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Proposition de loi Améliorer la lisibilité du droit

6 mars 2019 : Améliorer la lisibilité du droit ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 6 MARS 2019

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons aujourd'hui une proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit par l'abrogation de lois obsolètes, présentée par M. Vincent Delahaye, Mme Valérie Létard et plusieurs de leurs collègues.

La Conférence des présidents a décidé que cette proposition de loi serait intégralement examinée selon la procédure de législation en commission prévue aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat, en vertu de laquelle le droit d'amendement s'exerce, sauf exceptions, uniquement en commission.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - J'ai pris un plaisir particulier à travailler sur cette proposition de loi, qui devrait être suivie par d'autres textes comparables.

Dans ses Essais, Montaigne écrivait : « Nous avons en France plus de lois que le reste du monde ensemble et plus qu'il n'en faudrait à régler tous les mondes d'Épicure. »

Cinq siècles plus tard, ce constat n'est pas démenti. Or la complexité de notre droit égare souvent les administrés et bride parfois les initiatives des acteurs économiques et des collectivités territoriales.

Dans ce contexte, le Bureau du Sénat a créé en janvier 2018 la « mission B.A.L.A.I. » (Bureau d'abrogation des lois anciennes inutiles). Cosignée par 153 collègues, dont moi-même, la proposition de loi présentée par Vincent Delahaye traduit les premiers résultats de ce travail. Elle vise à abroger 44 lois adoptées entre 1819 et 1940, tombées en désuétude depuis longtemps pour certaines. Sous réserve de quelques ajustements, je vous proposerai d'adopter cette proposition de loi qui poursuit opportunément les objectifs constitutionnels de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

En effet, l'adage « nul n'est censé ignorer la loi » paraît peu réaliste aujourd'hui : au 25 janvier 2018, notre ordre juridique comptait 80 267 articles de valeur législative et 240 191 articles de valeur réglementaire, pour un total de 320 458 articles répertoriés par Legifrance. Pour la seule année 2018, le Journal officiel comprend 71 521 pages, 45 lois, 1 267 décrets et 8 327 arrêtés réglementaires.

Depuis les années quatre-vingt-dix, les rapports se sont succédé pour déplorer la complexité des normes. Sur le plan politique, le président Jacques Chirac déclarait dès 1996 que « trop de lois tuent la loi », au détriment des citoyens les plus éloignés du droit.

L'insécurité juridique est souvent présentée comme une conséquence de l'inflation normative. Pour ne prendre qu'un exemple, les 308 articles de la « loi Macron » du 6 août 2015 ont entraîné 848 modifications législatives affectant 30 codes et 55 lois ou ordonnances !

Moins étudiée, la sédimentation des normes constitue également une difficulté pour la clarté, l'intelligibilité et l'accessibilité du droit. Les normes bénéficient, en effet, d'un principe de pérennité : elles restent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur d'un texte ultérieur qui les modifie ou les abroge.

Notre droit conduit ainsi à l'empilement de dispositions anciennes et de règles plus récentes. La proposition de loi illustre parfaitement cette difficulté. À titre d'exemple, l'interdiction des casinos à Paris relève-t-elle du code de la sécurité intérieure, en vigueur depuis 2012, ou d'une loi de 1920 ? La réponse n'est pas évidente.

Pour résoudre cette difficulté d'empilement des textes, le juge constate, de manière subsidiaire, l'abrogation implicite d'une norme par un texte ultérieur. Comme l'a affirmé le Conseil d'État dès 1799, « lorsque la raison d'être d'une loi disparaît, la loi ne s'applique plus ».

Les exemples d'abrogation implicite restent toutefois peu nombreux : ils sont réservés aux contradictions les plus extrêmes entre deux textes successifs. De même, connaître avec certitude les cas d'abrogation implicite reste difficile, car aucune base de données ne les répertorie.

Depuis les années quatre-vingt-dix, de nombreuses actions ont été menées pour lutter contre la complexité du droit. Parmi les réussites, nous pouvons citer le site Legifrance et les efforts de codification, qui ont permis d'améliorer l'accessibilité et la lisibilité des normes.

L'objectif de simplification du droit est plus difficile à atteindre. Nous gardons tous en mémoire les neuf lois de simplification adoptées entre 2003 et 2015, qui sont devenues des textes « fourre-tout » regroupant des mesures ponctuelles et éparses.

De même, les gouvernements successifs ont publié plusieurs circulaires de simplification. La dernière en date fixe le principe du « deux pour un » : ainsi, la publication de certains décrets doit être compensée par la suppression ou, en cas d'impossibilité avérée, par la simplification d'au moins deux normes existantes. Séduisant, ce dispositif reste toutefois marginal : il n'a concerné que 32 décrets depuis juillet 2017 !

Enfin, le Sénat s'engage depuis de nombreuses années pour améliorer la clarté, l'intelligibilité et l'accessibilité du droit. Une charte de partenariat a par exemple été conclue entre le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), d'une part, et la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, d'autre part.

La délégation a d'ailleurs émis des propositions concrètes pour simplifier le droit applicable aux équipements sportifs et à l'urbanisme, sans toujours être suivie par le Gouvernement.

J'en profite également pour saluer l'action de notre collègue Mathieu Darnaud, premier vice-président de la délégation, chargé de la simplification des normes, qui a pris la suite de notre collègue Rémy Pointereau.

Dans le même esprit, le groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle a proposé d'inscrire dans la Constitution un principe d'accessibilité, de clarté et de nécessité des normes.

La « mission B.A.L.A.I. » s'inscrit dans cette logique. Elle fait la chasse aux « fossiles législatifs » en abrogeant les dispositions devenues obsolètes ou inutiles. Il s'agit d'un chantier de plusieurs années, notre collègue M. Vincent Delahaye envisageant de déposer d'autres propositions de loi : l'une après l'été dans la même logique que celle-ci, mais sur des textes plus récents ; et d'autres dans les mois à venir pour abroger des dispositions inconventionnelles ou issues de malfaçons législatives.

La proposition de loi soumise à notre examen traduit donc les premiers résultats de cette mission. Déposée le 3 octobre 2018, elle a été soumise à l'avis du Conseil d'État, comme le permet l'article 39 de la Constitution.

Son article unique vise à abroger 44 lois adoptées entre 1819 et 1940. L'éventail des sujets traités est particulièrement large. Il inclut par exemple le droit d'aubaine, les appellations « Cognac » et « Armagnac », la fraude dans le commerce du beurre, la mort civile, etc.

Ces lois sont tombées en désuétude ou ont été implicitement abrogées par des dispositions législatives postérieures. Toujours en vigueur, une loi de 1880 autorise, par exemple, le ministère de l'intérieur à acquérir le matériel d'impression du Journal officiel, pour un coût de 1,7 million de francs !

Comme l'a souligné l'avis du Conseil d'État, la proposition de loi sera sans incidence sur le droit applicable, car elle abroge des lois qui ne trouvent plus à s'appliquer depuis plusieurs dizaines d'années. Elle permettrait toutefois de réduire le stock de normes, d'éviter tout risque de confusion avec des lois ultérieures et d'améliorer la lisibilité de notre droit.

Pour ma part, comme rapporteure, j'ai déposé douze amendements, dont beaucoup reprennent les préconisations du Conseil d'État.

Je vous proposerai de maintenir certaines dispositions législatives qui ne me semblent ni inutiles ni obsolètes, par exemple l'article 82 de la loi du 31 juillet 1920 qui interdit d'ouvrir un casino à moins de 100 kilomètres de Paris, à l'exception de celui d'Enghien-les-Bains. En effet, il ne faudrait pas déstabiliser l'offre de jeux à Paris, alors même que le Gouvernement mène une expérimentation sur les clubs de jeux dans la capitale. Ces clubs de jeux répondent aux mêmes exigences administratives que les casinos, mais ne peuvent pas exploiter de machines à sous.

Dans la même logique, je vous proposerai de conserver l'article 1er de la loi du 31 mai 1854, qui a permis d'abolir la mort civile et qui représente donc une grande avancée pour la protection de nos libertés fondamentales. Comme le souligne le Conseil d'État, il s'agit d'un acte de conservatisme lié à l'histoire.

En concertation avec le ministère des transports, je souhaite maintenir la loi du 29 juillet 1889, qui sert encore de base à l'exploitation de la ligne ferroviaire reliant Nice à Digne-les-Bains.

J'attire également votre attention sur le droit de communication des documents administratifs aux bibliothèques des assemblées parlementaires. Ce droit repose sur une loi de 1881, qui mentionne encore le Conseil de la République ! Il permet toutefois aux bibliothèques des assemblées d'obtenir certains documents à titre gratuit. Je vous proposerai donc de le conserver tout en le rendant plus lisible.

Enfin, je vous proposerai d'abroger d'autres lois obsolètes, dans le prolongement des travaux de la « mission B.A.L.A.I. ».

À titre d'exemple, une loi de 1844 fixait à vingt ans le droit d'auteur des ayants droit des dramaturges, contre soixante-dix ans dans le code de la propriété intellectuelle !

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi amendée. Je tiens également à remercier notre collègue M. Vincent Delahaye de son engagement constant contre la complexité du droit, ainsi que le président Gérard Larcher pour les moyens mis à la disposition de la « mission B.A.L.A.I. ».

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics. - Je m'associe à ces remerciements. Le Gouvernement considère avec bienveillance cette proposition de loi, élaborée en lien avec les ministères.

Cette volonté de simplification et de lisibilité du droit dépasse les clivages habituels et rejoint même ce qui fait l'essence du Parlement : veiller à la qualité des lois et s'assurer de la pertinence et de l'applicabilité des textes en vigueur, pour un ordonnancement juridique cohérent.

Cette proposition de loi a été rédigée de façon originale, autour de la « mission B.A.L.A.I. », et de manière itérative. La mission a engagé des discussions avec les administrations pour qu'elles identifient les normes devenues à leurs yeux obsolètes dans leur périmètre. Réalisé en bonne intelligence, ce travail a porté ses fruits puisque cette proposition de loi tend à abroger pas moins de 44 dispositions perçues comme obsolètes.

La saisine du Conseil d'État a permis de sécuriser son contenu. Cette faculté offerte au président de l'Assemblée nationale ou à celui du Sénat pour les propositions de loi, depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, est d'ailleurs peu utilisée.

Ce texte est à la fois nécessaire et bienvenu. La complexité de notre corpus juridique a été identifiée non seulement comme un enjeu démocratique, mais aussi comme un handicap économique. Il existe trop de normes, obsolètes ou non. Cet ordonnancement juridique est illisible, souvent inapplicable, mais aussi effrayant : mettons-nous à la place de des entrepreneurs français ou des investisseurs étrangers, qui ont besoin de sécurité, de stabilité et de simplicité pour développer leur activité en France.

Le constat n'est pas nouveau. Dans un rapport publié en 1991 par le Conseil d'État sur la sécurité juridique, il était écrit : « Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite. » Depuis lors, le Conseil d'État a publié deux autres rapports sur la sécurité juridique et la complexité du droit, en 2006 et 2016, preuve que le sujet n'a pas encore trouvé d'issue parfaitement satisfaisante.

C'est pourquoi le Gouvernement a décidé de prendre le problème à bras-le-corps depuis 2017 en lançant un nouveau mouvement de simplification et de lisibilité du droit. Ainsi, la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 prévoit l'abrogation de deux normes de niveau réglementaire pour toute nouvelle norme du même niveau. De même, le Gouvernement s'est engagé à prévoir un volet « simplification » dans chaque projet de loi, plutôt que de recourir à de grandes lois de simplification, dont le Conseil d'État, dans les rapports précités, a pointé les lacunes et les insuffisances.

Surtout, le Gouvernement entend changer le rapport à la norme. Ce chantier colossal consiste à adapter la norme à la réalité du terrain, plutôt que l'inverse. C'est la philosophie qui sous-tend la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, qui prévoit la transparence et l'accessibilité de tous les textes réglementaires, y compris les circulaires, l'opposabilité des réponses de l'administration à une sollicitation d'un administré et plusieurs cas de rescrits.

Cette philosophie s'incarne dans le chantier de transformation de l'action publique qui doit permettre aux ministères de rénover leur fonctionnement et leur action, en améliorant la qualité de leurs services et donc de leur production normative.

Cette volonté trouve un relief particulier dans l'initiative France Expérimentation, qui permet aux acteurs économiques de demander à l'administration des dérogations réglementaires pour mener à bien un projet innovant dans un calendrier délimité.

Au-delà des dérogations de nature réglementaire, France Expérimentation couvre aussi le domaine de la loi en proposant si nécessaire des dérogations de nature législative, pour peu qu'un appel à projets soit en cours. C'est le cas actuellement pour l'appel à projets « Territoires d'industrie ».

Certaines initiatives du Sénat en matière de simplification débouchent, comme c'est le cas de la présente proposition de loi, d'autres se sont heurtées à des difficultés, voire à des incompréhensions. Je vous assure de notre volonté d'avancer ensemble sur ces sujets-là. Ce texte s'inscrit dans ce mouvement général. Ce n'est qu'une étape, vous l'avez dit, madame la rapporteure. C'est une entreprise titanesque : plus les textes seront contemporains, plus ils seront, du fait de leurs aspects politiques ou juridiques, complexes à abroger. Mais nous devons le faire, car ce qui devrait être une parfaite pyramide, la pyramide des normes de Kelsen, ressemble aujourd'hui à une épaisse forêt de ronces. Les efforts de tous, administration, Gouvernement et Parlement, seront bienvenus pour faire le ménage dans ce labyrinthe.

Sous réserve de quelques menus aménagements, le Gouvernement se prononcera favorablement sur cette proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - Quand on cherche, on trouve toujours des « fossiles législatifs ». Cette proposition de loi, qui concerne des textes largement tombés en désuétude, est promise à une grande postérité.

Il ne faudra pas faire l'impasse, à l'occasion des prochaines propositions de loi de la « mission B.A.L.A.I. », sur des textes plus contemporains qui se sont multipliés. Quand on examine leur utilité, on réalise que cette suractivité législative est devenue un poison !

M. Pierre-Yves Collombat. - L'examen de ce texte consensuel se prête parfaitement à la procédure de législation en commission. De même, les amendements déposés n'appellent pas de commentaire particulier, ce qui n'a pas toujours été le cas. Nous voterons donc cette proposition de loi.

Pour autant, est-ce bien aux parlementaires de faire ce travail ? N'est-ce pas plutôt la mission du Conseil d'État ? Certains de ses membres, plutôt que d'« essaimer » partout dans la nature, devraient se consacrer à leur fonction première : dire le droit. En tout cas, il est bon de les avoir consultés.

J'ai toujours été frappé par notre façon étrange de légiférer en supprimant des mots, des bouts de phrases, des alinéas. Tant et si bien qu'à la fin, on ne sait plus où on en est, sauf à pouvoir consulter en temps réel Legifrance. Si l'on s'épargnait ce petit « charcutage », les textes seraient peut-être plus intelligibles et le travail auquel nous nous livrons aujourd'hui ne serait pas nécessaire.

J'ai une interrogation concernant la suppression de la loi du 19 avril 1898 sur l'exercice de la pharmacie, dont vous dites qu'elle est obsolète. L'installation des pharmaciens en zone rurale réserve des surprises. Il ne faudrait pas être encore plus malthusien !

M. Alain Marc. - Je soutiens cette proposition de loi.

Je remarque toutefois que notre commission a donné un avis favorable à la proposition de loi relative à la lutte contre les violences éducatives, que beaucoup considèrent comme symbolique. Cette frénésie législative de certains de nos collègues députés ou sénateurs devrait être tempérée par nos initiatives de contrôle de l'action publique, comme cela a été le cas avec l'affaire Benalla. D'autant que ces lois, qui, pour certaines, s'immiscent dans la vie privée, ne servent pas à grand-chose et encombrent encore plus notre arsenal législatif.

Mme Muriel Jourda. - Merci Nathalie Delattre de nous avoir expliqué comment nous luttons, depuis Montaigne, contre la complexité normative. Cette lutte me laisse toujours assez perplexe : elle s'apparente à la lutte contre les algues vertes, comme si cette complexité était un phénomène exogène face auquel nous serions impuissants. Or, parlementaires comme ministres, nous détenons le pouvoir normatif. En tant qu'élus locaux, nous nous plaignons de cette inflation législative, mais une fois élus au Parlement ou nommés au Gouvernement, nous nous empressons de déposer des propositions ou des projets de loi.

Nous sommes donc en partie responsables de notre propre malheur, et il est vrai que nos électeurs nous poussent à apporter des réponses législatives à leurs problèmes. Or le droit n'est jamais qu'un outil à notre service. Il faut se souvenir qu'un espace de liberté ne s'appelle pas un vide juridique.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je salue cette initiative. À cet égard, je rappelle les efforts de simplification législative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, qui n'ont guère simplifié le droit.

Voilà quelques années, le Sénat a concouru à la création du Conseil national d'évaluation des normes, auquel est obligatoirement soumis tout texte législatif ou réglementaire concernant les collectivités territoriales et susceptible de créer de nouvelles normes. Il serait très utile de dresser le bilan de son activité. Quand le Gouvernement sollicite son avis au dernier moment, il lui est très difficile de réunir ses membres, presque uniquement des élus locaux répartis sur tout le territoire national ! Son président, Alain Lambert, a parfois du mal à faire fonctionner ce conseil, qu'il faudrait doter de plus de moyens, d'autant que l'avis de ces élus locaux peut être extrêmement utile.

Quitte à me distinguer de M. Pierre-Yves Collombat, j'estime que chaque mot d'un texte de loi est important. C'est pourquoi je suis mécontent que la procédure accélérée soit devenue la norme, ce qui nuit à l'écriture de la loi. Depuis deux ans, presque tous les projets de loi ont été examinés selon cette règle. On généralise ainsi ce qui devrait être exceptionnel. Si l'on veut en revenir au système de navette, il faudrait réduire de deux ou trois fois le volume de textes législatifs et supprimer toute disposition d'ordre réglementaire.

Quand on est ministre, on aime avoir une ou plusieurs lois à son nom. Cela relève de la vanité. Mais je suis sûr que M. le secrétaire d'État ne cédera pas à cette tendance !

Mme Laurence Harribey. - J'admire notre rapporteure de s'être enthousiasmée pour ce texte, relativement laborieux et d'intérêt peut-être douteux.

Cette « chasse aux fossiles législatifs » pourrait réjouir quelques étudiants en histoire du droit : par exemple la loi du 12 février 1916 sur le trafic des monnaies nationales ou la loi du 8 juillet 1932 sur le chauffage gratuit des mineurs retraités.

Nettoyer notre arsenal juridique est sans doute nécessaire, au nom de la crédibilité et de la lisibilité du droit. Comme le disait Montesquieu, « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ».

La suppression de ces 44 lois obsolètes ne conduira à aucune déstabilisation, à une ou deux exceptions près, ce que corrigeront les amendements présentés. Cela étant, ces abrogations sont-elles utiles en l'absence d'insécurité juridique ? Je vois trois arguments en faveur d'une réponse négative : 22 des 44 textes visés sont considérés comme étant tacitement abrogés ; certains textes pourraient être considérés comme ayant été expressément abrogés par coordination ; d'autres ont un caractère désuet qui leur ôte toute portée.

L'essence même du Parlement, ce n'est pas de supprimer les « fossiles législatifs » ; c'est de répondre aux enjeux de la société contemporaine soit par la fabrication de la loi, soit par le contrôle de l'action publique.

Notre groupe votera cette proposition de loi assortie des amendements de la rapporteure. Mais nous ne voudrions pas que la « mission B.A.L.A.I. » devienne un camion balai ! Il faut se consacrer à l'abrogation de textes plus récents !

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je salue l'initiative de nos collègues et le travail de Mme la rapporteure. Nos concitoyens sont demandeurs de cette simplification, de cette clarification et de cette sécurisation du droit. Le Sénat en est à l'avant-garde, à la fois en ayant recours à cette procédure de législation en commission et par la saisine du Conseil d'État sur cette proposition de loi. Notre groupe soutient ce texte et les amendements de la rapporteure, qui s'inscrivent dans la suite de ce travail de dépoussiérage.

Mme Françoise Gatel. - Je salue également le travail de la rapporteure et l'initiative de mes collègues centristes, qui a une grande valeur pédagogique.

La frugalité et la sobriété législatives sont nécessaires, tandis que nous sommes parfois des contributeurs négligents à l'inflation législative, sans compter les décrets d'application, qui peuvent trahir la volonté du législateur. Par exemple, le Sénat a dû adopter une proposition de loi afin de revenir sur des décrets d'application fixant les conditions de saisine de ce qui s'appelait alors la Commission consultative d'évaluation des normes. Ces décrets fixaient un quota d'élus pour saisir la commission et, surtout, faisaient peser la charge de la preuve sur ces mêmes élus. Nous gagnerions sans doute à mieux articuler nos travaux législatifs avec les travaux conduits par le Conseil national d'évaluation des normes, qui accompagne le processus législatif depuis la présentation du projet de loi en Conseil des ministres jusqu'au décret d'application.

Faire la loi et contrôler l'action du Gouvernement, c'est le travail du législateur, mais ces travaux d'archéologie législative sont aussi très pertinents et avant-gardistes.

M. Vincent Segouin. - Madame la rapporteure, vous nous avez dit qu'il existait environ 80 000 articles de valeur législative et 240 000 articles de valeur réglementaire, pour un total d'environ 320 000 articles répertoriés par Legifrance. Il est proposé de supprimer 44 lois.

M. Philippe Bas, président. - C'est un début !

M. Vincent Segouin. - Allons-nous renouveler cet exercice chaque semaine, pour que l'impact soit réel ? Combien de lois votons-nous chaque année ? L'équivalent de ces 44 lois ? Ne peut-on pas envisager, pour chaque loi votée, d'en supprimer cinq ?

M. André Reichardt. - Je salue l'importance du travail de Mme la rapporteure. Pour autant, je m'interroge sur l'urgence de ce travail d'archéologie législative. Ce qui me paraît beaucoup plus important, c'est d'oeuvrer à la simplification du droit.

Ayant eu l'occasion de travailler sur un texte de simplification du droit des sociétés, je puis vous dire que c'est une entreprise très complexe. En effet, nombre de personnes que nous auditionnons nous demandent, bien qu'elles souscrivent à ce souci de simplification, d'ajouter des normes.

Je serais moi aussi favorable à ce qu'on associe davantage le Conseil national d'évaluation des normes à nos travaux.

Mme Catherine Troendlé. - Merci, madame la rapporteure, pour ce travail fastidieux, exhaustif et très précis.

Notre ancien collègue Éric Doligé avait conduit un travail très important sur ces normes inutiles. Par la suite, les présidents de la République successifs se sont engagés à demander à leurs ministres de supprimer deux ou trois normes chaque fois qu'ils en créaient une nouvelle. Il n'y a jamais eu de véritable contrôle.

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation recevra demain M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes, pour évoquer l'ensemble de ces sujets.

Les ministres, eux, doivent s'astreindre à une discipline de fer en supprimant deux ou trois normes chaque fois qu'ils en créent une.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Monsieur Pierre-Yves Collombat, si nous faisons les lois, nous devons pouvoir les défaire ! Nous devrions toutefois associer plus en amont le Conseil d'État à cette démarche.

Concernant la loi du 19 avril 1898, ce texte traite de la formation des pharmaciens, non de leur implantation. Il s'agissait, à l'époque, de supprimer la distinction entre les pharmaciens de « première classe », qui pouvaient exercer dans la France entière, et ceux de « seconde classe », qui pouvaient exercer uniquement dans leur département.

Je partage le propos de M. Alain Marc, qui est intervenu sur le renforcement du contrôle parlementaire.

Madame Murielle Jourda, il nous faut retrouver effectivement des temps de réflexion et nous demander si telle proposition de loi ou tel projet de loi mérite d'être déposé. Le Sénat est plutôt proactif en la matière : des irrecevabilités sont régulièrement opposées à nos amendements.

Monsieur Jean-Pierre Sueur, il convient de saluer l'activité du Conseil national d'évaluation des normes, qui travaille avec l'appui de la direction générale des collectivités locales. Il faudrait s'assurer qu'il dispose de suffisamment de moyens. Rappelons que le Conseil peut également s'autosaisir sur le stock de normes et pas seulement sur le flux.

Madame Laurence Harribey, j'ai trouvé un certain plaisir à rapporter ce texte. Nous proposons de maintenir certains textes qui ont toujours un impact sur notre vie quotidienne. Il faut voir cette proposition de loi comme un galop d'essai, avant l'examen d'autres propositions de loi. Non seulement le Conseil d'État s'en est emparé - et, comme le souligne M. Thani Mohamed Soilihi, il est important de pouvoir compter sur lui-, mais aussi les ministères.

Mme Françoise Gatel a insisté sur l'aspect pédagogique de cette proposition de loi, qui doit nous faire réfléchir sur nos pratiques à venir. Je souscris à cette idée.

Monsieur Vincent Segouin, nous ne renouvellerons pas cet exercice chaque semaine. Mais M. Vincent Delahaye nous promet une deuxième proposition de loi après l'été sur des textes plus contemporains et qui ouvriront certainement davantage de débats politiques. Aujourd'hui, nous produisons une cinquantaine de lois par an. Il n'est pas interdit, dans chacune de nos propositions de loi, d'abroger une loi plus ancienne !

Monsieur André Reichardt, améliorer la lisibilité du droit fait partie des missions du Sénat, même s'il existe d'autres priorités. Vous êtes rapporteur de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, déposée par M. Thani Mohamed Soilihi. L'Assemblée nationale l'examinera ce mois-ci. Nous n'avons pas à rougir de notre exemplarité en la matière !

Enfin, comme l'a souligné madame Catherine Troendlé, nous devons nous appliquer cette discipline, tout comme le Gouvernement.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE DE LA PROPOSITION DE LOI
SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION

Article unique

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Reprenant les préconisations du Conseil d'État, l'amendement COM-1 vise à préciser que les textes mentionnés par la proposition de loi « sont et demeurent abrogés » dans l'hypothèse où certains d'entre eux auraient déjà été abrogés, et que ces abrogations valent « sur tout le territoire de la République », pour prendre en compte les mesures d'adaptation et d'extension des lois concernées dans les collectivités d'outre-mer.

M. Alain Richard. - Je voudrais m'assurer que certains des textes mentionnés dans cette proposition de loi n'entrent pas dans le champ de compétence législative de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française. Le Conseil d'État utilise habituellement l'expression « sur tout le territoire de la République » pour les lois de souveraineté, comme le code pénal, qui ne peuvent pas faire l'objet de mesures d'adaptation.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Cette expression reprend une préconisation du Conseil d'État. Elle est également utilisée dans les ordonnances de codification.

M. Philippe Bas, président. - Ce point est important, car il ne faudrait pas empiéter sur les pouvoirs du Congrès de la Nouvelle-Calédonie ou de l'assemblée de la Polynésie française.

L'amendement COM-1, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'amendement COM-2, rédactionnel, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-3 rectifié vise à abroger quatre autres lois obsolètes, notamment sur le droit d'auteur et l'assainissement de Paris.

L'amendement COM-3 rect. accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à maintenir en vigueur l'article 1er de la loi du 31 mai 1854 abolissant la mort civile, texte fondateur au regard de la protection des libertés fondamentales, qui présente pour beaucoup un intérêt historique et une valeur symbolique.

Nous suivons là une préconisation du Conseil d'État et du ministère de la justice.

M. Alain Richard. - Puisqu'il est question de maintenir en vigueur une disposition ancienne de nature pénale, il serait plus logique de l'insérer dans le code pénal plutôt que de la maintenir dans un texte isolé que plus personne ne peut consulter - est-il même accessible depuis Legifrance ?

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Cette loi de 1854 est accessible depuis Legifrance. Il nous semble important de la conserver

L'amendement COM-4, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-5 tend à corriger une erreur matérielle concernant l'intitulé d'une loi.

L'amendement COM-5, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-11 tend, sur la suggestion du Gouvernement, à abroger trois lois supplémentaires, relatives aux instruments de mesure : une loi relative aux alcoomètres de Gay-Lussac, une loi relative aux densimètres et une loi relative aux thermomètres.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Il s'agit d'un amendement « co-construit » avec la rapporteure. Avis favorable.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'amendement de coordination COM-6, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-7 vise à supprimer un alinéa abrogeant un décret, à la suite d'une remarque formulée par le Conseil d'État.

L'amendement COM-7, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - La ligne ferroviaire reliant Nice à Digne-les-Bains fait l'objet d'une concession prévue par la loi du 29 juillet 1889. Il convient donc de maintenir cette dernière.

L'amendement COM-8, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'amendement COM-13 rectifié vise à limiter l'abrogation de la loi du 25 juin 1920 à son seul article 111. Cette loi, étonnamment, est la base légale de nombreuses dispositions fiscales encore en vigueur et reprises au sein du code général des impôts et du livre des procédures fiscales. Il s'agit notamment des dispositions ayant trait aux taxes sur le chiffre d'affaires ainsi qu'à la procédure pénale en matière fiscale. La plupart des dispositions trouvent à s'appliquer, puisque le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ont rassemblé plusieurs lois, parfois anciennes, sans pour autant les abroger de l'ordonnancement juridique.

L'article 111 de la loi de du 25 juin 1920, qui concerne le régime des biens acquis par l'État pour cause de prescription, mérite, lui, d'être abrogé.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Le code général des impôts a été constitué en 1950 selon l'ancienne technique de codification - un décret rassemblant plusieurs bases législatives sans les abroger. À titre préventif, le Gouvernement souhaite que nous maintenions ces bases législatives dans la loi du 25 juin 1920 ; seul serait abrogé un article concernant les biens acquis par l'État pour cause de prescription.

Avis favorable à cet amendement, même si je regrette qu'il faille consulter une loi de 1920 pour trouver les fondements du consentement à l'impôt, et même, pour mieux appréhender le droit applicable, les annexes d'un code papier édité par le ministère de l'économie et des finances. Des efforts de simplification s'imposent !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'annonce d'une recodification du code général des impôts susciterait l'émoi, y compris dans nos administrations. Je ne suis pas en mesure de m'engager sur une date, mais j'entends votre suggestion.

M. Alain Richard. - La Commission supérieure de codification s'est toujours montrée favorable à ce travail de recodification du code général des impôts.

Chaque ministère, avec un sens aigu de la propriété, considère que c'est à lui de faire évoluer son propre code, et dans les cas où des dispositions se recouvrent dans deux codes différents, chaque administration fait tout pour qu'on n'empiète pas sur son code. Le ministère de l'économie et des finances est le plus mauvais exemple en matière d'accessibilité au droit, le droit fiscal ne respectant aucun des impératifs d'intelligibilité des normes. Sur ce point au moins, un travail doit être mené.

Si une disposition législative en vigueur constitue la base légale d'un article du code général des impôts, existe-t-il le moindre argument pour ne pas l'incorporer à ce code ?

M. Philippe Bas, président. - Monsieur le secrétaire d'État, les services du ministère de l'économie et des finances devraient faire davantage confiance à la Commission supérieure de codification. Manifestement, la machine administrative ne s'est pas beaucoup mobilisée pour mener à bien cette tâche complexe !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - J'entends ces remarques, et l'ensemble des ministères ont des progrès à faire, le nôtre en particulier. Mais nous avons déjà travaillé à l'accessibilité du droit par d'autres moyens que la codification. Ainsi, le Bulletin officiel des finances publiques-impôts fait référence en matière d'accès au droit fiscal. De même, avec la loi pour un État au service d'une société de confiance, nous avons voulu améliorer l'accès au droit et sa lisibilité par la généralisation de la technique du rescrit et l'opposabilité des réponses.

M. Philippe Bas, président. - Ces initiatives sont heureuses, mais elles ne remplacent pas les efforts de codification.

L'amendement COM-13 rect. est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-9 vise à maintenir en vigueur l'article 82 de la loi du 25 juin 1920 portant fixation du budget général de l'exercice 1920, qui interdit l'exploitation de casinos à moins de 100 kilomètres de Paris, et à abroger son article 100, qui autorise les communes à verser des avances pour la construction des chemins forestiers.

L'amendement COM-9, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'amendement COM-14 rectifié relève de la même logique que l'amendement COM-13 rectifié.

L'amendement COM-14 rect., accepté par la rapporteure, est adopté.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'amendement COM-15 vise à maintenir le warrant industriel, mécanisme de sûreté permettant de garantir un certain nombre d'échanges, et dont nous ne sommes pas tout à fait convaincus du caractère désuet. Si celui-ci devait être confirmé, la suppression du warrant industriel pourrait être envisagée dans le cadre de la réforme du droit des sûretés, objet de l'habilitation prévue à l'article 16 du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE).

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Nous nous interrogeons sur le lien entre l'article 1er de la loi du 12 septembre 1940, qui porte sur la fabrication de certains produits d'utilisation courante, et l'article 1382 du code général des impôts, qui concerne la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Vous faites référence à la réforme du droit des sûretés prévue par le projet de loi PACTE, mais les warrants industriels sont régis par les articles L. 522-1 et suivants du code de commerce, et non par la loi du 12 septembre 1940. Avis de sagesse.

L'amendement COM-15 est adopté.

L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article unique

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Les conservateurs des hypothèques ont été remplacés en 2010 par les services de la publicité foncière, qui sont directement rattachés au ministère de l'économie et des finances.

En conséquence, cet amendement COM-12 vise à abroger la loi du 8 juin 1864 fixant le budget pour 1865 et relative aux cautionnements de conservateurs des hypothèques. Cette abrogation prendrait effet au 1er janvier 2024, la responsabilité des conservateurs des hypothèques pouvant être engagée jusqu'à cette date.

L'amendement COM-12, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient article additionnel.

Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - L'amendement COM-10 tend à prévoir un droit de communication des documents publiés par les administrations aux bibliothèques de l'Assemblée nationale et du Sénat, en lieu et place d'une transmission obligatoire, et l'inscription de ce principe dans l'ordonnance du 17 novembre 1958.

L'amendement COM-10, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient article additionnel.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique
Abrogation de diverses lois obsolètes

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

1

Cadre général de la proposition de loi

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

2

Rédactionnel

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

3 rect.

Abrogation de lois obsolètes supplémentaires

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

4

Maintien de l'article abolissant la mort civile

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

5

Correction d'une erreur matérielle

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

11

Abrogation de lois obsolètes supplémentaires

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

6

Coordination

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

7

Suppression d'un alinéa abrogeant un décret

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

8

Maintien d'une disposition relative à la ligne ferroviaire reliant Nice à Digne-les-Bains

Adopté

Le Gouvernement

13 rect.

Maintien de certaines dispositions de la loi du 25 juin 1920

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

9

Maintien de la disposition interdisant l'ouverture de casinos à proximité de Paris

Adopté

Le Gouvernement

14 rect.

Maintien de certaines dispositions de la loi du 30 juin 1923

Adopté

Le Gouvernement

15

Maintien de la loi du 12 septembre 1940

Adopté

Articles additionnels après l'article unique

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

12

Abrogation, avec effet différé, d'une loi relative aux conservateurs des hypothèques

Adopté

Mme Nathalie DELATTRE, rapporteure

10

Droit de communication au bénéfice des bibliothèques de l'Assemblée nationale et du Sénat

Adopté