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Proposition de loi visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux

27 mai 2020 : Démarchage téléphonique et lutte contre les appels frauduleux ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 27 MAI 2020

M. André Reichardt, rapporteur. - Nous examinons aujourd'hui en deuxième lecture, après son adoption par l'Assemblée nationale le 30 janvier dernier, la proposition de loi visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux, déposée par notre collègue député Christophe Naegelen, qui en est aussi le rapporteur.

Composée initialement de six articles, la proposition de loi en comptait onze lors de sa transmission au Sénat et quatorze lors de son adoption en première lecture le 21 février 2019. À cette occasion, le Sénat avait adopté quatre articles conformes et trois articles additionnels. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a adopté que deux articles conformes. Sur les quatorze articles de la proposition de loi, neuf d'entre eux sont encore en discussion.

Nous avons eu des échanges constructifs avec mon collègue Christophe Naegelen, dans l'objectif commun de concilier protection du consommateur et développement de l'activité économique. Comme nous sommes en deuxième lecture, dans un état d'esprit constructif, je vous propose d'adopter deux articles conformes : l'article 2, qui introduit, à l'initiative du Sénat, le principe de l'open data des données essentielles de l'organisme gestionnaire de la liste d'opposition au démarchage téléphonique, que l'Assemblée a complété par l'obligation de publication d'un rapport public annuel par le gestionnaire ; et l'article 5, qui redéfinit le champ de l'exception contractuelle, laquelle permet à un professionnel de contacter un consommateur inscrit sur Bloctel, en la restreignant aux sollicitations en rapport avec l'objet d'un contrat en cours, qui peuvent porter sur des produits complémentaires. Cette nouvelle rédaction présente l'avantage d'être plus protectrice des consommateurs que le droit actuel sans être aussi rigoureuse que la rédaction initialement retenue par l'Assemblée nationale en première lecture et à laquelle le Sénat s'était opposé.

Je vous suggère également de ne pas revenir sur la suppression de deux articles : l'article 1er A sur les modalités d'inscription à Bloctel par téléphone, en réalité satisfait par les textes, et l'article 3 bis sur les règles de plafonnement des sanctions, en considérant que l'autorité administrative devra toujours exercer son pouvoir de sanction de manière proportionnée sous le contrôle du juge.

Je ne vous propose pas toutefois d'adopter l'ensemble du texte conforme. L'Assemblée nationale a en effet introduit trois dispositions contestables en deuxième lecture : l'interdiction, à l'article 1er bis, du démarchage téléphonique aux professionnels qui vendent des « équipements ou des travaux destinés à des logements et permettant la réalisation d'économies d'énergie ou la production d'énergies renouvelables », que je vous propose de supprimer, car elle soulève un risque d'inconstitutionnalité important au regard des principes d'égalité devant la loi et de la liberté d'entreprendre ; à l'article 6, des dispositions nouvelles sans aucun lien avec celles qui restent en discussion, donc adoptées en méconnaissance de la règle de l'entonnoir fixée par l'article 45 de la Constitution, imposant aux opérateurs de filtrer les appels internationaux qui utilisent frauduleusement un numéro national et de mettre en oeuvre un mécanisme d'authentification des appels, que je vous proposerai également de supprimer - sur le fond, la première est en outre déjà en partie satisfaite par les recommandations de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) et la seconde est impossible techniquement à mettre en oeuvre dans les deux ans selon les opérateurs ; enfin, à l'article 7, la précision selon laquelle la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) peut demander au juge judiciaire en référé ou sur requête la suspension de l'attribution de nouveaux numéros aux exploitants de numéros surtaxés pendant cinq ans maximum, une durée qui parait excessive pour des décisions rendues en urgence à titre provisoire et que je souhaite ramener à six mois. Cette durée peut néanmoins être discutée.

Enfin, il convient, à l'article 1er bis, d'une part, de clarifier le caractère réfragable de la présomption de responsabilité du professionnel qui méconnaîtrait ses obligations en matière de démarchage téléphonique et, d'autre part, de préciser le texte sur les obligations déontologiques auquel les professionnels seraient désormais soumis, l'Assemblée nationale ayant supprimé le recours à un décret.

Sous réserve de l'adoption de certains des amendements que nous allons examiner, je vous propose d'adopter cette proposition de loi ainsi modifiée. Nous pouvons espérer être près du terme du parcours de ce texte que beaucoup de consommateurs attendent.

M. Philippe Bas, président. - Nous n'avons pas à nous excuser de vouloir faire respecter la Constitution. Deux problèmes sont insurmontables de ce point de vue : vouloir identifier une profession et lui appliquer des règles différentes est contraire au principe d'égalité et à la liberté du commerce et de l'industrie ; par ailleurs, une présomption irréfragable ne permettrait pas au défendeur d'apporter la preuve contraire ce qui ne serait pas acceptable. Nous n'avons pas tellement le choix de faire autre chose que suivre le rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur- Les propositions de loi permettent d'avoir le bonheur d'une deuxième lecture - lorsque le processus ne s'arrête pas en cours de route -, tandis que les projets de loi ne donnent lieu désormais qu'à une seule lecture urgente, voire extrêmement urgente, dans la plupart des cas.

La solution qui nous est proposée est régie par le principe suivant, dont je ne citerai pas le nom anglais : « si je ne dis pas non, c'est oui ». Notre proposition, conforme à ce qui existe dans un certain nombre de pays d'Europe, serait de consacrer le principe inverse : « si je veux recevoir des appels de démarchage, je dois dire oui ». Cela justifie notre premier amendement.

Dans le dispositif actuel, dès lors qu'un particulier a conclu un contrat avec une entreprise, celle-ci peut continuer à le démarcher par téléphone, même pour des affaires très éloignées de son contrat. Cela peut entraîner des abus, dès lors qu'une entreprise a beaucoup de filiales.

Je viens de prendre connaissance de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale sur l'interdiction du démarchage téléphonique en matière de rénovation énergétique ou de production d'énergie renouvelables. Je constate que les associations de consommateurs y sont farouchement favorables. Lorsque beaucoup de personnes sont harcelées au téléphone pour des propositions qui ne sont pas sérieuses, la volonté de protection des consommateurs est légitime. Quant à la constitutionnalité de la différence entre secteurs, les députés ont considéré que le Conseil constitutionnel avait autorisé dès le 9 avril 1996 que l'on traite différemment des réalités différentes.

M. François Bonhomme- Je suis favorable à un consentement actif et éclairé. Il faut protéger le plus possible cette liberté fondamentale face au caractère intrusif du démarchage téléphonique. Les réclamations sont en forte progression, les litiges ont progressé de 60 %, tandis qu'en Allemagne, qui a mis fin à ces pratiques, le taux de plainte est quatorze fois moins élevé. Il faudrait aligner le régime des appels téléphoniques sur celui, beaucoup plus restrictif, des SMS et des mails.

Pour beaucoup de nos compatriotes, les coups de fil intempestifs à l'heure du repas sont devenus une petite torture méridienne. Cela nuit fortement à la tranquillité. Les exceptions qui demeurent concernant la presse et le secteur caritatif devraient être abandonnées. Je ne crois pas que cela les aide beaucoup.

M. André Reichardt, rapporteur. - Nous allons examiner des amendements de Jean-Pierre Sueur et François Bonhomme, qui préconisent l'opt in en remplacement de l'opt out actuellement en vigueur en France ; cela consisterait à n'autoriser les appels que vers des consommateurs qui y auraient consenti préalablement, alors qu'aujourd'hui, il faut s'inscrire sur Bloctel si on ne veut pas recevoir des appels téléphoniques de démarchage. Ni le Sénat, ni l'Assemblée nationale n'avaient souhaité remettre en cause ce choix en première lecture.

Tout le monde sait que Bloctel ne fonctionne pas bien. Les consommateurs parlent de harcèlement, et il est vrai que cela suffit : nous avons tous reçu des appels de ce genre. Faut-il pour autant supprimer tout démarchage ? C'est bien à cela qu'aboutirait l'opt in : qui, en France, consentirait à s'inscrire sur un listing pour faire l'objet de démarchage ? Il faut aussi prendre en compte des considérations économiques évidentes. Mon objectif a donc été de trouver un bon équilibre entre le souci des consommateurs de ne plus être harcelés et celui de maintenir des conditions économiques normales. Pour cela, il faut que Bloctel fonctionne et encadrer au maximum l'opt out, en limitant les jours, les heures et la fréquence de ces appels, et en sanctionnant les opérateurs qui ne respectent pas leurs obligations.

M. François Bonhomme- Je ne partage pas cette vision optimiste. Le rapporteur sait-il si le régime d'exception pour la presse et le secteur caritatif, qui échappent à Bloctel, a une certaine efficacité ? On invoque le principe sacro-saint de l'aide à l'activité économique, mais j'en doute.

M. André Reichardt, rapporteur. - Je ne sais pas. Ce que je sais, c'est qu'aucun abus ne m'a été signalé dans ces secteurs. Ces derniers se concentrent dans les secteurs de la réhabilitation énergétique et des assurances. Faut-il jeter le bébé avec l'eau du bain et supprimer tout démarchage, car certains professionnels ont des pratiques abusives ? Je préfère prendre des mesures pour mieux réguler le secteur et renforcer les sanctions.

Avant l'examen des amendements, Monsieur le Président, il nous revient d'arrêter le périmètre des irrecevabilités. Celui-ci me semble pouvoir inclure des dispositions relatives à l'encadrement de la prospection par voie téléphonique, à la gestion de la liste d'opposition au démarchage téléphonique, aux modalités de suspension et de résiliation du contrat d'un éditeur de service à valeur ajoutée frauduleux, au signalement par les consommateurs de numéros à valeur ajoutée frauduleux, ainsi qu'à la saisine de l'autorité judiciaire par l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation en référé ou sur requête pour prévenir ou faire cesser un dommage causé par un service à valeur ajoutée.

En revanche, je vous propose de considérer que ce périmètre n'inclut pas de dispositions relatives au délai de rétractation en cas de changement de fournisseur d'électricité ou de gaz naturel et aux obligations et conditions générales du plan de numérotation défini par l'Arcep. Je le répéterai en séance : si les abus continuent, alors il faudra passer à l'opt in. Pour moi, ce texte est celui de la dernière chance.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A

M. André Reichardt, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-9 et COM-5 rectifié.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-5 rectifié.

Article 1er

M. André Reichardt, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-6.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

M. André Reichardt, rapporteur. - Les amendements COM-10 et COM-4 rectifié introduisent un préfixe unique de numération défini par l'Autorité de régulation des postes et des communications électroniques (ARCEP) pour le démarchage. Cela pèsera uniquement sur les professionnels vertueux, car les fraudeurs continueront à téléphoner depuis un numéro normal et les consommateurs ne répondront pas aux appels qui seront identifiés. Cela me semble être une fausse bonne idée. Avis défavorable.

M. François Bonhomme. - Vous dites qu'il y aurait une inégalité entre ceux qui jouent le jeu et les fraudeurs. Mais ce n'est pas parce qu'il y a de la fraude qu'on ne doit pas choisir un régime protecteur. L'argument me semble réversible.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-4 rectifié.

Article 1er bis

M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement COM-3 rectifié, qui tend à introduire le régime de l'opt in, a déjà été rejeté en première lecture.

L'amendement COM-3 rectifié n'est pas adopté.

M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement COM-2 supprime la dérogation aujourd'hui accordée à la presse, aux instituts de sondages et aux associations, qui peuvent contacter des personnes inscrites sur la liste d'opposition au démarchage téléphonique. Ni le Sénat ni l'Assemblée n'ont choisi de revenir sur ces dérogations, car ce ne sont pas les professionnels qui posent le plus de difficultés en termes d'abus ; ils seront au demeurant pour la plupart soumis au respect de jours et d'horaires, voire de la fréquence. Retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement COM-2 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Philippe Bas, président. - Votre amendement COM-13, monsieur le rapporteur, supprime le régime spécial pour les professionnels de la rénovation énergétique ou de la production d'énergies renouvelables. Les règles doivent être les mêmes pour tous.

L'amendement COM-13 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement COM-14 rétablit l'encadrement de la fréquence des appels, introduite par le Sénat et qui méritait d'être conservée. Au surplus, il clarifie la rédaction de l'encadrement des appels pour les professionnels de la presse : ils bénéficieraient toujours d'une dérogation à Bloctel, mais devraient respecter des règles sur les jours, horaires et la fréquence des appels.

L'amendement COM-14 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur. - Les amendements COM-11 et COM-12 interdisent le démarchage téléphonique aux fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel et aux assureurs, deux secteurs où il y a eu beaucoup d'abus. Mais cela constituerait une entorse à la liberté d'entreprendre et au principe d'égalité. Avis défavorable.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-12.

M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement COM-7 est une coordination avec le régime de l'opt in. Avis défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-15 concerne le démarchage téléphonique par les professionnels des études et sondages.

M. André Reichardt, rapporteur. - L'Assemblée nationale a étendu l'encadrement déontologique de ces professionnels, ce qui est une bonne chose. Mais sa rédaction n'est pas la plus opportune ; mon amendement COM-15 codifie donc ces dispositions au sein de la présente proposition de loi et renvoie, par commodité, au code de la consommation seulement pour l'application des sanctions.

L'amendement COM-15 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur. - L'Assemblée nationale est restée muette sur les modalités d'élaboration et de publicité du code de bonnes pratiques. Mon amendement COM-16 y met bon ordre.

L'amendement COM-16 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur. - Mon amendement COM-17 clarifie le caractère réfragable de la présomption de responsabilité du professionnel en cas de manquements aux dispositions encadrant le démarchage téléphonique : il nous paraît souhaitable qu'il puisse renverser cette présomption.

L'amendement COM-17 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur. - Mon amendement COM-18 remplace un décret en Conseil d'État non nécessaire par un décret simple.

M. Philippe Bas, président. - Cela évite d'engorger ce dernier qui a déjà bien du travail.

L'amendement COM-18 est adopté.

Article 5

M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement COM-8 de M. Bonhomme reprend la rédaction de l'Assemblée nationale en première lecture sur l'exception client, qui permet à un professionnel de contacter un consommateur inscrit sur Bloctel avec qui il a un contrat en cours, que le Sénat avait rejetée, au motif qu'elle était trop restrictive, en exigeant un lien direct avec ce contrat. Or la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture est plus équilibrée. Avis défavorable.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 5

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-1 introduit un délai de rétractation en cas de changement de fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.

M. André Reichardt, rapporteur. - N'ayant aucun lien avec le texte, il est irrecevable.

L'amendement COM-1 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 6

M. André Reichardt, rapporteur. - L'article 6, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, comprend deux nouvelles obligations fixées aux opérateurs de communications électroniques n'ayant pas de lien avec celles qui restaient en discussion en deuxième lecture à l'Assemblée nationale. Elles ont donc été adoptées en méconnaissance de la règle constitutionnelle de l'entonnoir. Mon amendement COM-19 les supprime.

L'amendement COM-19 est adopté.

Article 7

M. André Reichardt, rapporteur. - L'Assemblée nationale a étendu la durée maximale de sanction des fraudeurs à cinq ans, durée qui me semble excessive dans le cadre de procédures d'urgence. L'amendement COM-20 la réduit donc à six mois. Nous pouvons imaginer augmenter cette durée à huit mois ou un an en commission mixte paritaire.

L'amendement COM-20 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le groupe socialiste s'abstient sur ce texte.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er A (Suppression maintenue)
Modalités d'inscription sur la liste d'opposition au démarchage téléphonique

M. BONHOMME

9

Mise en place de l'opt in pour le démarchage téléphonique

Rejeté

M. SUEUR

5 rect.

Modalités d'inscription sur la liste d'opposition au démarchage téléphonique

Rejeté

Article 1er
Obligation d'information du consommateur lors d'un démarchage téléphonique

M. SUEUR

6

Cohérence avec l'opt in

Rejeté

M. BONHOMME

10

Préfixe unique pour les appels de prospection commerciale

Rejeté

M. SUEUR

4 rect.

Préfixe unique pour les appels de prospection commerciale

Rejeté

Article 1er bis
Obligations fixées aux professionnels du démarchage téléphonique
pour assurer le respect des droits des consommateurs

M. SUEUR

3 rect.

Mise en place de l'opt in pour le démarchage téléphonique

Rejeté

M. BONHOMME

2

Suppression des dérogations au respect de la liste d'opposition au démarchage téléphonique

Rejeté

M. REICHARDT, rapporteur

13

Suppression de l'interdiction du démarchage téléphonique pour les professionnels de la rénovation énergétique ou de la production d'énergies renouvelables

Adopté

M. REICHARDT, rapporteur

14

Encadrement démarchage téléphonique secteur de la presse

Adopté

M. BONHOMME

11

Interdiction du démarchage téléphonique pour les fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel

Rejeté

M. BONHOMME

12

Interdiction du démarchage téléphonique pour les assureurs

Rejeté

M. SUEUR

7

Cohérence avec la mise en place de l'opt in

Rejeté

M. REICHARDT, rapporteur

15

Encadrement du démarchage téléphonique professionnels études et sondages

Adopté

M. REICHARDT, rapporteur

16

Code de bonnes pratiques

Adopté

M. REICHARDT, rapporteur

17

Caractère réfragable de la présomption de responsabilité des professionnels

Adopté

M. REICHARDT, rapporteur

18

Décret simple

Adopté

Article 5
Encadrement du démarchage téléphonique en cas d'exécution d'un contrat en cours

M. BONHOMME

8

Exception client

Rejeté

Article additionnel après l'article 5

M. HUSSON

1

Délai de rétractation en cas de changement de fournisseur d'électricité ou de gaz naturel

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

Article 6
Modalités de suspension et de résiliation
du contrat d'un éditeur de service à valeur ajoutée frauduleux,
suspension de l'accès des consommateurs au numéro correspondant
et lutte contre le « spoofing »

M. REICHARDT, rapporteur

19

Suppression de dispositions nouvelles sur le spoofing

Adopté

Article 7
Saisine de l'autorité judiciaire par la DGCCRF aux fins de prévenir
ou de faire cesser un dommage causé par un numéro à valeur ajoutée

M. REICHARDT, rapporteur

20

Modification du référé consommation

Adopté