Art. 2
Accompagnement
personnalisé vers l'emploi
(programme TRACE)
Cet article qui s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre du programme TRACE (trajet d'accès à l'emploi), a pour objet d'instituer un accompagnement personnalisé et renforcé des jeunes qui sont les plus éloignés de l'emploi afin de leur permettre de s'inscrire dans un parcours d'insertion continu, construit avec eux en fonction de leur situation personnelle et en utilisant toutes les opportunités pour leur permettre d'accéder à un emploi.
L'insertion des jeunes les plus en difficulté nécessite à la fois une amélioration de leur formation et un suivi afin d'organiser une succession cohérente d'emplois, de stages et de formation qualifiante. Or, il n'existe pas aujourd'hui de structures de suivi pour mobiliser les divers outils existants (stages, contrats aidés). Au demeurant, le taux de chômage des jeunes non qualifiés a augmenté sensiblement de 1975 à 1982, passant de 9 % à 32 % sur la période.
En réponse, le Gouvernement souhaite mettre en place le programme TRACE qui présente quatre caractéristiques :
- Il vise un public composé de jeunes de moins de 26 ans en difficulté et ne pouvant accéder directement à l'emploi en raison de difficultés d'insertion ;
- L'objectif n'est pas d'assurer un simple accueil, ou une action supplémentaire de formation, mais de désigner dans un organisme ad hoc une personne qui puisse servir de « référent » pour le jeune.
- Le contenu est assuré par la construction d'un itinéraire personnalisé en utilisant, sur dix-huit mois au plus, la palette des moyens disponibles en matière d'insertion ou de formation professionnelle.
- Institutionnellement , le Gouvernement met en avant la notion de partenariat avec les régions ou les partenaires sociaux.
Il convient de rappeler que le projet de loi « Barrot-Emmanuelli » avait prévu un dispositif d'inspiration analogue, intitulé « itinéraire personnalisé d'insertion professionnelle » (IPIP), qui instituait un accompagnement personnalisé pour le même public dans le cadre de conventions passées avec les organismes de formation professionnelle en coopération avec les missions locales d'accueil, d'information, d'orientation et de suivi des jeunes ( art. 12 du projet de loi Barrot-Emmanuelli ).
Le Gouvernement se donne pour objectif de proposer un accompagnement personnalisé à 110.000 jeunes, en données cumulées, d'ici la fin de l'an 2000, soit 10.000 jeunes en 1998, 40.000 en 1999 et 60.000 en l'an 2000.
Le paragraphe premier de cet article pose le cadre institutionnel du dispositif d'accompagnement personnalisé vers l'emploi et précise le champ du public visé par le dispositif. Il est à noter que ce dispositif n'est pas codifié dans le code du travail.
Sur le plan institutionnel, pour reprendre la formule de l'étude d'impact, le nouveau dispositif est à « mi-chemin » :
- entre les compétences de l'Etat en matière d'adaptation professionnelle, de qualification et d'insertion des salariés et des demandeurs d'emplois dans le cadre du Fonds national pour l'emploi (art. L. 322-1 du code du travail) ;
- et les compétences transférées aux régions en matière de formation professionnelle ( art. L. 900-1 ) pour ce qui concerne la formation professionnelle continue des jeunes de moins de 26 ans, par la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993.
En effet, l'article L. 900-1 du code du travail dispose que la formation permanente constitue une obligation nationale que l'Etat, les collectivités locales, les établissements publics, les établissements d'enseignement, les associations et les organisations professionnelles et les entreprises « concourent à assurer ».
Par ailleurs, l'article 82 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions prévoit que la région assure la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue. Depuis la loi du 20 décembre 1993 précitée, il est précisé que la région reçoit compétence pour organiser les actions de formation professionnelle continue financées antérieurement par l'Etat lorsque ces actions sont destinées aux jeunes de moins de 26 ans en vue de leur permettre d'acquérir une qualification.
A l'issue d'une période de cinq ans à compter de la date de publication de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle , la région aura compétence pour l'ensemble de la formation professionnelle continue en faveur des jeunes de moins de 26 ans et disposera à ce titre des compétences précédemment exercées par l'Etat en matière de formation professionnelle sur le réseau d'accueil, d'information, d'orientation et de suivi des jeunes.
La rédaction du paragraphe I met l'accent sur le rôle de l'Etat dans le dispositif d'accompagnement personnalisé : l'Etat « prend l'initiative » de ces actions ; les régions et la collectivité territoriale de Corse « s'associent à ces actions » dans le cadre de leur compétence. Une « convention-cadre » passée entre l'Etat et la collectivité locale concernée doit préciser les conditions d'intervention de celle-ci.
La présence de cette convention apparaît comme la seule garantie du respect de l'autonomie de la collectivité locale : il est précisé dans l'étude d'impact, « qu'en l'absence d'accord, l'Etat engagera seul les actions d'accompagnement renforcé ».
Ce paragraphe définit aussi le public visé par le dispositif, à savoir les jeunes de moins de 26 ans « en difficulté et confrontés à un risque d'exclusion professionnelle ». Il est précisé dans le programme d'action qu'il s'agit « des jeunes en difficulté, en particulier les jeunes issus des quartiers sensibles ou sortis du système scolaire sans aucun diplôme ou qualification (jeunes de niveaux VI et VI bis) ne pouvant accéder à l'emploi ou à des actions de formation ».
Le paragraphe II porte sur les modalités de mise en oeuvre du dispositif au niveau local. Il est prévu des « conventions d'objectifs » conclues par l'Etat avec :
- les missions locales pour l'insertion sociale et professionnelle des jeunes,
- l'Agence nationale pour l'emploi,
- les établissements, organismes ou associations agréés et financés par l'Etat, qui dispensent l'enseignement général ou technologique, qui assurent la formation professionnelle ou qui préparent les jeunes à leur insertion dans leur vie professionnelle et sociale ( art. L. 982-2 du code du travail ).
Le paragraphe III porte sur le régime de protection sociale des bénéficiaires de l'accompagnement personnalisé. Ceux-ci relèvent du régime général de la sécurité sociale dans les conditions prévues pour les stagiaires de la formation professionnelle, y compris dans les périodes où ils ne sont pas affiliés à ce régime, notamment lorsqu'ils n'effectuent pas de stage ou n'exercent pas d'activité. Le dispositif vise deux articles L. 962-1 et L. 962-3 du code du travail qui concernent les stagiaires non salariés au sein du chapitre II du titre VI du livre IX dudit code relatif à la « protection sociale des stagiaires de la formation professionnelle ».
Le paragraphe IV dispose que l'Etat, les régions et la collectivité territoriale de Corse réaliseront, chaque année, un bilan des actions engagées au titre de l'accompagnement personnalisé.
L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article :
- A l'initiative de M. Jacques Barrot, il a été ajouté que l'accompagnement était personnalisé « et renforcé ».
- S'agissant des actions d'accompagnement, celles-ci peuvent être « si nécessaire, notamment culturelle ou sportive » : le but est d'aider à « restaurer la confiance des jeunes » en les formant aux règles de vie en commun.
- A l'initiative, notamment, de M. Jacques Barrot, les actions faisant l'objet de la convention Etat-région, sont définies comme devant viser « à la lutte contre l'illettrisme, l'acquisition rapide d'une expérience professionnelle à l'orientation et à la qualification » : cet amendement apporte une précision sur l'objectif poursuivi à travers le programme TRACE.
La référence à la lutte contre l'illettrisme est compréhensible, encore que s'agissant de jeunes de 16 à 25 ans, il est possible de s'étonner que cette action soit prise en charge par des crédits de formation professionnelle et non pas par l'Education nationale.
- La nature de l'accompagnement personnalisé est précisée (dernier alinéa du I) : il vise à assurer « la cohérence et la continuité des actions s'inscrivant dans le projet d'insertion sociale et professionnelle proposé au jeune ». Il s'agit de suggérer que le trajet proposé au jeune doit s'inscrire dans une dynamique.
- Au paragraphe II relatif aux conventions d'objectifs, l'Assemblée nationale a précisé que celles-ci devaient être conclues, sinon en accord, du moins « en concertation avec les régions » et a ajouté les PAIO à la liste des organismes avec lesquels l'Etat signe les conventions.
- Enfin, une disposition nouvelle a été ajoutée prévoyant un droit à l'accès aux Fonds d'aide aux jeunes (FAJ) pour les jeunes qui rencontrent des difficultés matérielles pendant les périodes durant lesquelles « ils ne bénéficient pas d'une rémunération au titre d'un stage, d'un contrat de travail ou d'une autre mesure ».
Cette disposition, annoncée dans le programme d'action, prend une autre portée si elle est inscrite dans la loi : alors que les critères d'attribution des aides des FAJ sont actuellement fixés par les Fonds en concertation entre le préfet et le président du conseil général, il est proposé d'instituer un véritable droit à rémunération pour les jeunes en difficulté bénéficiant du programme TRACE.
Votre commission vous propose d'adopter quatre amendements à cet article.
Un premier amendement indique que les actions d'accompagnement personnalisé et renforcé visent à la lutte contre l'illettrisme, à l'acquisition accélérée d'une expérience professionnelle, à l'orientation et à la qualification, et sont assorties, si nécessaire, de toute autre action, notamment culturelle et sportive.
Par coordination, deux amendements suppriment les dispositions qui avaient été introduites sur ce point par l'Assemblée nationale et qui sont donc reprises, sous une forme synthétique, dans le texte de l'amendement précité.
Le quatrième amendement supprime le paragraphe II bis du présent article, introduit par l'Assemblée nationale, qui institutionnalise le rôle des FAJ en accompagnement du programme TRACE.
Votre commission estime que cette disposition, qui laisse à penser que le versement d'une allocation par le FAJ serait un véritable droit en dehors des périodes où le jeune bénéficie d'un contrat ou d'une formation rémunérés, pouvait avoir des effets pervers en incitant les jeunes gens à rentrer dans le système pour bénéficier uniquement de l'allocation annoncée par la loi.
Les conditions d'intervention des FAJ devraient continuer à être décidées au niveau départemental comme prévu par les articles 43-2 et 43-3 de la loi du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.