l'État pour 2016 précise le montage financier qui a été retenu pour l'achat de ces 15 rames. Alors qu'il avait été envisagé dans un premier temps qu'elles soient acquises par l'AFITF, il a finalement été décidé que c'est SNCF Mobilités qui les acquerrait directement, en échange d'une diminution de la contribution de solidarité territoriale (CST) qu'elle verse au présent CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Il paraissait en effet peu cohérent que l'État acquière pour son compte, via l'AFITF, des rames de TGV.

Par ailleurs, ont également été maintenues sous l'autorité de l'État, au titre de l'aménagement du territoire les trois lignes Nantes-Bordeaux, Toulouse-Hendaye et Nantes-Lyon.

La convention signée le 27 février 2017 entre l'État et SNCF Mobilités relative aux lignes d'équilibre du territoire (TET) pour la période 2016-2020 (voir supra) a tiré les conséquences de ces évolutions profondes.

Elle prévoit que la contribution financière de l'État à SNCF Mobilités portée par le CAS « Service nationaux conventionnés de voyageurs » pour couvrir le déficit de ces trains s'élèvera à 1 668 millions d'euros entre 2016 et 2020 et diminuera de 400 millions d'euros pour 2016 à 250 millions d'euros pour 2020 grâce aux reprises de lignes par les régions (contre 550 millions d'euros en l'absence de réforme).

BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » ET PROGRAMME « MÉTÉOROLOGIE » DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES » - M. VINCENT CAPO-CANELLAS, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

La mission « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) retrace dans le cadre d'un budget annexe les activités de production de biens et de prestation de services de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Elle est l'un deux seuls budgets annexes qui subsistent depuis la loi de finances pour 2007, avec le budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Elle rassemble trois programmes : le programme 613 « Soutiens aux prestations de l'aviation civile » (consacré aux fonctions supports de la DGAC), le programme 612 « Navigation aérienne » et le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification ».

Le BACEA est présenté en équilibre. Ses dépenses sont financées principalement par des taxes et redevances, par le produit des recettes tirées de l'activité de ses services et, le cas échéant, par la variation de son endettement.

Le projet annuel de performances pour 2016 prévoyait un équilibre global du BACEA en dépenses et en recettes à 2 115,4 millions d'euros. En exécution, ces dépenses et ces recettes se sont élevées à 2 156,7 millions d'euros. Le BACEA a enregistré un excédent d'exploitation de 189 millions d'euros, en hausse de 65 millions d'euros par rapport à celui de 2015 (124 millions d'euros). Le fonds de roulement, pour sa part, a atteint 34,3 millions d'euros, soit 8,4 millions d'euros de plus que ne le prévoyait la loi de finances initiale pour 2016.

Exécution des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » en 2016

(en millions d'euros)

 

Crédits exécutés 2015

Crédits votés LFI 2016

Crédits exécutés 2016

Écart exécution 2016 / exécution 2015

Écart exécution 2016 / LFI 2016

Autorisations d'engagement

2 198

2 110,4

2 150,6

- 2,2 %

2,0 %

Crédits de paiement

2 146,3

2 115,4

2 156,7

0,5 %

2,0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les recettes de redevances se sont élevées à 1 634,7 millions d'euros, dont 1 605,1 millions d'euros au titre des redevances de navigation aérienne (redevance de route, RSTCA137(*) métropole et redevances de navigation aérienne outre-mer, redevance océanique) et 29,6 millions d'euros au titre des redevances de surveillance et certification, soit une hausse de 37,2 millions d'euros par rapport à la prévision initiale : comme en 2015, la croissance du trafic aérien survolant la France, supérieure de 2,5 % à la prévision, a permis au BACEA de bénéficier de recettes de redevance de route très dynamiques (cette redevance représente à elle seule 63,6 % des recettes d'exploitation de la DGAC et 81 % de ses recettes commerciales).

De fait, 2016 a été une année record pour les services de la navigation aérienne, avec plus de 3 millions de vols contrôlés (soit une hausse de 4,4 % par rapport à 2015) et 49 jours de pointe dépassant les 10 000 vols contrôlés, contre 5 jours de pointe dépassant ce seuil en 2015.

Comme le relève le Compte général de l'État pour 2016, les prestations de service de la navigation aérienne sont sa principale source de revenus au titre de ses ventes de produits et de prestations de service (elles représentent 48,6 % des 3 377 millions d'euros de ventes de produits et prestations de services de l'État).

En revanche, les recettes de la taxe d'aviation civile, intégralement perçue par le BACEA depuis le 1er janvier 2016, ont été nettement moins favorables qu'espéré, puisque son produit a atteint 385,1 millions d'euros, soit 35,4 millions d'euros de moins que les 420,6 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale : alors que 89 millions de passagers étaient attendus en France en 2016, seuls 86,4 millions ont été effectivement enregistrés en raison d'une conjoncture difficile (attentats terroristes, grèves et manifestations, inondations).

À noter également que le BACEA a bénéficié en 2016 à titre exceptionnel par voie de fonds de concours de 40,5 millions d'euros de subventions d'exploitation destinées à ses projets de modernisation de la navigation aérienne (4-Flight, Coflight, Erato) financées essentiellement (à hauteur de 37,7 millions d'euros) par l'Innovation and networks executive agency (Inea) de la Commission européenne.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le désendettement du budget annexe s'est accéléré en 2016 : sa dette représente désormais 52,8 % de ses recettes d'exploitation, contre 67,4 % en 2014

En 2016, le budget annexe a emprunté 106,6 millions d'euros, soit 6 millions d'euros de moins que le montant autorisé par la loi de finances initiale (112,6 millions d'euros). Surtout, ce montant a diminué de 61,3 millions d'euros par rapport à 2015 (167,9 millions d'euros) et de 160,6 millions d'euros par rapport à 2014 (267,2 millions d'euros).

Alors que la dette du BACEA avait connu une augmentation très forte dans les années qui avaient suivi la crise du transport aérien de 2009 pour atteindre un pic à 1,28 milliard d'euros au 31 décembre 2014, son encours a diminué de 123,4 millions d'euros en 2016, soit une baisse de -10,1 %, pour s'établir à 1 100,9 millions d'euros au 31 décembre 2016. La dynamique de résorption de la dette du BACEA s'amplifie donc, après celle déjà observée en 2015 (diminution de - 4,5 % de l'encours).

Évolution de l'endettement du budget annexe

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PLF 2017

Emprunt contracté

103,0

104,0

282,0

250,7

194,4

250,3

247,9

267,2

167,9

106,6

102,6

Remboursement des emprunts (capital)

104,0

104,0

108,0

154,0

181,5

196,9

222,9

225,3

225,1

219,7

217,1

Endettement net
au 31/12

877,7

877,7

1 051,6

1 148,3

1 161,2

1 214,4

1 239,4

1 281,5

1 224,3

1 100,9

993,7

Évolution en valeur absolue

- 0,7

0,0

173,9

96,7

12,9

53,2

25,0

42,1

- 57,2

-123,4

-107,2

Évolution en pourcentage

- 0,08 %

0 %

19,8 %

9,2 %

1,1 %

4,6 %

2,01 %

3,40 %

- 4,46 %

-10,1 %

-9,7 %

Source : commission des finances du Sénat

Endettement du budget annexe au 31 décembre de 2007 à 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Ainsi, alors que le ratio de l'endettement sur les recettes d'exploitation du BACEA, qui constitue l'un des principaux indicateurs de performance de la mission, s'élevait à 67,4 % en 2014 et à 60,4 % en 2015, il a significativement reculé en 2016 pour atteindre le chiffre de 52,8 %, soit un résultat plus favorable que celui qui avait été prévu par la DGAC, qui s'était fixé pour objectif un ratio de 55,8 %. Outre les efforts de réduction de l'encours de dette, ce bon résultat s'explique avant tout par le dynamisme des recettes de la DGAC, et en particulier celles de la redevance de route.

La poursuite du recul de la dette du BACEA, dont l'augmentation continue avait pu paraître un temps menacer la soutenabilité financière de la DGAC, constitue une bonne nouvelle dans la perspective d'un redressement de nos finances publiques.

Elle devra impérativement se poursuivre dans les années à venir et ce, d'autant plus que la DGAC va devoir veiller tout à la fois à maîtriser ses dépenses en matière de masse salariale et à maintenir ses dépenses d'investissement, qui constituent deux sujets de vigilance pour votre rapporteur spécial.

2. La masse salariale de la DGAC, qui représente près de la moitié des dépenses du BACEA, poursuit sa hausse en dépit du respect du schéma d'emploi, en raison du caractère très favorable des protocoles sociaux

Les dépenses de personnel de la DGAC, qui représentent 49,2 % du BACEA, se sont élevées à 1 141 millions d'euros en 2016, soit seulement 2 millions d'euros de moins que la prévision de la loi de finances initiale.

Hors CAS « Pensions », ces dépenses sont passées de 875,1 millions d'euros en 2015 à 879,3 millions d'euros en 2016, soit une légère augmentation de 0,5 % sur un an. Selon la Cour des comptes, le coût moyen par ETPT de la DGAC a connu une hausse significative de 1,0 % en 2016 après une hausse de 2,1 % en 2015.

Si le respect du schéma d'emploi (- 100 ETP par an) a permis de réaliser une économie de 4,8 millions d'euros, la masse salariale du BACEA a continué à augmenter à hauteur :

- de 10,1 millions d'euros en raison de deux dispositifs spécifiques en faveur des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), à savoir le financement du complément individuel temporaire destiné à compenser les effets de l'allongement de la durée de cotisation prévu par la loi de réforme des retraites de 2014 et la contribution à l'équilibre du fonds de gestion de leur allocation temporaire complémentaire ;

- de 7,3 millions d'euros en raison de mesures catégorielles prévues par les protocoles sociaux avantageux des personnels de la DGAC.

De fait, le caractère onéreux de ces protocoles est régulièrement mis en avant par la Cour des comptes, qui a calculé que les dépenses au titre des mesures prévues par les protocoles sociaux successifs s'élevaient à 33 millions d'euros depuis 2013, à comparer avec les économies de 16,7 millions d'euros réalisées grâce au schéma d'emploi.

Or, la situation ne paraît pas prête de changer, puisque le coût pour les finances publiques du nouveau protocole social 2016-2019 signé le 19 juillet 2016 dans un contexte social tendu est évalué à 45 millions d'euros sur la période, comprenant des mesures catégorielles et l'application du protocole interministériel « parcours professionnel, carrières et rémunérations » (PPCR). Si son coût s'est limité à 2,1 millions d'euros en 2016, celui-ci est estimé à 25 millions d'euros pour 2017.

Aussi votre rapporteur spécial sera-t-il très attentif au respect des contreparties demandées aux personnels de la DGAC, et en particulier aux ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), en matière de productivité et d'adaptation du temps de travail, qui doivent leur permettre de faire face à la hausse continue du trafic et à sa saisonnalité de plus en plus marquée.

3. L'effort de rattrapage du retard d'investissements en faveur de la modernisation du contrôle de la navigation aérienne a été amplifié en 2016

Les dépenses d'investissement revêtent une grande importance pour la DGAC, car elles sont indispensables pour assurer le passage au « Ciel unique européen », initiative de la Commission européenne qui vise à moderniser la gestion de l'espace aérien européen, en particulier grâce au coûteux programme technologique SESAR.

Or la DGAC a pris du retard dans son programme de modernisation du contrôle de la navigation aérienne, ainsi que l'avait relevé la Cour des comptes dans un référé portant sur les investissements réalisés entre 2009 et 2013138(*).

Afin de tenter de combler ce retard, la DGAC n'a cessé d'augmenter ses dépenses d'investissement ces dernières années : celles-ci sont passées de 138,3 millions d'euros en 2013 à 179,7 millions d'euros en 2014 puis 181 millions d'euros en 2015.

Ce montant a connu une nouvelle augmentation très significative et bienvenue de 12,8 % en 2016 pour atteindre 204,2 millions d'euros, soit un niveau qui n'avait plus été atteint depuis 2010.

La hausse des crédits d'investissement de la DGAC de 2013 à 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Sur ce total, 189,5 millions d'euros (soit 92,8 % du total) sont dévolus aux grands programmes de modernisation du contrôle de la navigation aérienne (4-Flight, Coflight, Erato, Sysat, etc.) qui doivent permettre à la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) de faire face à la hausse à venir du trafic dans de bonnes conditions de capacité, de sécurité et de respect des normes environnementales.

Toutefois, comme les années précédentes, il convient de constater que les crédits d'investissement souffrent toujours d'une forte sous-exécution de 55,4 millions d'euros, puisque 259,6 millions d'euros de crédits avaient été ouverts sur ce poste de dépenses en loi de finances initiale.

Au total, la DGAC devra renforcer la maîtrise de l'ensemble de ses dépenses hors investissements - en particulier les dépenses de personnel - afin de dégager les marges de manoeuvre nécessaires pour faire face aux importants efforts d'investissements qu'elle devra consentir dans les années à venir.

4. Des indicateurs de performance qui témoignent d'un excellent niveau de sécurité aérienne mais d'une hausse des retards dus à la navigation aérienne

A l'instar des exercices précédents, l'indicateur de performance relatif à la sécurité aérienne reste très satisfaisant, avec 0,07 croisement hors norme pour 100 000 vols contrôlés (contre 0 croisement hors norme en 2015 et 0 croisement hors norme en 2014).

En revanche, le pourcentage de retards dus aux services de la navigation aérienne a connu une augmentation significative, puisqu'il est passé de 8,3 % en 2015 à 11 % en 2016, avec un retard moyen de 84 secondes par vol.

Selon la DGAC, ce retard est imputable à une pluralité de causes : grèves des contrôleurs aériens, mise en place du système « stripless » Erato dans le centre de contrôle en route de Brest, conditions météorologiques défavorables, championnat d'Europe de football, travaux sur les pistes d'Orly, forte activité militaire dans le Sud-Est de la France, etc. Il n'en demeure pas moins indispensable de le résorber rapidement.

5. Météo France, un opérateur qui a continué à consentir d'importants efforts budgétaires en 2016

Le programme 170 « Météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables » porte la subvention pour charges de service public versée par l'État à l'établissement public Météo France.

En exécution, cette subvention s'est élevée en 2016 à 190,2 millions d'euros (AE=CP), en recul de 2,7 % par rapport aux 195,6 millions d'euros de l'exécution 2015. La réserve de précaution n'a pas été levée.

Le montant de cette subvention apparaît également une nouvelle fois en retrait de - 4,0 % par rapport à la somme prévue en loi de finances initiale, qui s'élevait à 198,2 millions d'euros.

Mouvements de crédits intervenus en gestion*

pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Programme 170

LFI 2016

Reports entrant

Décrets d'avance

Décrets d'annulation

Fonds de concours et attributions de produits

Exécution 2016

Écart crédits consommés / crédits alloués en LFI

AE=CP

198,2

-

- 8,2

-

0,13

190,2

- 4,0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Sur les 190,2 millions d'euros de subvention perçue par l'opérateur, 21 millions d'euros ont été consacrés à la recherche dans le domaine météorologique, dont la qualité est attestée par la bonne tenue de l'indicateur de performance relatif au nombre de publications scientifiques réalisées par Météo France dans les domaines du changement climatique et de ses impacts (30 publications en 2016, soit 1,5 publication par chercheur).

Les 169 millions d'euros restant ont pour leur part financé les missions de service public de Météo France en matière d'observation et de prévision météorologique.

Les indicateurs relatifs à la qualité des prévisions météorologiques présentent des résultats positifs, grâce au modèle global Arpège et au modèle à maille fine Arome : 88,3 % en 2016 pour le taux de fiabilité des prévisions sur la France à trois jours contre 86,8 % en 2015 et 83,8 % pour le taux de fiabilité des bulletins marine en 2016 contre 83,4 % en 2015.

Force est de constater en revanche que l'indicateur relatif aux recettes commerciales de l'établissement sur le marché des prestations météorologiques est une nouvelle fois décevant : ses recettes ont atteint 19,1 millions d'euros en 2016, soit un niveau stable par rapport à 2015 et à 2014, alors que la cible fixée à l'établissement était de 20,8 millions d'euros en loi de finances initiale.

Le recul de l'opérateur dans les secteurs des routes et des médias, constaté depuis plusieurs années, n'a pas été suffisamment compensé par la progression constatée dans les secteurs du sport, de l'énergie, de l'industrie, du BTP ou bien encore de l'agriculture.

S'ajoutant à la baisse de la subvention pour charges de service public, cette baisse des recettes s'est traduite par un déficit comptable de - 4,2 millions d'euros pour l'établissement et par un important prélèvement sur le fonds de roulement de 4,8 millions d'euros, même si celui-ci a pu maintenir un niveau convenable de 32,6 millions d'euros au 31 décembre 2016.

En 2016, l'opérateur Météo France a poursuivi la réduction de ses effectifs, supprimant 87 ETPT pour atteindre 3 062 ETPT en fin d'année, soit un niveau inférieur à celui prévu en loi de finances initiale (3 080 ETPT).

MISSION « ÉCONOMIE » ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS » - MM. JACQUES CHIRON ET BERNARD LALANDE, RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. MISSION « ÉCONOMIE »

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

La mission « Économie », qui représente 0,6 % du budget de l'État, rassemble les crédits de politiques publiques visant à favoriser l'emploi, la croissance, la compétitivité des entreprises, le développement des exportations, la concurrence et la protection des consommateurs. Elle est composée de trois programmes permanents :

le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe les instruments de soutien aux entreprises, notamment sous forme de dépenses d'intervention au profit des petites et moyennes entreprises (PME), de l'industrie, de commerce, de l'artisanat et - en partie - du tourisme. Il porte également les crédits des administrations en charge de ces politiques publiques, de deux autorités administratives indépendantes (AAI) et de trois opérateurs ;

le programme 220 « Statistiques et études économiques » porte principalement les crédits de l'Institut national des statistiques et des études économiques (Insee) ;

le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » porte essentiellement les crédits de la direction générale du Trésor et de son réseau international, les crédits de la direction de la législation fiscale (DLF), ainsi que les crédits de plusieurs opérateurs et la subvention versée à la Banque de France au titre des prestations qu'elle effectue pour le compte de l'État.

Le programme 134 représente environ la moitié des crédits de la mission « Économie » à périmètre constant, le reste étant partagé à peu près à égalité entre le programme 220 et le programme 305.

Le programme 343 « Plan France très haut débit », créé en 2015, porte les financements de l'État en vue d'assurer la couverture intégrale du territoire par le réseau de fibre optique d'ici 2022.

Exécution par titre des crédits de la mission « Économie »

(en millions d'euros)

Action

Exécution 2015

LFI
2016

Exécution 2016

Exé 2016/ exé 2015

Exé 2016/ LFI 2016

Titre 2 - Personnel

AE

916,4

932,8

913,3

- 0,3 %

- 2,1 %

CP

916,4

932,8

913,3

- 0,3 %

- 2,1 %

Total hors Titre 2

AE

919,5

803,0

898,2

- 2,3 %

11,9 %

CP

935,7

789,4

809,7

- 13,5 %

2,6 %

Titre 3 - Fonctionnement

AE

542,8

525,5

573,4

5,6 %

9,1 %

CP

540,5

512,0

549,6

1,7 %

7,3 %

Titre 5 - Investissement

AE

2,7

2,1

4,3

59,6 %

104,2 %

CP

2,5

2,0

3,9

59,3 %

97,1 %

Titre 6 - Intervention

AE

274,0

275,4

380,5

38,9 %

38,2 %

CP

292,8

275,3

316,1

8,0 %

14,8 %

Titre 7 - Ops. financières

AE

100,0

-

- 60,0

- 160,0 %

 

CP

100,0

-

- 60,0

- 160,0 %

 

TOTAL P. 134 + 220 + 305

AE

1 835,9

1 735,8

1 811,5

- 1,3 %

4,4 %

CP

1 852,1

1 722,1

1 723,0

- 7,0 %

0,0 %

Hors programme 343 « Plan France Très haut débit ».

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

 

 

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Un effort budgétaire réel, mais qui continue à contourner les difficultés structurelles

Hors programme 343 « Plan France Très haut débit », dont la logique budgétaire est particulière (cf. infra), les crédits de la mission « Économie » exécutés en 2016 sont inférieurs de 7 % en CP aux crédits exécutés en 2015, soit 1,72 milliard d'euros en 2016 contre 1,85 milliard d'euros en 2015.

La mission « Économie » fournit donc une nouvelle fois un effort important à l'effort de maîtrise de la dépense publique, plus encore qu'en 2015 (- 5 %), mais toutefois moindre qu'en 2014 (- 11,3 %). Si la mission ne représente qu'environ 0,6 % du budget de l'État, elle apporte une contribution nette à l'effort réalisé en 2016, là où le budget général, qui s'élève à 310 milliards d'euros, est en 2016 supérieur de 1,5 % en exécution à l'exercice 2015.

Cet effort est, de surcroît, conforme à la prévision initiale, puisque les crédits exécutés en 2016 en CP sont égaux (+ 0,1 %) aux crédits votés en loi de finances initiale.

Encore faut-il nuancer cette bonne exécution, qui s'explique en partie par d'importants restes à payer, principalement en raison de la faible montée en charge de la « compensation carbone » : principal mouvement constaté en gestion, le transfert pour 93 millions d'euros en AE et en CP de cette aide aux entreprises électro-intensives139(*) n'a donné lieu qu'à une consommation de 64,5 millions d'euros en AE, et aucune consommation en CP140(*).

Surtout, si cet effort pris dans son ensemble doit être salué, il est plus critiquable dans sa répartition entre les différentes composantes de la dépense. Ainsi :

l'essentiel des économies pèse en réalité sur les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises, selon une logique de rabot plus que de remise à plat de l'action publique dans ce domaine ;

les dépenses de personnel et de fonctionnement, où se trouvent des gisements d'économies structurelles, sont bien moins maîtrisées, du fait non seulement des rigidités inhérentes à ces catégories, mais aussi et surtout de la faiblesse du pilotage budgétaire face à des acteurs fragmentés.

Ceci étant dit, cette rigidité met a priori la mission « Économie » à l'abri de tout risque d'insoutenabilité à moyen terme : l'enjeu du pilotage de la dépense n'est pas tant d'assurer sa soutenabilité que de lutter contre son inertie.

2. Une architecture illisible, un pilotage impossible

La mission « Économie » se caractérise par une multiplicité de dispositifs d'aide, très éclatés, ayant chacun des objectifs différents et des modalités d'intervention variées (subventions directes et indirectes, prêts, actions de communication etc.). Il résulte de cette sédimentation historique une gestion « en silo », des objectifs mal évalués, des interventions parfois concurrentes, parfois insuffisantes, mais toujours mal coordonnées.

Ces politiques publiques sont de surcroît mises en oeuvre par des acteurs eux-mêmes très éclatés, qu'il s'agisse d'administrations d'État, d'opérateurs ou d'autorités administratives indépendantes (AAI).

Il en résulte une faiblesse structurelle du pilotage budgétaire, les responsables « nominaux » devant bien souvent se contenter d'interventions ponctuelles sur tel ou tel élément, mais n'étant pas en mesure de fixer - et a fortiori de mettre en oeuvre - de réelles priorités. Dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016, la Cour des comptes rejoint cette critique formulée maintes fois par vos rapporteurs spéciaux : « le caractère fragmenté des actions engagées limite la capacité des gestionnaires à formaliser des indicateurs précis, fiables et spécifiques, directement liés à l'efficacité des politiques poursuivies. Le positionnement des responsables de programmes, notamment celui du programme 134, vis-à-vis des directions métiers annihile leur capacité à avoir une visibilité et une marge de manoeuvre effective en programmation et en gestion. C'est tout particulièrement le cas pour les cinq opérateurs de la mission, pour lesquels les responsables de programmes et la mission ne jouent au mieux qu'un rôle de synthèse des actions engagées ».

À cela viennent s'ajouter d'incessantes modifications du périmètre de la mission, quoique celles de l'exercice 2016 apparaissent relativement modestes au regard des précédentes : création d'une nouvelle action 22 « Économie sociale et solidaire » pour 4 millions d'euros en CP, rattachement à la direction générale des entreprises (DGE) du nouveau service de l'information stratégie et sécurité économiques (SISSé), et, en cours de gestion, des transfert concernant la compensation carbone (93 millions d'euros) et la reprise par le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) des aides aux stations-service de proximité (cf. infra).

Il est d'ailleurs permis de poser la question de la pertinence du rattachement à la mission « Économie » de certains crédits, tels que les subventions en faveur du tourisme, dont le montant est aujourd'hui anecdotique (1,4 million d'euros) et qui gagneraient à être rattachées, par cohérence, au ministère de l'Europe et des affaires étrangères qui est désormais en charge à titre principal de la politique en faveur du tourisme - ce qu'avaient suggéré vos rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017.

Le caractère illisible de la maquette de la mission « Économie » -dont l'intitulé même, choisi faute de mieux, est révélateur - n'a pas pour seule conséquence de priver les gestionnaires de marge de manoeuvre. Il est aussi une entrave au contrôle du budget par le législateur, et ceci d'autant plus que les données ne sont jamais fournies à périmètre constant141(*), ce qui rend presque impossible toute comparaison sur la durée.

En conclusion, les grands défis de la mission « Économie », tant sur le plan budgétaire que de l'efficacité des multiples actions qu'elle porte, ne pourront être relevés qu'à condition de fixer une stratégie cohérente, assumant ses choix et ses priorités, et de rendre aux gestionnaires une autorité permettant de la mettre en oeuvre.

3. Les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises : une réduction plutôt qu'une réflexion

Compte tenu des rigidités inhérentes aux dépenses de personnel et de fonctionnement, accentuées par l'éclatement des structures, les efforts de la mission « Économie » reposent principalement, cette année encore, sur les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises, regroupés au sein du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme ».

Entre 2014 et 2016, ces aides affichent une baisse de 29 %, passant de 194,4 millions d'euros à 138 millions d'euros.

Certes, l'ensemble affiche une quasi-stabilité entre 2015 et 2016, mais cela s'explique principalement par la création de l'Agence France Entrepreneur (AFE) et le rattachement des dispositifs d'accompagnement aux acteurs de l'économie sociale et solidaire (ESS), ainsi que par le déblocage de 12,5 millions d'euros142(*) pour permettre la reprise, par le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), des quelques 2 200 dossiers d'aide aux stations-service de proximité auparavant distribuées par le comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC). Il s'agit là d'une demande de vos rapporteurs spéciaux, qui avaient déposé en ce sens un amendement au projet de loi de finances pour 2016. Sans prise en compte de ces mesures ponctuelles, les dispositifs d'intervention du programme 134 s'établissent à 123 millions d'euros en 2016, soit une baisse de 11 %, dans la continuité des exercices précédents.

Reste que l'effort fourni par le programme 134 répond cette année encore à une logique de « rabot » plutôt qu'à une politique volontariste de rationalisation et de sélection de ces multiples dispositifs. L'architecture fragmentée du programme complique le pilotage budgétaire, et ceci d'autant que ces aides sont souvent versées à de multiples intermédiaires, qui s'en font en retour les défenseurs auprès du législateur (réseaux consulaires, organismes professionnels, établissements publics, etc.).

Certes, des possibilités d'économies existent encore sur certains dispositifs, par exemple :

le FISAC, dont la réforme de 2015 visant à passer d'une logique de guichet à une logique d'appel à projets n'a pas encore porté tous ses fruits, et dont la gestion est encore perfectible (en témoignent notamment les 8,2 millions d'euros de restes à payer en fin d'exercice) ;

les subventions aux centres techniques industriels (CTI), alors même que le législateur a engagé, depuis 2015, un passage au financement par taxe affectée ;

Les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises relevant du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme »

 

(crédits de Titre 6 exécutés, en CP, en millions d'euros)

Action

Dispositif d'intervention

2014

2015

2016

Évolution
2014-2016

2

Aide au départ des commerçants

6,2

8,2

3,1

- 50 %

2

Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC)

34

12,3

21,5

- 37 %

2

Développement des PME (commerce, artisanat et services)

8,5

7,25

8,2

- 3 %

2

Comité professionnel de distribution de carburant (CPDC)

2,9

0

0

- 100 %

2

Mission des services à la personne

2,6

0,99

1

- 62 %

3

Subventions aux centres techniques industriels (CTI)

19,1

17,4

15,9

- 17 %

3

Subventions à l'agence française de normalisation (AFNOR)

9,8

8,9

8,2

- 16 %

3

Subventions à l'agence pour la création des entreprises (APCE)

2,9

2,6

0,8

- 72 %

3

Subventions diverses à la politique industrielle

35,2

30

22,2

- 37 %

3

Mutations industrielles (versement à STX France)

 

2,2

0,6

 

3

Subvention au Comité français d'accréditation (Cofrac)

0,3

0,19

2

- 43 %

3

Agence France Entrepreneur

 

 

1,8

 

4

Remboursements à la Poste (courrier au Président de la République)

1,4

1,4

1,3

- 7 %

4

Subventions aux organismes internationaux

11,4

9,8

13,7

- 21 %

17

Subventions aux mouvements de consommateurs

9,9

8,6

9,5

- 4 %

20

Activité « Garantie » de Bpifrance

40

26

23

- 43 %

21

Subventions diverses au développement de l'activité touristique

3,1

2,62

1,4

- 56 %

22

Économie sociale et solidaire

 

 

3,6

 

 

Divers

7,1

 

2,7

- 62 %

 

Total (après retraitements) :

194,4

139,26

138

- 29 %

Note : ne sont pas pris en compte les crédits d'intervention relavant du PIA (133 millions d'euros en 2014, 100 millions d'euros en 2015, 36 millions d'euros en 2016), ni les aides au transport de presse (100 millions d'euros en 2014, 130 millions d'euros en 2015, 119 millions d'euros en 2016). La colonne de gauche indique l'action principale du programme 134 portant les crédits correspondants.

Source : commission des finances du Sénat, d'après la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016 de la Cour des comptes et les documents budgétaires

les subventions aux associations (mouvements consuméristes) et aux pôles de compétitivité, très nombreuses et peu évaluées.

Plus fondamentalement, toutefois, la logique du « rabot » a maintenant atteint ses limites. Certains dispositifs sont devenus tellement modestes que la question même de leur existence est posée. À la multiplicité des dispositifs, plus ou moins bien évalués, plus ou moins concentrés ou saupoudrés, mais de toute façon sans grande cohérence d'ensemble et sans véritable portée systémique, vos rapporteurs spéciaux prônent la mise en place d'un « État stratège », adapté aux enjeux du XXIe siècle, et porté par quelques grands acteurs afin d'assurer une forte cohérence.

Business France et Bpifrance pourraient compter parmi ces acteurs, comme vos rapporteurs spéciaux l'avaient suggéré lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017.

4. Les dépenses de personnel sont tout juste maîtrisées, mais leur poids relatif dans la mission est en augmentation

Les dépenses de personnel représentent à elles seules 53 % des crédits de la mission « Économie », soit 913,3 millions d'euros en exécution. Plus précisément, elles représentent 59 % des crédits des programmes 220 et 305, qui portent les moyens humains de grandes structures administratives (l'Insee et la DG Trésor), mais aussi 46,5 % des crédits du programme 134, qui est pourtant un programme d'intervention.

Certes, l'exécution 2016 des crédits de titre 2 est inférieure de 2,1 % à la prévision en loi de finances initiale, et les plafonds d'emplois sont respectés : 12 299 ETPT en prévision et 12 022 ETPT en exécution pour l'État, et 2 628 ETPT en prévision et 2 580 ETPT en exécution pour les opérateurs.

Plafond d'emplois de la mission « Économie »

(en ETPT)

Programme

Exécution
2015

LFI
2016

Exécution 2016

[134] Développement des entreprises et du tourisme

5 108

5 214

5 071

[220] Statistiques et études économiques

5 409

5 441

5 335

[305] Stratégie économique et fiscale

1 612

1 644

1 616

TOTAL MISSION

12 129

12 299

12 022

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le respect des objectifs doit d'autant plus être salué que l'exécution a dû se faire en tentant compte de la hausse du point d'indice (+ 1,5 million d'euros sur la mission), d'un repyramidage en faveur des catégories A et A+ pour tenir compte des nouvelles compétences143(*) confiées à l'Autorité de la concurrence et à l'Arcep, et d'un facteur exogène, l'évolution du taux de change, dont l'impact sur la masse salariale des agents de la DG Trésor en poste à l'étranger (programme 305) est substantiel.

Ces remarques étant faites, la comparaison entre la prévision initiale et l'exécution ne doit pas masquer une quasi-stabilité des dépenses de personnel constatées d'une année sur l'autre : ainsi, les crédits de titre 2 exécutés en 2016 ne diminuent que de 0,3 % par rapport à 2015, une baisse à peine plus forte que celle de 0,1 % constatée entre 2014 et 2015.

Répartition par titre des dépenses de la mission « Économie » en exécution 2015 et 2016

Hors programme 343. Les dépenses d'investissement (titre 7) sont négligeables au regard de l'ensemble des crédits de la mission.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Plus encore, on constate une hausse tendancielle de la part relative des dépenses de titre 2 au sein de la mission, alors que la réduction du format des interventions (s'agissant au moins du programme 134) devrait, en toute logique, s'accompagner d'une réduction des effectifs qui en ont la charge, et de la masse salariale correspondante. La situation est inverse : les dépenses de titre 2 sont passées de 49 % des crédits de la mission en 2015 à 53 % en 2016. Ces chiffres sont néanmoins difficiles à comparer - et même impossibles à comparer sur longue période - compte tenu des incessantes modifications de périmètre. Dans sa note sur l'exécution budgétaire, la Cour des comptes aboutit aux chiffres suivants : 50,4 % en 2014, puis 52,5 % en 2015 et enfin 54,5 % en loi de finances initiale pour 2016. Reste que, pour simplifier, il semble que l'État accorde de moins en moins d'aides, mais que celles-ci coûtent de plus en plus cher à gérer.

Cette rigidité inhérente aux dépenses de personnel laisse peu de marge aux gestionnaires de programme, et conduit ceux-ci à rechercher des économies sur les autres catégories de dépenses, et notamment les dépenses d'intervention (cf. supra). On ne saurait toutefois se satisfaire de ce simple constat, qui reviendrait à ignorer deux pistes d'amélioration importantes :

tout d'abord, il serait souhaitable que la surévaluation des crédits de titre 2 en loi de finances initiale cesse. L'exécution supérieure de 2,1 % à la prévision mais quasi-stable à l'exécution de l'année précédente suggère que le pilotage pourrait être resserré. De même, il semble que les plafonds d'emplois, constamment respectés ces trois dernières années, ne soient pas une contrainte très forte, dans la mesure où le nombre d'agents n'est pas un déterminant majeur de la masse salariale de la mission (par rapport, notamment, aux repyramidages et au taux de change) ;

ensuite, de véritables marges de manoeuvre sur le titre 2 pourraient être dégagées à condition qu'une politique volontariste de rationalisation des dispositifs et de mutualisation des moyens soit mise en place, en particulier pour les opérateurs et les AAI.

5. Des économies structurelles qui resteront hors d'atteinte sans un pilotage renforcé des opérateurs et des AAI

Les dépenses de fonctionnement représentent au total 31,9 % des crédits de la mission « Économie » en 2016, soit 549,6 millions d'euros en CP, hors plan France Très haut débit. Elles affichent une hausse de 1,7 % en exécution par rapport à l'année 2015.

Là encore, l'éclatement des structures et des responsabilités qui caractérise la mission rend très complexe la réalisation d'économies transversales sur les dépenses de fonctionnement. De fait, si les crédits des structures relevant de l'État affichent un effort réel144(*), grâce notamment à la dématérialisation des procédures, à l'amélioration de la politique d'achats ou encore de la politique immobilière, les gestionnaires de programme n'ont en pratique que peu de prise sur les crédits de titre 3, car ceux-ci sont en réalité principalement composés :

des subventions pour charges de service public (SCSP) versés aux opérateurs ;

des crédits des autorités administratives indépendantes (AAI), toutes deux rattachées au programme 134 : l'Autorité de la concurrence et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) ;

de la subvention à la Banque de France pour les prestations réalisées pour le compte de l'État, dont la baisse de 10,6 % est le principal facteur d'explication de la baisse des dépenses du programme 305, mais ne semble pas garantie à moyen terme (cf. infra).

S'agissant tout d'abord des subventions versées aux opérateurs, celles-ci, d'un montant de 133,1 millions d'euros en exécution en 2016, affichent certes une baisse honorable de 6,3 % par rapport à 2015, mais cette diminution est presque intégralement portée par Business France (cf. infra), qui voit sa subvention pour charges de services public (SCSP) baisser de 8,7 % et passer de 105,4 millions d'euros en 2015 à 96,2 millions d'euros en 2016.

Évolution des subventions aux opérateurs du programme 134

(crédits de titre 3) (en CP) (en millions d'euros)

 

Exécution 2015

LFI
2016

Exécution 2016

Exé 2016 / LFI 2016

Exé 2016/
exé 2015

ANFr - Agence nationale des fréquences

30,7

31,8

31,1

- 2,2 %

1,4 %

Business France (fusion AFII et Ubifrance)

105,4

101,3

96,2

- 5,0 %

- 8,7 %

EPARECA - Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux

6,1

6,3

5,9

- 6,6 %

- 3,6 %

FNPCA - Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat

financement par une ressource affectée (9,91 M€ en 2016)

INPI - Institut national de la propriété industrielle

financement par une ressource affectée (166,7 M€ en 2015)

Total SCSP :

142,1

139,4

133,1

- 4,5 %

- 6,3 %

Seules sont mentionnées les subventions pour charges de service public (SCSP) du programme 134.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Pour les autres opérateurs bénéficiaires de subventions, des marges d'amélioration existent, mais l'autorité des responsables de programmes demeure faible, lorsqu'elle n'est pas tout juste théorique - la Cour des comptes souligne ainsi que ceux-ci ne peuvent même pas assister aux conseils d'administration des opérateurs, où l'État est représenté par les directions sectorielles. Le pilotage de la dépense des opérateurs est donc malaisé.

Dans ce contexte, l'utilité de disposer de structures autonomes n'apparaît pas toujours évidente, et la question de leur « reprise » au niveau central ou déconcentré, ou de leur regroupement avec d'autres entités mérite à tout le moins d'être posée. Ainsi, l'Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca), qui finance la restructuration de centres commerciaux de proximité dégradés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, pourrait être rattaché au FISAC, comme le fût le Comité professionnel de distribution de carburant (CPDC) il y a deux ans. Les missions du Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA), consistant principalement à financer des campagnes publicitaires, ne semblent pas a priori devoir être absolument accomplie par un opérateur autonome, de surcroît financé par une taxe affectée.

S'agissant ensuite des autorités administratives indépendantes, notre collègue Jacques Mézard a montré dans son rapport de 2015145(*) qu'il demeurait là aussi d'importantes marges de manoeuvre, notamment en matière de dépenses immobilières. Il apparaît ainsi qu'en 2015, la cible de 400 euros par mètre carré (hors taxes et hors charges) fixée par France Domaine pour les prises à bail à Paris était dépassé par l'Arcep (477 euros) - et au total par 12 des 42 AAI. La cible de 12 mètres carrés par agent est par ailleurs peu respectée. Dans sa note d'analyse sur l'exécution budgétaire 2016, la Cour des comptes ne dit pas autre chose : « Compte tenu de la structure de leurs dépenses (le loyer représente plus de 50 % et les rémunérations le second poste), les marges de manoeuvre sont réduites en l'absence d'une politique volontariste (rationalisation des AAI ou, au moins, co-localisation) ».

6. La réussite de Business France : un exemple pour la mission ?

Une exception, notable, mérite toutefois d'être signalée : il s'agit de Business France, dont la subvention affiche en exécution une baisse de 8,7 % par rapport à l'exercice précédent. Celle-ci résulte non seulement des gains de productivité permis par la fusion en 2015 de l'Agence française pour le développement international des entreprises (Ubifrance) et de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), mais aussi et surtout de la volonté de diversification des recettes de cet opérateur - qui pourrait même à terme contribuer à l'effort de maîtrise des dépenses de la mission « Économie ».

Dans ce cadre, le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2015-2017 de Business France, signé le 6 octobre 2015, prévoit la hausse graduelle des recettes commerciales issues des services d'accompagnement à l'international des entreprises. En 2016, celles-ci ont atteint 99,2 millions d'euros, soit 47,6 % des ressources, contre 50,3 % pour les subventions de l'État. Ces ressources propres dépassent d'ailleurs la prévision initiale, qui était de 97,4 millions d'euros.

La diminution de la contribution du budget de l'État n'entrave en rien la mission de Business France, qui présente d'excellents résultats. S'agissant par exemple de l'objectif de 10 000 PME et ETI accompagnées à l'export, a été atteint avec 14 mois d'avance sur le COP, fin 2016146(*).

7. La subvention à la Banque de France : une diminution continue, mais qui pourrait devenir artificielle

Imputée sur le programme 305, la subvention à la Banque de France pour les prestations réalisées pour le compte de l'État (secrétariat des commissions de désendettement, tenue du compte du Trésor, mise en circulation des monnaies métalliques etc.) s'élève à 258,4 millions d'euros en exécution en 2016, en diminution tendancielle depuis plusieurs années. Compte tenu de son montant, cette subvention tient une place importante dans l'équilibre général de la mission « Économie ».

Évolution de la subvention versée à la Banque de France

(en millions d'euros) (titre 3) (en AE = CP)

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PLF 2017

316,64

316,73

304,62

290

279,5

250

250

Source : documents budgétaires et questionnaire budgétaire

Ceci dit, et en dépit de la dématérialisation et de l'allègement des procédures de surendettement permis par une série de mesures adoptées ces dernières années147(*), il apparaît que le coût moyen du traitement d'un dossier est en augmentation : mesuré par l'indicateur 4.3 du programme, il atteint 996 euros en 2016, soit bien plus que l'objectif initial de 860 euros, et même que l'objectif révisé de 897 euros. La baisse du montant de la subvention est donc avant tout imputable à la baisse du nombre de dossiers (- 10 % par rapport à 2015), ce qui pourrait n'être que conjoncturel.

Or, si l'avenant au contrat de performance de 2011 signé en octobre 2016 prévoit que la subvention versée chaque année par l'État corresponde à l'objectif pluriannuel fixé par le contrat de performance, éventuellement ajusté en fonction de la volumétrie constatée, le ministre de l'Économie a par ailleurs, dans un courrier du 20 octobre 2016 au gouverneur de la Banque de France, que celle-ci pourrait compenser le différentiel entre les coûts complets et les crédits budgétaires dans la répartition de son résultat, c'est-à-dire, en pratique, en minorant d'autant le dividende versé à l'État.

Il apparaît donc que la baisse de la subvention à la Banque de France, si elle permet d'afficher un effort sur la mission « Économie », est au mieux neutre pour le budget général de l'État, et au pire une hausse déguisée compte tenu de la hausse tendancielle du coût de traitement des dossiers.

8. Le plan « France Très haut débit » : maintenir l'ambition tout en préservant la soutenabilité

Le programme 343 porte une partie de la participation de l'État au financement du plan « France très haut débit », qui s'élève à 3,3 milliards d'euros d'ici 2022 au total, soit la moitié du financement public engagé148(*).

Le plan « France très haut débit »

Annoncé par le Premier ministre le 28 février 2013 dans le cadre de la feuille de route numérique du Gouvernement, le plan « France très haut débit » vise à déployer un réseau de fibre optique à très haut débit sur l'intégralité du territoire d'ici 2022, avec un objectif intermédiaire de 50 % des foyers couverts en 2017.

Sont considérés comme des réseaux « très haut débit » les réseaux offrant un débit supérieur à 30 Mbits/seconde, y compris avec des technologies « cuivre » ou « câble coaxial » traditionnelles. Seuls les réseaux entièrement en fibre optique (Fiber to the Home - FttH) offrent un débit supérieur à 100 mégaoctets.

Le plan représente plus de 20 milliards d'euros d'investissements sur la période 2014-2022, ainsi répartis :

6 à 7 milliards d'euros dans les « zones d'initiative privée », financés par les opérateurs. Ces zones dites « conventionnées » couvrent environ 10 % du territoire mais 57 % de la population dans les 3 600 communes les plus denses, et donc les plus rentables. Les opérateurs s'engagent à y déployer sur fonds propres des réseaux privés mutualisés entre tous les opérateurs ;

13 à 14 milliards d'euros dans les « zones d'initiative publique ». Ces zones moyennement ou peu denses, dites « non conventionnées », couvrent 43 % de la population. Y seront déployés des réseaux publics ouverts à tous les opérateurs, en FttH ou avec des technologies intermédiaires. Les réseaux d'initiative publique (RIP) seront financés à moitié par les opérateurs eux-mêmes (dans le cadre de co-financements), et à moitié par des subventions publiques (État, collectivités territoriales, Union européenne).

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire et le rapport annuel de la mission France très haut débit

La loi de finances initiale prévoyait 188 millions d'euros en AE et aucun CP au titre de l'exercice 2016. Il est toutefois rapidement apparu que ce montant était très insuffisant, compte tenu de l'engagement rapide des dépenses. De fait, l'objectif d'une couverture intermédiaire de 50 % du territoire a été atteint dès la fin de l'année 2016, avec une année d'avance.

Le montant exécuté s'élève finalement à 721,9 millions d'euros en AE, soit une sur-exécution de 284 %. La sous-budgétisation initiale a été couverte par d'importants mouvements en gestion149(*), notamment le report de 308 millions d'euros non utilisés en 201515, le dégel des crédits mis en réserve et une ouverture complémentaire de 296 millions d'euros en loi de finances rectificative.

Cet engagement plus rapide que prévu des AE n'est toutefois pas le signe d'une progression satisfaisante du plan France Très haut débit -bien que les documents budgétaires restent muets sur ce point. Dans son rapport du 31 janvier 2017 sur le sujet150(*), la Cour des Comptes estiment plutôt que ces surcoûts sont le signe d'un dépassement important du coût total du Plan, évalué à 34,9 milliards d'euros au lieu de 20 milliards d'euros sur la période. Le rapport estime également que « si l'objectif de couverture intermédiaire (50 % en 2017) sera bien atteint, l'insuffisance du co-investissement privé compromet l'atteinte de l'objectif de 100 % en 2022. Les juridictions financières appellent donc à actualiser les objectifs, à mieux prendre en compte les technologies alternatives à la fibre optique jusqu'à l'abonné, afin de construire un « mix technologique » moins coûteux, et à intégrer un objectif de haut débit minimal pour tous ».

En outre, les chiffres nationaux dissimulent des réalités locales extrêmement hétérogènes. Vos rapporteurs spéciaux, constatant les difficultés et retards opérationnels dans les territoires, ne peuvent que partager l'analyse de la Cour des Comptes, et appeler à la mise en place d'une politique plus ambitieuse en la matière - c'est-à-dire plus incitative, et le cas échéant plus contraignante.

9. Propositions pour des indicateurs de performance reflétant les défis de la mission

Les indicateurs de performance de la mission « Économie » ne semblent pas, à ce jour, entièrement pertinents au regard des objectifs de cette mission, c'est-à-dire essentiellement l'intervention en faveur des entreprises et la régulation économique de certains secteurs.

Ainsi, l'indicateur MDB.2.1, retenu comme l'un des deux indicateurs les plus indicatifs de la mission, mesure le rang de classement de la France dans l'étude « Doing Business » de la Banque mondiale : il donne ainsi une idée générale de l'environnement juridique et administratif offert par la France - qui figure au 20e rang mondial, sans objectif d'aller au-delà -, mais ne rend compte ni de la qualité, ni de l'efficience, ni de l'efficacité des dispositifs de la mission ou de la gestion des responsables de programme.

Par ailleurs, de nombreux indicateurs fixent des objectifs trop complaisants, de sorte qu'ils ne constituent pas une véritable contrainte. Ainsi par exemple de l'indicateur 1.1 du programme 220, qui mesure le « nombre de jours de retard cumulés entre les dates de diffusion et les dates prévues » pour les statistiques transmises à Eurostat, qui reste stable à 0 jours d'année en année, ou encore de l'indicateur 2.1 du même programme, qui retrace le « pourcentage de communes pour lesquels l'enquête de recensement a été traitée dans les délais prescrits », qui atteint chaque année 100 %.

Cette critique, déjà formulée par vos rapporteurs spéciaux l'année dernière, semble toutefois avoir été entendue. Dans la maquette du projet de loi de finances pour 2018151(*), si l'indicateur 1.1 précité est conservé, le second est supprimé et remplacé par les nouveaux objectifs et indicateurs suivants, bien plus pertinents au regard des défis de l'Insee (cf. supra) :

- l'objectif 2 « Développer la dématérialisation des enquêtes, dans le but d'alléger la charge de réponse des enquêtés, de gagner en qualité et de réduire les coûts », composé de l'indicateur 2.1 « Dématérialisation des enquêtes » ;

- l'objectif 3 « Faire parler les chiffres de l'Insee et aller au-devant de tous les publics », composé de l'indicateur 3.1 « Pertinence de l'Insee du point de vue des utilisateurs du site Insee.fr ».

Plus fondamentalement, il est impératif de mettre en place des indicateurs reflétant réellement les objectifs assignés à la mission « Économie », et plus précisément au programme 134. Vos rapporteurs spéciaux formulent à cet égard deux propositions, qui pourraient trouver leur place parmi les indicateurs représentatifs de la mission :

- un indicateur synthétique portant sur l'ensemble des dispositifs d'intervention du programme 134, faisant apparaître sur plusieurs années non seulement leur montant, mais aussi leur nombre et l'évolution de leur périmètre152(*), ainsi que le ratio aides distribués/effectifs et moyens affectés à leur gestion153(*) ;

un indicateur synthétique des contrats d'objectifs et de performance (COP) des opérateurs et AAI relevant de la mission, faisant apparaître sous un format comparable la réalisation de ces objectifs, le respect du calendrier, et le cas échéant la signature (ou non) de ces COP. Cet indicateur devrait porter non seulement sur les aspects budgétaires et financiers des COP (crédits prévus/exécutés, évolution de la part des ressources propres et/ou des taxes affectées etc.), mais aussi les différents objectifs relevant de la mission de chacun de ces organismes.

II. COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

L'article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. (...) Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé ».

Au titre de l'année 2016, le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » est composé de quatre programmes d'ampleur très inégale, dont l'exécution est retracée dans le tableau ci-dessous.

Équilibre 2015 et 2016 du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »

(dépenses d'opérations financières - titre 7) (en millions d'euros) (en AE = CP)

Programme

Exercice 2015

Exercice 2016

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

P. 861 Prêts et avances pour le logement des agents de l'État

Prévision LFI

 

0,50

 

 

0,49

 

Exécution

0,16

0,03

P. 862 Prêts pour le développement économique et social

Prévision LFI

200,00

150,00

Exécution

114,50

71,00

P. 863 Prêts à la filière automobile

Prévision LFI

-

5,00

Exécution

3,00

-

P. 867 Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie

Prévision LFI

-

-

Exécution

-

200,00

TOTAL

Prévision LFI

32,24

200,50

- 164,26

31,24

155,49

- 124,24

Exécution

82,18

114,28

- 32,10

41,78

271,03

- 229,25

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le déficit d'exécution s'explique par deux facteurs :

d'une part, la création du programme 867 « Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie », qui porte à lui seul un prêt de 200 millions d'euros. À périmètre constant, le compte afficherait un déficit seulement de 71 millions d'euros ;

d'autre part, l'horizon pluriannuel du compte, qui a par construction vocation à retracer des prêts octroyés dont le remboursement est étalé sur plusieurs années.

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Le logement des agents de l'État : un poste de dépenses imprévisible mais de toute façon marginal

Le programme 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État » permet d'octroyer des prêts à 1 % aux agents de l'État servant à l'étranger, afin de faciliter les démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation. Les crédits demandés en loi de finances initiale sont de 485 000 euros, un montant légèrement en baisse par rapport aux exercices 2014 et 2015 (500 000 euros), qui correspond à environ 17 dossiers. En pratique, seuls deux prêts ont été accordés, pour un montant moyen de 17 000 euros. Le reste des crédits disponibles, soit 80 % (385 000 euros), a fait l'objet d'une annulation : cette sous-exécution s'explique par le caractère difficilement prévisible de la dépense, qui dépend des marchés locaux et du rythme de départ des agents à l'étranger.

2. Les prêts à la filière automobile : un outil conservé, un objet renouvelé

Le programme 863 « Prêts à la filière automobile » constituait initialement le vecteur budgétaire du plan automobile lancé en 2009, dont les derniers prêts ont été accordés en 2011. En 2013, il a été décidé d'allouer 15 millions d'euros à ce programme pour des prêts aux conditions de marché, non bonifiés, visant à accompagner les investissements productifs et écologiques des PME et des ETI de la filière. L'exercice 2016 est toutefois le premier où le fonds de soutien à la filière automobile est alimenté par une dotation budgétaire annuelle (d'un montant de 5 millions d'euros), alors qu'il était auparavant alimenté par des reports de crédits non consommés, une pratique peu lisible et répétée sans l'autorisation du législateur.

Si les dépenses retracées sur le programme 863 sont modestes, celui-ci continue toutefois à retracer le remboursement des prêts accordés depuis 2009. Le surplus de recettes observé sur le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » en 2016, soit 41,8 millions d'euros contre 31,2 millions d'euros en prévision, tient notamment au remboursement anticipé de deux prêts significatifs, qui témoignent de la bonne situation économique de la filière.

Compte tenu de la modestie des montants en jeu, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'une réflexion pourrait être engagée sur le maintien à terme de ce programme. Ses interventions pourraient en effet relever plus directement de la mission « Économie », ou de Bpifrance (cf. point suivant).

3. Le Fonds de développement économique et social (FDES) : un outil subsidiaire dont l'utilité est de plus en plus contestable

Le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » permet à l'État d'octroyer des prêts ponctuels aux entreprises en restructuration et rencontrant des difficultés à accéder au marché du crédit, via le fonds pour le développement économique et social (FDES), créé en 1955 et « réactivé » en loi de finances pour 2014 dans le cadre du « plan de résistance économique » annoncé par le ministre du redressement productif, Arnaud Montebourg, le 12 novembre 2013.

La doctrine d'emploi a été précisée par la circulaire du 9 juin 2015 relative aux modalités d'accueil et de traitement des dossiers des entreprises confrontées à des problèmes de financement, qui précise que le recours à ces prêts est « exceptionnel, subsidiaire et suppose un effet de levier sur d'autres sources de financement », l'objectif cible de cet effet de levier étant la mobilisation de cinq euros privés pour un euro public investi. En outre, le taux des prêts ne peut pas être inférieur au taux de référence publié par la Commission européenne, correspondant au taux de marché154(*).

En pratique, l'exécution 2016 s'est élevée à seulement 71 millions d'euros, soit bien en-deçà des 150 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale. La dotation initiale, bien que réduite par rapport à l'année dernière (200 millions d'euros), apparaît donc toujours surdimensionnée par rapport aux besoins effectifs, la stabilisation de la situation économique ayant fait diminuer les besoins d'intervention.

Le montant de 71 millions d'euros correspond à cinq prêts accordés en 2016. Le rapport annuel de performances précise que ceux-ci ont été accordés « à des entreprises spécialisées notamment dans les domaines de l'agroalimentaire, de l'équipement, de la construction et de la production de biens de consommation ». Toutefois, ces éléments sont largement faussés dans la mesure où un seul prêt, accordé en décembre 2016, représente à lui seul 70 millions d'euros. Cette opération soulève plusieurs questions :

- tout d'abord, le prêt a initialement été accordé sans financement privé, ce qui apparaît contraire à la doctrine d'intervention, et explique que l'effet de levier soit de seulement 0,1 euro privé pour un euro public investi en 2016 ;

- suite à un accord de janvier 2017, l'apport public a été réduit et un apport privé a été trouvé, ce qui a pour conséquence de réduire substantiellement le taux d'utilisation réel des crédits du FDES ;

Le montant de l'apport privé n'est pas précisé. Toutefois, il est précisé que l'effet de levier corrigé par cet apport passerait de 0,1 à 4 euros privés pour un euro public investi. À montant global inchangé (70 millions d'euros), cela résultat suggère une réduction de l'apport public à 14 millions d'euros, pour un apport privé de 56 millions d'euros.

Taux de consommation des prêts du FDES

(en millions d'euros)

 

2015

2016*

PLF 2017

Dotation en LFI

200

200

100

Montant des prêts accordés

114,1

71

 

Taux de consommation

57 %

35,5 %

 

Taux de consommation (corrigé)

 

19,7 %

 

Source : commission des finances du Sénat, d'après les questionnaires budgétaires successifs

La diminution continue du taux de consommation des prêts accordés par le FDES - 19,7 % (après correction) en 2016, et 57 % en 2015 - confirme les réserves déjà émises par vos rapporteurs spéciaux à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, non pas sur le bien-fondé de ses interventions, mais sur leurs modalités. Ainsi :

« soit les aides sont effectivement octroyées à des entreprises structurellement viables, dans une perspective de sauvegarde à long terme du potentiel industriel et technologique de la France et des emplois liés, et alors il existe aujourd'hui d'autres institutions plus adaptées pour assumer l'intervention publique en cas de défaillance temporaire du marché, au premier rang desquelles Bpifrance, qui a fait ses preuves et à laquelle ce rôle pourrait être confié ;

« soit les aides relèvent davantage de « l'État pompier » que de « l'État stratège », c'est-à-dire qu'elles sont accordées sur le fondement de considérations politiques quand bien même les sites industriels ne seraient pas viables à terme, et alors l'existence même du FDES peut être remise en question ».

4. Un soutien ponctuel mais important à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie

Créé en 2016, le programme 867 « Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie » porte le prêt de 200 millions d'euros, d'une maturité de 10 ans, accordé à la société Vale Canada Limited (VCL), afin de soutenir les activités de celle-ci en Nouvelle-Calédonie.

Le rapport annuel de performances précise que, « dans un contexte où les conditions d'activité des opérateurs industriels en Nouvelle-Calédonie ont été particulièrement affectées par la chute du prix du nickel depuis 2014, l'État a décidé d'accompagner financièrement le complexe industriel du Grand Sud de Vale Nouvelle-Calédonie S.A.S. (VNC), exploité par le groupe Vale, à travers deux mesures ». Ces deux mesures sont :

d'une part, un prêt de 200 millions d'euros d'une maturité de 10 ans et à un taux d'intérêt de marché, en faveur de Vale Canada Limited (VCL), porté par le présent programme 867 ;

d'autre part, une contre-garantie de l'État à hauteur de 220 millions d'euros, autorisée par l'article 123 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016. Celle-ci est plus particulièrement destinée à « accompagner le financement du projet de remplacement du barrage actuel par la construction du site de stockage à sec des résidus miniers associés aux activités d'extraction minière et de transformation de VNC, visant à fournir une solution sûre et protectrice de l'environnement pour le stockage de longue durée des résidus ». Cette contre-garantie, rémunérée à des conditions de marché, ne s'exercera qu'en cas de défaut de Vale S.A. qui fournit une garantie de premier rang sur l'intégralité du financement accordé à ce projet. Sa mise en oeuvre en dernier ressort ne couvrira qu'une partie des emprunts contractés par la société portant le projet du site de stockage à sec (au maximum 80 %).

Vale Nouvelle-Calédonie S.A.S.

Vale Nouvelle-Calédonie S.A.S. (VNC), dont le capital est détenu à 95 % par Vale Canada Limited (VCL), elle-même filiale à 100 % du groupe Vale S.A., et à 5 % par la Société de participation minière du Sud calédonien (SPMSC), est une entreprise d'extraction de minerai (latérites et saprolites) et de production de nickel et de cobalt, située dans le sud de la Nouvelle-Calédonie.

Le complexe industriel, dénommé Usine du Grand Sud, comprend une mine de 1 900 hectares, une usine hydro-métallurgique, un port disposant d'un quai vraquier de 179 mètres de long et d'un quai pour les cargos d'une longueur de 87 mètres (4 500 conteneurs de nickel et de cobalt sont exportés annuellement), une centrale électrique opérée par Prony Energies, filiale d'Enercal, une pépinière, et une base vie de 4 000 lits ;

VNC emploie 3 000 salariés dont 350 emplois directs (90 % de calédoniens) et 600 entreprises locales en sous-traitance. Le coût total de cet investissement pour le Groupe Vale a représenté environ 8,5 milliards de dollars. Prenant acte du contexte de marché qui rend difficile économiquement pour le groupe Vale la poursuite de ses activités en Nouvelle-Calédonie et obère la soutenabilité de ses besoins généraux de trésorerie, l'État a mis en oeuvre en 2016 un prêt de 200 millions d'euros Vale Canada, filiale à 100 % du groupe Vale S.A, qui a pour objet le financement indirect de VNC nécessaire pour soutenir le redressement de ses activités et ses besoins généraux de trésorerie.

Ce prêt a été réalisé à un taux d'intérêt de marché et bénéficie d'une garantie autonome à première demande consentie par Vale S.A., la société mère brésilienne du groupe Vale.

Source : projet annuel de performances 2016

L'extraction et la transformation du nickel sont indispensables à l'économie de la Nouvelle-Calédonie, eu regard des retombées associées à ces activités. Si vos rapporteurs spéciaux ne remettent pas en cause l'objet de la mesure, ils soulignent néanmoins que celle-ci contribue à dégrader -peut-être excessivement - le solde du compte de concours financiers, dans la mesure où aucune recette de court ou moyen terme d'un montant équivalent n'est prévue.

Peut-être est-ce d'ailleurs la raison qui a conduit le Gouvernement a imputer ce prêt sur le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », alors qu'il était initialement envisagé de le rattacher au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ». À l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement des comptes de l'année 2015, notre collègue Maurice Vincent, rapporteur spécial, faisait une observation similaire : « Pour autant, ce montant n'apparaît pas suffisant pour assurer l'ensemble des dépenses auxquelles le compte pourrait devoir faire face à court ou moyen terme, dans un contexte marqué par la nécessité de recapitaliser le secteur énergétique français ».

MISSION « ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT » - M. PHILIPPE DALLIER, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

À la suite de la « rebudgétisation » du financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL) opérée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015 et conduisant à une augmentation de 5,7 milliards d'euros de l'enveloppe budgétaire consacrée aux aides personnelles au logement, la mission « Égalité des territoires et logement » a connu en 2016 le transfert à l'État du financement de l'allocation de logement familiale (ALF). Cette dernière, qui constitue une des trois aides personnelles au logement, était jusqu'alors financièrement supportée par la branche famille de la sécurité sociale (par le biais du Fonds national des prestations familiales).

Cette budgétisation de l'ALF, réalisée, comme la première opération de 2015, en compensation de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité, équivalait à une enveloppe supplémentaire de 4,7 milliards d'euros pour l'État qui assure la subvention d'équilibre du FNAL. Le financement des aides personnelles au logement est désormais simplifié puisqu'intégralement assuré par le FNAL dont les différentes sources de financement ont elles-mêmes été réduites.

Ainsi, compte tenu des autres évolutions budgétaires de cette mission, les crédits inscrits en loi de finances initiale passaient entre 2015 et 2016, de 13,73 à 18,37 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 13,63 à 18,43 millions d'euros en crédits de paiement.

Par ailleurs, les crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » ont également été assez substantiellement augmentés (+ 10,7 %, soit près de 150 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2015), afin de tenir compte des besoins toujours plus importants au cours des dernières années.

En cours de navette, des abondements de crédits avaient notamment été adoptés, pour :

- couvrir les dépenses induites par les besoins en termes de relocalisation de demandeurs d'asile, conformément aux engagements de la France au niveau européen, correspondant à 69,85 millions d'euros sur le programme 177 et 26,17 millions d'euros sur le programme 109 ;

- renforcer le financement des aides à la pierre, dont la gestion est désormais assurée par le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), avec 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 150 millions d'euros en crédits de paiement supplémentaires.

Les dépenses de la mission se sont finalement élevées à 17,96 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 17,94 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces chiffres correspondent ainsi à une exécution plus élevée que la prévision initiale, avec un taux de 102 % en autorisations d'engagement et 101,5 % en crédits de paiement, soit un dépassement de respectivement 350 millions et 270 millions d'euros.

Pour mémoire, l'exécution de la mission est analysée sans tenir compte des crédits du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires », dans la mesure où ils sont, en gestion, automatiquement transférés vers le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Votre rapporteur spécial a fréquemment critiqué cette pratique qui ne permettait pas de suivre aisément les crédits. Le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques pour 2018 prévoit d'ailleurs d'y mettre un terme en regroupant l'ensemble des crédits, en prévision comme en exécution, au sein du programme 217.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2016

(en millions d'euros et en %)

Programmes

   

Crédits exécutés 2015

Crédits votés LFI 2016*

Crédits exécutés 2016

Évolution exécution 2016 / exécution 2015
(en %)

Évolution exécution 2016 / LFI 2016

(en %)

Programme 177

 

AE

1 590,26

1 513,01

1 752,05

+ 10,2 %

+ 15,8 %

CP

1 591,27

1 513,01

1 751,2

+ 10,1 %

+ 15,7 %

Programme 109

 

AE

10 754,32

15 438,29

15 356,99

+ 42,8 %

- 0,5 %

CP

10 754,32

15 438,29

15 356,99

+ 42,8 %

- 0,5 %

Programme 135

 

AE

465,46

654,42

848,38

+ 82,3 %

+ 29,6 %

CP

457,83

714,42

828,23

+ 80,9 %

+ 15,9 %

Programme 337

**

AE

-

-

-

-

-

CP

-

-

-

-

-

Total mission

 

AE

12 810,04

17 605,72

17 957,42

+ 40,2 %

+ 2,0 %

CP

12 803,42

17 665,72

17 936,42

+ 40,1 %

+ 1,5 %

* Y compris fonds de concours et attributions de produits.

** Le programme « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » regroupe les effectifs et l'essentiel des crédits de masse salariale du ministère chargé du logement et de l'habitat durable et qui sont intégralement transférés, en gestion, dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » relevant du ministère de l'écologie, de l'énergie et de la mer. Prévisions en loi de finances initiale pour 2016 : 765,55 millions d'euros en AE et CP.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

L'analyse des dépenses par programme met toutefois en évidence des situations contrastées, comme le montre d'ailleurs les mouvements de crédits enregistrés sur la mission au cours de l'année.

Ainsi, le programme 177 poursuit sa tendance haussière en connaissant une nouvelle année de sur-exécution budgétaire, avec un taux d'exécution de 115,8 %, loin de respecter le plafond initialement fixé. Cette situation était attendue compte tenu de l'insincérité du budget initial, tant au regard de l'exécution constatée au cours des dernières années que de la demande toujours plus importante notamment enregistrée s'agissant de l'hébergement d'urgence, comme cela sera développé infra.

Les décrets d'avance du 3 octobre 2016 et du 2 décembre 2016 ont ainsi permis l'ouverture de respectivement 84 millions d'euros et 100 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. En outre, la loi de finances rectificative pour 2016 du 29 décembre 2016 a ouvert 244,11 millions d'euros en autorisations d'engagement et 95,12 millions d'euros en crédits de paiement, pour couvrir les besoins supplémentaires et tenir compte, en termes d'autorisations d'engagement, du marché public lancé par l'État et portant création de 5 000 places d'hébergement d'urgence155(*) avec accompagnement social156(*). Toutefois, tous les crédits n'ont pu être engagés à temps sur le programme 177 pour l'année 2016 et ont donc fait l'objet d'un report sur 2017.

Pour la deuxième année consécutive, le programme 109 « Aide à l'accès au logement » enregistre une dépense conforme à la prévision initiale et qui s'avère même inférieure de 0,5 %. Ce constat mérite d'être souligné dans la mesure où, au cours des exercices précédents, les besoins en cours d'année s'avéraient systématiquement supérieurs aux crédits prévus. Si les mesures d'économie adoptées depuis 2014 et peut-être la situation macroéconomique peuvent expliquer pour partie cette situation, c'est surtout le montant alloué pour compenser la budgétisation de l'ALF qui aurait été calculé de façon assez large selon l'analyse de la Cour des comptes (cf. infra).

Plus de 85 % des crédits de la mission sont consacrés aux aides personnelles au logement portés par le programme 109 « Aide à l'accès au logement » (action 01).

Répartition des crédits de paiement consommés par programme

Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » connaît quant à lui une exécution de ses crédits anormalement élevée (+ 29,6 % en AE et 15,9 % en CP par rapport à la prévision initiale), avec une consommation de 848,38 millions d'euros en autorisations d'engagement et 828,23 millions d'euros en crédits de paiement.

Cette situation s'explique tout d'abord par la création en cours d'année du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) et le nouveau circuit budgétaire qu'il implique désormais au sein de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc », objet de développements plus précis infra.

Ensuite, 150 millions d'euros ont été rétablis à l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » sur le programme (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) pour abonder le Fonds d'aide à la rénovation thermique (FART) dans le cadre du programme d'investissement d'avenir (PIA) au sein de l'action « Aide à la rénovation thermique des logements privés ». L'ouverture de crédits réalisée à ce titre par le décret du 2 juin 2016 a toutefois été intégralement compensée par l'annulation à due concurrence de crédits d'aide à la pierre (cf. infra) sur le même programme.

Enfin, les autres actions, qui correspondent à des montants plus modestes, connaissent, pour l'essentiel d'entre elles, une forte exécution voire une sur-exécution, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Il s'agit notamment des dépenses engagées dans le cadre de la lutte contre l'habitation indigne (action 03 « Lutte contre l'habitat indigne »), de celles consacrées au fonctionnement des commissions DALO (action 05 « Soutien ») ou encore des crédits consacrés à l'aide aux maires bâtisseurs (action 07 « Urbanisme et aménagement ») qui enregistre notamment plus que le doublement de ses autorisations d'engagement, après intégration de reports de 2015.

Mouvements de crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » en 2016

(en milliers d'euros)

* Y compris fonds de concours.

Source : ministère du budget

S'agissant des dépenses fiscales, leur montant reste très élevé, avec 12,8 milliards d'euros en 2016 (12,5 milliards d'euros prévus initialement), soit une baisse de près de 3 % par rapport à 2015. La dépense liée aux prêts à taux zéro (PTZ et PTZ renforcé) baisse notamment à 875 millions d'euros (contre 1,065 million d'euros en 2015). Par ailleurs, plusieurs dépenses fiscales dont le fait générateur est désormais éteint restent couteuses mais commencent néanmoins à voir leurs montants se réduire, en particulier s'agissant de la déduction des intérêts d'emprunts (420 millions d'euros en 2016 contre 763 millions d'euros en 2015 et 1,2 milliard d'euros en 2014).

Parallèlement, le dispositif « Duflot » puis « Pinel » commence à produire ses effets, avec une dépense fiscale qui s'établit à 195 millions d'euros en 2016, soit une hausse de 150 % par rapport à 2015.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Malgré l'inscription de crédits supplémentaires, l'insincérité confirmée de la prévision budgétaire relative aux dispositifs d'hébergement d'urgence et à la veille sociale

Conformément à la tendance constatée depuis de nombreuses années et à ce qui avait été annoncé par votre rapporteur spécial, le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » a connu en 2016 une consommation très supérieure à la prévision initiale, avec près de 240 millions d'euros supplémentaires correspondant à un écart de 15,7 %.

Évolution des crédits de paiement du programme 177 de la loi de finances initiale à l'exécution

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel de performances)

Ainsi, outre un report de crédits d'un million d'euros en autorisations d'engagement et de 2 millions d'euros en crédits de paiement, le programme a connu trois ouvertures de crédits majeurs destinés à couvrir les besoins réellement constatés, pour un total de 279 millions d'euros.

Le Gouvernement a maintenu, au cours de la navette parlementaire, une prévision initiale qu'il ne pouvait ignorer être d'ores et déjà insuffisante pour 2016, même si les crédits ont été augmentés de près de 75 millions d'euros dans le projet de loi de finances par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 et indépendamment des 69,85 millions d'euros ajoutés ensuite par voie d'amendement pour l'accueil des demandeurs d'asile. En effet, cette prévision était inférieure à l'exécution attendue de 2015 (au regard des crédits ouverts et de la tendance constatée) et rien ne pouvait présager d'une exécution plus favorable l'année suivante. C'est la raison pour laquelle l'insincérité du budget prévu était caractérisée.

Pour autant, la pression toujours plus forte qui s'exerce en termes de demande, ne peut non plus être ignorée et explique que, chaque année, les crédits consommés soient toujours plus élevés, en particulier s'agissant de l'hébergement d'urgence et de la veille sociale.

Ainsi, la consommation des crédits aurait quand même été supérieure de près de 10 %, soit près de 160 millions d'euros, si la prévision budgétaire avait au moins été à hauteur de l'exécution de l'année précédente.

Écart entre la prévision et l'exécution sur la période 2010-2017

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence continuent de progresser considérablement (671,4 millions d'euros en AE et 670,5 millions d'euros en CP), avec 188 millions d'euros supplémentaires en crédits de paiement par rapport à la prévision initiale et 123 millions d'euros par rapport à l'exécution 2015.

Parallèlement, la dépense exécutée (137 millions d'euros) au titre de la veille sociale est supérieure de plus de 50 % à la prévision et correspond à une hausse de 14 % par rapport à 2015.

Malgré d'importants efforts de remise à niveau du budget initial en 2017, un écart de 10 millions d'écart est déjà constaté avec l'exécution 2016.

Prévision et exécution pour l'hébergement d'urgence et la veille sociale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. Le développement de l'offre d'hébergement d'urgence qui ne parvient pour autant pas à couvrir une demande sans cesse croissante

Avec 133 874 places dans le parc généraliste d'hébergement et de pensions de famille au 30 juin 2016, l'offre continue d'augmenter de façon importante (127 395 places au 31 décembre 2015).

Alors qu'a été mis en place un plan triennal relatif à la substitution de dispositifs alternatifs aux nuitées hôtelières pour 2015-2017, les crédits consacrés aux nuitées d'hôtel progressent toujours mais dans une moindre mesure par rapport aux dernières années.

Ainsi, selon le rapport annuel de performances, le montant consacré aux nuitées d'hôtel augmente de « seulement » 3 % entre 2015 et 2016 (contre 12 % entre 2014 et 2015 et 33 % entre 2013 et 2014) tandis que celui relatif aux dispositifs d'hébergement d'urgence hors CHRS progresse sur la même période de 46 %.

En termes de nombre de places, les nuitées d'hôtel connaissent encore une hausse de 10 % en six mois (41 697 places au 30 juin 2016 contre 37 962 places au 31 décembre 2015), correspondant à 35 % du parc d'hébergement généraliste. Elles enregistrent encore la plus forte progression par rapport aux autres dispositifs.

Les efforts pour développer des dispositifs alternatifs à l'hébergement à l'hôtel doivent donc se poursuivre, compte tenu de la faible qualité de ce type d'accueil pourtant souvent destiné aux familles.

À ce titre, les dispositifs de logement adapté, qui offrent des solutions plus satisfaisantes que les dispositifs d'hébergement d'urgence, connaissent un essor qui mérite d'être souligné, avec des crédits consommés en hausse de 9,6 % par rapport à 2015 (223,9 millions d'euros en exécution 2016).

Avec 14 974 places au 30 juin 2016, les pensions de famille et maisons relais voient leurs capacités progresser de 3,6 % en un an. Sur la même période, l'intermédiation locative passe également de 21 755 places à 26 212 places, soit une hausse de plus de 20 % (4 457 places).

Votre rapporteur spécial a préconisé que se poursuive le développement de l'intermédiation locative dans le cadre de son contrôle sur les dispositifs d'hébergement d'urgence dont les conclusions ont fait l'objet d'un rapport d'information publié en décembre 2016157(*).

À cette occasion, il a pu mettre en évidence le fait que, malgré la hausse des capacités d'accueil, la demande est telle que le système semble actuellement au bord de l'asphyxie.

L'indicateur de performance de la mission relatif au taux de réponse positive des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) confirme d'ailleurs ce constat, avec une réalisation 2016 à la fois bien moins élevée que l'objectif initialement fixé et en nette baisse par rapport à 2014 et 2015.

Indicateur 1.2 « Taux de réponse positive du SIAO aux demandes d'hébergement et de logement (indicateur de mission)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement 2016

Ainsi, d'après le rapport annuel de performances, entre juin 2015 et juin 2016, alors que le nombre de réponses positives a progressé de 10 %, parallèlement la demande a connu une hausse de 68 %.

Votre rapporteur spécial considère qu'au-delà de la création de places nouvelles, une plus grande rationalisation des coûts doit être recherchée ainsi que des solutions de « sortie » des dispositifs d'hébergement afin de permettre une plus grande rotation sur les places existantes.

Le rapport d'information a également été l'occasion de mettre en évidence l'impact négatif qu'une mauvaise budgétisation initiale pouvait avoir sur l'activité des services déconcentrés et les associations gestionnaires du fait des difficultés rencontrées. C'est particulièrement le cas en Île-de-France où la dotation prévue en début d'année est très en-deçà de l'exécution réellement constatée. Pourtant, comme l'indique le rapport annuel de performances, cette région concentre à elle seule 425,7 millions d'euros en crédits de paiement au titre de l'hébergement d'urgence, dont 202,2 millions d'euros pour les seules nuitées hôtelières, soit 85 % du montant total.

12 recommandations ont été formulées à l'occasion de ce contrôle.

3. Une subvention d'équilibre versée au FNAL légèrement moins élevée que prévue, sans pour autant garantir une réduction substantielle et durable de la dépense liées aux aides personnelles au logement

La contribution de l'État au Fonds national d'aide au logement (FNAL), qui finance désormais l'intégralité des aides personnelles au logement après la budgétisation de l'ALF, représente la quasi-totalité du programme 109 « Aide à l'accès au logement ».

Destinée à équilibrer les comptes du FNAL, cette subvention s'est élevée à 15,338 milliards d'euros en 2016, pour une prévision à 15,422 milliards d'euros.

Votre rapporteur spécial constate que les aides personnelles au logement font l'objet d'une meilleure budgétisation que par le passé puisqu'en 2015, les charges du FNAL étaient quasi identiques à ce qui avait été prévu initialement et qu'en 2016, elles sont même légèrement inférieures, avec 17,933 milliards d'euros contre 18,188 milliards d'euros prévus dans le projets annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016 (hors amendements issus des travaux des assemblées).

Les trois aides personnelles au logement (hors frais de gestion) représentent une dépense plus élevée que prévu, avec 18,109 milliards d'euros exécutés en 2016 alors que la prévision s'établissait à 17,831 milliards d'euros pour le FNAL. Toutefois, la dépense globale diminue du fait que 528 millions d'euros de droits relevant de 2015 au titre de l'ALF et versés en 2016 ont dû être retirées des charges du FNAL pour être supportées par le Fonds national de prestations familiales (FNPF) qui assurait auparavant le financement de cette aide.

Surtout, le montant des prestations dues au titre de l'ALF a également été surévalué de 157 millions d'euros (environ 3,5 %) par rapport à la dépense réellement constatée. La Cour des comptes considère que la prévision a pu reposer sur une « hypothèse de périmètre » (progression de 1,3 % du montant des aides versées) « trop importante au regard des indicateurs macroéconomiques qui sous-tendent la dépense d'ALF » 158(*).

L'examen du projet de loi de finances initiale pour 2016 avait également été marqué par différentes mesures d'économies proposées par le Gouvernement et conduisant à la réduction des dépenses aux montants suivants159(*) :

- dégressivité de l'aide au-delà d'un certain montant de loyer : 44 millions d'euros en 2016 ;

- troncature à l'euro inférieur des prestations : 37 millions d'euros en 2016 ;

- prise en compte du patrimoine : quasi nulle pour 2016 du fait de son entrée en vigueur en octobre 2016 et de son application, à l'heure actuelle, pour les seuls nouveaux entrants. Cette mesure devrait toutefois être pleinement appliquée à tous les allocataires.

Les sommes en jeu restent, en tout état de cause, relativement modestes comparé à la dépense totale relative aux aides personnelles au logement.

Il convient de noter que la révision opérée en 2015 des paramètres d'indexation de l'abattement forfaitaire permettant le calcul des aides servies dans le secteur locatif hors foyers a également engendré en 2016 une économie qui était estimée à 298 millions d'euros lors de sa mise en place.

Du côté des recettes du FNAL, celles issues des cotisations des employeurs ont été légèrement en-deçà de ce qui avait été prévu. Votre rapporteur spécial s'était d'ailleurs étonné du montant inscrit dans le projet annuel de performances lors de l'examen de la loi de finances initiale, en anticipant une augmentation de 100 millions d'euros par rapport à l'année précédente.

Par ailleurs, conformément à ce qu'avait prévu la loi de finances initiale, une contribution exceptionnelle d'Action logement a été maintenue en 2016, à hauteur de 100 millions d'euros. Heureusement, il a été mis un terme à cette pratique en 2017.

Compte tenu des besoins constatés, la subvention d'équilibre versée a donc été légèrement inférieure à la prévision (- 0,5 %). La réserve de précaution a été en grande partie levée (1,15 milliard d'euros sur 1,24 milliard d'euros initialement gelés) mais 81,3 millions d'euros ont pu être annulés par le décret d'avance précitée du 2 décembre 2016.

La subvention d'équilibre a même permis de réduire la dette du FNAL vis-à-vis des organismes sociaux. Celle-ci serait ainsi passée d'environ 400 millions d'euros en 2015 à 258 millions d'euros à fin 2016.

Avec plus de 18 milliards d'euros de dépenses réalisées chaque année, les aides personnelles au logement demeurent particulièrement couteuses. Selon le Compte général de l'État pour 2016, l'aide à l'accès au logement représente plus de 40 % des transferts aux ménages.

Sans remettre en cause leur indéniable intérêt pour sécuriser les ménages les plus modestes et soutenir l'accès au logement, des mesures restent à prendre pour rationnaliser ces aides, en particulier au regard de la faiblesse du taux d'effort réel de certains allocataires. Leur effet inflationniste sur les loyers pratiqués est également avancé, notamment par la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques d'avril 2017160(*).

4. Contrairement aux engagements du gouvernement, des aides à la pierre davantage financées par la contribution des bailleurs sociaux que par des crédits budgétaires « frais » de l'État

L'année 2016 a été marquée par la mise en place du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) instauré par l'article 144 de la loi de finances initiale pour 2016 (nouvel article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation) et ayant vocation à assurer le financement et la gestion des aides à la pierre. Le décret n° 2016-901 du 1er juillet 2016 portant création de l'établissement public a déterminé ses règles d'organisation et de fonctionnement.

Compte tenu du fait qu'une part majoritaire du financement des aides à la pierre est désormais portée par les bailleurs sociaux (par le biais de leur contribution à la Caisse de garantie du logement locatif social), il paraît bienvenu qu'une nouvelle gouvernance soit proposée, avec une représentation équilibrée au conseil d'administration entre les représentants de l'État, des organismes intervenant dans le domaine du logement social ainsi que du Parlement et des collectivités territoriales et leurs groupements (cinq pour chacun des trois « collèges »).

En outre, elle tend à répondre aux critiques auparavant formulées par la Cour des comptes sur le rattachement par la voie du fonds de concours des crédits issus du fonds de péréquation auquel se substitue le FNAP et qui était jusqu'alors géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et essentiellement alimenté par les contributions des bailleurs sociaux161(*).

Ainsi, le FNAP est appelé à fixer le montant annuel des financements versés au titre des aides à la pierre pour couvrir les opérations déjà engagées ainsi que celui consacré aux nouvelles opérations et autres actions annexes devant être engagées sur le programme 135. En outre, au regard du montant des nouvelles opérations et actions, il détermine la programmation annuelle devant être engagée par l'État, sa répartition territoriale et les objectifs associés.

Parallèlement à la création de cette nouvelle structure, le Gouvernement s'était engagé à maintenir pour leur financement un montant au moins identique à la contribution des bailleurs sociaux pour 2016. Ainsi, en cours de navette, le Gouvernement avait ajouté 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 150 millions d'euros en crédits de paiement, portant ainsi le montant de l'enveloppe consacrée aux aides à la pierre, et plus globalement à l'ensemble des crédits destinés « au développement et à l'amélioration du parc locatif social et du parc d'hébergement »162(*) (au sein de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc » du programme) à 500 millions d'euros en autorisations d'engagement et 250 millions d'euros en crédits de paiement. Cette augmentation intervenant après plusieurs années de baisse constante des crédits budgétaires affectés aux aides à la pierre. La contribution des bailleurs sociaux a, quant à elle, été fixée à 270 millions d'euros.

À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale, votre rapporteur spécial avait estimé qu'il était « permis de douter que les aides à la pierre bénéficier[aie]nt d'un financement soutenu par des crédits budgétaires après 2016 » et que « rien ne garanti[ssai]t non plus que les crédits de paiement inscrits ser[aie]nt réellement exécutés au cours de l'année ». Il s'était également interrogé sur la nécessité d'inscrire des montants aussi importants en 2016.

Cette analyse s'est confirmée six mois plus tard, le décret d'avance du 2 juin 2016163(*) prévoyant l'annulation de 150 millions d'euros sur le programme 135 (AE=CP), compte tenu des « perspectives d'exécution du dispositif des aides à la pierre » et afin de compenser l'ouverture de la même somme au bénéfice de l'action « Aide à la rénovation thermique des logements privés » (fonds d'aide à la rénovation thermique - FART). Comme l'indiquait la commission des finances dans son avis sur le projet de décret d'avance, cette annulation « entre en contradiction avec l'engagement du Président de la République de renforcer les moyens consacrés à ces dispositifs ».

Cette annulation a ainsi réduit la contribution de l'État au financement des aides à la pierre pour 2016 à seulement 100 millions d'euros de crédits de paiement, contre 250 millions d'euros initialement prévus. En outre, 8,91 millions d'euros (AE=CP) et 25,67 millions d'euros en AE et 5,97 millions d'euros en CP ont été annulés sur le programme.

Il convient de noter que le financement des aides à la pierre a tout de même été assuré sans ces 150 millions d'euros, dans la mesure où, parallèlement, 148 millions d'euros ont fait l'objet de reports de 2015 depuis le fonds de péréquation ayant été remplacé par le FNAP. Il ne s'agit, toutefois, pas de crédits budgétaires « frais » de l'État (cf. supra).

Enfin, la loi de finances initiale pour 2017 a confirmé cette tendance à un engagement financier majoritairement porté par les bailleurs sociaux puisque cette année, seuls 200 millions d'euros ont été inscrits, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, en faveur des aides à la pierre.

5. Avec la création du FNAP, la mise en place d'un circuit budgétaire complexe, en particulier en 2016

Si la création du FNAP a pu avoir le mérite de mettre en cohérence la gouvernance des aides à la pierre avec les sources de financement de cette politique du logement, elle a également engendré la mise en place d'un circuit budgétaire complexe et impliquant une vigilance accrue en termes de contrôle.

En premier lieu, les aides à la pierre font l'objet d'une programmation par le FNAP mais doivent ensuite transiter au sein du budget de l'État, par la voie de fonds de concours, pour que les enveloppes régionales puissent être distribuées et parviennent aux délégataires. Cela implique donc un « double compte » de la contribution de l'État, d'abord lorsqu'elle est versée au FNAP et ensuite lorsque le fonds de concours est rattaché au programme. Il convient de neutraliser cette double opération pour identifier la dépense véritablement enregistrée.

En deuxième lieu, les autorisations d'engagement permettant de couvrir des opérations nouvelles sont désormais sollicitées par le FNAP, par la voie de fonds de concours. Ce dernier s'engage, par le biais d'une convention avec l'État, à couvrir les sommes engagées pour l'avenir selon la procédure prévue par le décret n° 2007-44 du 11 janvier 2007 relatif aux fonds de concours pour les opérations d'investissement. L'État ouvre donc des autorisations d'engagement sur le seul engagement qu'ils seront couverts, en crédits de paiement, par la contribution du FNAP.

Un fonds de concours a ainsi permis l'ouverture de 232,8 millions d'euros en octobre 2016 uniquement en autorisations d'engagement, auquel se sont ajoutés 14,5 millions d'euros (AE=CP) pour la réalisation de logements locatifs très sociaux (LLTS) et de la mise en oeuvre de dispositifs d'intermédiation locative en communes carencées (IML).

Ensuite, des fonds de concours sont également rattachés sur le programme afin de permettre au FNAP de financer les restes à payer, correspondant à 370,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement pour 2016. Toutefois, les autorisations d'engagement sont automatiquement bloquées en exécution (puisqu'elles ont déjà été ouvertes) et annulées en loi de règlement n+2164(*).

A ces règles particulières, s'ajoute enfin le fait que, pour l'année 2016, le FNAP n'a été véritablement créé qu'en juillet. En conséquence, le financement des aides à la pierre a été pris en charge directement par l'État, sur les crédits du programme 135, au cours du premier semestre, à hauteur de 203 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 130 millions d'euros en crédits de paiement.

Crédits consommés directement sur le programme 135 au cours du premier semestre au titre des crédits d'aides à la pierre

(en millions d'euros)

Nature des dépenses

AE

CP

 

A

Loi de finance initiale

495,0

 

245,0

 

B

Mise en réserve

- 39,6

 

- 19,6

 

C=A+B

Crédits disponibles après gel

455,4

 

225,4

 

D

Suppression de 150 millions d'euros en décret d'avance

- 150,0

 

- 150,0

 

E

Reports (principalement un transfert de la trésorerie du fonds de péréquation)

251,2

*

154,9

 

F

Contribution de l'État au FNAP

- 100,0

 

- 100,0

 

G=C+D+E+F

Total des crédits disponibles**

205,4

 

130,3

 

H

Crédits décaissés directement à partir du programme 135

203,2

 

130,5

 

 

dont crédits "frais"

203,2

 

0,0

 

* Ces AE sont bloquées, elles ne peuvent pas être engagées.

** Indépendamment des éventuels dégels.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données du ministère du logement

En conséquence, aucun crédit de paiement « frais » n'a été consommé au cours de cette période.

Ensuite, le FNAP a bénéficié de 401,5 millions d'euros de recettes.

Ressources du FNAP en 2016

(en millions d'euros)

Nature des ressources

Montant

contribution de l'État

100

contribution des bailleurs sociaux et solde du fonds de péréquation

270,5

produit de la majoration du prélèvement « SRU » opéré sur les communes carencées et solde transféré de l'ancien Fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS)

31

Total

401,5

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données du ministère du logement

Ces ressources ont servi à couvrir les restes à payer des années précédentes. Au 31 décembre 2016, les restes à payer représentaient encore 2,021 milliards d'euros sur le programme 135 et concernaient dans leur très grande majorité des crédits d'aide à la pierre.

Au cours du second semestre 2016, 234,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 261,3 millions d'euros de crédits de paiement ont été décaissés, correspondant à respectivement 95 % et 68 % des crédits ouverts.

Versements du FNAP sur le programme 135 et décaissements opérés au cours du second semestre au titre des crédits d'aides à la pierre

(en millions d'euros)

Nature des versements

AE

CP

A

Fonds de concours du 26/10/2016

232,8

 

0,0

 

B

Fonds de concours du 10/11/2016

14,5

 

14,5

 

C

Fonds de concours du 10/11/2016

261,3

*

261,3

 

D

Fonds de concours du 23/11/2016

39,2

*

39,2

 

E

Fonds de concours du 21/12/2016

70,0

*

70,0

 

F=A+B+C+D+E

Total versements du FNAP au P135 (hors AE bloquées)

247,3

 

385,0

 

 

dont restes à payer sur aides à la pierre

0,0

 

370,5

 

 

dont PLAI et IML

14,5

 

14,5

 

 

dont opérations nouvelles

232,8

 

0,0

 

G

Crédits décaissés par le programme 135 sur versements du FNAP

234,4

 

261,3

 

H=F-G

Crédits non consommés et reportés

12,9

 

123,7

 

* Ces AE sont bloquées, elles ne peuvent pas être engagées.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données du ministère du logement

Au total, 437,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 392 millions d'euros de crédits de paiement ont été dépensés au titre des aides à la pierre165(*) au cours de ces deux périodes. L'exécution 2016 est donc plutôt satisfaisante mais repose essentiellement sur les financements des bailleurs sociaux et des reports principalement issus du fonds de péréquation.

À titre accessoire, il paraît étonnant que le FNAP n'apparaisse pas expressément parmi les opérateurs de l'État au sein du rapport annuel de performances de la mission, alors qu'il a été constitué au cours de l'année 2016.

6. Des résultats plus satisfaisants en termes de construction de logements locatifs sociaux

En termes de résultats, le nombre de constructions financées sur le programme 135 a nettement progressé (+ 12,3 % par rapport à 2015), avec 124 226 logements financés pour un objectif de 135 000, en particulier 57 909 logements financés en prêt locatif à usage social (PLUS) et 34 351 logements bénéficiant d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI).

En tenant compte des 6 090 logements sociaux financés en outre-mer, 130 316 logements ont été financés en 2016 par l'État, contre 125 103 logements en 2015 et pour un objectif de 150 000 initialement affiché. Cette bonne année mérite d'être soulignée.

Réalisations physiques réalisées en 2016 au regard des objectifs initiaux

Source : rapport annuel de performances de la mission annexé au projet de loi de règlement pour 2016

Il demeure également important que les opérations soient réalisées en tenant compte des besoins réels, à la fois en termes de localisation et de surface. Sur ce dernier point, le rapport d'information de votre rapporteur spécial consacré aux dispositifs d'hébergement d'urgence a mis en évidence la nécessité de répondre au manque de petits logements sociaux (studios, une pièce) pour faciliter la sortie des dispositifs d'hébergement d'urgence et l'accès à un logement pérenne à ceux qui seraient en mesure d'en bénéficier.

D'après le rapport annuel de performances, la part des aides à la pierre affectée aux zones les plus tendues progresse, puisque le montant alloué dans la zone A représente 43 % du total en 2016, contre 39 % en 2015. En cumulant zones A et B1, on atteint ainsi 75 % (contre 70 % en 2015).

7. Les difficultés de l'ANAH pour atteindre les objectifs qui lui sont fixés

En 2016, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) disposait initialement d'une capacité d'engagement fixée à 536 millions d'euros pour intervenir, au titre des différentes politiques dont elle a la charge, sur un total de 78 050 logements. En cours d'année, ce plafond a toutefois été porté à 700 millions d'euros afin d'augmenter le nombre de logements rénovés dans le cadre du programme « Habiter mieux » (rénovation thermique des logements privés) de 50 000 à 70 000 comme souhaité par le Gouvernement.

Finalement, 69 769 logements ont pu bénéficier de l'intervention de l'ANAH, correspondant à 89 % de l'objectif initial et à seulement 72 % en tenant compte des 20 000 logements rénovés supplémentaires attendus dans le cadre du programme « Habiter mieux ». Ce résultat est par ailleurs en baisse d'environ 10 % par rapport à 2015.

En termes budgétaires, 501,9 millions d'euros ont effectivement été engagés, en recul de 6 % comparé à 2015.

Distribution de la capacité d'engagement disponible par l'ANAH