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Projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée

19 février 2020 : Parquet européen et justice pénale spécialisée ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 19 FÉVRIER 2020

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, nous en venons à l'examen du rapport de M. Philippe Bonnecarrère sur le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée, faisant l'objet de la procédure accélérée.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Trois sujets vont être évoqués ce matin. Le premier concerne le Parquet européen, plus exactement la manière dont il sera intégré dans notre système judiciaire. Le deuxième porte sur les juridictions spécialisées : vous serez amenés à examiner plusieurs points particuliers, notamment concernant le parquet national antiterroriste, le parquet national financier et la création de pôles spécialisés dans chaque cour d'appel en matière de droit de l'environnement, avec la mise en place de conventions judiciaires d'intérêt public. Le troisième est l'examen d'un certain nombre de mesures diverses.

Parmi celles-ci, notons la question des réquisitions données par les procureurs aux officiers de police judiciaire, au titre de l'article 77-1 du code de procédure pénale, la création d'un délit touchant le secteur des transports collectifs, en particulier le métro et le RER, et une problématique concernant le financement du fonds issu de la loi dite « Macron » de 2015 qui concerne les professions de notaires et d'huissiers de justice. Pour éviter toute redondance et ne pas trop vous lasser, je traiterai ces questions lors de l'examen de certains de mes amendements, et non dans mes propos introductifs, concentrant donc ces derniers sur les deux premiers sujets.

S'agissant du Parquet européen, pardonnez-moi d'être quelque peu discourtois sur le plan intellectuel, mais je sauterai directement à la conclusion : au regard de sa construction, comme de la façon dont il sera intégré dans notre système judiciaire, c'est une bonne surprise ! Pour une fois, nous sommes face à un dispositif relativement simple et pragmatique, sur lequel, d'ailleurs, le Conseil d'État n'a formulé aucune observation critique.

Ce Parquet européen est le fruit d'une longue discussion - l'idée remonte à plus de dix ans -, ayant connu deux épisodes principaux.

En 2013, on envisage la création d'un Parquet européen très intégré, avec un chef du Parquet et des magistrats européens. Cette proposition fait alors l'objet de vives critiques au regard du principe de subsidiarité, notamment de la part du Sénat - de vous-mêmes, mes chers collègues -, qui brandit à l'encontre de la Commission européenne un « carton jaune ». Quatorze autres parlements font de même, ce qui oblige la Commission à revoir sa copie.

Après quatre années de négociation, une directive est adoptée en 2017, transposée en droit français par une ordonnance du 18 septembre 2019, pour définir une liste d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, ainsi que le règlement instituant le Parquet européen.

Le Parquet européen est compétent sur les seules atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne définies par la directive, dite directive « PIF ». Son champ d'intervention est donc limité. Pour l'essentiel, seront concernées les infractions en matière de TVA, et encore ces dernières devront-elles porter sur des montants supérieurs à 10 millions d'euros et mettre en jeu au moins deux États. La Chancellerie a repéré 43 dossiers susceptibles d'entrer dans son champ pour notre pays, et l'on estime qu'en rythme de croisière, ce chiffre pourrait atteindre 60 à 100 dossiers.

Le Parquet européen résulte d'un compromis assez intéressant, en ce sens que, indépendamment de votre approche politique, il saura vous satisfaire : si vous défendez une construction plus intégrée de l'Union européenne, vous saluerez sa création ; si, au contraire, vous êtes souverainiste, vous apprécierez son organisation.

Ainsi sa présidente, la Roumaine Laura Kövesi est-elle assistée d'un représentant par État, qui forment un collège chargé de la coordination de la politique pénale. Des chambres permanentes donneront les instructions sur chaque dossier précis, sachant qu'il revient au Parquet européen de décider, ou pas, de se saisir d'une affaire. Chaque chambre comprendra trois magistrats, dont un sera forcément issu du pays d'origine du dossier à traiter.

Garanties supplémentaires pour les défenseurs d'une approche souverainiste, les enquêtes seront réalisées par les services français, les mesures privatives de liberté seront du ressort du juge des libertés et de la détention (JLD) français et, quand les dossiers viendront au fond, c'est la juridiction française - en l'occurrence celle de Paris - qui tranchera. Enfin, en cas de désaccord entre parquet français et Parquet européen sur le fait de savoir si ce dernier est compétent, la décision ultime appartiendra au procureur général français ou à la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Ce sont donc de nombreux verrous qui ont été apposés, pour une solution satisfaisante. Comment tout cela va-t-il fonctionner dans notre système juridique interne ?

Le dispositif est original, mais c'est justifié par la situation. Chaque État doit désigner au moins deux procureurs européens délégués. Nous avons décidé, pour la France, d'en rester à ce seuil minimal - deux procureurs pour 60 à 100 dossiers à traiter, cela paraît raisonnable ; d'autres pays, comme l'Allemagne, ont dans l'idée de désigner dix magistrats, mais qui ne seront pas spécialisés.

Les magistrats concernés seront détachés auprès du Parquet européen et soumis aux orientations arrêtées par ce dernier. Pour assumer leurs fonctions, ils pourront exercer les attributions des procureurs et des juges d'instruction. Cela permet de résoudre un problème pratique : dès lors que les procureurs européens délégués sont soumis aux instructions du Parquet européen, il n'est pas possible d'introduire dans le traitement des dossiers une intervention de notre juge d'instruction français, qui, par essence, est indépendant.

Le Procureur européen délégué, quand il a vocation à intervenir dans le ressort de notre territoire, aura donc, dans un premier temps, une casquette de procureur et, dès que le dossier nécessitera d'avoir recours à des actes d'instruction, il deviendra magistrat instructeur. Si, dans ce cadre, des décisions attentatoires à la liberté doivent être prises, elles le seront par un JLD français, avec un recours possible devant la chambre de l'instruction. Seules les mesures de contrôle judiciaire relèveront du procureur européen délégué, sous le contrôle du JLD, contraint de trancher dans les trois jours, avec une possibilité d'appel devant la chambre de l'instruction.

Toutes les garanties protectrices des droits des personnes sont bien mises en oeuvre dans le dispositif.

En bref, la solution proposée est conforme au souhait exprimé jadis par le Sénat, à savoir que le fonctionnement du Parquet européen soit le plus respectueux de notre système judiciaire.

S'agissant des juridictions spécialisées, plusieurs questions se posent.

La première est assez technique, mais donne satisfaction aux professionnels que j'ai pu auditionner. Il s'agit de la résolution des conflits de compétences : d'une part, la priorité ira toujours à la juridiction spécialisée, au détriment de la juridiction de droit commun ; d'autre part, au sein des juridictions spécialisées, elle ira toujours à la juridiction ayant le ressort le plus étendu. Cela ne pose, à mes yeux, aucune difficulté.

Par ailleurs, un point rapide sur le parquet national antiterroriste (PNAT) et le parquet national financier (PNF).

Deux types de mesures sont prises s'agissant du premier. D'une part, on en fait l'interlocuteur exclusif de la Cour pénale internationale pour toutes les questions d'entraide judiciaire. D'autre part - élément qui pourrait vous intriguer, mais ne pose en réalité de problème à personne, l'usage voulant que ces cas soient depuis très longtemps traités au sein du pôle antiterroriste de Paris -, il prendrait en charge les dossiers pour crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation, principalement des dossiers d'espionnage.

Par ailleurs, la compétence du PNF serait étendue aux pratiques dites anticoncurrentielles : entente, abus de position dominante, abus de dépendance économique. Le PNF y est favorable, et une telle disposition n'empiétera pas sur les périmètres d'intervention de l'Autorité des marchés financiers ou de l'Autorité de la concurrence.

Reste l'innovation que constitue la création de pôles de compétences spécialisés en matière d'environnement. Il ne s'agit pas de créer une juridiction nouvelle, mais de permettre, par la création de ces pôles au sein de chaque cour d'appel, le traitement d'un nombre plus important de dossiers et l'accroissement des compétences des magistrats en la matière, afin d'améliorer le suivi pénal du droit de l'environnement, qui reste insuffisant.

Ce dispositif ne suscite pas l'enthousiasme, mais je n'ai entendu aucun avis négatif. On peut considérer sa création comme une mesure d'ordre pédagogique vis-à-vis du système judiciaire, encourageant un investissement plus fort dans le champ de l'environnement. En réalité, l'augmentation du nombre de dossiers risque d'être faible : tous les dossiers relatifs au droit de l'urbanisme, aux activités de pêche ou de chasse, à des troubles anormaux de voisinage resteront traités au niveau des juridictions de droit commun et ces juridictions désignées dans chacune des cours d'appel ne traiteront probablement que d'infractions à la législation sur les établissements classés. Pour autant, mes chers collègues, ce projet n'est pas un texte d'opportunité, visant à répondre au drame de Lubrizol. Deux pôles spécialisés existent déjà en matière d'atteintes graves à l'environnement en France - Paris et Marseille - et l'affaire Lubrizol est prise en charge par le pôle parisien.

La création de ces pôles ne porte pas atteinte à la spécialisation, pour le haut du spectre, de Paris et Marseille, ni à celle des six juridictions du littoral, compétentes pour les pollutions marines.

De plus, le projet de loi prévoit d'autoriser les procureurs à recourir, dans le domaine de l'environnement, aux fameuses conventions judiciaires d'intérêt public (CJIP), qui ont fait la preuve de leur efficacité.

Sous réserve de points de détail que nous verrons lors de l'examen des amendements, on peut donc considérer que les deux premiers titres du projet de loi présentent un intérêt certain.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit donc de tirer les conséquences d'un règlement européen ayant connu un parcours quelque peu chaotique. Le processus a effectivement dû être arrêté, grâce à des initiatives parlementaires, pour pouvoir repartir sur des bases acceptables par les États membres, et ce nouveau départ, si j'ai bien compris l'intervention de notre rapporteur, a permis d'aboutir à un texte correct, s'articulant bien à notre système d'enquête et de poursuite français. Autrement dit, le venin a été extirpé du règlement européen et nous examinons aujourd'hui un texte en tirant les conséquences dans le droit français. Plusieurs greffons ont néanmoins été ajoutés : notre rapporteur en a évoqué certains touchant les juridictions spécialisées, d'autres seront abordés lors de l'examen des amendements.

M. Pierre-Yves Collombat. - D'après notre rapporteur, que l'on croit ou pas au ciel européen, on peut accepter les mesures concernant le Parquet européen. Cette démonstration, que je partage, m'amène néanmoins une interrogation : dès lors, à quoi sert-il ? Le travail sera réalisé, non pas par le Parquet européen, mais par les juridictions et parquets des différentes nations. En outre, si j'ai bien compris, l'évasion fiscale - sujet qui pourrait être intéressant à traiter au plan européen - n'entre pas dans le champ de ses compétences. Mis à part créer de nouvelles perspectives de carrière, quel est l'intérêt de cette « boursouflure juridique » ? Je ne vois pas bien, mais vous me détromperez certainement, monsieur le rapporteur.

M. Jacques Bigot. - Il est urgent que nous disposions d'un texte sur le Parquet européen, afin que celui-ci puisse entrer en fonctionnement à la fin de 2020. L'objectif de ce parquet est de poursuivre les atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne et, sous cet angle, le projet de loi paraît cohérent. Quelques mesures peuvent choquer au regard de nos pratiques, mais peut-être la mise en place de ce dispositif nous permettra-t-elle d'envisager, un jour, l'organisation de l'indépendance des procureurs français, à l'instar des procureurs européens délégués.

Sur cette partie du texte, donc, je n'ai pas beaucoup d'observations à formuler, rejoignant les excellentes indications du rapporteur.

En revanche, nous devrions nous émouvoir que, dans un texte examiné en procédure accélérée, on ait ajouté certaines mesures venant complexifier encore le fonctionnement de la justice - je pense notamment à la spécialisation dans le domaine de l'environnement -, et ce sans que nous puissions auditionner la ministre de la justice, voire la ministre de la transition écologique et solidaire sur certaines infractions et sanctions nouvelles en matière de transport.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je salue le travail de Philippe Bonnecarrère, qui nous a présenté un rapport très bien informé et subtil. Son intervention me rappelle celle que fit Maurice Barrès devant l'Assemblée nationale en 1920, lors de l'examen d'un texte visant à créer une fête nationale dédiée à Jeanne d'Arc. Il avait indiqué que l'on pouvait voter ce texte, que l'on soit communiste ou royaliste, socialiste ou républicain, et, effectivement, le texte fut adopté à l'unanimité. C'est ce que nous dit notre collègue : que vous soyez ardent pro-européen ou ardent souverainiste, ce texte doit vous convenir. Je reconnais là tout le travail qu'il a réalisé, et la subtilité dont il fait preuve. Nous le savons, pour faire l'Europe, il faut avancer pas à pas, faire de la diplomatie. Mais tant de garde-fous ont été déclinés, tant de latitudes ont été laissées aux instances nationales... N'y a-t-il pas un risque que cette juridiction finisse par être tellement écartelée qu'elle ait du mal à élaborer une jurisprudence cohérente ?

M. Jérôme Durain. - Sur les atteintes à l'environnement, notre fonctionnement actuel se caractérise par sa lenteur, le nombre de classements sans suite, le nombre d'abandons, la faiblesse du quantum des peines et des sanctions pénales à l'égard des personnes morales et chefs d'entreprise. Le dispositif proposé reposerait sur trois étages : le niveau départemental pour les affaires les plus simples, les magistrats spécialisés pour les atteintes plus importantes et, pour le niveau supérieur, des pôles régionaux maintenus. Quelle est, de ce fait, l'efficience de cette proposition ? La confusion en matière de répartition du contentieux ne risque-t-elle pas de nuire à l'efficacité de l'action ? À cela s'ajoute la question de la faiblesse des moyens nouveaux affectés à ces juridictions spécialisées...

La problématique des CJIP pose un vrai sujet philosophique. Vous évoquez de bons résultats en matière fiscale, mais les questions environnementales ne sont pas de même nature, ayant une dimension symbolique plus importante et une dimension financière moindre. Ce mécanisme offre, en définitive, un droit à porter atteinte à l'environnement, crée un système de justice à deux vitesses et, en cette matière, altère la dimension pédagogique et dissuasive.

Nous sommes donc réservés sur ces deux aspects.

Mme Sophie Joissains. - À mon tour, je salue l'excellent travail de Philippe Bonnecarrère sur ces sujets, que je sais complexes et parfois très denses.

La structure du Parquet européen, dans sa conception actuelle, est une victoire du Sénat français. Le rapport que j'avais élaboré sur le sujet en son temps, au nom de la commission des affaires européennes, mais aussi de la commission des lois, faisait état d'une certaine satisfaction sur le dispositif envisagé, mais la Commission européenne, quelque temps plus tard, avait avancé une proposition extrêmement intégrée et rigide. Cela nous a conduits, avec Simon Sutour, à demander au Sénat de voter une résolution sur le non-respect du principe de subsidiarité par la Commission européenne, résolution votée à l'unanimité. Nous devons donc à la décision du Sénat français de décerner à la Commission un « carton jaune » d'avoir emporté l'adhésion de plusieurs autres parlements nationaux et d'avoir ainsi permis que la copie soit revue.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le sujet du Parquet européen semble assez consensuel et, comme l'a précisé notre excellent rapporteur, ne date pas d'hier. Néanmoins, j'ai deux questionnements à ce propos. Tout d'abord, quel système - accusatoire ou inquisitoire - sera retenu dans le cadre de ce Parquet européen, sachant que l'on trouve dans les États membres concernés des pays anglo-saxons à dominante accusatoire et des pays comme le nôtre à dominante inquisitoire ? Par ailleurs, je rejoins Jacques Bigot sur l'indépendance du parquet français. L'instauration de ce Parquet européen ne va-t-elle pas nous aider à la renforcer ?

M. Simon Sutour. - Quand on suit ce dossier depuis un certain nombre d'années, on peut se réjouir de voir que les choses finissent par aboutir. On y est ! Et, pour compléter l'intervention de Sophie Joissains, j'indiquerai que, si nous avons usé de ce « carton jaune » découlant du traité de Lisbonne, imposant à la Commission européenne de revoir sa copie si 25 % des parlements de l'Union européenne déclenchent la procédure, notre argument était que nous souhaitions un parquet collégial. Je reconnais que le dispositif reste de portée limitée. Nous commençons petit, mais cela prendra de l'ampleur, et il faut s'en réjouir !

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Faut-il parler de « boursouflure juridique », monsieur Collombat ? Non, et ce pour deux raisons.

D'une part, il y a tout de même une question d'impulsion. Actuellement, des infractions sont commises, font l'objet de discussions publiques et de campagnes de presse sans que rien ne permette de garantir qu'elles seront poursuivies. Il semblerait ainsi que, dans deux pays proches de la mer Noire, des personnalités politiques aient acquis des biens immobiliers en bénéficiant de subventions européennes au titre de projets à caractère touristique. Demain, la décision de poursuivre de telles infractions viendra de Bruxelles, et non des pays concernés. Autre exemple, le Premier ministre de l'un des 27 États membres fait actuellement l'objet de poursuites judiciaires pour des conflits d'intérêts en matière d'utilisation de subventions publiques.

D'autre part, l'objectif principal est de lutter contre les atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne. Pour les fraudes à la TVA, qui ont incontestablement une dimension transfrontalière, on parle de sommes atteignant des milliards d'euros. On subodore que le décalage constaté, en France, entre l'évolution du PIB et celle des recettes de TVA est dû à une évaporation de TVA liée à ces fraudes.

Sur l'indépendance des parquetiers, monsieur Bigot, effectivement l'arrivée de cette culture européenne, dans laquelle l'indépendance est très marquée, encouragera une évolution en ce sens.

Je n'irai pas sur le terrain de la subtilité, monsieur Sueur, comme vous m'y encouragez, pour essayer de vous répondre plutôt sur le terrain de la complexité. Nous présentons un système relativement complexe, c'est vrai, mais il est le fruit du compromis et, au bout du compte, il y a une forme d'unicité au niveau de la jurisprudence - non pas européenne, mais nationale - et dans la conception de la politique pénale à l'échelle européenne.

Pour répondre à Jérôme Durain, la spécialisation des juridictions ne garantit pas l'efficacité. Mais l'idée répandue dans le monde judiciaire est qu'elle évite certains problèmes et améliore globalement le traitement des dossiers. En outre, les juridictions spécialisées recouvrent des réalités variables, comme le montre la spécialisation sur la pollution du littoral. Les dossiers traités dans ce cadre, très peu nombreux, concernent exclusivement des dossiers d'archéologie maritime. Mais faut-il s'en moquer ? La conséquence du fait de disposer d'un cadre particulièrement strict en matière de pollution maritime, c'est que les navires évitent de commettre des infractions près du littoral français !

S'agissant des conventions judiciaires, le montant de l'amende potentielle est élevé, jusqu'à 30 % du chiffre d'affaires annuel. Les conventions devant être homologuées, une audience est tenue, les victimes peuvent s'exprimer, les montants arbitrés intègrent la réparation du préjudice. Une publication est prévue sur le site internet de la commune concernée par l'atteinte portée à l'environnement, ce qui permet une information de la population. Enfin, ces conventions permettent d'aller plus loin, avec des instruments intrusifs comme le plan de mise en conformité. Au titre de la convention, il peut être exigé que l'on suive, pendant trois ans, les mesures prises par l'entreprise pour s'assurer que les problèmes constatés en matière d'environnement ne se reproduiront pas.

Merci, madame Sophie Joissains, de votre mise en perspective sur ces sujets, que vous connaissez parfaitement.

Je ne vais pas insister sur la question du régime accusatoire ou inquisitoire. Le système proposé ne déroge pas sur ce point au modèle français, dont il se distingue seulement par la possibilité donnée au procureur européen délégué de procéder à une enquête préliminaire puis, éventuellement, à une instruction.

Je remercie M. Sutour d'avoir insisté sur le fait que nous aurons un parquet collégial. L'intérêt, d'ailleurs, ne tient pas dans cette seule collégialité, mais dans le fait qu'une affaire dont le coeur se situera en France sera supervisée par un magistrat connaissant notre système. C'est un gage d'efficacité.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Je signale en préambule qu'aucun amendement n'a été déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution. Le projet de loi comporte des dispositions relatives à la procédure pénale, à l'organisation des juridictions, aux peines et aux professionnels du droit.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-9 concerne le moment où le procureur européen délégué, ayant commencé à traiter le dossier comme parquetier, décide d'actes d'instruction. Nous proposons de mieux encadrer le passage à la procédure d'instruction.

L'amendement COM-9 est adopté.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Avec l'amendement COM-10, nous proposons d'envoyer un signal plus politique, en particulier pour rassurer les avocats, en insistant sur le droit pour les parties d'être assistées par un avocat et d'avoir accès au contenu de la procédure.

L'amendement COM-10 est adopté.

Article additionnel avant l'article 8

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-4 de M. Joël Labbé est un amendement d'appel, visant à accroître les sanctions pénales pour un certain nombre d'infractions en matière environnementale. Ce n'est pas l'objet de ce texte et, si l'on s'aventure sur ce terrain, il faut tout examiner : les sanctions pénales, mais aussi les sanctions administratives et les peines complémentaires. J'y serai donc défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Article 8

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Les amendements COM-8 et COM-7 sont rédactionnels.

Les amendements COM-8 et COM-7 sont adoptés.

Articles additionnels après l'article 8

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Pour les mêmes raisons que précédemment, nous préconisons le rejet des amendements COM-1, COM-2 et COM-3 de M. Joël Labbé.

Les amendements COM-1, COM-2 et COM-3 ne sont pas adoptés.

Article 9

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-13 est un amendement rédactionnel.

L'amendement COM-13 est adopté.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Une pratique ancienne des parquets consistait à rédiger des instructions générales à destination des agents et officiers de police judiciaire, dans le cadre des enquêtes préliminaires, les autorisant par exemple à faire appel à un médecin pour une expertise médicale en cas de violences conjugales. Cette pratique ne posait aucune difficulté jusqu'au jour où la Cour de Cassation a objecté que chaque réquisition devait donner lieu à une instruction individuelle.

Le parquet ayant le contrôle de l'enquête, il importe qu'il s'y implique en donnant des directives aux enquêteurs. Mais, au sein des grands parquets, si toutes les réquisitions doivent faire l'objet d'une instruction individuelle, on peut craindre une surcharge pour les services.

La Chancellerie propose donc que, pour les comparaisons d'empreintes digitales et les réquisitions pour les examens médicaux, on puisse continuer à procéder par la voie d'instructions générales, sous réserve que l'officier de police judiciaire rende compte sans délai de ses demandes au magistrat, qui demeure responsable de l'enquête. L'amendement COM-20 vise à étendre ce recours aux instructions générales à la consultation des systèmes de vidéoprotection.

L'amendement COM-20 est adopté.

Article 10

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-14 est rédactionnel et l'amendement COM-15 corrige un oubli.

Les amendements COM-14 et COM-15 sont adoptés.

Article 11

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Les amendements COM-16, COM-18 et COM-17 portent sur la nouvelle peine complémentaire d'interdiction de paraître dans les transports publics, déjà prévue dans la loi d'orientation des mobilités (LOM) mais ultérieurement censurée.

Par ce dispositif, pourrait être prononcée, à titre de peine complémentaire, une condamnation portant interdiction d'accéder à un réseau de transport collectif.

Cette peine restrictive de liberté vise surtout deux types d'infractions, celles que commettent les « frotteurs » et les voleurs à la tire dans le RER ou le métro.

Quelle peut être l'efficacité d'un tel dispositif ? La Chancellerie fait observer que le texte qu'elle a préparé sur ce sujet est partiel ; elle souhaiterait en réalité que cette condamnation soit inscrite au fichier des personnes recherchées afin que les agents de surveillance de la RATP ou les policiers spécialisés dans ce domaine, qui connaissent les personnes commettant ces infractions, puissent intervenir dès qu'ils les voient sur le quai, sans devoir attendre de les prendre en flagrant délit.

Lorsque l'on évoque cette mesure avec les magistrats et les avocats, même les plus engagés dans la défense des libertés, ils expriment parfois des réserves mais reconnaissent aussi qu'elle cherche à répondre à un vrai problème.

C'est peut-être un problème très parisien, mais il concerne des millions de personnes n'ayant pas le choix de leurs modalités de transport. Les trois amendements visent à rendre le dispositif pleinement opérationnel. L'amendement COM-17 prévoit que l'interdiction de paraître dans les réseaux de transport est communiquée par le représentant de l'État au réseau de transport. Elle figurera dans le fichier des personnes recherchées.

Pour les vols à la tire, les auteurs sont souvent mineurs. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État avait été d'accord pour appliquer cette peine aux jeunes de 16 à 18 ans. Je vous propose de compléter le texte sur ce point par l'amendement COM-16, à condition de limiter la durée de l'interdiction de paraître à un an pour les mineurs.

Par ailleurs, l'amendement COM-16 permet de moduler le champ de l'interdiction, car il pourrait être excessif d'interdire à quelqu'un l'ensemble des réseaux de transports collectifs.

Enfin, pour s'assurer d'une garantie supplémentaire en termes de liberté, nous proposons que la peine soit prononcée « en tenant compte des impératifs de la vie privée, professionnelle et familiale de la personne condamnée ». C'est une infraction dont on comprend l'intérêt pratique, qui peut être opérationnelle, mais que nous préférons entourer de garanties supplémentaires.

M. Jacques Bigot. - Quelle est la sanction en cas de non-respect ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Elle est assez dissuasive : deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende. Très clairement, il s'agit de permettre aux policiers d'intercepter les « frotteurs » ou les voleurs à la tire avant qu'ils ne commettent un méfait. Pour les juristes, l'idée est certes un peu intrigante, mais ce sont des dispositifs qui fonctionnent, pour l'interdiction d'accès aux stades par exemple.

M. Jacques Bigot. - La commission a adouci le dispositif en prévoyant que le juge doit tenir compte des contraintes de la personne condamnée. Il peut autoriser le transport pour se rendre au travail, par exemple, mais pas le week-end. Ce problème peut aussi concerner les métropoles.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce principe viole totalement le mode de fonctionnement de la justice, sauf en cas de protection de la personne, par exemple si le mari est violent. Mais ici ça peut aller loin. On remplace le mode de fonctionnement actuel de la justice par un système préventif. Cela paraît anodin, mais il s'agit tout de même d'une pente inquiétante.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Tout d'abord, il s'agit de multirécidivistes. Ensuite, le système n'est pas aussi original que vous le pensez : il prolonge les actuelles interdictions de séjour. L'interdiction de séjour est liée à la notion de lieu. Un réseau de transport collectif et des véhicules qui le composent sont-ils des lieux ? Comme personne ne savait répondre à cette question, le Gouvernement propose la création d'une peine complémentaire spécifique.

M. Pierre-Yves Collombat. - La situation est très différente de l'interdiction de stade. Il s'agit en général d'un stade particulier. Quel transport sera concerné ici ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous vous proposons de préciser par voie d'amendement que le juge pourra décider d'interdire tout ou partie du réseau. Le parquet pourra, sur demande, modifier cette interdiction, notamment pour des raisons professionnelles.

M. Philippe Bas, président. - Je rappelle que nous discutons ici d'une peine qui se prononce couramment dans d'autres domaines que les transports. L'article 131-6 du code pénal prévoit bien l'interdiction de paraître dans certains lieux. La station de métro est un lieu, mais quid de la ligne ? Le Gouvernement a voulu sécuriser la possibilité pour les juges d'appliquer une disposition qui existe déjà depuis longtemps en prévoyant que le lieu peut être mobile. Notre rapporteur, par prudence, nous propose de limiter pour les mineurs la durée de cette interdiction à un an au lieu de trois ans.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Cette infraction me fait penser à la suspension du permis de conduire. Les conséquences sont les mêmes. Pourtant, il me semble qu'aucune dérogation n'est permise pour un motif d'emploi. La mesure proposée ne me choque donc pas, car il ne s'agit pas d'une première sanction, elle intervient toujours à la suite de délits répétés !

Les amendements COM-16, COM-17 et COM-18 sont adoptés.

Article 12

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-12 ne concerne pas le domaine pénal, mais l'organisation des professions juridiques, en particulier celle des notaires et des futurs commissaires de justice - profession qui réunira bientôt celles d'huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire.

Le Gouvernement nous demande de l'habiliter à réformer par voie d'ordonnance le fonds interprofessionnel d'accès au droit et à la justice (FIADJ). Ce fonds résulte de la loi dite « Macron » de 2015. Ses modalités de fonctionnement ont été définies par décret. Mais il n'a toujours aucune existence réelle, puisque ses règles de financement par la voie d'une taxe prélevée sur les professionnels ont été censurées à deux reprises par le Conseil constitutionnel.

Régulièrement interpellée sur cette question, la Chancellerie propose dans ce texte de la régler par voie d'ordonnance grâce à l'abondement du fonds par des contributions volontaires obligatoires, avec un objectif de péréquation au sein de chaque profession.

À l'origine, les initiateurs de ce fonds pensaient qu'il pourrait servir à financer l'aide juridictionnelle, voire la modernisation de certaines professions juridiques... Or les avis ont évolué. Chacun a pris conscience que l'argent des huissiers de justice doit servir aux huissiers de justice, celui des notaires aux notaires, et que, pour parler trivialement, on ne peut pas prendre dans la poche des uns pour donner aux autres !

Il faut par conséquent admettre qu'un fonds interprofessionnel n'est pas la solution. La redistribution concerne chaque profession, en interne. C'était l'approche défendue par le Sénat en 2015, par la voix de François Pillet.

Toutefois, le législateur a estimé que, si la déontologie et l'organisation des professions relevaient des ordres professionnels, leur participation à la vie économique justifiait un contrôle de Bercy. Les règles d'installation des professions réglementées du droit, celles qui régissent la tarification de leurs actes sont aujourd'hui inscrites dans le code de commerce et soumises à l'avis de l'Autorité de la concurrence. Ces règles ont toutes un impact sur la restructuration des professions et le maillage des territoires : ainsi, l'écrêtement des émoluments perçus à l'occasion des transactions immobilières a fait baisser ceux-ci de 1,3 % dans les Hauts-de-Seine, de 1,7 % dans le Val-d'Oise, mais de 16,9 % dans la Creuse et de 15,4 % en Lozère.

Pour sortir de l'impasse, et par souci de simplicité, je propose de supprimer le FIADJ et sa société de financement, pour laisser les ordres professionnels organiser eux-mêmes leur péréquation interne. Ils seraient habilités, à cette fin, à prélever sur leurs membres des cotisations dont l'assiette et le taux seraient fixés par arrêté du garde des sceaux, après avis de l'Autorité de la concurrence. Nous respecterions ainsi l'objectif de la loi de 2015, qui est de veiller à l'accès aux prestations délivrées sur l'ensemble du territoire, sans nous dispenser d'une approche économique qui, à mon avis, suppose au moins que l'Autorité de la concurrence soit consultée. Cet équilibre me paraît acceptable pour les ordres professionnels comme pour la Chancellerie.

M. Philippe Bas, président. - J'ai été invité à participer à la séance d'ouverture du congrès des notaires l'année dernière, et j'ai pu constater combien l'immixtion de l'Autorité de la concurrence dans le fonctionnement de la profession était mal vécue... Le conseil supérieur du notariat appréciera que nous ne les livrions pas au Gouvernement en acceptant une habilitation à légiférer par ordonnance, mais il sera certainement très réservé sur cet avis de l'Autorité de la concurrence, dont je mesure mal l'opportunité. Ne pourrions-nous pas laisser ce point de côté en attendant la suite de la navette parlementaire ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Si nous ne trouvons pas de solution acceptable par tous, il est à craindre que les députés veuillent revenir purement et simplement à la loi de 2015... Du point de vue des professions, la rédaction que je vous propose constitue un moindre mal. Je souligne d'ailleurs que l'Autorité de la concurrence établit déjà la carte d'installation des nouveaux offices.

M. Jacques Bigot. - Cet échange confirme mon propos de tout à l'heure : ce texte sur le Parquet européen comprend des éléments qui auraient mérité un travail plus approfondi. Je serais assez favorable à la suppression de l'article 12. Pour le reste, ces professionnels n'ont jamais été gérés par la Chancellerie, ils se sont toujours gérés eux-mêmes...

L'amendement COM-12 est adopté.

Article 14

L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté, de même que les amendements COM-6, COM-11 et COM-19.

M. Jacques Bigot. - Nous n'allons pas suivre entièrement la position du rapporteur d'adopter le texte ainsi modifié. Nous sommes très gênés par l'article 8, qui prévoit une spécialisation par cour d'appel sur les atteintes à l'environnement. J'ai entendu les remarques du rapporteur, mais nous n'avons pas pu avoir d'échanges sur ce point avec la garde des sceaux. Dans la réalité, les procureurs ne poursuivront que s'il y a des enquêteurs. Or nous manquons cruellement d'enquêteurs. On le voit bien dans l'étude d'impact, les poursuites en matière d'environnement sont inexistantes. Idem en matière de non-respect des règles du permis de construire. J'attends qu'en séance la garde des sceaux nous explique la stratégie du Gouvernement sur ce sujet. Le reste du texte ne me pose en revanche aucune difficulté, notamment en ce qui concerne le Parquet européen.

M. Jean-Pierre Sueur. - Comme l'a souligné mon collègue Jacques Bigot, nous allons nous abstenir à ce stade. Mais nous serions ennuyés de devoir nous abstenir en séance sur un sujet aussi fondamental que la création du Parquet européen. Le Sénat, dans sa grande sagesse, ne pourrait-il écarter du texte certains sujets annexes ?

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Adaptation du code de procédure pénale à la création du Parquet européen

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

9

Conditions d'ouverture d'une instruction par le procureur européen délégué

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

10

Précision sur les droits des parties pendant l'instruction

Adopté

Article additionnel avant l'article 8

M. LABBÉ

4

Alourdissement des peines d'amende prévues pour les délits dans le code de l'environnement

Rejeté

Article 8
Dispositions relatives à la lutte contre les atteintes à l'environnement

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

8

Rédactionnel

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

Articles additionnels après l'article 8

M. LABBÉ

1

Extension du champ des infractions relevant de la délinquance organisée aux délits visés par le code de l'environnement

Rejeté

M. LABBÉ

2

Compétence extraterritoriale des juridictions françaises pour juger des infractions prévues par le code de l'environnement

Rejeté

M. LABBÉ

3

Élargissement du champ d'application du délit de mise en danger de la vie d'autrui

Rejeté

Article 9
Champ des autorisations délivrées par le parquet aux officiers
et agents de police judiciaire pour la réquisition de personnes qualifiées au cours de l'enquête préliminaire - Ajustement de diverses mesures de procédure pénale

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

13

Précision rédactionnelle

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

20

Instruction générale pour autoriser la réquisition d'informations issues d'un système de vidéoprotection

Adopté

Article 10
Modifications de dispositions du code de procédure pénale
à la suite de censures du Conseil constitutionnel

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

14

Rédactionnel

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

15

Précision concernant une modalité de saisine de la chambre de l'instruction

Adopté

Article 11
Création d'une peine complémentaire d'interdiction
de paraître dans les transports en commun

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

16

Renforcement des droits de la personne condamnée et application de la peine dans le temps

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

18

Application de la peine aux mineurs de plus de seize ans

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

17

Inscription des personnes condamnées au fichier des personnes recherchées

Adopté

Article 12
Contributions volontaires obligatoires pour le financement d'aides à l'installation
ou au maintien de commissaires de justice et de notaires

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

12

Contributions volontaires obligatoires pour le financement d'aides à l'installation ou au maintien de commissaires de justice et de notaires

Adopté

Article 14
Application outre-mer

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

5

Application de certaines dispositions du code de commerce à Wallis-et-Futuna

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

6

Attribution au parquet national financier d'une compétence concurrente pour connaître des infractions liées aux pratiques anticoncurrentielles en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

11

Rédactionnel

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

19

Application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie et à Wallis-et-Futuna de la peine complémentaire d'interdiction de paraître dans les transports en commun

Adopté