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PJL lutte contre les exclusions


OUDIN (Jacques) ; LORIDANT (Paul)


AVIS 478 (97-98) - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières







N° 478

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 juin 1998

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions,

Par MM. Jacques OUDIN et Paul LORIDANT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Jean-Pierre Camoin, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 780, 856 et T.A.136.

Sénat
 : 445, 450 (1997-1998).

Politique sociale.

AVANT-PROPOS

Votre commission des finances a confié à M. Jacques Oudin le soin d'apprécier le cadrage budgétaire général du présent projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, ainsi que d'examiner certaines de ses dispositions à caractère fiscal ou financier, dont elle s'est saisie pour avis.

Par ailleurs, elle a chargé M. Paul Loridant d'examiner les dispositions du présent projet de loi relatives au surendettement des ménages.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

CHAPITRE PREMIER

ANALYSE DU FINANCEMENT DU PROJET DE LOI D'ORIENTATION

I. INTRODUCTION

A titre liminaire, votre rapporteur pour avis tient à rappeler que la politique de lutte contre les exclusions ne saurait se substituer à la politique de l'emploi. En effet, la privation durable d'emploi reste la principale cause d'exclusion. Le présent texte, aussi nécessaire soit-il, ne fait qu'apporter des solutions palliatives aux conséquences d'une politique de l'emploi impuissante, ou du moins insuffisamment efficace.

Or, les choix faits par le Gouvernement en matière de politique de l'emploi ne sont pas ceux de votre commission des finances, ni de la majorité du Sénat. Cette divergence d'appréciation s'est déjà exprimée sur trois sujets différents.

Premièrement, votre commission des finances a exprimé son désaccord, lors du dernier débat d'orientation budgétaire, avec la priorité donnée à l'emploi public. Cette priorité se traduit par l'arrêt du mouvement de réduction des effectifs de la fonction publique amorcé par le Gouvernement de M. Alain Juppé, le solde des créations et suppressions d'emplois civils redevenant positif en 1998.

Elle se traduit également par la création des emplois-jeunes, par la loi du 16 octobre 1997. Votre commission des finances admet l'urgence d'agir sur le chômage des jeunes, mais elle doute de la viabilité économique de ces emplois parapublics et craint qu'ils ne puissent être pérennisés à terme autrement que par une intégration dans la fonction publique.

Deuxièmement, votre commission des finances s'est opposée à la restriction du dispositif d'allégement des charges sociales sur les bas salaires résultant de l'article 115 de la loi de finances pour 1998. Ce mécanisme, bien que lourd pour les finances publiques, est vertueux car il modifie structurellement les comportements d'embauche des employeurs et a vraisemblablement contribué à enrichir le contenu de la croissance en emplois.

Le Gouvernement, qui a voulu gager par cette mesure d'économie le financement des emplois jeunes, reconnaît aujourd'hui implicitement son erreur en admettant les difficultés qui en sont résultées pour les entreprises d'aide à domicile. Mais beaucoup d'autres secteurs d'activité rémunérant leur personnel à des niveaux voisins du SMIC ont été touchés.

Troisièmement, votre commission des finances partage entièrement l'opinion de la commission des affaires sociales sur le caractère néfaste de l'imposition autoritaire d'une réduction de la durée du travail. L'impact effectif, en termes de créations d'emplois, de cette mesure antiéconomique est pour le moins douteux. Elle est rendue transitoirement incitative par un coûteux dispositif de primes, source d'inégalités entre entreprises et d'effets d'aubaine.

Votre rapporteur pour avis estime important de prendre date pour l'avenir sur chacune de ces trois orientations du Gouvernement, car la croissance actuellement retrouvée ne suffira pas toujours à en effacer les conséquences.

Si les choix de la politique de l'emploi sont sujets à débat, il existe indéniablement un consensus sur les modalités d'une action plus efficace en matière de lutte contre les exclusions.

A cet égard, il est significatif que le présent texte reprenne pour une large part les dispositions du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale présenté au nom de M. Alain Juppé par M. Jacques Barrot. L'audition de Mme Martine Aubry devant votre commission des finances a également confirmé une certaine convergence de vues.

Fort de ce consensus, le gouvernement a fait de la lutte contre l'exclusion l'une des priorités budgétaires, dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de finances.

Toutefois, votre commission des finances estime être dans son rôle en rappelant que le consensus sur la nécessité d'agir plus efficacement en matière de lutte contre les exclusions ne saurait justifier n'importe quel niveau de dépense publique. La contrainte financière s'impose ici comme ailleurs, et il ne s'agit pas tant de dépenser plus, que de dépenser mieux.

D'autre part, ce serait une dangereuse facilité de penser qu'une dépense publique est justifiée du seul fait qu'elle a une finalité sociale. Votre rapporteur pour avis renvoie sur ce point aux observations critiques de la Cour des comptes dans ses derniers rapports publics, portant sur le revenu minimum d'insertion, les aides de l'Etat au maintien et à la création d'emplois, les contrats emplois solidarité, l'insertion des jeunes, et la politique d'intégration des populations immigrées.

Le récent rapport de Mme Join-Lambert au Premier ministre se montre également assez critique sur le fonds d'urgence sociale mis en place au début de cette année en faveur des chômeurs, qui a été abondé de 1 milliard de francs par un décret d'avance en date du 16 janvier 1998. Par le biais de ce fonds, des sommes importantes ont été dépensées en un temps record, sans critères d'attribution définis, sans examen sérieux des cas individuels et sans conditions, au risque de déstabiliser le travail de terrain accompli depuis des années par les intervenants sociaux.

Votre rapporteur pour avis n'hésite donc pas à affirmer que le présent projet de loi d'orientation doit aussi répondre à des préoccupations de bonne gestion des deniers publics.

L'accent mis sur la prévention des exclusions par des actions en amont devrait réduire les situations dramatiques nécessitant un traitement financièrement plus lourd.

La relance de l'insertion et l'encouragement à la sortie des dispositifs d'assistance visent à amorcer une décrue du nombre des bénéficiaires de minima sociaux.

L'évaluation et la mise en cohérence des actions devraient permettre d'éliminer certaines dépenses inutiles et limiter les possibilités d'optimisation ou de fraude à partir des dispositifs existants.

De manière plus générale, votre rapporteur pour avis considère que le financement de la lutte contre les exclusions doit être gagé sur une véritable rigueur budgétaire. C'est pourquoi, dans les développements qui suivent, il s'est attaché à évaluer le coût exact du présent projet de loi d'orientation et à examiner ses modalités de financement.

Le présent projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions représente un coût budgétaire pour l'Etat de 15,9 milliards de francs sur trois ans.

Eu égard à ses incidences financières, il appelle de la part de votre commission certaines précisions et observations tenant tant au fond qu'à la présentation qui en a été faite par le gouvernement.

II. UN PROBLÈME MÉTHODOLOGIQUE

A. UNE CONFUSION ENTRE LE PROJET DE LOI ET LE PROGRAMME

Soucieux de clarté et de rigueur, votre rapporteur pour avis regrette la confusion volontairement entretenue par le gouvernement entre le projet de loi d'orientation et le "programme de prévention et de lutte contre les exclusions" qui a été présenté en conseil des ministres le 4 mars 1998.

En effet, le programme auquel fait référence le gouvernement comprend, outre le projet de loi d'orientation, des "mesures déjà annoncées" notamment dans le cadre de la loi de finances pour 1998, mais pas toujours détaillées ou précisées, ainsi que des projets de loi non encore déposés par le gouvernement, notamment ceux relatifs à la couverture maladie universelle (CMU) et à l'accès au droit1(*).

Le gouvernement a joué de cette confusion. L'exposé des motifs du présent projet de loi, ainsi que le tableau général recensant les moyens financiers affectés figurant à la fin de l'étude d'impact annexée au projet, font référence au "programme de prévention et de lutte", tandis que le contenu même de l'étude d'impact ne concerne que le projet de loi stricto sensu.

De la même façon, présentant ce texte à l'Assemblée nationale, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a fait référence au programme pour évoquer son coût financier, négligeant ainsi le montant réel de l'engagement budgétaire de l'Etat au titre du présent projet de loi.


Déroulement dans le temps du programme de prévention
et de lutte contre les exclusions

Automne 1997 : Mesures déjà annoncées notamment dans le cadre de la loi de finances pour 1998

Printemps 1998 : Projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions

Automne 1998 : Mesures à venir notamment dans le cadre des projets de loi sur la CMU et l'accès au droit

Votre rapporteur pour avis s'étonne de cette confusion et tient à la dissiper : conformément à sa mission2(*), il n'analysera donc ici que le seul coût budgétaire du projet de loi dont a été saisi le Sénat, qu'il s'agisse des charges directement ou indirectement supportées par l'Etat. Ce projet de loi est un effet un "projet de loi d'orientation" : il aura donc nécessairement des mesures réglementaires d'application.

Cet examen précis et détaillé apparaît d'autant plus indispensable que le rapport présenté à l'Assemblée nationale au nom de la commission spéciale3(*) ne semble pas de nature à dissiper cette ambiguïté. Il contribue, en effet, à entretenir la confusion entre le projet et le programme et n'y consacre que de brefs commentaires financiers4(*), bien que le rapporteur ait tenu à relever le caractère "peu précis" de certains financements.

B. DES ÉVALUATIONS AMBIGUËS

Le passage en revue des différentes mesures du présent projet de loi d'orientation fait apparaître des contradictions, à l'image de l'assouplissement de l'exonération de taxe foncière prévue par l'article 29 du projet de loi : cette "mesure n'a pas d'incidence financière pour l'Etat" selon l'étude d'impact alors que le dossier de presse du programme fait référence à un montant de 135 millions de francs sur trois ans.

De façon plus générale, cet examen fait ressortir des lacunes qui conduisent votre rapporteur pour avis à s'interroger sur les ambiguïtés de certaines évaluations de coûts.

La plupart des chiffrages reposent sur des hypothèses de limitation quantitative des bénéficiaires, qui semblent fragiles au regard de l'importance des besoins : 60.000 jeunes pour le programme TRACE ; 70.000 contrats emplois consolidés ; 30.000 emplois supplémentaires en entreprises d'insertion ; 25.000 contrats de formation en alternance pour adultes ; 20.000 logements aidés au titre de la médiation locative ; etc.

Même s'il ne s'agit pas, juridiquement, de dispositifs "à guichet ouvert", il sera difficile de refuser des demandes en cours d'année simplement parce que les crédits initialement prévus seront épuisés. Les dépenses à caractère social constituent traditionnellement de gros postes d'ajustement en lois de finances rectificative.

Certains dispositifs sont expérimentaux, mais leur généralisation n'est pas chiffrée bien que présentée comme certaine. C'est notamment le cas du dispositif de lutte contre l'illettrisme, et des antennes régionales de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion.

D'autres mesures sont réputées n'avoir aucun coût, alors même qu'elles tendent à créer des dispositifs nouveaux ou à élargir le champ de dispositifs existants. C'est notamment le cas de la nouvelle procédure de réquisition de logement avec attributaire, et de l'extension du champ des emplois jeunes dans les DOM.

De même, les charges de gestion supplémentaires pour les administrations publiques sont systématiquement minimisées, voire considérées comme nulles, alors qu'elles impliquent parfois des créations de postes. C'est notamment le cas du rétablissement des bourses des collèges et de la mise en place de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion. Dans ce dernier cas, l'étude d'impact estimait, en effet, que "la création de postes budgétaires est indispensable pour réaliser des recrutements de qualité".

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis souligne qu'il ne faut pas sous-estimer l'effet potentiellement inflationniste de l'amélioration de l'information des populations concernées sur leurs droits. Dans son principe, cet objectif du projet de loi est tout à fait louable. Mais l'expérience prouve que, indépendamment de toute extension juridique, le seul renforcement de l'accès effectif aux droits sociaux existants contribue à accroître considérablement les dépenses afférentes.

Enfin, le présent projet de loi d'orientation propose d'harmoniser et d'étendre les mécanismes dits "d'intéressement", qui permettent de cumuler dans certaines limites une rémunération d'activité avec un minimum social. Ce dispositif est judicieux car il facilite les processus de réinsertion par l'emploi en corrigeant les effets pervers des "trappes à inactivité", créées par la faiblesse de l'écart entre les revenus de remplacement et les revenus d'activité en bas de l'échelle des salaires.

Néanmoins, il est susceptible de générer des effets d'aubaine et des fraudes pures et simples, tant de la part des bénéficiaires que de celle des entreprises qui les emploient. Le décret prévu devra donc le calibrer soigneusement, en prévoyant une réduction progressive du cumul, et des délais de carence entre deux cumuls. A cet égard, on peut s'inquiéter de la mesure votée par les députés contre l'avis du gouvernement, tendant à permettre le cumul d'un contrat emploi solidarité (CES) avec une activité à mi-temps. En effet, comme l'a fait observer avec raison Mme Martine Aubry, les CES devraient être, par définition, réservés aux personnes inaptes à assurer un emploi ordinaire, même à mi-temps.

Par ailleurs, ce mécanisme d'intéressement est considéré par le gouvernement comme n'ayant aucun coût, car l'accroissement des dépenses de minima sociaux généré dans un premier temps serait compensé, dans un second temps, par la sortie des bénéficiaires des dispositifs d'assistance. Ce raisonnement repose sur un pari dont on ne peut que souhaiter le succès, mais qui reste assez audacieux.

III. UN CHIFFRAGE CRITIQUABLE

Sur la base des chiffres fournis par le gouvernement5(*) concernant le coût du programme, votre rapporteur pour avis a mis en évidence certains écarts entre le chiffrage présenté par le gouvernement et celui recalculé par votre commission6(*).

A. LES MESURES DÉJÀ ANNONCÉES : 19,2 ET NON 15,8 MILLIARDS DE FRANCS

Le gouvernement ne fait état que de 15,815 milliards de francs de mesures "déjà annoncées", mais il a omis d'y inclure le montant du cofinancement apporté par le Fonds social européen (FSE) au titre de l'ingénierie des "emplois-jeunes" (225 millions de francs), des mesures de développement des partenariats culturels locaux votées lors de la dernière loi de finances (90 millions de francs), le coût de la loi instaurant une allocation spécifique pour les chômeurs ayant cotisé plus de 40 annuités7(*), soit 963 millions de francs, ainsi que la revalorisation de l'allocation spécifique de solidarité au 1er janvier 1998 soit 2,571 milliards de francs sur trois ans.

Le coût total s'élève ainsi à 19,242 milliards de francs.

Récapitulation des mesures déjà annoncées figurant dans le programme de prévention
et de lutte contre les exclusions

(En millions de francs)


 


1998


1999


2000

Coût cumulé 1998-2000

Programmes nouveaux services nouveaux emplois

920

3.220

5.520

9.660

Ingénierie emplois jeunes

18

64

110

192

Ingenierie emplois-jeunes (cofinancement FSE)

75

75

75

225

Fonds cantine (PLF 1998)

290

290

290

870

Accroissement des moyens du FSL (PLF1998)

65

65

65

195

PLA intégration (PLF 1998)

670

670

670

2.010

Plans de partenariat culturel locaux (PLF 1998)

30

30

30

90

Allocation spécifique d'attente

263

350

350

963

Revalorisation de l'ASS et de l'AI

1.177

1.177

1.177

3.531

Contrats déjà affectés au TRACE

137

548

821

1.506

Total

3.645

6.489

9.108

19.242

B. LES MESURES À VENIR : 8,4 ET NON 5 MILLIARDS DE FRANCS

Le gouvernement n'intègre en effet dans les "mesures à venir" que le coût du projet de loi sur la couverture maladie universelle (CMU) et oublie celui du projet sur l'accès au droit ( 132 millions de francs), des mesures relatives à l'action sociale (380 millions de francs), des mesures en faveur de l'éducation (50 millions de francs), les conséquences du cumul entre l'allocation parentale pour jeune enfant (APJE) et le revenu minimum d'insertion (RMI) (333 millions de francs), et le développement de la formation en alternance (2.483 millions de francs), pour un total de 3,378 milliards de francs.

Récapitulation des mesures à venir figurant

dans le programme de prévention et de lutte contre les exclusions

(En millions de francs)

C. LES COFINANCEMENTS : 7,5 ET NON 8,1 MILLIARDS DE FRANCS

L'écart avec le chiffre du gouvernement provient de deux mesures. D'une part, des exonérations de charges sociales non compensées à la sécurité sociale, qui seront versées au titre de mesures à venir relatives au développement de la formation en alternance, pour un montant de 378 millions de francs. D'autre part, 225 millions de francs consacrés à l'ingénierie des emplois-jeunes, c'est à dire qui servent à cofinancer des mesures déjà été annoncées par le gouvernement.

D. LE COÛT BUDGÉTAIRE POUR L'ETAT : 15,9 ET NON 22,4 MILLIARDS DE FRANCS

Le montant des mesures nouvelles à la charge de l'Etat figurant dans le présent projet de loi d'orientation est obtenu par différence, une fois opérés tous les reclassements précédents.

Récapitulation

(En millions de francs)


 

Chiffres du Gouvernement

Chiffres recalculés par la commission des finances


Différence

Mesures déjà annoncées

15.815

19.242

+ 3.427

Mesures à venir

5.000

8.378

+ 3.378

Mesures nouvelles à la charge de l'Etat : coût budgétaire du projet de loi


22.446


15.942


- 6.504

Cofinancement du projet de loi

8.151

7.549

- 602

Coût total

51.412

51.111

- 301

IV. UN ENGAGEMENT BUDGÉTAIRE DE L'ETAT DE 15,9 MILLIARDS DE FRANCS SUR TROIS ANS

A. DES CREDITS CONCENTRES SUR LES AIDES À L'EMPLOI

1. Les mesures destinées à favoriser l'accès à l'emploi bénéficient de 12,769 milliards de francs de crédits, soit 80,10% du montant total de l'engagement de l'Etat

Ces crédits sont principalement consacrés, pour 8,504 milliards de francs, au recentrage des contrats emploi solidarité sur les personnes les plus en difficulté et au développement du rôle en matière d'insertion des contrats emploi consolidé. Une somme de 1,271 milliard de francs est affectée au développement de la formation en alternance au profit des adultes ; 1,081 milliard de francs sont destinés au renforcement du secteur de l'insertion par l'activité économique, et 400 millions à la mise en place d'un fonds de soutien à l'insertion par l'activité économique, tandis que 761 millions bénéficient au programme TRACE (trajet d'accès à l'emploi).

Par ailleurs, 670 millions de francs sont affectés à des mesures destinées à l'accompagnement vers l'emploi.

2. Les mesures destinées à faciliter l'accès au logement bénéficient de 854 millions de francs de crédits, soit 5,36 % du montant total

Il s'agit principalement, pour une somme de 320 millions de francs, de crédits nouveaux affectés au fonds de solidarité logement. En outre, 150 millions sont destinés à développer la médiation locative, 150 millions sont affectés à la modernisation des procédures de réquisition, 123 millions sont consacrés à la lutte contre le saturnisme, tandis que 56 millions sont destinés aux Centres communaux d'action sociale (CCAS).

3. Le renforcement de l'accès aux soins bénéficie de 590 millions de francs, soit 3,70 % du montant total

Ces crédits sont destinés à la généralisation des programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins (PRAPS).

4. Les droits sociaux et les moyens d'existence des plus démunis sont destinataires de 280 millions de francs

1,76 % du montant total est ainsi affecté au titre du mécanisme d'intéressement des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (API).

5. L'accès à la culture : 801 millions de francs, soit 5,02 % du montant total

Il s'agit pour l'essentiel du rétablissement des bourses scolaires (450 millions de francs) et de mesures diverses en faveur de la jeunesse, des sports ou du tourisme.

6. Le renforcement de l'efficacité des acteurs sociaux : 648 millions de francs

Ces crédits correspondent au renforcement de l'accueil en centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), pour 505 millions de francs, et au développement de la formation des acteurs sociaux, pour 130 millions, tandis que 13 millions sont consacrés à la mise en place de l'Observatoire national de la pauvreté.

B. UNE MONTÉE EN CHARGE FORTEMENT PROGRESSIVE

La montée en charge du coût budgétaire du projet de loi est rapide : en l'espace de trois ans, les crédits décuplent en passant de 1,092 milliard de francs en 1998 à 5,450 milliards en 1999, et 9,400 milliards de francs en 2000. Le coût en année pleine s'élève ainsi à près de 10 milliards de francs, montant qu'il n'est pas inintéressant de rapprocher de celui du récent accord salarial dans la fonction publique, qui est estimé à 12 milliards de francs.

Pour la première année, le coût d'un milliard de francs pour l'Etat peut, par ailleurs, être comparé au coût prévisionnel du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale dont la discussion fut interrompue en avril 1997. Celui-ci avait été évalué8(*) à 2,5 milliards de francs, dont 1,7 milliard sur le budget du logement et 768 millions sur le budget des affaires sociales.

V. L'IMPORTANCE DES COFINANCEMENTS

A. UN APPORT REPRÉSENTANT LA MOITIÉ DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ETAT

Le projet de loi repose sur une forte complémentarité entre l'action budgétaire de l'Etat et celle des collectivités locales (3,476 milliards), du fonds social européen (1,940 milliard), des fonds de la formation professionnelle (961 millions), des opérateurs privés (879 millions), et des organismes de sécurité sociale (293 millions).

Il convient par ailleurs de souligner que ces cofinancements sont particulièrement importants, voire prépondérants, pour certaines des " mesures phares " de ce projet de loi.

Ainsi, le coût annoncé du programme TRACE est de 5,132 milliards, mais l'Etat n'en financera au titre du présent projet que 761 millions, soit moins de 15%. De même, les programmes locaux pour l'insertion par l'emploi (PLIE), d'un montant total estimé à 1,620 milliard, sont entièrement cofinancés, à parts égales, par le FSE et les collectivités locales.



 

1998

1999

2000

Cumul 1998/2000

Coût du programme TRACE

417

1.906

2.809

5.132

Dont contrats

304

1.495

2.243

4.042

Mesures déjà annoncées

137

548

821

1.506

Cofinancement collectivités locales


167


947


1.422


2.536

Coût net pour l'Etat

0

0

0

0

Dont mesures d'accompagnement


113


411


566


1.090

Cofinancement FSE

30

90

90

210

Cofinancement collectivités locales


6


38


75


119

Coût net total pour l'Etat

77

283

401

761

B. UNE FORTE CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

La charge supportée par les collectivités locales est particulièrement lourde : elles sont sollicitées à hauteur de 45 % des cofinancements.

Cette complémentarité entre l'action de l'Etat et celle des cofinanciers est affichée, recherchée et espérée par le gouvernement. Elle ne semble cependant pas toujours avérée.

Ainsi, les financements du FSE ne sont connus que jusqu'en 1999, année d'échéance des programmes en cours. Leur estimation recoupe la présentation faite par le gouvernement de la participation de ces fonds, dans le cadre de son "plan national d'action pour l'emploi".

Il apparaît que les négociations avec les régions n'ont pas encore commencé, l'Association des présidents de conseils régionaux n'ayant pas même été consultée au moment de l'élaboration de ce projet, ni associée à sa préparation alors même qu'elle s'est déclarée désireuse de participer à cette consultation. Or les régions doivent, en principe, financer à elles seules près de la moitié du programme TRACE (2,655 milliards de francs sur 5,132 milliards de francs, soit 51,7 %).

De même, l'Association des présidents de conseils généraux constatait que les cofinancements des partenaires étaient "à ce jour" mal définis et étaient "souvent la conséquence indirecte de mesures qui sont à l'initiative de l'Etat". La répartition, par type de mesures, de la part respective des crédits de l'Etat et de ceux cofinancés souligne bien cette importance tant quantitative que qualitative de l'apport financier des "cofinanceurs".

Moyens financiers affectés au projet de loi d'orientation

relatif à la lutte contre les exclusions

Tableau récapitulatif

(En millions de francs)


 

1998

1999

2000

Coût cumulé 1998-2000

I - Mesures d'accès à l'emploi

Crédits d'Etat

552

4.226

7.991

12.769

Cofinancement

521

2.386

3.470

6.377

Total

1.073

6.612

11.461

19.146

II - L'accès et le maintien dans le logement

Crédits d'Etat

143

355

356

854

Cofinandement

262

349

349

960

Total

405

704

705

1.814

III - L'accès aux soins

Crédits d'Etat

90

250

250

590

Cofinancement

17

61

61

139

Total

107

311

311

729

IV - Les droits sociaux

Crédits d'Etat

56

112

112

280

Cofinancement

15

29

29

73

Total

71

141

141

353

V - L'accès à l'éducation et à la culture

Crédits d'Etat

155

275

371

801

Total

155

275

371

801

VI - L'efficacité des acteurs sociaux

Crédits d'Etat

96

232

320

648

Total

96

132

320

648

Total crédits d'Etat

1.092

5.450

9.400

15.942

Total cofinancements

815

2.825

3.909

7.549

Total général

1.907

8.275

13.309

23.491

VI. LE COÛT DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Nonobstant les dispositions constitutionnelles ou organiques limitant l'initiative parlementaire en matière financière, le coût budgétaire du projet de loi a été accru en première lecture par l'Assemblée nationale. Celle-ci s'est par ailleurs désintéressée de l'impact financier global de ce texte, ainsi que votre rapporteur pour avis l'a déjà relevé.

D'après les informations que votre rapporteur pour avis a pu obtenir du gouvernement, trois dispositions votées par l'Assemblée nationale lui apparaissent susceptibles de générer des coûts budgétaires significatifs.

Outre la transformation en dégrèvements de certaines exonérations de taxe foncière, pour un coût de l'ordre de 20 millions de francs, et l'extension de l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprise aux salariés reprenant leur société, pour un coût de 45 millions de francs, une mesure présente un coût financier particulièrement conséquent.

Il s'agit de la suppression de la taxe forfaitaire sur les frais d'huissier qui s'élève, selon les services du ministère de l'économie et des finances, à 360 millions de francs. Cette mesure a été votée contre l'avis du gouvernement. Votre rapporteur pour avis s'interroge d'ailleurs sur la pertinence et le caractère réaliste de son gage, qui aboutit à tripler les droits sur les métaux précieux.

Le montant total annuel des modifications apportées par l'Assemblée nationale peut ainsi être chiffré à 425 millions de francs, soit 1,275 milliard de francs sur trois ans, soit un surcoût de 8 % du montant total des crédits budgétaires affectés initialement par le gouvernement au présent projet de loi.

VII. UN FINANCEMENT PAR REDEPLOIEMENT BUDGETAIRE

A. UN PRINCIPE ADMIS PAR LE GOUVERNEMENT

Mme Martine Aubry a indiqué, lors de son audition par votre commission le jeudi 28 mai 1998, que le présent projet de loi d'orientation serait financé par des redéploiements de crédits, et qu'elle en espère notamment des économies sur les dépenses pour l'emploi ainsi que sur les crédits consacrés aux minima sociaux.

Votre commission ne peut que se féliciter de la position de principe ainsi adoptée par le gouvernement, qui rejoint avec quelque retard celle qu'elle-même avait défendue lors de la discussion de la dernière loi de finances à l'automne 1997.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, il devrait être procédé en 1998 à des redéploiements sur les crédits de l'emploi, mais pas sur ceux consacrés à l'action sociale. On rappellera par ailleurs qu'une provision de 225 millions de francs a été inscrite au budget de l'emploi pour couvrir, très partiellement, le coût du présent projet de loi lors de sa première année d'application.

Pour 1999 et 2000, les redéploiements s'effectueraient dans le cadre d'un redéploiement général sur l'ensemble du budget de l'Etat.

B. UNE APPLICATION EFFECTIVE À CONFIRMER

Au-delà des déclarations d'intention, votre commission s'attachera à vérifier la réalité des redéploiements budgétaires annoncés.

Or elle ne peut qu'exprimer la plus vive inquiétude devant les orientations retenues par le ministre de l'économie et des finances pour le prochain budget. Après des années d'une certaine rigueur, qui ont permis à la France de se qualifier pour l'euro dans un contexte difficile et portent aujourd'hui leurs fruits, le gouvernement s'apprête à laisser dériver à nouveau les dépenses de l'Etat.

En effet, selon le rapport présenté par le gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire, les crédits du budget général augmenteraient de 2,2 % en 1999. Ce pourcentage correspond à un accroissement des dépenses de 35 milliards de francs, dont 23 milliards de francs sont d'ores et déjà préemptés par la fonction publique, l'accord salarial récemment signé coûtant à lui seul 12 milliards de francs.

De ce fait, seul le dynamisme des recettes fiscales résultant de la croissance économique permettrait d'abaisser le déficit budgétaire à 2,7% du PIB. Toutefois, ce niveau resterait encore insuffisant pour enrayer la croissance spontanée de la dette publique.

Le ministre de l'économie et des finances a indiqué devant la commission des finances de l'Assemblée nationale que les redéploiements de crédits civils porteraient en 1999 sur 20 milliards de francs, ce qui est faible au regard de la masse du budget. Ces redéploiements apparaissent insuffisants pour le financement de toutes les priorités retenues, qui serait assuré principalement par des recettes nouvelles, à hauteur de 30 milliards de francs.

Ces questions seront évoquées plus en détail dans le cadre du prochain débat d'orientation budgétaire.

Néanmoins, ce retour à un certain laxisme financier, sous couvert d'une croissance spontanée des recettes, conduit à douter sérieusement de la réalité des redéploiements budgétaires annoncés pour financer le présent projet de loi d'orientation.

CHAPITRE II

LE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

I. LE DISPOSITIF LÉGISLATIF DE LUTTE CONTRE LE SURENDETTEMENT

A. LA LOI DU 31 DÉCEMBRE 1989

La fin des années quatre-vingt a vu la montée d'un phénomène inquiétant : le surendettement. Ainsi, en 1989, quelque 200.000 ménages se trouvaient dans l'incapacité de faire face aux échéances de remboursement des prêts qu'ils avaient contractés.

En outre, faute d'une procédure permettant de traiter l'ensemble des créances, les débiteurs défaillants devaient assigner séparément chacun de leurs créanciers sur le fondement de l'article 1244-1 du code civil pour obtenir du juge autant de moratoires.

La loi du 31 décembre 1989, relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles a rompu avec cette démarche bilatérale et a institué un dispositif offrant une vue d'ensemble de la situation du débiteur et des possibilités de traitement global.

Cette loi institue, dans chaque département, au moins une commission de surendettement des particuliers, composée de cinq membres : le représentant de l'Etat dans le département, président ; le trésorier-payeur général, vice-président ; le représentant local de la Banque de France qui en assure le secrétariat, ainsi que deux personnalités choisies par le représentant de l'Etat dans le département, l'une sur proposition de l'Association française des établissements de crédit et l'autre sur proposition des associations familiales de consommateurs.

Cette commission est chargée de parvenir à la conclusion d'un plan amiable de règlement du passif accepté par le débiteur et ses créanciers.

En cas d'échec de la phase de conciliation, le juge peut être saisi par le débiteur ou par les créanciers d'une demande de redressement judiciaire civil. Le plan établi par le juge est alors imposé aux parties.

B. LA LOI DU 8 FÉVRIER 1995

Si la loi du 31 décembre 1989 s'est heurtée, au début de sa mise en oeuvre, à certains blocages liés notamment à l'attitude peu coopérative de certains créanciers, elle a été globalement efficace puisque le taux de conclusion des plans amiables s'est régulièrement accru.

Le dispositif a toutefois été amélioré par la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui a renforcé le rôle des commissions de surendettement.

En effet, la loi précitée a pris en compte l'engorgement des tribunaux et a, en conséquence, recentré le dispositif sur les commissions de surendettement.

La phase de conciliation est maintenue, mais en cas d'échec, c'est la commission qui, à la demande du débiteur, formule des recommandations afin d'apurer les dettes du débiteur. Le juge se contente alors de conférer force exécutoire à ces recommandations.

En revanche, si les mesures recommandées sont contestées dans les quinze jours de la notification, le juge retrouve pour statuer la plénitude de ses pouvoirs. Il peut retenir tout ou partie des mesures recommandées par la commission, les compléter et prévoir des mesures nouvelles dans les limites fixées par l'article L. 331-7 du code de la consommation.

Cette procédure a connu un grand succès. Entre le 1er mars 1989 et le 31 décembre 1997, 619.389 dossiers ont été transmis aux commissions.



Rythme des dépôts de dossiers auprès des commissions de surendettement

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Dossiers déposés

91.000

68.000

64.000

69.000

68.000

70.000

87.000

96.000

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI

A. LES LIMITES DU DISPOSITIF ACTUEL

Pourtant, ce dispositif semble aujourd'hui atteindre ses limites du fait du changement de nature du surendettement.

En effet, les personnes visées par la loi de 1989 étaient essentiellement ce que l'on appelle communément des "surendettés actifs", c'est-à-dire des ménages qui s'étaient endettés au-delà de leur capacité de remboursement.

Depuis 1993, le nombre de "surendettés passifs", c'est-à-dire de ménages surendettés suite à une chute de leurs revenus tend à augmenter.

Dans son rapport d'information, rédigé avec notre collègue Jean-Jacques Hyest9(*), votre rapporteur pour avis faisait état d'analyses préoccupantes sur l'évolution de la capacité de remboursement des ménages. Plusieurs études étaient citées.

Selon la Banque de France, "auprès de la commission du surendettement du Maine-et-Loire, la part des dossiers dans lesquels la capacité de remboursement est inexistante est passée de 9 % en 1992 à 24 % en 1996.

En outre, l'aggravation de la crise sociale augmente le nombre de situations inextricables auxquelles sont confrontées les commissions. Ainsi, CETELEM, qui représente les professionnels du crédit dans 22 commissions départementales, estime à près de 40 % le nombre de dossiers concernant des particuliers sans ressources.
"

Or, l'évolution de la nature même du surendettement "grippe" le dispositif.

En effet, le nombre de dossiers déposés augmente fortement depuis la fin de 1994.



Nombre de dossiers déposés pour les trois premiers mois
de chaque année depuis 1991

Année

Dossiers déposés

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

19.570

18.681

19.458

20.252

18.081

23.653

25.412

30.766

Le tableau ci-dessus révèle ainsi que le premier trimestre 1998 est celui qui connaît le nombre de dépôts le plus élevé depuis l'entrée en vigueur de la procédure.

Or, cette augmentation du nombre des dossiers déposés semble liée au développement des moratoires. En effet, faute de revenus suffisants de la part des débiteurs, les commissions de surendettement doivent recourir de plus en plus souvent à cette procédure.



Part des plans de surendettement comportant des moratoires
(mars 1997 à mars 1998)

 

1997

1998

 

mars

avril

mai

juin

juil.

août

sept.

oct.

nov.

déc.

janv.

févr.

mars

Phase amiable

25,1

33,3

33,3

31,7

31,5

33,1

34,1

34,0

34,8

37,3

33,5

37,1

39,4

Phase de recommandation

65,1

61,4

52,0

57,7

58,7

59,4

60,7

62,2

56,6

59,6

59,9

65,1

64,1

Phase amiable + phase de recommandation

33,5

39,8

37,9

37,7

37,5

38,2

39,8

39,7

39,7

42,6

39,5

43,0

44,6

Ainsi, il apparaît qu'en 1997, la part des plans de redressement comportant des moratoires, phase amiable et phase de recommandation confondues, est passée de 33,5 % en mars à 42,6 % en décembre.

Or, la multiplication des moratoires risque de conduire le système actuel de traitement du surendettement vers une impasse. Les cas d'amélioration de la situation du débiteur ne sont pas très fréquents. En conséquence, lorsque la période fixée par le moratoire est écoulée, le dossier est généralement déposé de nouveau auprès des commissions de surendettement qui n'ont guère d'autre solution que de proposer un nouveau moratoire. La multiplication des réexamens risque d'engorger les commissions sans pour autant apporter une solution définitive à ces cas difficiles.

B. LE NOUVEAU DISPOSITIF

Devant ce phénomène, le Gouvernement a présenté un nouveau dispositif qui tient compte de l'insolvabilité de certains débiteurs et en tire les conséquences.

Le dispositif proposé par le présent projet de loi maintient la phase amiable et la phase de recommandations. Toutefois, la nature des recommandations varie selon la situation du débiteur. Ainsi, lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur caractérisée par l'absence de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes, elle peut recommander la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires pour une durée qui ne peut excéder trois ans.

A l'issue de cette période, la commission réexamine la situation du débiteur. Si sa situation le permet, la commission recommande tout ou partie des mesures prévues dans l'actuel dispositif : report ou rééchelonnement des dettes, imputation des paiements d'abord sur le capital, réduction des taux d'intérêt relatifs aux sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées et, en cas de vente forcée, réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit après la vente.

En revanche, si le débiteur reste insolvable, la commission recommande, par une proposition spéciale et motivée, la réduction et l'effacement de tout ou partie des dettes autres qu'alimentaires.

Ce dispositif doit donc permettre de résoudre les cas les plus désespérés. Il est cependant strictement encadré pour éviter tout détournement de la procédure. Ainsi, l'effacement des dettes n'intervient qu'après un double examen de la situation du débiteur à deux instants éloignés dans les temps. En outre, cette procédure est sous le contrôle du juge, qui doit homologuer la décision de la commission et peut revenir sur les propositions de celle-ci s'il estime qu'elles ne sont pas adaptées à la situation du débiteur. Enfin, le débiteur ayant bénéficié d'un effacement de dettes est inscrit au fichier des incidents de paiement pendant huit ans et ne peut bénéficier d'un nouvel effacement durant cette période.

Votre rapporteur tient à faire remarquer que le texte initial proposé par le gouvernement excluait les dettes fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale non seulement du moratoire, mais également de la réduction ou de l'effacement des dettes.

L'Assemblée nationale a supprimé cette mesure afin d'établir une égalité entre les créanciers, satisfaisant ainsi une revendication de longue date des établissements de crédit et des professions bancaires.

Votre rapporteur pour avis rejette cette banalisation des dettes fiscales alors même que celles-ci sont insignifiantes dans les dossiers des débiteurs susceptibles de bénéficier du nouveau dispositif et que l'administration fiscale dispose d'une procédure spécifique de remise gracieuse.

Votre rapporteur souhaiterait également présenter quelques remarques sur le présent projet de loi.

Tout d'abord, il se félicite que ce texte se soit largement inspiré du rapport sur le surendettement qu'il a rédigé avec notre collègue Jean-Jacques Hyest. Toutefois, ce constat n'empêche pas certaines critiques.

D'une part, la dimension sociale n'est pas assez prise en compte, aussi bien dans l'instruction des dossiers que dans le suivi du plan de redressement.

A cet égard, votre rapporteur souhaiterait rappeler certaines propositions faite dans le rapport précité :

· prévoir la présence d'un travailleur social siégeant aux réunions de la commission de surendettement avec voix consultative ;

· développer une coopération plus étroite entre les secrétariats des commissions de surendettement et l'ensemble des acteurs sociaux dans la phase d'instruction des dossiers de surendettement ;

· instaurer un mécanisme contractuel de suivi de la mise en oeuvre des plans confié à un conseiller en économie sociale et familiale.

En effet, un plan peut durer huit ans, et exige de gros sacrifices de la part des ménages. L'absence de suivi augmente de manière notable les risques d'incidents de paiement et, à terme, l'abandon du plan.

D'autre part, votre rapporteur pour avis s'étonne qu'aucune mesure ne soit prise pour remédier à l'absence de statistiques. Le rapport d'information avait soulevé le manque d'éléments statistiques en quantité et en qualité suffisantes. Or, les auditions menées pour analyser le présent projet de loi et rédiger ce rapport ont montré que cette lacune était loin d'être compensée et que le gouvernement prend des dispositions sans connaître véritablement leur impact, faute de statistiques fines et pertinentes.

Enfin, votre rapporteur est persuadé que ce texte aurait mérité de constituer un projet de loi à part entière.

A cet égard, votre rapporteur estime que son incorporation dans le projet de loi d'orientation sur la lutte contre les exclusions risque de conduire à des confusions. Certes, la nature du surendettement a évolué et le nombre de surendettés passifs a fortement augmenté. La réalité du surendettement reste cependant complexe et mêle les deux composantes, surendettement passif et actif.

Il résulte de ces considérations que les surendettés sont loin d'être tous des exclus, et que seuls 7 % des dossiers laissent apparaître un endettement non bancaire.

Dès lors, et même si votre rapporteur défend avec vigueur la nécessité d'aider les débiteurs surendettés à sortir de cette situation difficile, il ne faudrait pas confondre traitement du surendettement et assistanat. La procédure collective n'est pas un droit acquis et les débiteurs ont des devoirs, comme celui d'être de bonne foi, celui de n'accomplir aucun acte qui aggraverait leur insolvabilité et celui de faire preuve d'un esprit de compromis dans l'élaboration du plan.

En contrepartie, il est indispensable pour le succès de la procédure que les commissions de surendettement laissent à la disposition des débiteurs les ressources nécessaires aux dépenses courantes minimales du ménage.

CHAPITRE III

LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

I. LES DISPOSITIONS FISCALES ET FINANCIÈRES

A l'exception du volet relatif au traitement des situations de surendettement, les dispositions à portée financière ou fiscale du présent projet de loi d'orientation dont votre commission s'est saisie pour avis présentent une cohérence d'ensemble faible. De fait, ces différentes mesures constituent en quelque sorte un volet portant diverses dispositions d'ordre économique et financier " ciblé ", principalement, sur des objectifs relatifs, d'une part, à la promotion du logement en faveur des personnes défavorisées et, d'autre part, à la prévention de l'aggravation des situations d'exclusion pouvant résulter des coupures d'accès à l'énergie, à l'eau ou au téléphone, des difficultés à disposer d'un compte bancaire ou encore de l'impossibilité à accéder à des produits de première nécessité.

Sur cet ensemble de mesures hétéroclites, votre commission des finances ne pouvait disposer d'une véritable " philosophie " d'amendement. La plupart des modifications qu'elle vous soumettra à l'occasion de l'examen des articles s'ordonnent cependant, autour d'un certain nombre d'objectifs :

· Refuser des dispositions marquées par un fort caractère d'affichage politique : la taxe sur les logements vacants, prévue à l'article 30 du présent projet de loi, est apparue à votre commission abusivement considérée comme une mesure destinée à lutter contre l'exclusion, inégalitaire, et de surcroît inapplicable en l'absence de tout outil de recensement de la vacance volontaire. Elle a donc adopté un amendement de suppression de cet article.

· Prévoir la compensation des allégements de fiscalité locale d'autant plus généreusement accordés par l'Etat qu'ils n'entraînent pour lui aucune perte de ressources ; il s'agit par là de confirmer l'hostilité de principe de la commission des finances envers la propension des gouvernements successifs à faire financer des politiques nationales par les collectivités locales.
C'est pourquoi elle vous proposera des amendements tendant à prévoir la compensation des pertes de recettes résultant des allégements de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties prévus respectivement par les articles 25 bis et 29 du présent projet de loi.
Cette " correction " est apparue d'autant plus nécessaire que les pertes de recettes résultant de ces mesures seront probablement concentrées sur les collectivités où les phénomènes d'exclusion sont les plus importants et où les bases fiscales sont souvent faibles.

· Limiter à leur objectif de lutte contre l'exclusion les allégements ainsi redéfinis : tel est le sens de deux des amendements présentés à l'article 29.

· Revenir en tout ou partie sur la rédaction un peu hâtive de certains articles introduits au cours de la discussion de ce projet à l'Assemblée nationale, tel est, notamment, des amendements proposés aux articles 28 ter, 40 C et 73 bis. Il s'agit de mieux cibler certaines de ces dispositions qui, accordant en apparence des avantages fiscaux, pénaliseraient en fait certains contribuables (article 28 ter) ou laisserait une marge d'appréciation trop importante à l'administration pour que l'avantage fiscal soit véritablement opérant (article 40 C)

· Laisser une place aux négociations contractuelles plutôt que d'imposer par la loi des mesures trop contraignantes. C'est l'objet des deux amendements que votre commission a adopté à l'article 73 relatif au droit au compte bancaire, supprimant la fixation par décret des tarifs de services bancaires de base et l'obligation d'une notification motivée pour l'ensemble des clôtures de comptes.Comme pour la taxe sur les logements vacants, elle a souhaité que l'objectif de lutte contre les exclusions ne soit pas l'occasion d'adopter des mesures trop directives, dont la portée dépasserait largement l'ambition de répondre aux besoins des personnes les plus défavorisées.

II. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU SURENDETTEMENT

S'agissant des dispositions relatives au traitement des situations de surendettement dont votre commission s'est saisie pour avis, la plupart des amendements soumis à l'approbation de la commission visent à supprimer des dispositions votées par l'Assemblée nationale dont l'objet paraît louable à première vue mais qui, in fine, risquent d'aboutir au résultat contraire de l'objectif recherché. Les amendements adoptés par la commission s'ordonnent autour de cinq objectifs :

· Ne pas interdire aux créanciers et aux débiteurs de rémunérer la personne de leur choix pour les aider dans la procédure de surendettement devant la commission, sous prétexte de vouloir lutter contre les officines de dettes (article 44 et à article 48). En effet, les dispositions votées par l'Assemblée nationale conduiraient en réalité à empêcher la rémunération d'un avocat. Conscient toutefois du problème soulevé par les cabinets de gestion des dettes, la commission a adopté un amendement créant un article additionnel avant l'article 42 et visant à interdire de facto les activités de ces derniers.

· Ne pas restreindre les pouvoirs de la commission en cas d'échec de la conciliation en rétablissant la possibilité, pour les commissions, de recommander le report d'une partie des dettes (article 47). Votre commission a également craint que la disposition votée par l'Assemblée nationale qui consiste à abaisser automatiquement le taux d'intérêt des prêts au taux légal en phase de recommandation conduise au rejet systématique par les débiteurs de la phase amiable au profit de la phase de recommandation, puisque cette dernière leur est plus favorable. Elle a donc adopté un amendement de suppression de cette disposition (article 47).

· Eviter la banalisation des dettes fiscales, parafiscales et envers les organismes de sécurité sociale (article 48) tout en s'assurant que les recommandations des commissions soient systématiquement prises en compte par tous les directeurs des services fiscaux (article additionnel après l'article 48).

· Prendre en compte la situation respective des créanciers pour, en équité, prendre les mesures de réduction ou d'effacement des dettes (article 48).

· Eviter que la cause de l'endettement détermine les décisions de moratoire, qui ne doivent tenir compte que de la gravité de la situation financière des débiteurs (article 48).

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER
DE L'ACCÈS AUX DROITS

CHAPITRE II
ACCÈS AU LOGEMENT

Section 1
Mise en oeuvre du droit au logement


ARTICLE 25

Exonération de la taxe d'habitation pour certains logements en sous-location

Commentaire : cet article consistait initialement en une exonération de la taxe d'habitation pour certains logements en sous-location bénéficiant à des personnes défavorisées, à laquelle l'Assemblée nationale a substitué le principe d'un dégrèvement qui garantit la compensation par l'Etat des pertes de recettes résultant pour les collectivités locales de la présente disposition.

Initialement, ce dispositif prévoyait de compléter la rédaction du II de l'article 1408 du code général des impôts relatif aux personnes exonérées de taxe d'habitation par un 4° destiné à faire bénéficier de cette exonération certains logements en sous-location occupés par des personnes défavorisées.

A cet égard, si l'Assemblée nationale a approuvé cet objectif, elle a cependant considéré que les pertes de recettes pour les collectivités locales résultant de cette disposition devaient être compensées par l'Etat et, par conséquent, elle a " transformé " cette exonération en un dégrèvement d'office inscrit à l'article 1414 du code général des impôts.

I.  - LE DISPOSITIF INITIAL

Le présent article vise en premier lieu à dispenser de l'acquittement de la taxe d'habitation, les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs migrants et des résidences-foyers dénommés résidences sociales, que l'article R. 351-55 du code de la construction et de l'habitation définit comme étant destinés aux personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent et indépendant10(*), pour les logements situés dans ces foyers.

A cet égard, il convient de rappeler les termes de l'article R. 351-55 précité, qui figure parmi les dispositions consacrées aux conditions d'assimilation des logements-foyers à des logements à usage locatif : " Sont considérés comme logements-foyers des établissements à caractère social qui assurent le logement dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs et des locaux communs meublés ainsi que, le cas échéant, diverses prestations annexes telles que blanchissage, service de soins ou services sociaux éducatifs moyennant une redevance ".

En second lieu, cette exonération doit bénéficier aux organismes à but non lucratif agréés par le préfet, pour les logements qu'ils sous-louent aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Sur ce point, il convient de noter que l'agrément du préfet est accordé dans les conditions prévues à l'article 92 L du code général des impôts qui vise les agréments donnés en vue d'obtenir l'exonération de l'impôt sur le revenu pendant trois ans des produits des sous-locations consenties à des personnes défavorisées.11(*)

Il convient de noter que ce dispositif est cohérent par rapport à celui approuvé récemment par le Sénat à l'article 111 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Ce dernier vise en effet à étendre le dispositif voté dans les lois de finances pour 1997 et 1998 en faisant entrer les logements-foyers de jeunes travailleurs et les logements-foyers assimilés dans le champ du taux réduit de TVA.12(*)

II. - UNE SUBSTITUTION D'UN DÉGRÈVEMENT À UNE EXONÉRATION QUI RESTE À CONFIRMER

A. LE DISPOSITIF INITIAL


Dans son texte initial, le Gouvernement avait choisi de satisfaire cet objectif dans le cadre des dispositions de l'article 1408 du code général des impôts dont le II comporte une liste de personnes exonérées ès qualité de la taxe d'habitation :

1° Les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance ;

2° Les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs, d'accord avec l'agent de l'administration fiscale ;

3° Les ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité étrangère dans la commune de leur résidence officielle et pour cette résidence seulement, dans la mesure où les pays qu'ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français.

A cette liste venait donc s'adjoindre un 4° faisant bénéficier de cette exonération les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs migrants et des résidences-foyers dénommés résidences sociales ainsi que les organismes à but non lucratif agréés par le préfet, pour les logements qu'ils sous-louent aux personnes défavorisées.

A cet égard, il convient de rappeler que le Conseil d'Etat possédait une jurisprudence restrictive au sujet de l'interprétation des conditions de l'imposition de ce type de logements à la taxe d'habitation. Dans un arrêt du 24 mars 1982, il avait en effet rappelé " qu'aux termes de l'article 1407 du code général des impôts " la taxe d'habitation est due : 1°) pour tous les locaux meublés affectés à l'habitation " ; qu'aux termes de l'article 1408 du même code " la taxe est établie au nom des personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux imposables " ; que l'association gère un centre où elle met à la disposition de jeunes travailleurs des chambres ou des studios individuels, moyennant le paiement d'un loyer et l'engagement de respecter les dispositions du règlement intérieur de l'établissement ; que si le règlement intérieur de la résidence prévoyait certaines dispositions destinées à préserver l'ordre, la tranquillité et la sécurité des locataires, ces dispositions n'étaient pas de nature à retirer à chacun des intéressés la disposition personnelle du logement qui lui était attribué ; qu'ainsi les locataires doivent être regardés comme ayant eu a leur disposition un logement meublé ; qu'en conséquence, ils étaient passibles, pour ce logement, de la taxe d'habitation. "

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


Contestant l'absence de compensation des pertes de recettes résultant pour les collectivités locales de cette disposition, l'Assemblée nationale, sur l'initiative de M. Jean-Pierre Brard reprise par sa commission spéciale, a " transformé " cette exonération en un dégrèvement d'office inscrit à l'article 1414 du code général des impôts, disposition à laquelle le présent article se rattache beaucoup plus logiquement qu'à l'article 1408 du même code.

Il convient en effet de noter que l'article 1414 du code général des impôts, prévoit notamment l'exonération de taxe d'habitation d'un certain nombre de contribuables que le niveau de revenu rend non-imposables. Il s'agit de ceux âgés de plus de 60 ans (I, 2°), ainsi que les veufs et veuves et les contribuables " atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence " (I, 3°). Il inclut en outre les titulaires de l'ex Fonds national de solidarité (I, 1°) ainsi que les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

Sur ce dernier point, il faut rappeler les termes du III et du IV de l'article 1414 du code général des impôts qui disposent : " III Les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion sont dégrevés d'office de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale lorsqu'ils occupent cette habitation dans les conditions prévues à l'article 1390. IV Les contribuables visés au 2° du I ci-dessus sont également dégrevés de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale lorsqu'ils occupent cette habitation avec leurs enfants majeurs lorsque ceux-ci sont inscrits comme demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures au revenu minimum d'insertion. "

Outre le caractère logique de ce rattachement, votre commission des finances, soucieuse de la protection des ressources des collectivités locales, ne peut qu'approuver la " transformation " par l'Assemblée nationale de l'exonération de taxe d'habitation initialement proposée en un dégrèvement permettant aux collectivités locales d'obtenir la compensation des pertes de recettes qui résulteraient pour elles de l'application de cette disposition. Cette modification était d'autant plus nécessaire que cet allégement entrait en vigueur de façon rétroactive au 1er janvier 1998.

Dans cette démarche cependant, l'absence d'accord du Gouvernement a conduit l'Assemblée nationale à voter la présente disposition accompagnée du gage dont elle était assortie pour ne pas contrevenir aux règles de la recevabilité financière.

A cet égard, votre commission des finances souhaite voir le Gouvernement donner son accord de principe au vote de l'Assemblée nationale. C'est pourquoi elle donnera un avis favorable à l'adoption du présent article tout en déposant un amendement destiné à supprimer le gage retenu par les députés dont l'objet est de permettre au Gouvernement de lever le gage involontairement voté à l'Assemblée nationale.

Faisant droit aux observations de M. Michel Charasse, la commission a en effet jugé que cet amendement, prévoyant la suppression du gage que comporte le présent article, ne méconnaissait pas les exigences de la recevabilité financière. A cet égard, elle a estimé que la compensation de cet allégement de taxe d'habitation n'était pas de nature à créer une charge pour le budget de l'Etat, dans la mesure où les contribuables susceptibles d'en bénéficier font l'objet de décisions individuelles de remises gracieuses dont le coût est déjà supporté par le budget de l'Etat. De ce fait la suppression du gage ne saurait être à l'origine d'une perte de recettes pour l'Etat.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 25 bis (nouveau)

Exonération de la taxe d'habitation pour les locaux loués par des organismes logeant des personnes défavorisées

Commentaire : cet article prévoit l'exonération de la taxe d'habitation pour les locaux loués par des organismes logeant les personnes défavorisées percevant l'aide au logement temporaire.

Le présent article résulte d'un amendement déposé à l'origine par M. Daniel Marcovitch et adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale. Le dispositif initialement proposé a été sous-amendé par le Gouvernement, afin de préciser la définition des bénéficiaires de cette exonération de taxe d'habitation.

Le dispositif initialement adopté par la commission spéciale visait en effet à exonérer de la taxe d'habitation les locaux loués par des associations reconnues d'utilité publique pour héberger à titre temporaire des personnes en difficulté.

Le Gouvernement, qui a approuvé cette initiative, a cependant refondu le dispositif en substituant à la notion d'" associations reconnues d'utilité publique pour héberger à titre temporaire des personnes en difficulté qu'elles prennent en charge " une rédaction plus précise fondée sur la référence aux organismes logeant à titre temporaire les personnes défavorisées percevant l'aide au logement temporaire définie à l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale.

Cet article du code de la sécurité sociale relatif à l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées dispose en effet que :

" Les associations à but non lucratif dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et qui ont conclu une convention avec l'Etat bénéficient d'une aide pour loger, à titre transitoire, des personnes défavorisées ; lorsque celles-ci sont étrangères, elles doivent justifier d'une résidence régulière en France.

" La convention fixe chaque année le montant de l'aide attribuée à l'association qui est déterminé de manière forfaitaire par référence, d'une part, au plafond de loyer retenu pour le calcul de l'allocation de logement définie respectivement par les livres V, VII et VIII du présent code et, d'autre part, aux capacités réelles et prévisionnelles d'hébergement offertes par l'association.

" Pour le calcul de l'aide instituée par le présent article, ne sont pas prises en compte les personnes bénéficiant de l'aide sociale prévue à l'article 185 du code de la famille et de l'aide sociale et les personnes hébergées titulaires des aides prévues aux articles L. 351-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 542-1, L. 755-21 et L. 831-1 du présent code. "


Votre commission des finances ne peut qu'approuver la correction apportée par le Gouvernement au dispositif initial, dans la mesure où elle permet de mieux garantir les conditions d'application de la présente disposition. La référence à l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale permettra de mieux contrôler la reconnaissance de ce droit à exonération de taxe d'habitation dans la mesure où l'hébergement à titre temporaire des personnes en difficulté est clairement identifié par l'ouverture du bénéfice de l'aide au logement temporaire. Cette nouvelle rédaction est de nature à limiter les risques d'abus dans ce domaine.

Il convient enfin de noter que cette disposition, introduite au cours de la discussion du présent projet de loi ne prévoit pas, à la différence des autres dispositions relatives à des allégements de fiscalité locale, de date d'entrée en vigueur. A défaut de cette précision, cette exonération de taxe d'habitation, qui vient compléter la liste des locaux exonérés figurant au II. de l'article 1407 du code général des impôts13(*) n'entrera en vigueur qu'au 1er janvier 1999.

S'agissant d'une disposition complémentaire de celle figurant à l'article 25 du présent projet de loi, il semble souhaitable d'aligner les modalités de mise en oeuvre de l'allégement de taxe d'habitation qu'elle prévoit sur la précédente de telle sorte que soit évitée l'institution de deux dispositifs similaires, ayant le même objet, sous deux formes différentes.

Aussi, votre commission vous propose-t-elle une nouvelle rédaction visant : en premier lieu, à " transformer " cette exonération de taxe d'habitation en dégrèvement dont les pertes de recettes pour les collectivités locale seront compensées par l'Etat ; en deuxième lieu, à prévoir l'entrée en vigueur au 1er janvier 1998, car si cette date n'est pas précisée, l'allégement ne s'appliquera qu'au 1er janvier 1999 ; en troisième lieu, à remplacer les termes " locaux loués " par ceux de " logements mis à disposition " dans la mesure où, dans le cas visé par le présent article, les bénéficiaires de ces logements sont le plus souvent des personnes ne pouvant acquitter un loyer.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article, sous réserve de la nouvelle rédaction qu'elle vous soumet.

ARTICLE 26

Exonération de droit de bail pour les sous-locations consenties à des personnes défavorisées

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir l'exonération de droit de bail pour les sous-locations consenties à des personnes défavorisées.

Le présent article vise à éviter que les sous-locations consenties par des organismes à but non lucratif, agréés par le préfet, à des personnes défavorisées aient à supporter la " double imposition " au titre du droit de bail qui résulte de l'application de l'article 736 du code général des impôts14(*).

En application de cette disposition, les baux mais aussi les sous-baux sont assujettis l'un et l'autre à un droit d'enregistrement de 2,50 %. Dans le cas des sous-locations consenties à des personnes défavorisées, cette double imposition apparaît contradictoire avec la situation de ces personnes qui, par définition, ne sont pas en mesure d'accéder directement à un logement locatif ordinaire.

La détermination des bénéficiaires de cette exonération de droit de bail est définie selon des modalités identiques à celles retenues pour le dégrèvement de taxe d'habitation prévu à l'article 25 du présent projet.

Cette exonération doit en effet bénéficier aux organismes à but non lucratif agréés par le préfet, pour les logements qu'ils sous-louent aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Sur ce point, il convient de noter que l'agrément du préfet est accordé dans les conditions prévues à l'article 92 L du code général des impôts qui vise les agréments donnés en vue d'obtenir l'exonération de l'impôt sur le revenu pendant trois ans des produits des sous-locations consenties à des personnes défavorisées.15(*)

Le coût pour le budget de l'Etat est évalué à 8,16 millions de francs à raison de 20.000 logements faisant l'objet d'un loyer mensuel de 1.360 francs supportant un droit de bail de 2,5 %.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

Section 2
Accroissement de l'offre de logement

ARTICLE 28 ter (nouveau)

Exonération d'impôt pour la valeur des travaux réalisés par le preneur à bail d'un logement faisant l'objet d'un bail à réhabilitation

Commentaire : le présent article a pour objet d'exonérer d'impôt le revenu représenté par la valeur des travaux réalisés par le preneur d'un logement faisant l'objet d'un bail à réhabilitation.

I. - PRÉSENTATION DU DISPOSITIF EXISTANT

A. LA DÉTERMINATION DU REVENU NET FONCIER IMPOSABLE

Le revenu foncier imposable à l'impôt sur le revenu est égal, chaque année, à la différence entre le montant du revenu brut foncier et le total des charges de la propriété
(article 28 du code général des impôts)

Le revenu brut des propriétés louées est constitué par le montant des recettes de toute nature perçues par le propriétaire.

Au montant des recettes brutes, il faut ajouter les dépenses incombant normalement au propriétaire (ex : réparations autres que réparations locatives, taxe foncière...) mais dont le paiement est, par l'effet des conventions, mis à la charge des locataires (article 29 du code général des impôts).

Les charges déductibles du revenu foncier comprennent les dépenses de réparation et d'entretien, les dépenses d'amélioration, les frais de gérance ...

Par ailleurs, il est appliqué au revenu brut foncier une déduction forfaitaire de 14% représentant les frais de gestion et l'assurance (article 31.I 1° e. du CGI).

B. L'APPLICATION DE CES DISPOSITIONS DANS LE CADRE D'UN BAIL A RÉHABILITATION

1. Le bail à réhabilitation


Les modalités de conclusion d'un bail à réhabilitation sont précisées aux articles L 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l'habitation introduits par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990.

L'article L. 251-1 définit les catégories de personnes habilitées à prendre un bail à réhabilitation : les organismes d'habitation à loyer modéré, les sociétés d'économie mixte dont l'objet est de construire ou de donner à bail des logements, les collectivités territoriales, les organismes agréés dont l'objet est de contribuer au logement des personnes défavorisées.

Ces personnes s'engagent à réaliser dans un délai déterminé des travaux d'amélioration sur l'immeuble du bailleur et à le conserver en bon état en vue de louer l'immeuble à usage d'habitation pendant la durée du bail.

Le bail à réhabilitation est conclu pour une durée minimale de douze ans.

2. Le régime fiscal

L'article 33 quinquies du code général des impôts dispose que les loyers et prestations de toute nature qui constituent le prix d'un bail à réhabilitation ont le caractère de revenu foncier
, c'est-à-dire entrent dans le champ des revenus imposables permettant la détermination du revenu global net annuel servant de base à l'impôt sur le revenu.

Pour les travaux qui doivent lui revenir sans indemnité en fin de bail, le bailleur est imposable sur la base du prix de revient des travaux.

Cette imposition est due au titre de l'année au cours de laquelle le bail a pris fin (terme initial ou résiliation),
et non pas lors de l'exécution des travaux par le locataire.

3. Un régime fiscal défavorable lorsque les travaux sont qualifiés de travaux de construction, reconstruction et agrandissement par l'administration fiscale

Dans la mesure où elles ont pour le propriétaire le caractère de charges déductibles, les sommes correspondant à des dépenses d'amélioration 16(*) sont ultérieurement retranchées du revenu brut pour la détermination du revenu net (b. du 1° du I de l'article 31 du CGI)

En revanche, les sommes correspondant à des travaux de construction, reconstruction17(*) ou agrandissement sont explicitement exclues des sommes susceptibles de venir en déduction du revenu brut (b. du 1° du I de l'article 31 du CGI).

Or, en fin de bail à réhabilitation, les travaux effectués sur l'immeuble du bailleur qui, selon les dispositions de l'article L. 251-1 du code de l'habitation et de la construction sont des travaux d'amélioration, peuvent être requalifiés en travaux de construction, reconstruction ou agrandissement, pour lesquels le régime fiscal est moins favorable.

Cette situation résulte du fait que la notion de travaux d'amélioration figurant dans le Code de la construction et de l'habitation a une portée différente de la définition prévue en matière de revenus fonciers.


Ainsi, constituent notamment des travaux d'amélioration au sens du code de la construction et de l'habitation (annexe I de l'arrêté du 5 juillet 1982, JO du 30 juillet 1982), les travaux de mise en conformité du logement avec les normes minimales d'habitabilité. Parmi ces travaux peuvent figurer des travaux qui ne sont pas considérés comme des dépenses d'amélioration déductibles du revenu foncier au sens de l'article 31 du CGI, mais représentent des dépenses de construction, agrandissement ou reconstruction non déductibles.

Il en résulte une incertitude quant au régime fiscal de sortie du bail.

II. - LE DISPOSITIF PROPOSE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. L'EXONÉRATION DES TRAVAUX RÉALISÉS DANS LE CADRE D'UN BAIL À RÉHABILITATION


Le présent article modifie l'article 33 quinquies du code général des impôts en prévoyant d'exonérer d'impôt le revenu représenté par la valeur des travaux réalisés par le preneur d'un logement faisant l'objet d'un bail à réhabilitation.

Les travaux réalisés par le preneur ne sont donc ni imposables ni déductibles.

L'objectif de l'article est d'améliorer le régime fiscal en fin de bail à réhabilitation, puisque le prix de revient des travaux est pris en compte en fin de bail.

B. UN DISPOSITIF FISCAL QUI SERAIT MOINS FAVORABLE POUR LES LOGEMENTS AYANT BÉNÉFICIÉ DE TRAVAUX D'AMÉLIORATION

Les travaux d'amélioration réalisés dans le cadre d'un bail à réhabilitation sont déjà déductibles du revenu foncier.


L'administration admet aussi que le propriétaire peut, s'il le désire, faire purement et simplement abstraction desdites sommes, tant en recettes qu'en dépenses, ce qui revient à une exonération. Mais le propriétaire a intérêt à ne pas utiliser cette faculté et par conséquent à procéder aux deux opérations, afin de ne pas réduire la base de calcul de la déduction forfaitaire.

Le nouveau régime d'exonération serait donc pénalisant puisque les sommes correspondant aux travaux d'amélioration ne pourraient plus être comptées en charges déductibles, permettant de leur appliquer la déduction forfaitaire de 14%.

Exemples de déductions dans le cadre d'un bail à réhabilitation

REGIME ACTUEL


(tous les chiffres sont entièrement fictifs, seuls les travaux sont comptés comme charges)

Cas n° 1 : Soit l'exemple d'un propriétaire ayant bénéficié de dépenses d'amélioration pour un prix de revient de 100 alors que son revenu brut foncier est de 300.

En recettes, le revenu brut foncier est majoré du prix de revient de 100, soit au total 400 de revenu brut foncier, avant déduction forfaitaire.

En charges, il peut imputer ces mêmes dépenses d'amélioration, soit 100.

La déduction forfaitaire, égale à 14% des revenus bruts (400), est de 56.

Son revenu foncier net imposable est donc de 244 (400-100-56).

Cas n° 2
: Soit l'exemple d'un propriétaire ayant bénéficié de dépenses qualifiées comme dépenses de construction pour un même prix de revient de 100 alors que son revenu brut foncier est de 300.

En recettes, le revenu brut foncier est majoré du prix de revient de 100, soit au total 400 de revenu brut foncier, avant déduction forfaitaire.

En charges, les dépenses de construction ne sont pas déductibles.

La déduction forfaitaire, égale à 14% des revenus bruts, est de 56.

Son revenu foncier net imposable est donc de 344 (400-56).

REGIME PROPOSE

Les dépenses d'amélioration comme les dépenses de construction, reconstruction et agrandissement sont exonérées du revenu foncier, c'est-à-dire qu'elles ne sont portées ni en recettes, ni en charges. Ainsi :

Dans le cas n° 1 (travaux d'amélioration), le revenu net foncier imposable est de 258 après déduction forfaitaire, au lieu de 244 : il y a une perte fiscale pour le contribuable.

Dans le cas n° 2 (travaux de construction) , le revenu net foncier imposable est de 258 après déduction forfaitaire, au lieu de 344 : il y a un gain fiscal pour le contribuable.


Seuls les travaux de construction, reconstruction ou agrandissement au sens du code général des impôts, qui ne sont pas déductibles, bénéficieront donc du nouveau mécanisme, soit une faible part des travaux réalisés dans le cadre des baux à réhabilitation, qui dans leur grande majorité, mettent en oeuvre des travaux d'amélioration.


Afin de ne pas pénaliser les dépenses d'amélioration, qui constituent l'essentiel des dépenses engagées lors d'un bail à réhabilitation, il est donc proposé un amendement précisant que seuls les travaux de construction, reconstruction et agrandissement, c'est-à-dire les travaux qui n'entraient pas dans le champ des charges déductibles du revenu foncier brut entreront dans le dispositif de l'exonération.

Bien qu'en apparence contradictoires avec les termes utilisés pour le bail à réhabilitation dans le code de l'habitat et de la construction (ce type de bail ne concernant que des travaux d'amélioration), il faut comprendre les termes de travaux de construction, reconstruction et agrandissement comme faisant référence aux travaux considérés comme tels par l'administration fiscale mais respectant les obligations du bail à réhabilitation.

Les travaux d'amélioration pourront ainsi rester dans l'ancien dispositif, plus favorable.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 29

Modification des conditions d'exonération de taxe foncière

Commentaire : le présent article vise à assouplir les conditions d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties

Le présent article vise à étendre le champ d'application des exonérations de quinze ans de taxe foncière sur les propriétés bâties pouvant bénéficier à un certain nombre d'opérations liées au logement social. A cette fin, le présent article prévoit, d'une part, de compléter la rédaction de l'article 1384 A du code général des impôts et, d'autre part, d'insérer un nouvel article 1384 C dans le code général des impôts destiné à rendre obligatoire une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties de longue durée, jusqu'alors facultative, et à en étendre le champ d'application.

I. - LA PRISE EN COMPTE DES PRÊTS CONSENTIS AU TITRE DU " 1 % LOGEMENT " POUR LA DÉTERMINATION DU BÉNÉFICE DE L'EXONÉRATION DE QUINZE ANS DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

Le paragraphe I complète l'article 1384 A du code général des impôts18(*), en prévoyant la prise en compte des prêts accordés au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction dans les conditions d'appréciation du financement des opérations de construction réalisées par des associations agréées par le préfet.

Ce paragraphe doit ainsi permettre la prise en compte des prêts consentis par le système du " 1 % logement " pour la détermination du bénéfice de l'exonération de quinze ans de taxe foncière sur les propriétés bâties qui, actuellement, est réservée aux opérations de construction neuve financées à plus de 50 % à l'aide de prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations.

Or, en pratique, les associations qui contribuent au logement de personnes défavorisées, dont le présent article précise qu'elles sont agréées à cette fin par le préfet, n'accèdent pas aux prêts sur 32 ans accordés aux autres catégories d'opérateurs par la Caisse des dépôts et consignations, qui considère, non sans raison, que le statut associatif n'offre pas des garanties suffisantes pour des prêts à si long terme.

Les associations sont donc, de ce fait, exclues du bénéfice de l'exonération de quinze ans de taxe foncière sur les propriétés bâties, alors même qu'elles contribuent à la satisfaction du même objectif que d'autres organismes : la construction de logements destinés aux personnes défavorisées. Le I de cet article remédie donc à cette situation, le II prévoyant l'application de cette disposition aux constructions achevées à compter du 25 mars 199819(*).

Il convient de noter que les pertes de recettes résultant pour les collectivités locales de cet élargissement du champ d'application de l'article 1384 A du code général des impôts, sont compensées de droit en application de l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales qui dispose que : " Lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, prévues aux articles 1384 et 1384 A du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code, entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. "20(*)

Cette précision est d'importance dans la mesure où les autres dispositions du présent article ne relèvent pas, en l'état actuel de sa rédaction, de ce droit à compensation.

II. - LES NOUVELLES EXONÉRATIONS DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

A. ANALYSE DU DISPOSITIF


Le nouvel article 1384 C que le présent article se propose d'insérer dans le code général des impôts est destiné à rendre obligatoires certaines exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, jusqu'alors facultatives et à en étendre le champ d'application.

En prévoyant l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements acquis, en vue de leur location, avec le concours financier de l'Etat en application des 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, le présent article rend obligatoire une exonération facultative préexistante et en étend le champ d'application à une nouvelle catégorie de logements.

Les collectivités locales étaient en effet autorisées à exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties les logements acquis en vue de leur location avec le concours financier de l'Etat en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit des logements à usage locatif construits, acquis ou améliorés au moyen d'aides de l'Etat ou de prêts (il s'agit en pratique d'opérations faisant l'objet, soit d'une subvention de l'Etat ouvrant droit à un prêt accordé par la Caisse des dépôts et consignations, soit d'un prêt aidé par l'Etat accordé par le Crédit foncier de France) par des propriétaires qui s'engagent à respecter certaines obligations relatives à l'attribution des logements sous conditions de ressources et au montant des loyers.

Cette faculté a été instituée pour les départements par l'article 10 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, elle est codifiée à l'article 1586 B du code général des impôts.

En ce qui concerne les communes et les groupements de communes à fiscalité propre c'est l'article 30 de la loi du n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat, modifié par l'article 27 de la loi de finances rectificative n° 94-1163 du 29 décembre 1994, qui a codifié cette faculté à l'article 1384 B du code général des impôts.

Enfin l'article 100 de la loi de finances pour 1997, a inséré un article 1599 ter E dans le code général des impôts ouvrant aux régions cette même faculté et reprend, dans les mêmes termes, le dispositif prévu pour les communes et les départements. Il convient de préciser que cette faculté d'exonération porte en outre sur la taxe spéciale d'équipement additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue au profit de la région Ile-de-France.

A cet égard, il faut noter que le V du présent article prévoit, par coordination, que les trois dispositions du code général des impôts relatives à cette faculté d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties précitées, ne sont plus applicables aux logements mentionnés à l'article 1384 C du même code acquis depuis le 1er janvier 1998.

Le présent article prévoit donc une exonération de principe de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit leur acquisition en faveur de ces logements et étend en outre son bénéfice aux logements visés au 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Cette exonération bénéficiera ainsi aux logements-foyers de jeunes travailleurs et aux logements-foyers assimilés notamment aux logements à usage locatif appartenant à des organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par eux construits, acquis ou améliorés au moyen d'aides de l'Etat ou de prêts par des propriétaires qui s'engagent à respecter certaines obligations relatives à l'attribution des logements sous conditions de ressources et au montant des loyers.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant l'extension de cette exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties aux logements acquis sans l'aide de l'Etat par des organismes, visés 4° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, ayant pour objet de contribuer au logement de personnes défavorisées et qui sont améliorés avec l'aide de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Cette adjonction a, en pratique pour objet d'étendre le bénéfice de cette exonération à certains logements dépendant du mouvement PACT-ARIM21(*).

La rédaction du deuxième alinéa de l'article 1384 C que le III du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts doit cependant être précisée sur deux points. C'est pourquoi votre commission vous demande d'adopter deux amendements. Il s'agit, d'une part, de préciser que les logements sont seulement améliorés avec l'aide de l'ANAH et non pas acquis et améliorés comme il est actuellement proposé et, d'autre part, d'indiquer que cette exonération ne doit profiter qu'aux logements loués ou sous loués à ces personnes défavorisées. En effet, la rédaction actuelle laisse à penser que sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties tous les logements appartenant à des associations ayant dans leurs objectifs le logement des personnes défavorisées.

B. LA LÉGITIMITÉ DU DROIT À COMPENSATION

Votre commission des finances relève que ni le droit actuel ni le droit proposé ne prévoient la compensation des pertes de recettes qu'entraîneront pour les collectivités locales ces exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties. Or, celles-ci s'inscrivent directement dans la filiation des exonérations de la taxe foncière sur les propriétés bâties de longue durée pour lesquelles une compensation partielle est prévue.

D'ailleurs, le Gouvernement interrogé sur ce point en séance publique à l'Assemblée nationale, par la voix de son secrétaire d'Etat au logement M. Louis Besson, a déclaré au sujet du présent article : " il s'agit d'étendre aux opérations d'acquisition-amélioration le dispositif en vigueur depuis les années 50 pour les constructions neuves, c'est à dire une exonération de quinze ans avec une compensation qui n'est pas tout à fait intégrale - il y a un léger abattement. "22(*)

A cet égard, votre commission des finances note que cette déclaration démontre que l'intention du gouvernement n'était pas de déroger au principe légal de la compensation prévue par l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales.

En conséquence, votre commission vous propose de remédier à ce qui apparaît comme une simple lacune, en incluant dans le texte de l'article L. 2335-3 précité une référence au nouvel article 1384 C inséré dans le code général des impôts par le III du présent article.


Ainsi, le dispositif de l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, précédemment décrit, couvrirait aussi les pertes de recettes résultant de cette nouvelle exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties. Cette inclusion paraît d'autant plus légitime qu'il s'agit d'éviter des pertes de recettes aux communes sur le territoire desquelles ces différents " opérateurs " agissent en faveur du logement des personnes défavorisées, dont on peut supposer a priori qu'elles ne disposent pas d'un excès de bases fiscales.

Paradoxalement, un tel amendement se trouve aux limites de la recevabilité financière dans la mesure où ces compensations sont financées à partir des crédits inscrits au chapitre 41-51 (article 50) du budget du ministère de l'intérieur. Le paradoxe tient au fait qu'un amendement " maximaliste ", consistant à prévoir une compensation intégrale des pertes de recettes par un relèvement à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement serait, pour sa part, recevable dans la mesure où il s'agit d'un prélèvement sur recettes. C'est pourquoi votre commission a adopté deux amendements tendant chacun à compléter la rédaction du présent article par un VI selon les modalités alternatives qui viennent d'être décrites.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.


ARTICLE 30

Création d'une taxe sur les logements vacants

Commentaire : le présent article modifie l'article 232 du code général des impôts en instaurant une taxe sur les logements vacants depuis plus de deux ans, à l'exclusion des logements appartenant à des organismes d'habitations à loyer modéré ou à des sociétés d'économie mixte, dans les zones de plus de 200.000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements.

I. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE


- le paragraphe I du nouvel article 232 du code général des impôts institue une nouvelle taxe annuelle sur les logements vacants à compter du 1er janvier 1999.

Le champ d'application géographique de la taxe est défini comme suit: il s'agit des communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de 200.000 habitants, où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements.

Un décret fixera les zones concernées et selon l'étude d'impact du projet de loi, les zones seront "calquées sur les listes de communes déjà établies pour la réglementation des rapports locatifs".

Les agglomérations potentiellement concernées par la nouvelle taxe sont : Paris, Lyon, Marseille, Aix-en-provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nice, nantes, Toulon, Grenoble, Strasbourg, Rouen, Valenciennes, Antibes-Cannes, Grasse, Nancy, Lens, Saint-Etienne, Tours, Béthune, Clermont-Ferrand, Le Havre, Montpellier, Rennes, Orléans, Dijon, Mulhouse, Angers, Reims et Brest.

- le paragraphe II précise les catégories de logements vacants touchés par la nouvelle taxe.

Il s'agit des logements vacants depuis au moins deux ans à l'exclusion des logements appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou à des sociétés d'économie mixte et destinés à être attribués sous condition de ressources.

- le paragraphe III précise la personne redevable de la taxe : il s'agit du propriétaire, de l'usufruitier, du preneur à bail à reconstruction ou à réhabilitation ou de l'emphytéote.

- le paragraphe IV fixe l'assiette et le taux de la taxe.

L'assiette est constituée de la valeur locative du logement (article 1409 du code général des impôts).

Le taux est progressif suivant la durée de vacance : il est de 10 % la première année d'imposition, 12,5 % la deuxième année et 15 % la troisième année.

- le paragraphe V précise la définition des logements vacants depuis deux ans : il s'agit de logements n'ayant pas été occupés plus de trente jours au cours de chacune des deux années de référence. On peut s'interroger sur la pertinence de cette définition, notamment s'agissant des résidences secondaires dont l'occupation peut être légitimement inférieure à trente jours par an. Toutefois, il semble que les propriétaires de résidences secondaires, acquittant déjà la taxe d'habitation, ne seront, pour cette raison, pas touchés par la nouvelle taxe.

- le paragraphe VI indique que la taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable. Aucune précision n'est donnée quant à l'application de cette disposition.

- le paragraphe VII précise les modalités de contrôle, de recouvrement et de contentieux liés à la taxe.

- le paragraphe VIII désigne l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) comme bénéficiaire du produit net de la taxe.

II. UN DISPOSITIF TROP COERCITIF, QUI NE TIENT PAS COMPTE DES RAISONS DE LA VACANCE DE LOGEMENTS

Le taux de vacance dans le parc immobilier français est élevé. C'est un phénomène contre lequel il faut évidemment lutter, mais en prenant en compte les caractéristiques et les raisons de cette vacance.


On ne peut donc que partager le souci de remettre en location des logements vacants. Mais la mise en place d'un dispositif contraignant doit, au minimum, être précédé d'études approfondies sur les modalités et les conséquences de sa mise en oeuvre et être accompagné de mesures positives, destinées à donner un signal encourageant aux propriétaires.

A. LES CARACTÉRISTIQUES DU PARC DE LOGEMENTS VACANTS N'ONT PAS ÉTÉ PRISES EN COMPTE DANS LES CRITÈRES RETENUS POUR LA TAXE

1. Un taux de vacance élevé, qui concerne l'ensemble du territoire, mais en relative stabilité sur les quinze dernières années


D'après la dernière étude en date du ministère de l'Equipement, des transports et du logement ("le compte du logement" 1996), le nombre de logements vacants s'élevait en 1994 à 2,08 millions sur un parc immobilier total de 27, 6 millions de logements, soit un taux de vacance de 7,56 %, bien supérieur à celui de 1954 (3,7%).

Depuis 15 ans, on constate toutefois une relative stabilité de ce taux de vacance. Il n'y donc pas d'aggravation importante du phénomène de la vacance, même si le retrait de 2 millions de logements du parc immobilier locatif pose évidemment toujours problème.



 

1984

1988

1992

1996

taux de vacance en %

7,8

8,4

7,4

7,9

Une analyse plus fine du phénomène de la vacance réalisée en 1992 montre en outre que le phénomène de la vacance touche davantage les unités urbaines de moins de 100.000 habitants et les communes rurales: le taux de vacance dépassait les 8 % dans ces communes en 1992, alors qu'il était de 6,75% dans les grandes agglomérations de plus de 100.000 habitants et de 6,3% dans l'agglomération parisienne23(*).

La taxe qui est proposée vise les zones d'urbanisation continue de plus de 200.000 habitants, alors même que si ces zones sont effectivement concernées, le phénomène de la vacance est plus général et mérite une attention particulière, notamment dans le cas des zones rurales.

Répartition des logements vacants suivant la localisation en 1992 (en milliers)

catégorie de commune

parc de résidences principales

parc total de logements

logements vacants

taux de vacance

% du parc vacant

agglomération parisienne

3 876

4 280

269

6,29%

13,47%

unités urbaines de 100.000 habitants et plus

6 422

7 231

488

6,75%

24,44%

unités urbaines de moins de 100.000 habitants

6 493

7 960

585

7,35%

29,29%

communes rurales

5 339

7 505

655

8,73%

32,80%

ensemble

22 130

26 976

1 997

7,40%

100,00%

(Enquête logement 1992, INSEE)

Par ailleurs, les études menées en 1995 et 1996 par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ont montré que les logements vacants présentaient un profil particulier : les petits logements sont sur-représentés dans cette catégorie (les 1 à 2 pièces représentent 40,9% du parc vacant), ainsi que les logements anciens (77% des logements vacants ont été construits avant 1948) et inconfortables (24% du parc vacant).

2. Une rupture de l'égalité entre les propriétaires

La taxe s'appliquera aux logements vacants depuis plus de deux ans à l'exclusion des logements détenus par des organismes d'habitation à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte.


Il est vrai que le taux de vacance dans le parc HLM est sensiblement inférieur au taux de vacance des logements dans le parc privé. Toutefois, il est en augmentation continue depuis quelques années et représente de ce fait plusieurs dizaines voire centaines de milliers de logements.



Si l'objectif poursuivi par l'instauration d'une taxe sur les logements vacants est bien de remettre en location le plus rapidement possible des logements, il conviendrait de ne pas exclure de la taxe certaines personnes morales.

Il semble d'ailleurs que la distinction opérée ne corresponde pas strictement à un objectif d'intérêt général, ni à une différence de situation objective, qui légitimerait une rupture de l'égalité entre les contribuables : le principe d'égalité est un principe à valeur constitutionnelle qui s'applique en matière fiscale.

En effet, une des justifications données pour exclure du champ de la taxe les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte réside dans le fait que la vacance de leurs logements se justifie très souvent par la programmation d'opérations de démolition ou de réhabilitation. Mais cet argument est irrecevable car, selon les termes mêmes de l'article, la vacance indépendante de la volonté du contribuable n'est pas pénalisée. Sinon, il faudrait supposer que des opérations de démolition pourraient entraîner une imposition des contribuables concernés par la nouvelle taxe.

B. UNE MISE EN OEUVRE INAPPLICABLE

1. Un possible effet de substitution avec la taxe d'habitation


Si le recensement de la population et l'enquête logement permettent une description physique du parc de logements vacants, aucune source d'information ne permet de connaître sur l'ensemble du territoire les causes de vacance et la part de logements susceptibles d'être remise sur le marché.

Or, la nouvelle taxe vise expressément les logements vacants depuis plus de deux ans.

Un des critères objectifs pourrait être l'exonération de taxe d'habitation. En vertu de l'article 1407 du code général des impôts, seuls les locaux meublés sont imposables à la taxe d'habitation.

On peut alors se demander pourquoi créer cette nouvelle taxe : les propriétaires pourront tout simplement payer la taxe d'habitation pour échapper à la nouvelle taxe.


Dans la région parisienne notamment, le montant de la taxe d'habitation devrait être inférieur à la nouvelle taxe créée. Loin d'aboutir à la remise en location de logements vacants, l'annonce d'une nouvelle taxe, de surcroît avec un taux progressif, devrait avoir pour effet d'augmenter le nombre de redevables de la taxe d'habitation.

2. Une incertitude totale sur la mise en application du critère de la vacance involontaire

Le paragraphe VI du nouvel article 232 du code général des impôts indique que la taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable.

Il faut donc supposer que seule la vacance volontaire sera taxée mais la manière dont sera déterminée cette "vacance involontaire" n'est pas définie.

La notion de "vacance indépendante de la volonté du contribuable" figure déjà à l'article 1389 du code général des impôts24(*) : les contribuables peuvent obtenir le dégrèvement de la taxe foncière en cas de vacance d'une maison normalement destinée à la location, ou d'inexploitation d'un immeuble utilisé par le contribuable lui-même à usage commercial ou industriel.

Cependant, tous les cas de vacances involontaires ne sauraient être couverts par les dispositions d'un article ayant pour objet de compenser une perte de revenus. La vacance involontaire peut être interprétée plus restrictivement dans le cadre de l'octroi d'un avantage fiscal que pour une exonération de taxe spécifique.

D'une manière générale, la distinction entre vacance volontaire et involontaire ne va pas de soi. De nombreux événements peuvent amener un propriétaire à laisser son logement vacant : problèmes de succession, travaux d'amélioration, manque de locataires ou expériences malheureuses de location...

C. LA QUESTION DE L' AFFECTATION DES RESSOURCES

Le produit de la taxe doit être versé à l'ANAH.

Or, la taxe additionnelle au droit de bail, acquittée uniquement par les bailleurs privés, et dont le produit représente 3,5 milliards de francs par an, avait déjà cet objectif. Mais l'ANAH ne perçoit annuellement que 2,2 milliards de francs, si bien que plus d'un milliard de francs collecté originairement dans un objectif, sert à alimenter d'autres priorités du budget général.



Il résulte de cette situation que l'écart s'accroît entre les réalisations de l'ANAH et la contribution imposée aux propriétaires-bailleurs. En cinq ans, de 1991 à 1996, la taxe additionnelle au droit de bail a progressé de 50,78% alors que les subventions de l'ANAH n'ont que faiblement progressé.



D. LE RISQUE DE PORTER ATTEINTE A LA VOCATION LOCATIVE DES PROPRIÉTAIRES

1. Une mesure fiscale vexatoire en direction des propriétaires ne ferait qu'aggraver la crise de l'investissement locatif


L'idée de taxer l'inhabitation de logements n'est pas une idée nouvelle, mais elle avait jusqu'à présent été écartée pour son inadaptation aux réalités du phénomène de la vacance immobilière et pour ses difficultés de mise en pratique.

Un amendement de MM. Tardito, Thiémé, Brard, députés, et les membres du groupe communistes et apparenté à l'Assemblée Nationale, ayant pour objet d'introduire une taxe sur les logements vacants, avait été rejeté lors de la discussion de la loi de finances pour 1991.

M. Alain Richard, alors rapporteur général à l'Assemblée nationale, avait clairement fait valoir les inconvénients de la création d'une taxe d'inhabitation : "de telles formules, tendant à inciter, voire à contraindre les propriétaires de logements temporairement vacants à les vendre ont démontré leur inconvénient : tendre à une réduction progressive du parc locatif, phénomène contre lequel nous devons lutter."

Le gouvernement précise que l'objet de la nouvelle taxe sera d'inciter les propriétaires de logements vacants à les remettre sur le marché, si bien qu'elle n'aurait, en définitive, aucun caractère pénalisant.

Or, le produit de la taxe est estimé par l'administration fiscale à 200 millions de francs par an, pour Paris et les trois départements de la petite couronne, ce qui démontre a contrario, que son application est bien envisagée.

De plus, il faut souligner que cette taxe entrant en vigueur à compter du 1er janvier 1999, elle pourra s'appliquer aux logements vacants depuis le 1er janvier 1997. Elle comportera donc une dimension rétroactive.

2. L'échec des mesures incitatives s'explique par leur inadaptation au problème de la vacance et nécessite une réflexion approfondie plutôt qu'un abandon

Jusqu'à présent, les mesures destinées à lutter contre la vacance de logements avaient toujours été incitatives.


On peut évidemment regretter qu'elles n'aient pas eu plus d'efficacité, mais cela tient à la modestie de leurs dispositions et surtout à leur méconnaissance des caractéristiques des logements vacants.

Des exonérations temporaires d'impôt sur le revenu sont prévues aux articles 15 ter et 15 quater du code général des impôts en faveur des logements vacants remis en location.

L'article 15 ter issu de la loi de finances rectificative pour 1991 et reconduit par l'article 55 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 exonérait de l'impôt sur le revenu les produits des deux premières années de location des logements remis en location avant le 1er juillet 1996, lorsqu'ils étaient vacants depuis plus de deux ans et situés dans une commune de moins de 5.000 habitants. Le logement devait être loué pour 9 ans à des personnes répondant à des conditions de ressources et pour un loyer plafonné.

L'article 15 quater issu de la loi de finances pour 1993 et reconduit par les lois de finances pour 1995 et 1996 exonérait d'impôt sur le revenu les produits des deux premières années de location d'un local vacant depuis plus d'un an au 31 décembre 1995. La location devait avoir pris effet avant le 31 décembre 1996. Les conditions étaient plus souples que celles définies à l'article 15 ter : vacance requise d'un an seulement, engagement de location de six ans et non neuf ans, aucune condition relative au montant des loyers ou des ressources du locataires.

Le coût de ces deux dispositifs a été modeste : 30 millions de francs par an en 1995,1996 et 1997 pour l'article 15 ter, 60 millions de francs en 1996 et 50 millions de francs en 1997 pour l'article 15 quater.

Si ces dispositifs ont été limités dans leurs effets, cela tient à l'absence de prise en compte de certains éléments : de nombreux logements sont vacants parce qu'ils nécessitent des travaux de réparation ou d'amélioration, or l'exonération prévue aux articles 15 ter et 15 quater du CGI prive les contribuables de la possibilité de déduire les charges locatives afférentes au logement remis en location et d'imputer sur le revenu global l'éventuel déficit qui serait né de ces charges. Les déficits fonciers sont imputables sur le revenu global dans la limite de 70.000 francs et peuvent être reportés sur les revenus fonciers ultérieurs dans un délai porté de cinq à dix ans depuis l'imposition des revenus de 1996.

Si ces mesures n'ont pas été reconduites, c'est en raison de leur inadaptation aux difficultés rencontrées par les propriétaires de logements vacants et il n'est donc pas légitime de dire que toute mesure incitative serait, par construction, vouée à l'échec, à condition que celle-ci soit bien pensée.

Il faut d'ailleurs compter au nombre des dispositions incitatives les réalisations de l'ANAH.

3. Le rôle décisif de l'ANAH dans la remise en location de logements vacants, doit être développé

Jusqu'à fin 1991, les logements vacants, ainsi que les logements acquis depuis moins de deux ans, n'étaient recevables aux aides de l'ANAH qu'à titre dérogatoire.

En 1995, au total, 81.700 logements ont été améliorés grâce aux subventions de l'ANAH et 42.200 logements ont été remis sur le marché. Les logements vacants remis sur le marché font l'objet de travaux importants avec un montant minimum de travaux subventionnés de 166.000 F par logement.

Par ailleurs, dans le cadre du plan d'urgence en faveur des plus démunis, le gouvernement avait demandé à l'ANAH de développer une offre nouvelle de logements locatifs à vocation sociale.

Lors de son conseil d'administration du 11 juillet 1995, l'ANAH a pris des mesures plus favorables pour les logements vacants et les logements loués à des personnes défavorisées.

Ainsi, lorsqu'un propriétaire réalise des travaux d'amélioration dans un logement vacant qu'il s'engage à conventionner, la subvention qui lui est versée est majorée d'un montant forfaitaire de 20.000 francs, sous conditions.

Lorsque le propriétaire d'un logement vacant réhabilite un logement pour le louer dans le cadre d'un programme social thématique, en plus de la subvention de l'ANAH, il bénéficie également d'une prime de 20.000 francs.

En 1995, 2.541 logements vacants conventionnés ont bénéficié de ce dispositif et 2.078 logements vacants ont été financés dans le cadre des programmes sociaux thématiques.

A une petite échelle (environ 4.000 logements par an), l'expérience des programmes sociaux thématiques montre qu'il est possible de donner des réponses adaptées au problème de l'exclusion sociale sans recourir à des mesures coercitives. Les logements des PST étaient dans leur grande majorité vacants (85%) et très dégradés, nécessitant des travaux élevés. L'offre, constituée de petits logements, correspond bien à une demande caractéristique des populations fragilisées sur le plan social.

A contrario, la taxe sur les logements vacants est abusivement qualifiée de disposition destinée à la lutte contre l'exclusion car elle vise à contraindre les propriétaires à remettre en location ou à vendre des logements qui, une fois réhabilités, sont susceptibles de faire l'objet de loyers plus élevés et d'être occupés par des personnes sans condition de ressources particulière.

Très récemment encore, le rapport introductif du groupe de travail sur le parc privé et ses fonctions économiques et sociales, mis en place sous l'égide du Conseil national de l'habitat, présidé par M. Michel Delebarre, pour la rencontre nationale du logement le 5 juin 1998, a souligné le très faible potentiel que représente le parc vacant pour un éventuel accroissement de l'offre de logements en faveur des plus démunis.

Il a ajouté que "toute mesure coercitive de taxation a des effets psychologiques auprès des populations concernées désastreux et irrémédiables sur le volume d'activité".

Or, l'on oublie souvent que le parc immobilier privé loge des personnes défavorisées. Depuis quelques années, ce "parc social de fait" est en diminution : la politique de réhabilitation se traduit par un changement de la nature des occupants, et ce, en dépit des politiques de solvabilisation par les aides à la personne.

Dans le même temps, les loyers du secteur HLM augmentent plus rapidement que ceux du secteur locatif privé (avec un différentiel de 1,5% environ).

Il apparaît donc urgent, plutôt que de pénaliser les propriétaires par l'instauration d'une nouvelle taxe, de donner les moyens au parc immobilier privé de loger les personnes à faibles revenus en lui accordant des avantages en matière de fiscalité et de sécurité des loyers.

A cet égard, il est à espérer que le futur statut du bailleur privé puisse donner de véritables réponses au problème de l'exclusion en matière de logement.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable à l'adoption de cet article, et vous propose de le supprimer.

CHAPITRE IV

EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ


ARTICLE 40 C (nouveau)

Modalités d'exonération du timbre fiscal exigé pour la délivrance d'une carte nationale d'identité

Commentaire : le présent article insère un nouvel article 947 bis dans le code général des impôts (CGI) ayant pour objet d'accorder une faculté d'exonérer de timbre fiscal pour la délivrance d'une carte nationale d'identité les personnes qui ne peuvent apporter la preuve d'une domiciliation fixe, sur production d'une attestation établissant un lien avec un organisme d'accueil.

I. - LE DISPOSITIF EXISTANT


Aux termes de l'article 947 du code général des impôts, les cartes d'identité délivrées par les préfets et les sous-préfets sont assujetties, soit lors de délivrance, soit lors de leur visa, de leur validation ou de leur renouvellement, lorsque ces formalités sont obligatoires d'après les règles en vigueur, à un droit de timbre.

Le "c" de l'article 947 du CGI prévoit la perception d'un droit de timbre de 160 francs, depuis le 15 janvier 1998, pour les cartes d'identité autres que celles visées au "a" du même article, c'est-à-dire autres que les cartes d'identité professionnelle des voyageurs ou représentants de commerce.

Le droit de timbre de 160 francs concerne donc principalement la carte nationale d'identité, qui a été instituée par le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 et a une durée de validité de dix ans, le timbre étant dû lors de sa délivrance ou de son renouvellement.

II. - LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article insère un nouvel article 947 bis dans le code général des impôts qui instaure la faculté d'exonérer du droit de timbre pour la carte nationale d'identité les personnes qui n'ont pas la possibilité d'apporter la preuve d'une domiciliation, sur présentation d'une attestation établissant un lien entre le demandeur et un organisme d'accueil.

Cet article va dans le bon sens : le droit de timbre est un élément dissuasif pour les personnes sans domicile fixe souhaitant se faire délivrer une carte d'identité.

Les personnes sans domicile fixe, ne possédant pas de carte d'identité, ou plus souvent ayant une carte périmée ou perdue, doivent pouvoir se voir délivrer gratuitement ce document qui les aidera dans leurs démarches ultérieures, notamment auprès des organismes publics.

Il faut toutefois que cette exonération soit bien ciblée afin d'éviter tout abus, la seule déclaration de non-domiciliation n'étant pas suffisante.

En particulier, des personnes ne disposant pas de domicile connu mais ayant des ressources suffisantes pourraient entrer dans le champ de l'exonération.

Les articles 952 et 955 du code général des impôts prévoient des exonérations pour les cartes de séjour et les passeports et visas de passeports délivrées aux personnes indigentes.

Le critère de l'indigence n'a pas été retenu25(*), mais celui de l'absence de domicile fixe. Même si la délivrance d'une carte d'identité prend une importance toute particulière pour ces personnes, il est possible de regretter l'absence totale de prise en compte des ressources dans l'exonération prévue.

Par ailleurs, Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité a clairement exprimé son souhait d'exonérer du timbre fiscal exigé pour la délivrance de la carte nationale d'identité toutes les personnes sans domicile fixe, sous réserve qu'elles soient présentées par un organisme d'accueil figurant sur une liste qui sera établie par le représentant de l'Etat dans le département et à Paris par le Préfet de police.

Or, la formulation actuelle de l'article 947 bis nouveau n'accorde qu'une faculté d'exonération, dont on ne sait qui l'exercera et sur quels critères.

Les conditions posées pour l'exonération sont suffisamment précises pour ôter toute marge de manoeuvre à l'administration.

Il vous est donc proposé un amendement tendant à :

- remplacer la faculté d'exonération en exonération,
conformément à la rédaction existante en matière de cartes de séjour et de passeports,

- introduire une condition de ressources
(les personnes dont les ressources ne dépassent pas le montant du revenu minimum d'insertion),

- insérer cet article dans le chapitre relatif aux exonérations et non dans celui relatif au régime normal.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

TITRE II

DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS

CHAPITRE PREMIER

PROCÉDURE DE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 42

Interdiction de la rémunération des services rendus aux débiteurs dans le cadre de la procédure de traitement du surendettement devant la commission de surendettement

Commentaire : cet article vise à interdire la rémunération des services rendus aux débiteurs dans le cadre de la procédure de traitement du surendettement devant la commission de surendettement.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL


La montée du surendettement a entraîné le développement des officines de dettes, appelées également cabinets de gestion de dettes qui, en échange d'une rémunération très élevée pour le service rendu et disproportionnée par rapport à la situation financière déjà très compromise du débiteur, leur proposent de les aider à sortir de leur situation de surendettement.

Le législateur s'est inquiété de l'apparition de ces organismes et a adopté toute une série de dispositions visant à réglementer l'activité d'intermédiaire pour le règlement des dettes.

Ainsi, l'article L. 321-1 du code de la consommation dispose :

"Est nulle de plein droit toute convention par laquelle un intermédiaire se charge ou se propose moyennant rémunération :

"1° soit d'examiner la situation d'un débiteur en vue de l'établissement d'un plan de remboursement ;

"2° soit de rechercher pour le compte d'un débiteur l'obtention de délais de paiement ou d'une remise de dette."


II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Lors de l'examen en première lecture du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements visant à renforcer le dispositif de lutte contre ces officines de gestion des dettes.

Elle a ainsi voté une disposition qui prévoit que toute personne entendue par la commission de surendettement intervient à titre gratuit. Par ailleurs, elle a complété l'article L. 331-10 du code de la consommation qui dispose que " les parties peuvent être assistées devant la commission par toute personne de leur choix " afin de préciser que cette assistance ne peut être payante.

Pourtant, si l'intention de l'Assemblée nationale est louable, aucun des amendements proposés ne paraît satisfaisant car ils risquent de contrevenir au principe selon lequel chacun, même le plus démuni, doit avoir la faculté de connaître ses droits et d'être assisté et défendu.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose plutôt de compléter l'article L. 321-1 du code de la consommation précité en ajoutant un alinéa qui interdit la rémunération d'une intervention pour le compte du débiteur, sous quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de surendettement devant la commission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 42

Composition de la commission de surendettement

Commentaire : cet article vise à modifier la composition de la commission de surendettement

I. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT


La commission de surendettement introduite par l'article L. 331-1 du code de la consommation a pour mission de traiter la situation de surendettement des personnes physiques. Après avoir dressé l'état d'endettement, elle s'efforce de concilier les parties en vue de l'élaboration d'un plan conventionnel de redressement approuvé par le débiteur et les créanciers.

La loi "Neiertz" avait limité sa composition à cinq personnes :

· le représentant de l'Etat dans le département, qui la préside ;

· le trésorier-payeur, vice-président ;

· le représentant local de la Banque de France qui assure le secrétariat ;

· deux personnalités choisies par le représentant de l'Etat dans le département, l'une sur proposition de l'Association française des établissements de crédit et l'autre sur proposition des associations familiales ou de consommateurs.

Le texte proposé par le Gouvernement et discuté en première lecture par l'Assemblée nationale ajoutait deux nouveaux membres :

· le directeur des services fiscaux pour permettre un double échange d'informations : d'une part, en direction des membres de la commission, pour faire valoir les efforts que l'Etat consent à propos de certains débiteurs dont les dossiers sont examinés par la commission et porter à la connaissance de cet organisme les informations jugées utiles et d'autre part, en direction des services fiscaux pour les informer des difficultés rencontrées par certains débiteurs ;

· le président du conseil général pour développer les liens entre les services sociaux du département et la commission.

II. LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a rejeté l'idée de faire participer le président du conseil général aux réunions de la commission de surendettement en estimant que la nature de celle-ci, à savoir administrative, serait dénaturée.

En revanche, elle a estimé que la composition actuelle de la commission de surendettement ne permettait pas d'assurer le lien nécessaire avec les organismes chargés du logement et notamment, les représentants des locataires. Elle a donc ajouté une troisième personnalité choisie par le représentant de l'Etat dans le département sur proposition du fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires.

Votre rapporteur estime cependant que le texte adopté par l'Assemblée nationale n'est pas satisfaisant.

Au printemps 1997, pour faire suite à une suggestion de votre rapporteur, la commission des Lois et la commission des Finances ont décidé de constituer un groupe de travail chargé de dresser un bilan de la loi n°89-1010 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles. Cette mission a été confiée à M. Jean-Jacques Hyest et à votre rapporteur. Le groupe de travail avait réfléchi sur la modification de la composition des commissions de surendettement en essayant de concilier deux impératifs :

· d'une part, la nécessité de mieux prendre en compte la dimension sociale des dossiers ;

· d'autre part, la nécessité de ne pas trop alourdir le processus de décision de la commission en augmentant de manière significative le nombre de ses membres.

A l'époque, le groupe de travail avait préconisé la présence d'un travailleur social siégeant aux réunions de la commission de surendettement avec voix consultative. Il apparaît aujourd'hui que cette mesure serait difficilement applicable en raison de la charge de travail des travailleurs sociaux.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose d'introduire un septième membre au sein de la commission de surendettement qui aurait les mêmes fonctions que celles dévolues à l'origine au travailleur social, mais qui serait un représentant des services sociaux du département désigné par le président du conseil général.

Une telle configuration offrirait de nombreux avantages :

La présence de ce représentant conduirait à une plus grande collaboration entre les commissions et les acteurs sociaux, y compris le fonds de solidarité pour le logement puisque le département en est, avec l'Etat, le bailleur. Désormais, il existerait au sein de la commission une personne compétente pour orienter le débiteur vers le service social susceptible de répondre à ses besoins et à ses attentes. La présence de ce représentant devrait donc contribuer à mieux informer le débiteur surendetté sur les aides dont il peut bénéficier et, par là même, rendre le plan de redressement plus supportable. En outre, lorsque le dossier ne peut manifestement pas être traité par la commission mais relève de l'aide sociale, ce représentant pourrait réorienter le dossier vers les services sociaux compétents.

Par ailleurs, la présence de ce représentant permettrait de supprimer la personnalité choisie par le représentant de l'Etat dans le département sur proposition du fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires.

Cette disposition a été votée par l'Assemblée nationale pour palier les carences observées par l'ODAS26(*) en matière de coordination des interventions de la commission de surendettement et du fonds de solidarité pour le logement. Or, si le lien entre l'aide au logement et le surendettement reste à développer dans certains départements, ce résultat peut être obtenu sans imposer la présence d'un représentant du fonds de solidarité pour le logement. Ainsi, le représentant des services sociaux du département peut avoir également pour mission d'assurer la liaison entre la commission et le fonds de solidarité pour le logement et, en conséquence, d'orienter le débiteur vers ce dernier lorsque sa situation le nécessite.

En effet, l'orientation du surendetté vers le fonds de solidarité pour le logement est loin d'être toujours utile puisque la situation sociale de ces derniers varie fortement d'une personne à l'autre : les surendettés ne sont pas tous des exclus qui éprouvent de grandes difficultés pour se loger.

En outre, le choix, pour représenter le fonds de solidarité pour le logement, d'un représentant des locataires ne correspond pas à l'objectif recherché par l'Assemblée nationale, à savoir le renforcement des liens institutionnels entre les commissions de surendettement et les organismes chargés du logement.

La question de savoir s'il faut donner au représentant des services sociaux du département une voix délibérative ou une voix consultative n'a pas été tranchée par votre rapporteur qui souhaitait recueillir préalablement l'avis de la commission des finances. Deux logiques s'affrontent :

· les partisans d'une voix délibérative font remarquer que les six autres membres de la commission ont déjà un tel pouvoir ; ce système permettrait qu'une majorité puisse toujours se dégager ;

· les défenseurs d'une voix consultative craignent que le fait que le représentant puisse trancher dans les cas difficiles renforce les pressions sur le département pour augmenter son rôle dans la lutte contre le surendettement et, en conséquence, sa participation financière.

A l'issue d'un long débat, la commission des finances a modifié l'amendement proposé par son rapporteur afin de laisser au président du conseil général le choix de nommer un représentant qualifié des services du département.

Par ailleurs, la commission a donné à ce représentant une voix délibérative, estimant inopportun que le représentant du conseil général ne puisse pas disposer des mêmes pouvoirs que les autres membres de la commissions et faire valoir, le cas échéant, son accord ou son opposition.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 43

Fixation des ressources minimales du ménage par la commission de surendettement

Commentaire : cet article vise à définir la part des ressources minimales nécessaires aux dépenses du ménage qui ne peut être utilisée pour le remboursement des dettes.

I. LE DISPOSITIF PRÉSENTÉ PAR LE GOUVERNEMENT


L'article L. 331-6 du code de la consommation dispose que "  la commission a pour mission de concilier les parties en vue de l'élaboration d'un plan conventionnel de redressement approuvé par le débiteur et ses principaux créanciers. Le plan peut comporter des mesures de report ou de rééchelonnement des paiements des dettes, de remises de dettes, de réduction ou de suppression du taux d'intérêt, de consolidation, de création ou de substitution de garantie. ".

En revanche, aucune disposition ne précise la manière dont la commission de surendettement définit, à partir des ressources du débiteur, la part que celui-ci peut consacrer au remboursement de ses dettes par le biais du plan amiable et la part nécessaire pour faire face à ses dépenses courantes minimales.

L'absence d'une règle nationale fixant une méthode de calcul de ce que l'on appelle couramment " le reste à  vivre ", c'est-à-dire de ce qui, au-delà des remboursements prévus, permet au débiteur d'assumer les charges de la vie courante, constituait une volonté délibérée du législateur lors de l'adoption de la loi du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles.

En effet, le coût de la vie n'est pas le même selon que l'on habite en zone urbaine ou en zone rurale. Il apparaît donc légitime de laisser aux commissions une marge d'appréciation. Cette préoccupation est d'ailleurs prise en compte dans la circulaire du ministère de l'économie et des finances du 28 septembre 1995 qui réserve aux commissions le soin d' " apprécier librement le montant des revenus devant être laissés à la disposition des surendettés en fonction du niveau du coût de la vie dans l'environnement géographique du demandeur et de sa situation personnelle et familiale. "

Selon les informations obtenus par votre rapporteur, deux méthodes sont utilisés par les secrétariats des commissions de surendettement pour calculer la détermination du " reste à vivre ".

La première méthode prend en compte les justificatifs réels des charges de loyers, d'impôts et de certains frais fixes atypiques (pensions alimentaires...) et calcule un forfait pour l'alimentation, les charges d'électricité, de téléphone et d'assurance.

La seconde méthode prend en compte les justificatifs réels de tous les frais sauf ceux d'alimentation et d'entretien qui font l'objet d'un forfait.

A partir d'un échantillon de 22 commissions, les résultats concernant les " restes à vivre " calculés par les commissions selon la première ou la seconde méthode sont les suivants :




Méthode no 1

 

Minimum

Maximum

Moyenne

Célibataire

Couple sans enfants

Couple avec 2 enfants

1.800

2.900

5.100

3.500

4.500

6.550

2.927

4.074

5.960

Méthode no 2

 

Minimum

Maximum

Moyenne

Célibataire

Couple sans enfants

Couple avec 2 enfants

1.000

2.000

3.900

2.300

3.400

5.000

1.623

2.700

4.638

Il résulte de ce tableau que les différences de revenu selon la méthode utilisée sont loin d'être négligeables.

En outre, plus le revenu disponible après les remboursements est limité, plus les risques d'incidents de paiement pendant la durée du plan sont élevés.

Pour remédier à ces inconvénients liés aux disparités des méthodes de calcul du reste à vivre, le présent article propose de fixer un plancher de ressources en dessous duquel les commissions ne peuvent descendre, afin de permettre au débiteur ayant bénéficié d'un plan de redressement de disposer d'un reste à vivre calculé par référence à la quotité saisissable telle qu'elle résulte de l'article L. 145-2 du code du travail.

II. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, tout en se déclarant favorable à l'obligation imposée aux commissions de surendettement d'exclure du montant des remboursements la part des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage, a regretté que le mécanisme proposé définisse le " reste à vivre " d'une manière résiduelle.

Elle a donc adopté un amendement visant à définir la fraction du revenu pouvant donner lieu à remboursement dans le cadre d'un plan amiable ou des recommandations de la commission, par référence à la quotité saisissable du salaire telle qu'elle résulte de l'article L. 145-2 du code du travail et de telle sorte qu'une partie des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage lui soit réservée par priorité.

Par ailleurs, elle a adopté un amendement qui précise que le montant minimal de ressources nécessaires aux dépenses de la vie courante ne peut être inférieur à un montant égal au revenu minimum d'insertion.

Votre rapporteur est assez sceptique devant le dispositif adopté par l'Assemblée nationale qui lui paraît moins clair que celui proposé initialement par le gouvernement.

Ainsi, le fait que le montant des remboursements soit calculé de manière à ce qu'une partie des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage lui soit réservée par priorité prête à confusion. Certes, votre rapporteur comprend que le texte fasse référence à " une partie des ressources " et non à " la partie des ressources " dans la mesure où le calcul de la quotité saisissable devrait être effectué sur les ressources du seul débiteur, alors que la commission peut prendre en compte les ressources de l'ensemble du ménage. Dans ce cas, le texte proposé ne résout cependant pas le problème de la détermination de cette partie des ressources nécessaires aux dépenses courantes.

En outre, votre rapporteur craint que ce système soit d'un maniement complexe puisqu'il faudra fixer le montant des remboursements par rapport à la quotité saisissable tout en tenant compte du revenu minimum d'insertion.

A cet égard, votre rapporteur tient à faire remarquer que la loi du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion fait référence à la personne et non au ménage. L'application de la disposition votée par l'Assemblée nationale selon laquelle " cette part de ressources, qui ne peut être inférieure à un montant égal au revenu minimum d'insertion dont disposait le ménage " est donc source de complications.

Votre rapporteur serait donc favorable à ce qu'une nouvelle rédaction du présent article puisse être adoptée, qui indiquerait de manière plus claire la méthode de calcul retenue pour déterminer la part des ressources nécessaires aux dépenses courantes.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

ARTICLE 43 bis (nouveau)

Fixation d'un plancher de ressources minimales correspondant au montant du revenu minimum d'insertion

Commentaire : cet article vise à fixer un plancher de ressources minimales à la disposition du débiteur correspondant au montant du revenu minimum d'insertion.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


L'article L. 145-4 du code du travail dispose que le prélèvement direct du terme mensuel courant et des six derniers mois impayés de la pension alimentaire peut être poursuivi sur l'intégralité de la rémunération. Toutefois, une somme est, dans tous les cas, laissé à la disposition du bénéficiaire de la rémunération.

En application de l'article R. 145-3 du code du travail, cette somme correspond au montant mensuel du revenu minimum d'insertion.

En revanche, l'article L. 145-2 du code du travail relatif à la détermination de la fraction saisissable sur rémunération ne prévoit pas un plancher minimal de ressources insaisissables.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Afin d'éviter que la fraction insaisissable puisse être inférieure au montant du revenu minimum d'insertion, l'Assemblée nationale a adopté un amendement complétant l'article L. 145-2 du code du travail et disposant que : " il est en outre tenu compte d'une fraction insaisissable, égale au montant de ressources dont disposerait le salarié s'il ne percevait que le revenu minimum d'insertion ".

Cet amendement constitue également un amendement de cohérence. En effet, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement à l'article 43 du présent projet de loi qui précise que la part des ressources du ménage débiteur, calculé par référence à la quotité saisissable du salaire telle qu'elle résulte de l'article L.145-2 du code du travail, ne peut être inférieur à un montant égal au revenu minimum d'insertion dont disposerait le ménage.

Le présent amendement vise donc à éviter que les salariés ne puissent pas bénéficier des dispositions relatives au "reste à vivre" prévues pour les ménages surendettés.

Votre rapporteur n'est donc pas hostile à cette mesure même si elle lui paraît plus être une "mesure d'affichage" qu'une mesure susceptible d'être réellement appliquée.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

ARTICLE 44

Procédure applicable devant la commission

Commentaire : cet article vise à compléter la procédure applicable devant la commission afin de permettre au débiteur d'être entendu par la commission et de fixer un délai limite durant lequel les créanciers peuvent contester l'état du passif dressé par la commission.

I. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT


L'article L.331-3 du code de la consommation précise les règles de procédure applicable devant la commission.

Une fois que la commission a jugé le dossier recevable, elle dresse l'état d'endettement du débiteur à partir des éléments d'informations contenus dans ledit dossier. Le débiteur est tenu de lui déclarer les éléments d'actif et de passif de son patrimoine.

Dans le texte actuellement en vigueur, il est précisé qu' " elle peut entendre toutes les personnes dont l'audition lui paraît utile ", y compris donc le débiteur.

Le paragraphe I du présent article transforme cette possibilité en obligation. Désormais, si le débiteur le demande, la commission doit l'entendre. Cette disposition doit permettre à ce dernier de mieux faire valoir ses droits.

Par ailleurs, le paragraphe II du présent article introduit un nouveau dispositif relatif aux créanciers. Dans le texte actuellement en vigueur, il était précisé que " la commission peut faire publier un appel aux créanciers ", mais aucune disposition n'était prévue en cas de contestation par les créanciers de l'état d'endettement des débiteurs fixé par la commission.

C'est pourquoi le paragraphe II autorise les créanciers à contester le montant des créances déterminé par la commission tout en limitant dans le temps ce droit de contestation, afin que cette possibilité ne soit pas utilisée à des fins dilatoires.

Ainsi, il dispose qu' " après avoir été informés par la commission de l'état du passif déclaré par le débiteur, les créanciers disposent d'un délai de quarante-cinq jours pour fournir, en cas de désaccord sur cet état, les justifications de leurs créances en principal, intérêts et accessoires. A défaut, la créance est prise en compte par la commission au vu des seuls éléments fournis par le débiteur. "

II. LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté trois modifications au texte proposé par le gouvernement.

Elle a tout d'abord tenu à préciser que, si la commission peut entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile, celle-ci doit intervenir à titre gratuit.

L'Assemblée nationale a ainsi voulu éviter que la situation du débiteur soit encore aggravée par la nécessité de payer la personne choisie par lui pour l'accompagner.

Or, si l'intention de l'Assemblée nationale est louable, cette disposition s'avère soit inutile, soit dangereuse.

Elle est inutile à chaque fois que la commission entend un travailleur social, un établissement de crédit ou encore le débiteur lui-même, puisqu'on peut difficilement imaginer que ces derniers exigent de se faire rémunérer pour être auditionnés par la commission.

En outre, elle est dangereuse dans la mesure où elle empêche et le débiteur et les créanciers de rémunérer la personne de leur choix pour se faire représenter devant la commission. En pratique, cela signifie que la plupart des avocats refuseront d'intervenir, ce qui se retournera non seulement contre les créanciers, mais également contre les débiteurs que cette disposition est censée protéger.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement qui vise à supprimer cette disposition.

L'Assemblée nationale a également réduit de quarante-cinq à trente jours le délai imparti aux créanciers pour contester l'état du passif déclaré. Votre rapporteur est favorable à cette mesure qui tient compte de la situation d'urgence du débiteur surendetté et évite que des délais trop longs ne rallongent inconsidérément la conclusion d'un plan de redressement.

Enfin, l'Assemblée nationale a voté une disposition qui oblige les créanciers qui contestent la validité d'une créance à indiquer si la créance en cause a donné lieu à une caution et si celle-ci a été actionnée. Votre rapporteur ne peut qu'être favorable à cette mesure qui devrait mettre un terme à la pratique illégale et pourtant bien réelle de certains créanciers qui consiste à se faire rembourser deux fois les sommes dues, à la fois en actionnant la caution et en incluant les dettes dans le plan amiable.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 45

Saisine du juge de l'exécution par la commission en cas de difficulté sur la validité des créances

Commentaire : cet article vise à donner au débiteur un délai de vingt jours, à partir du moment où il a été informé de l'état du passif que la commission a dressé, pour faire saisir le juge de l'exécution afin de vérifier la validité des titres de créance et le montant des sommes réclamées.

I. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT


L'article L. 331-4 du code de la consommation dispose que " la commission peut saisir, en cas de difficulté, le juge de l'exécution d'une demande de vérification de la validité des titres de créance et du montant des sommes réclamées. ".

Cette disposition vise à mettre un terme dès le début de la procédure à toutes les contestations portant sur le montant des créances afin qu'elles n'entravent pas ultérieurement la recherche d'une solution amiable.

Le texte proposé par le présent article transforme la possibilité, pour la commission, de saisir le juge de l'exécution en une obligation dès lors que cette demande émane du débiteur. En outre, pour éviter que le débiteur ne soit privé du droit de saisir la commission par ignorance de l'état de son passif dressé par la commission, le présent article oblige cette dernière à informer le débiteur de l'état d'endettement retenu. Le débiteur dispose alors d'un délai de vingt jours pour demander à la commission la saisine du juge de l'exécution, aux fins de vérification de la validité des titres de créance et du montant des sommes réclamées.

II. LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a tenu à préciser que " passé ce délai de vingt jours, le débiteur ne peut plus formuler une telle demande. La commission informe le débiteur de ce délai. ".

Votre rapporteur est favorable à cette mesure qui limite dans le temps la possibilité de contester la validité des titres de créance et empêche ainsi que des débiteurs peu scrupuleux puissent utiliser la possibilité de contestation à des fins dilatoires.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

ARTICLE 46

Saisine du juge de l'exécution par le président de la commission de surendettement, en cas d'urgence, aux fins de suspension des procédures d'exécution

Commentaire : cet article vise à autoriser le président de la commission à saisir le juge de l'exécution, en cas d'urgence, aux fins de suspension des procédures d'exécution.

I. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT


L'article L. 331-5 du code de la consommation dispose que " la commission peut saisir le juge de l'exécution aux fins de suspension des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur et portant sur les dettes autres qu'alimentaires. ".

Cette mesure a pour objectif d'éviter que, pendant la phase d'élaboration d'un plan amiable, la situation du débiteur ne soit irrémédiablement compromise par les éventuelles procédures de recouvrement forcé des dettes engagées par certains créanciers. Toutefois, la pratique a révélé que, dans certains cas, les délais de saisine étaient encore trop longs, les commissions de surendettement ne se réunissant que tous les quinze jours.

Le paragraphe I du présent article s'efforce de mieux répondre à ces situations d'urgence en autorisant le président de la commission à formuler seul la demande de suspension auprès du juge sans avoir à attendre la réunion de la commission. Il est toutefois précisé qu'il a le devoir d'informer cette dernière.

Le paragraphe II du présent article vise à étendre la durée de suspension des procédures d'exécution.

La rédaction actuelle du deuxième alinéa de l'article L. 331-5 du code de la consommation est assez restrictive puisqu'il est prévu que la suspension des procédures d'exécution " n'est acquise que pour la durée de la procédure devant la commission sans pouvoir excéder un an. Lorsque le débiteur fait usage de la faculté que lui ouvre l'article L. 331-7, la durée de la suspension provisoire est prolongée, jusqu'à ce que le juge ait conféré force exécutoire aux mesures recommandées, en application de l'article L.332-1, ou, s'il est saisi en application de l'article L. 332-2, jusqu'à ce qu'il ait statué. ".

La rédaction proposée par le présent article est plus détaillée. Désormais, la suspension des procédures d'exécution pourra couvrir :

· la phase d'élaboration du plan conventionnel de redressement ;

· le délai dont dispose le débiteur pour demander à la commission de formuler des recommandations en cas d'échec de la conciliation.

Par ailleurs, si la commission propose des recommandations en application de l'article L. 331-7 du code de la consommation ou la suspension de l'exigibilité des créances en application de l'article 48 du présent projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, la suspension des procédures d'exécution est acquise jusqu'à ce que le juge ait conféré force exécutoire aux mesures recommandées, ou, s'il est saisi d'une contestation des mesures recommandées par la commission, jusqu'à ce qu'il ait statué.

II. LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a étendu le pouvoir de saisine du juge de l'exécution en cas d'urgence à d'autres membres de la commission : le délégué du président de la commission, le représentant local de la Banque de France ou, encore, le débiteur.

Votre rapporteur n'est pas favorable à cette mesure.

Ainsi, il estime que le débiteur ne devrait pas disposer de ce pouvoir. En effet, en tant que partie, le débiteur dispose déjà de procédures parallèles qui lui permettent de saisir le juge pour faire suspendre les mesures exécutoires.

Ainsi, en droit commun, un débiteur qui fait l'objet d'une mesure d'exécution forcée peut toujours en demander la suspension en sollicitant des délais de grâce sur le fondement des articles 1244-1 et suivants du code civil. Cette demande est en principe portée devant le juge de l'exécution, dès lors que le commandement ou l'acte de saisie, selon le cas, a été signifié antérieurement devant le juge des référés.

Ces dispositions sont applicables lorsque le débiteur est en situation de surendettement et se combinent avec le régime spécifique de suspension des poursuites à l'initiative des organes de la commission.

Cette suspension de droit commun à la demande du débiteur est applicable à l'ensemble des mesures d'exécution forcée. Toutefois, en matière de saisie immobilière, le juge de l'exécution cesse d'être compétent au profit du juge de la saisie à compter de la publication du commandement. Une fois la date d'adjudication fixée, le report de la vente ne peut être accordée que pour causes graves dûment justifiées.

Or, l'extension du pouvoir de saisine du juge de l'exécution en cas d'urgence, par le débiteur, pour la suspension des procédures d'exécution, risque de conduire à l'encombrement des juridictions, dans la mesure où cette saisine a toutes les chances de devenir rapidement automatique.

Par ailleurs, il n'est pas utile de préciser que le délégué du président de la commission dispose également de ce pouvoir.

Votre rapporteur vous propose donc un amendement précisant que la saisine du juge ne puisse intervenir qu'à l'initiative du président de la commission ou du représentant local de la Banque de France.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 47

Compétences de la commission en cas d'échec de la conciliation

Commentaire : cet article vise à préciser les compétences de la commission en cas d'échec de sa mission de conciliation.

I. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT


L'actuel article L. 331-7 du code de la consommation autorise la commission, en cas d'échec de la phase amiable, à recommander des mesures de redressement qui deviennent exécutoires lorsqu'elles ont été homologuées par le juge. Quatre types de dispositions peuvent être prises :

le report ou le rééchelonnement des dettes autres que fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale, sans que le délai de report ou de rééchelonnement puisse excéder cinq ans ou la moitié de la durée de remboursement restant à courir des emprunts en cours ; en cas de déchéance du terme, le délai de report ou de rééchelonnement peut atteindre la moitié de la durée qui reste à courir avant la déchéance ;

l'imputation des paiements d'abord sur le capital ;

la réduction des taux d'intérêt au taux légal pour les sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées, si la situation du débiteur l'exige ;

la réduction des prêts immobiliers en cas de vente du logement principal du débiteur, que la vente soit forcée ou amiable, à condition que le débiteur en ait fait la demande dans les deux mois suivant toute sommation d'avoir à payer le montant de la fraction des prêts immobiliers restant due.

Le paragraphe I du présent article vise à limiter les possibilités de recommandations de la commission. En effet, l'article 48 du présent projet de loi autorise la commission, lorsque celle-ci constate l'insolvabilité du débiteur caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables de nature à lui permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes, à recommander la suspension de l'exigibilité des créances pour une durée qui ne peut excéder trois ans. Pour éviter que les reports prévus à la phase de recommandation ne soient confondus avec la nouvelle phase dite moratoire, le paragraphe I ôte à la commission de surendettement la possibilité de reporter les dettes.

Votre rapporteur estime cependant que cette disposition va réduire de manière dommageable la marge de manoeuvre des commissions. En effet, il n'est pas rare que dans leurs recommandations, ces dernières pratiquent concomitamment le report et le rééchelonnement de certaines dettes. C'est pourquoi il vous propose un amendement qui vise à rétablir la possibilité, pour les commissions, de pratiquer les reports précités. Toutefois, pour éviter toute confusion avec les moratoires, votre rapporteur a choisi de ne pas utiliser le terme " report ", mais de parler de rééchelonnement, " y compris en différant le paiement d'une partie des dettes ".

En revanche, votre rapporteur se montre favorable à la mesure introduite par le gouvernement qui vise à étendre la durée de rééchelonnement des dettes de cinq à huit ans. Il tient cependant à souligner les limites d'une telle mesure. Certes, l'augmentation du délai de rééchelonnement maximal permet d'établir des plans plus acceptables pour les débiteurs. Pour autant, ces derniers doivent toujours consentir des sacrifices importants, qui amputent leur niveau de vie. L'allongement de la durée des plans n'est donc qu'un pis-aller.

Le paragraphe II du présent article précise par ailleurs que la commission prescrit que les sommes correspondant aux échéances reportées porteront intérêt à un taux qui peut être inférieur au taux d'intérêt légal non pas sur décision, mais sur proposition spéciale et motivée. Cette modification vise à prendre en compte le fait que la décision ne devient exécutoire qu'après l'homologation du juge.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a introduit un paragraphe I bis qui tire la conséquence de la suppression de la possibilité, pour la commission et en phase de recommandation, d'autoriser le report de paiement de dettes.

Dans la mesure où votre rapporteur estime que les commissions doivent continuer de disposer de cette possibilité, il vous propose un amendement visant à supprimer ce paragraphe I bis.

Parmi les recommandations que peut formuler la commission se trouve la possibilité de " prescrire que les sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées porteront intérêt à un taux réduit qui peut être inférieur au taux d'intérêt légal sur décision spéciale et motivée et si la situation du débiteur l'exige. "
L'Assemblée nationale a introduit un paragraphe III qui dispose que " quelle que soit le durée du plan de redressement, le taux ne peut être supérieur au taux légal ".
Votre rapporteur est opposé à cette disposition qui, selon lui, présente deux inconvénients.
D'une part, elle limite la liberté d'appréciation de la commission alors que la situation des débiteurs varie considérablement d'un cas à l'autre. Ainsi, la commission peut, à juste titre, vouloir procéder à un traitement différencié des créanciers pour tenir compte de leur attitude lors de l'octroi des prêts ou encore moduler la sévérité du plan selon la nature du surendettement (passif ou actif) ou les capacités financières du débiteur.
D'autre part, cette mesure risque de remettre en cause le dispositif de traitement du surendettement dont l'équilibre repose sur un équilibre entre plans amiables et recommandations. Les débiteurs auront en effet intérêt à refuser le plan conventionnel de redressement pour faire l'objet de recommandations puisqu'ils pourront dans le dernier cas bénéficier de taux d'intérêt ne pouvant dépasser le taux légal.
Votre rapporteur vous propose donc un amendement qui vise la suppression du paragraphe III de cet article.

L'Assemblée nationale a enfin adopté un amendement proposé par le gouvernement qui complète le quatrième alinéa de l'article L.331-7 du code de la consommation et qui permet d'imputer le produit de la vente forcée du logement principal en premier lieu sur le capital restant dû, afin de donner au débiteur des chances réelles de redressement.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 48

Mise en place d'un moratoire des dettes en cas d'échec des phases de conciliation et de recommandation

Commentaire : cet article vise à apporter une solution aux débiteurs insolvables en permettant aux commissions de surendettement non seulement de recommander la suspension de l'exigibilité mais, si à l'issue du moratoire la situation financière des débiteurs ne s'est pas améliorée, de proposer la réduction ou l'effacement de tout ou partie de ses dettes.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT


La loi du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, s'est révélée globalement efficace pour remédier à la montée d'un surendettement "actif", c'est-à-dire essentiellement lié à un endettement des ménages supérieur à leurs capacités de remboursement.

Elle semble toutefois avoir atteint ses limites : face à une proportion croissante de situations dramatiques caractérisées par l'absence totale de capacité de remboursement, les commissions de surendettement sont contraintes de multiplier les moratoires

Or, cette pratique constitue à terme un risque sérieux "d'engorgement" des commissions. En effet, les cas d'amélioration de la situation du débiteur sont malheureusement rares. En conséquence, lorsque la période fixée par le moratoire est écoulée, le dossier est généralement déposé de nouveau auprès des commissions de surendettement qui n'ont guère d'autre solution que de proposer un nouveau moratoire. Le nombre de dossiers déposés tend donc à augmenter sans que les commissions puissent leur apporter une solution réelle et définitive.

Ce constat, que votre rapporteur avait déjà eu l'occasion de présenter dans le rapport rédigé avec M. Jean-Jacques Hyest sur le surendettement, a incité le gouvernement à compléter le dispositif en vigueur en prévoyant une procédure spécifique applicable aux cas les plus désespérés.

Ainsi, le présent article vise à insérer après l'article L. 331-7 du code de la consommation un article L. 331-7-1 qui instaure deux mécanismes nouveaux : un moratoire des dettes et, à l'issue de celui-ci et si la situation du débiteur ne s'est pas améliorée, la réduction ou l'effacement de tout ou partie des dettes.

A. LE MORATOIRE

Le moratoire ne peut intervenir qu'après le constat d'échec des négociations pour l'établissement d'un plan amiable.

Jusqu'à présent, en application de l'article L. 331-7 du code de la consommation, la commission pouvait, en cas d'échec de sa mission de conciliation, à la demande du débiteur et après avoir mis les parties en mesure de fournir leurs observations, recommander quatre sortes de mesures :

· le report ou le rééchelonnement des dettes ;

· l'imputation des paiements d'abord sur le capital ;

· la réduction des taux d'intérêt relatifs aux sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées ;

· en cas de vente forcée, la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit après la vente.

Désormais, et uniquement lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes et rendant inapplicable le prononcé des recommandations précitées, la commission dispose d'une solution alternative. Elle peut, en effet, recommander la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires, fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale pour une durée qui ne peut excéder trois ans.

Le moratoire n'annule pas la dette, il en reporte seulement l'exécution. Durant cette période, les sommes dues sont donc de plein droit productives d'intérêts. Toutefois, pour éviter que ces intérêts ne compromettent trop la situation financière des débiteurs, ils sont déterminés au taux légal. En outre, si la situation du débiteur l'exige, la commission peut recommander la report du paiement des intérêts à l'issue de la période.

B. LA RÉDUCTION OU L'EFFACEMENT DE TOUT OU PARTIE DES CRÉANCES

Même si l'introduction d'un mécanisme permettant d'effacer les dettes des débiteurs dont la situation financière semble irrémédiablement compromise apparaît inévitable pour éviter la remise en cause de l'efficacité du dispositif de traitement du surendettement, elle doit s'accompagner de garanties de nature à éviter toute dérive. En effet, la réduction ou l'effacement unilatéral des dettes constitue une violation directe du droit des contrats.

C'est pourquoi cette procédure est encadrée. Ainsi, à l'issue du moratoire, la commission réexamine la situation du débiteur. Deux solutions sont alors envisageables :

· soit la situation financière du débiteur s'est améliorée pendant le moratoire : la commission peut alors recommander tout ou partie des mesures prévues à l'article L. 331-7 du code de la consommation ;

· soit le débiteur reste insolvable : dans ce cas, la commission peut recommander par une proposition spéciale et motivée la réduction ou l'effacement de créances autres qu'alimentaire, fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale.

Cette mesure ne peut toutefois être appliquée qu'une fois que le juge de l'exécution lui a conféré force exécutoire.

Le présent article prévoit que la réduction ou l'effacement peut être différencié en fonction de la situation du créancier.

Par ailleurs, aucune dette contractée postérieurement à la décision de réduction ou d'effacement ne peut faire l'objet d'une nouvelle réduction ou d'un nouveau effacement sur une période de dix ans afin d'éviter les abus (cette période a été réduite à huit ans par l'Assemblée nationale en première lecture).

II. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a sensiblement modifié en première lecture le texte proposé par le gouvernement. Or, votre rapporteur est plutôt réservé sur la pertinence de ces modifications dont la rédaction est souvent peu rigoureuse et qui sont parfois inacceptables dans leurs principes.

Le texte proposé par le gouvernement dispose que " lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes, elle peut recommander la suspension de l'exigibilité des créances. ".
L'Assemblée nationale a voté une disposition qui élargit le champ d'application du moratoire aux situations de surendettement qui résultent de la mise en cause d'un cautionnement consenti par le débiteur.
Cette mesure paraît louable dans la mesure où elle est destinée à éviter que la personne qui s'est portée caution ne tombe elle-même, par ricochet, dans une situation de surendettement. Pourtant, cette disposition est inacceptable.
En effet, les commissions de surendettement doivent opter pour un moratoire ou pour des recommandations en fonction de la gravité de la situation financière du débiteur et non en fonction de la nature du surendettement.
En outre, cette mesure risque d'introduire une inégalité injustifiée entre la caution et le débiteur principal, puisque ce dernier ne bénéficiera pas automatiquement d'un moratoire.
Votre rapporteur vous propose un amendement qui vise à supprimer cette disposition.
Le texte proposé par le gouvernement dispose que " lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes, elle peut recommander la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires, fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale. ".
L'Assemblée nationale a refusé d'exclure lesdites dettes et a imposé l'égalité de traitement entre tous les créanciers. Pourtant, votre rapporteur estime que cette banalisation non seulement est inutile, mais également dangereuse et contre-productive pour les contribuables.
L'une des raisons évoquées pour justifier la banalisation des dettes fiscales serait l'intransigeance de l'administration fiscale face aux débiteurs faisant l'objet d'une procédure de surendettement.
Or, les statistiques recueillies par votre rapporteur montrent que l'administration, tout en disposant d'une procédure spécifique de remise des dettes, est loin d'être aussi intransigeante que d'aucuns le soutiennent.
Ainsi, en 1997, les dégrèvements gracieux accordés en matière d'impôt sur le revenu et de taxe d'habitation se sont élevés à 1,1 milliard de francs. Par ailleurs, 600.000 demandes gracieuses portant sur les impôts précités ont été examinées par la direction générale des impôts et pour 94% d'entre elles dans un délai de moins de trois mois. 70 % de ces demandes se sont traduites par une remise gracieuse.
De même, votre rapporteur s'est entretenu avec le directeur d'une succursale de la Banque de France qui a souligné qu'en phase amiable, le Trésor consentait des efforts au moins aussi importants que les créanciers privés.
Le maintien des dettes fiscales en dehors de la compétence des commissions de surendettement n'est donc pas de nature à entraver des plans de redressement. Cette analyse est par ailleurs confirmée par les faits : l'endettement fiscal représente moins de 5% de l'endettement global des personnes surendettées.
En outre, la banalisation des dettes fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale est dangereuse. En effet, la banalisation des dettes fiscales pose un problème de principe du fait de la nature même de ces dernières, qui, contrairement aux dettes privées, sont une contribution pour le financement des services publics. Votre rapporteur tient, à ce titre, à rappeler l'article XIII de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 qui dispose : "Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les Citoyens, en raison de leurs facultés".
En conséquence, votre rapporteur ne peut accepter que la décision de suspendre l'exigibilité de cette contribution, voire de l'effacer, puisse être transférée à une simple commission administrative.
En outre, le refus de la part de l'administration fiscale d'accorder des remises s'explique souvent par le caractère abusif des demandes, soit que le débiteur ait organisé son insolvabilité, soit qu'il ait systématiquement négligé de payer ses impôts, privilégiant d'autres dépenses. De tels agissements constituent une violation du pacte social, qui, s'ils se multipliaient, risqueraient de menacer les fondements mêmes de notre société. Or, la banalisation des dettes sociales va dans ce sens.
En effet, les personnes ayant volontairement accumulé des impayés importants auprès des services fiscaux essaieront, au travers des commissions de surendettement, de faire effacer ces dettes. Comme ces dernières prendront uniquement en compte la situation financière des débiteurs et non les raisons qui ont conduit à une telle situation, elles risquent d'abonder dans leur sens alors même qu'il s'agira d'une insolvabilité organisée. Or, ce risque ne doit pas être sous-estimé. La société française est confrontée à une contestation croissante de l'impôt et à un affaiblissement de la citoyenneté qui conduisent les débiteurs, en présence de dettes à la fois privées et fiscales, à privilégier le remboursement des premières aux dépens de ces derniers. La banalisation de l'impôt ne fera qu'aggraver ce phénomène.
Par ailleurs, votre rapporteur craint que l'égalité de traitement des créanciers se révèle contre-productive pour les débiteurs surendettés. Sachant que les dettes fiscales peuvent in fine être annulées par les commissions de surendettement, l'administration fiscale risque de se montrer beaucoup plus sévère dans l'examen des demandes gracieuses. En outre, le texte amendé par l'Assemblée nationale prévoit que les créances entrant dans le champ d'application de la loi et faisant l'objet d'un premier effacement ne pourront plus faire l'objet d'un nouvel effacement pendant huit ans. Supposons que le débiteur ayant bénéficié de cette mesure ait accumulé des arriérés en matière de taxe d'habitation. Certes, ces derniers disparaîtront, mais il sera confronté au même problème dès l'année suivante. Or, si l'effacement des dettes fiscales a été décidé contre la volonté de l'administration, il y a peu de chance que cette dernière accorde une remise l'année suivante.

Enfin, votre rapporteur tient à faire remarquer que la banalisation des dettes fiscales ne manquait pas de soulever des conflits de compétence entre les juridictions administratives et les juridictions judiciaires.

En effet, c'est la juridiction administrative qui est compétente en cas de contentieux entre le contribuable et l'administration fiscale sur les remises d'impôts directs accordées ou refusées. En revanche, c'est le juge de l'exécution qui est compétent en cas de contestation par l'administration fiscale des propositions de la commission de surendettement relatives à la réduction ou à l'effacement de dettes fiscales. Pour une même dette, on peut donc aboutir à deux décisions différentes, car issues de deux juridictions distinctes.

Ces remarques étant faites, votre rapporteur ne conteste pas à l'Assemblée nationale sa volonté d'éviter qu'une éventuelle intransigeance de l'administration ne conduise à l'échec des plans et empêche les débiteurs de bonne foi de sortir de leur situation de surendettement, tout en contestant la solution que cette dernière a adoptée.
Votre rapporteur estime en effet indispensable le maintien des dettes fiscales en dehors de la compétence des commissions, la plupart des directeurs des services fiscaux se montrant très sensibles à la situation des débiteurs surendettés, ainsi que cela a déjà été souligné.
Toutefois, conscient de ce que le système est perfectible et soucieux que les recommandations des commissions soient systématiquement prises en compte par tous les directeurs des services fiscaux, il vous propose un amendement qui modifie l'article L. 247 du livre des procédures fiscales. Celui-ci prévoit que désormais, dans l'examen des demandes gracieuses, l'administration se détermine en prenant en compte les recommandations de la commission chaque fois qu'une procédure devant cet organisme est ouverte parallèlement à celle engagée devant la commission.
A cet égard, votre rapporteur tient à vous rappeler que le texte proposé par le gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale prévoit que le directeur des services fiscaux fait partie de la commission de surendettement. Cette modification de la composition de la commission a pour objet de permettre un double échange d'informations :
- en direction des membres de la commission pour faire valoir les efforts que l'Etat consent à propos de certains débiteurs dont les dossiers sont examinés par la commission et porter à la connaissance de cet organisme les informations jugées utiles ;
- en direction des services fiscaux pour les informer des difficultés rencontrées par certains débiteurs.
Par ailleurs, votre rapporteur a obtenu du ministre du budget la rédaction d'une instruction sur les demandes gracieuses dans le cadre de la procédure de traitement du surendettement des particuliers.
La rédaction définitive de cette instruction n'est pas encore établie mais votre rapporteur a cependant obtenu un avant-projet qui précise que les décisions gracieuses seraient prises au vu des recommandations des commissions de surendettement et qui distinguerait deux situations, selon que la décision de l'administration intervient avant ou après les recommandations de la commission.
Si l'administration ne s'est pas encore prononcée lorsqu'une commission formule ses recommandations, l'administration, prenant connaissance du contenu des recommandations et de l'ensemble des renseignements détenus par la commission accorde, s'il y a lieu, une remise ou une modération gracieuse en fonction des critères traditionnels d'octroi de ce type de mesure, de l'état et de la nature de l'ensemble des dettes. Le directeur en informe ensuite la commission.
Si les recommandations de la commission sont postérieures à la décision de l'administration fiscale, il convient de distinguer deux hypothèses :
- si l'endettement fiscal ayant fait l'objet de la précédente demande gracieuse est celui au vu duquel la commission a formulé ses recommandations, l'administration réexamine la situation du contribuable au vu des recommandations de la commission et de l'évolution éventuelle de la situation de ressources de la personne concernée. Elle peut, le cas échéant, réviser sa décision et en informe en ce cas la commission ;
- si l'endettement fiscal au vu duquel la commission a formulé ses recommandations n'est pas celui sur lequel a porté la précédente demande gracieuse, le contribuable peut déposer une nouvelle demande de remise ou de modération gracieuse qui sera instruite en tenant compte des recommandations de la commission.
En conclusion, il apparaît donc que grâce à ce dispositif, existe réellement une obligation de résultat pour les directeurs des services fiscaux, qui leur laisse cependant seule compétence pour accorder des moratoires ou des remises gracieuses.
Votre rapporteur vous propose donc la suppression de la disposition votée par l'Assemblée nationale qui autorise la suspension de l'exigibilité des dettes fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale ainsi que leur réduction ou leur effacement.

L'Assemblée nationale a également supprimé la disposition qui permet de tenir compte, pour la réduction ou l'effacement, de la situation respective des créanciers lorsque l'équité le commande.

Votre rapporteur vous propose un amendement qui vise son rétablissement. En effet, les conséquences de ces mesures seront tout à fait différentes selon qu'il s'agit d'un établissement de crédit qui a provisionné la créance douteuse ou d'un bailleur privé pour qui les loyers représentent un complément de revenu indispensable.

Par ailleurs, l'Assemblée a adopté un amendement qui précise que les parties peuvent être assistées devant la commission par toute personne de leur choix mais que cette assistance ne peut être payante.

Votre rapporteur ne peut accepter cette disposition qui aurait pour conséquence d'interdire aux avocats de se faire rémunérer s'ils interviennent devant la commission. Il s'agit d'une remise en cause du principe selon lequel tout citoyen doit avoir la faculté de connaître ses droits, d'être assisté et défendu. C'est pourquoi il vous propose un amendement qui vise à la suppression de la disposition précitée.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article ainsi amendé.


ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 48

Renforcement du lien entre les recommandations des commissions de surendettement et les accords de remises

Commentaire : cet article vise à renforcer le lien entre les recommandations des commissions de surendettement et les accords de remises par les directeurs des services fiscaux.

L'Assemblée nationale a voté un dispositif qui autorise la commission de surendettement à suspendre l'exigibilité des créances fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale et, le cas échéant, à réduire ou à effacer les créances précitées.

Votre rapporteur estime cette mesure inutile.

En effet, selon les statistiques obtenues par votre rapporteur sur les remises partielles ou totales accordées par les directeurs des services fiscaux, en 1997, 600.000 demandes gracieuses portant sur l'impôt sur le revenu ou la taxe d'habitation ont été examinées par la direction générale des impôts et 70% de ces demandes se sont traduites par une remise gracieuse. En 1997, le coût de ces remises s'est élevé à 1,1 milliard de francs.

Pour autant, il est conscient que certains directeurs des services fiscaux peuvent se montrer réticents à accorder des remises, alors même que ces dernières conditionnent le succès du plan de redressement.

Il n'est pourtant pas souhaitable de remettre en cause le monopole de l'administration fiscale.

En effet, cette dernière connaît le passé fiscal des débiteurs et très souvent, sa réticence à accorder une remise est liée à l'existence d'un risque de fraude.

Toutefois, votre rapporteur s'est attaché à concevoir un dispositif qui renforce le lien entre les recommandations des commissions de surendettement d'une part et les accords de remises par les directeurs des services fiscaux d'autre part.

Ainsi, le présent article additionnel se propose de compléter l'article L. 247 du livre des procédures fiscales afin que les remises totales ou partielles soient également prises au vu des décisions ou des recommandations des commissions de surendettement.

La présence du directeur des services fiscaux au sein des ces dernières devrait compléter le dispositif proposé afin d'assurer son efficacité.

Décision de la commission : la commission vous propose d'adopter le présent article additionnel

ARTICLE 49

Pouvoirs du juge en cas de contestation des recommandations
de la commission

Commentaire : cet article vise à préciser les pouvoirs du juge en cas de contestation de l'issue des travaux de la commission.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


Dans la procédure actuelle du traitement du surendettement, en application de l'article L. 331-7 du code de la consommation, la commission peut faire des recommandations en cas d'échec de la procédure de conciliation.

L'article L. 332-2 du code de la consommation précise cependant qu'une partie peut contester devant le juge de l'exécution les mesures recommandées par la commission dans les quinze jours suivant la notification qui lui en est faite.

Les pouvoirs du juges varient donc selon que les décisions de la commission sont contestées ou non.

· Il donne force exécutoire aux recommandations de la commission de surendettement si, dans les quinze jours, il n'est saisi d'aucune contestation des créanciers. Dans ce cas, ces pouvoirs sont limités puisqu'il a un simple rôle d'homologation, c'est-à-dire qu'il s'assure que la procédure a bien été respectée et que les recommandations correspondent bien aux mesures pouvant être prescrites par la commission.

· Il retrouve la plénitude de ses pouvoirs dès lors qu'il y a contestation. Il peut alors prescrire toute mesure d'instruction et obtenir communication de tout renseignement lui permettant d'apprécier la situation du débiteur. Il peut vérifier, même d'office, la validité et le montant des créances. Il peut enfin ordonner par provision l'exécution d'une ou plusieurs recommandations émanant de la commission.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tire la conséquence de l'introduction d'un nouveau dispositif qui autorise les commissions de surendettement à recommander la suspension de l'exigibilité des créances et, si à l'issue du moratoire, la situation du débiteur ne s'est pas améliorée, la réduction ou l'effacement de tout ou partie des dettes.

En effet, ces nouvelles recommandations sont faites sous le contrôle du juge qui, soit leur confère force exécutoire lorsqu'elles ne font pas l'objet de contestation, soit retrouve la plénitude de ses pouvoirs pour statuer sur la contestation.

Le juge est ainsi autorisé à revenir sur la décision de la commission concernant les moratoires ou les effacements de dettes. Il pourra donc estimer que la situation du débiteur ne justifie pas l'effacement des dettes et imposer, à la place de cet effacement, une ou plusieurs recommandations prévues à l'article L.331-7 du code de la consommation.

Toutefois, votre rapporteur estime que la rédaction actuelle n'est pas satisfaisante parce qu'elle n'interdit pas un éventuel panachage entre les mesures prévues à l'article L. 331-7, à savoir les recommandations et celles prévues à l'article L. 337-1-7, à savoir le moratoire et, le cas échéant, l'effacement des dettes.

Or, ces deux procédures doivent rester distinctes. En effet, le juge ne doit pas avoir la possibilité de pouvoir, en phase de recommandation, effacer certaines dettes tandis que d'autres se verraient rééchelonnées.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose d'adopter un amendement de clarification des pouvoirs du juge.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article ainsi amendé.

ARTICLE 50

Effets de l'effacement d'une créance

Commentaire : cet article vise à tirer les conséquences de l'effacement des dettes en matière d'émission de chèques.

L'article L. 331-7-1 du code de la consommation donne à la commission de surendettement, si le débiteur demeure insolvable après la période de moratoire, le pouvoir de recommander par une proposition spéciale et motivée la réduction ou l'effacement des créances.

Cette réduction ou cet effacement entre en vigueur lorsque le juge lui a conféré force exécutoire ou, le cas échéant, a statué sur le recours formé contre la proposition de la commission.

Pour autant, cet effacement des dettes ne lève pas l'interdiction d'émettre des chèques si ces dernières ont été contractées par ce moyen de paiement.

En effet, en application de l'article 65-3 du décret-loi du 30 octobre 1935 unifiant le droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement, " le titulaire du compte recouvre la possibilité d'émettre des chèques lorsqu'il justifie avoir, à la suite de cette injonction adressée après un incident de paiement :

"1° réglé le montant du chèque impayé ou constitué une provision suffisante et disponible destinée à son règlement par les soins du tiré ;

"2° payé une pénalité libératoire
, qui est fixée à 120 francs par tranche de 1.000 francs ou fraction de tranche.

L'article 65-3-1 du décret précité précise que cette pénalité n'est cependant pas due lorsque le titulaire du compte ou son mandataire n'a pas émis un autre chèque rejeté pour défaut de provision dans les douze mois qui précèdent l'incident de paiement et qu'il justifie, dans un délai d'un mois à compter de l'injonction du banquier de ne plus émettre de chèques, avoir réglé le montant du chèque ou constitué une provision suffisante et disponible destinée à son règlement par les soins du tiré.

Le présent article propose donc de considérer que l'effacement d'une créance dans le cadre de la procédure de traitement du surendettement vaut régularisation de l'incident de paiement au sens de l'article 65-3 du décret du 30 octobre 1935 unifiant le droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement.

Cette mesure doit ainsi permettre d'éviter que les débiteurs dont les dettes ont été effacées soient inscrits au fichier central des chèques et ne puissent émettre de chèques pendant dix ans, en application de l'article L. 65-3-4 du décret précité qui dispose que " s'il n'est pas procédé à cette régularisation, il [le titulaire du chéquier] ne recouvre la faculté d'émettre des chèques qu'à l'issue d'un délai de dix ans qui court à compter de l'injonction ".

Votre rapporteur tient toutefois à faire remarquer que la possibilité d'émettre des chèques par cette catégorie de débiteurs dépendra in fine de la seule appréciation de la banque qui acceptera ou refusera de lui délivrer un chéquier.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

ARTICLE 51

Inscription au fichier des incidents de paiement

Commentaire : cet article vise à préciser les modalités encadrant l'inscription au fichier des incidents de paiement.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


L'article L. 333-4 du code de la consommation institue un fichier national recensant :

· les informations sur les incidents de paiement caractérisés27(*) liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels. Elles sont conservées pour une durée de cinq ans pour les incidents postérieurs au 1er juin 1996 et de trois ans pour les incidents antérieurs à cette date à compter de la date d'enregistrement de l'incident ;

· les mesures conventionnelles ou judiciaires de traitement des situations de surendettement (c'est-à-dire les recommandations émises par la commission auxquelles le juge a conféré force exécutoire et les mesures prises par le juge à la suite d'une contestation). Ces informations sont conservées, le cas échéant, pendant toute la durée du plan amiable de redressement à compter de la conclusion du plan ou pendant la durée d'application des mesures rendues exécutoires par le juge à compter de la décision de ce dernier. La durée de conservation ne peut toutefois dépasser cinq ans.

Ces informations sont conservées dans le fichier des incidents de paiement qui est géré par la Banque de France et a pour objectif de renseigner les établissements de crédit sur le risque lié à l'octroi de crédits aux particuliers.

Les établissements de crédit au sens de la loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit ainsi que les services financiers de La Poste sont tenus de déclarer à la Banque de France tous les incidents de crédit précités.

L'octroi de crédit par les établissements de crédit n'est cependant pas conditionné par les informations contenues dans le fichier des incidents de paiement. Celui-ci ne constitue en effet qu'une aide à la décision.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article apporte deux modifications au dispositif existant. D'une part, il modifie la date d'inscription au fichier des incidents de paiement et, d'autre part, il complète la liste des informations figurant dans le fichier en y ajoutant les recommandations liées aux deux nouvelles procédures introduites par le présent projet de loi et en précisant la durée limite de conservation.

Votre rapporteur avait déjà souligné dans le rapport qu'il avait rédigé avec M. Jean-Jacques Hyest28(*) sur le surendettement, les inconvénients liés à l'inscription tardive du débiteur au fichier des incidents de paiement qui n'intervient qu'après l'adoption du plan conventionnel. Ainsi, ils avaient constaté des détournements de procédure par certains débiteurs de mauvaise foi qui saisissent la commission de surendettement à seule fin de gagner du temps, sans la véritable intention de signer un plan conventionnel ou de fournir les efforts financiers nécessaires à la réussite de ce dernier.

Le groupe du travail avait en conséquence proposé d'inscrire les débiteurs au fichier des incidents de paiement dès le dépôt du dossier devant la commission de surendettement. Il estimait que cette mesure présentait deux avantages :

· elle dissuaderait les débiteurs mal intentionnés d'encombrer les commissions de surendettement en les interdisant de crédit dès le dépôt de leurs dossiers ;

· elle renforcerait la logique de bonne foi supposée des débiteurs. En effet, le dépôt d'un dossier de surendettement constitue une démarche volontaire de la part du débiteur. Elle signifie que celui-ci s'estime en situation de surendettement et cherche à en sortir en sollicitant l'aide des commissions. La procédure est d'ores et déjà condamnée si le débiteur aggrave son insolvabilité en contractant de nouveaux prêts.

Le Gouvernement n'a pas retenu la date de dépôt du dossier pour l'inscription du débiteur au fichier des incidents de paiement. Toutefois, il a repris certaines des propositions du groupe de travail puisque, désormais, la commission de surendettement informe la Banque de France aux fins d'inscription au fichier dès que le dossier est jugé recevable. Si la décision de recevabilité est contestée, l'inscription au fichier est faite par l'intermédiaire du juge qui statue sur le recours dirigé contre la décision. Dans ce cas, il revient alors au juge d'informer la Banque de France.

Le présent article tire également les conséquences de la possibilité pour la commission de surendettement de proposer de nouvelles recommandations puisqu'il énumère les situations dans lesquelles les procédures de surendettement sont recensées au fichier des incidents de paiement. Il s'agit :

· des mesures du plan conventionnel ;

· des recommandations proposées par la commission en cas d'échec de la phase amiable, prévues à l'article L. 331-7 du code de la consommation ;

· des mesures visant la suspension de l'exigibilité des créances ainsi que la réduction ou l'effacement de tout ou partie des dettes.

Le présent article prévoit que l'inscription au fichier des incidents de paiement soit conservée pendant toute la durée d'exécution des mesures précitées à l'exception de la réduction ou l'effacement de tout ou partie des dettes. Dans ce cas précis, la durée d'inscription est fixée à huit ans.

Il serait toutefois opportun de préciser que, dans les autres cas, la durée d'inscription ne peut excéder huit ans, pour éviter que les débiteurs qui se conforment, soit à un plan conventionnel, soit aux recommandations de la commission, ne soient soumis à des règles plus strictes que les débiteurs dont les dettes sont effacées.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

ARTICLE 51 bis (nouveau)

Fixation par décret des tarifs applicables aux huissiers de justice

Commentaire : cet article vise à fixer par décret les tarifs applicables aux huissiers.

L'ordonnance n°45-2048 du 8 septembre 1945 relative aux tarifs des émoluments alloués aux officiers publics ou ministériels interdit la liberté des tarifs des émoluments alloués aux officiers publics ou ministériels en subordonnant leur fixation à un règlement d'administration publique.

En application de l'ordonnance précitée, le décret n°96-1080 du 12 décembre 1996 fixe le tarif des huissiers de justice en matière civile et commerciale.

Pourtant, une analyse erronée de ce décret a poussé l'Assemblée nationale à estimer que les tarifs des huissiers avaient été libérés.

En conséquence, elle a adopté une disposition prévoyant qu'un décret fixe les tarifs applicables aux huissiers de justice dès lors que la procédure concerne un ménage dont la commission a reconnu le caractère surendetté.

Il s'agissait en effet de lutter ainsi contre l'augmentation des tarifs des huissiers.

Dans la mesure où les tarifs n'ont pas été libérés et restent fixés par décret, la mesure votée apparaît inutile.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement visant à la supprimer.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable à l'adoption de cet article et vous propose de le supprimer.

ARTICLE 51 ter (nouveau)

Suppression de la taxe sur les actes d'huissier

Commentaire : cet article vise à supprimer la taxe sur les actes d'huissier.

L'Assemblée nationale a voté une disposition qui abroge l'article 302 bis Y du code général des impôts qui soumet les actes de justice à une taxe forfaitaire de 60 francs.

Cette mesure, qui a reçu un avis défavorable de la part du gouvernement et un coût de 360 millions de francs : elle a dû être gagée. Ainsi, la perte de recettes en résultant devrait être compensée par une majoration à due concurrence des droits visés à l'article 527 du code général des impôts relatif au droit spécifique perçu sur les ouvrages en or, en platine et en argent.

Votre rapporteur n'est pas favorable à cette mesure qui, lors de l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, constituait un "amendement d'appel" destiné à sensibiliser le Gouvernement à l'importance de certains frais d'huissier qui contribue à compromettre davantage la situation financière du débiteur. Toutefois, l'objet de cet amendement ne justifie pas son intégration dans le présent projet de loi.

En outre, cette mesure entraîne un transfert de charge inopportun entre les redevables de la taxe sur les actes d'huissiers et les redevables du droit perçu sur les ouvrages en or, en platine et en argent.

En effet, la taxe sur les huissiers ne représente que 60 francs, ce qui constitue une somme limitée eu égard au montant global des frais d'huissiers. En revanche, le droit perçu sur les ouvrages en or, platine et argent, qui représente déjà une somme significatif, serait multiplié par trois. Ce gage n'apparaît pas réaliste.

Votre rapporteur n'est pas favorable à cette modification de la charge respective de taxe à la seule fin d'adopter une mesure dont l'unique objectif est un effet d'annonce.

En effet, on peut difficilement imaginer que la seule suppression de la taxe sur les frais d'huissiers permette de lutter contre leur accroissement.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement visant la suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable à l'adoption de cet article et vous propose de le supprimer.

ARTICLE 52

Conditions d'entrée en vigueur du chapitre premier du livre III,
titre III du code de la consommation

Commentaire : le présent article précise les modalités d'entrée en vigueur du chapitre premier du livre III, titre III du code de la consommation à un décret en Conseil d'Etat.

Le présent article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du chapitre premier du livre III, titre III du code de la consommation. L'entrée en vigueur de ce texte est subordonnée à la publication de ce décret. Celui-ci abrogera les dispositions devenues obsolètes du décret n° 95-680 du 9 mai 1995 relatif à la procédure du traitement du surendettement des particulier pris en application du titre III du livre III du code de la consommation et codifié par les articles R. 331-1 à R. 333-1 du code de la consommation, ainsi que celles de la circulaire du 28 septembre 1995 prise pour l'application de ce texte.

Le texte proposé par le présent projet de loi nécessitera également la révision complète du règlement n° 90-05 du 11 avril 1990 relatif au fichier des incidents de paiement.

Les nouvelles dispositions relatives au surendettement seront applicables aux procédures en cours à condition que le juge n'ait pas statué sur ces dernières.

Le présent article prévoit par ailleurs une entrée en vigueur spécifique pour deux mesures :

· celle issue du paragraphe II de l'article 44 relative à la possibilité offerte aux créanciers, en cas de désaccord sur l'état d'endettement du débiteur et dans un délai de trente jours, de fournir les justifications de leurs créances en principal, intérêts et accessoires ;

· celle issue de l'article 45 relative à la possibilité offerte au débiteur de demander à la commission de surendettement, en cas de contestation de l'état d'endettement dressé par cette dernière et dans un délai de vingt jours, de saisir le juge de l'exécution aux fins de vérification de la validité des titres de créances.

En effet, ces contestations sont soumises à des délais visant à éviter qu'elles puissent être soulevées pendant l'élaboration du plan amiable de redressement. C'est pourquoi le présent article prévoit que les deux mesures précitées ne sont pas applicables lorsque la commission a déjà dressé l'état d'endettement du débiteur.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable pour l'adoption de cet article.

ARTICLE 52 bis (nouveau)

Information de la caution sur l'ouverture d'une procédure de traitement du surendettement

ommentaire : le présent article vise à informer la caution de l'ouverture d'une procédure de traitement du surendettement devant une commission.

Dans le rapport sur le surendettement29(*) rédigé avec M. Jean-Jacques Hyest, votre rapporteur constatait avec inquiétude le développement du " surendettement par ricochet ", c'est-à-dire un surendettement qui affecte les particuliers de manière indirecte, à travers les engagements qu'ils ont contractés.

En effet, " le cautionnement peut avoir des conséquences imprévisibles et désastreuses en faisant endosser à un particulier des dettes dont le montant dépasse largement ses capacités de remboursement. En outre, le facteur temps contribue pour une part non négligeable au surendettement des cautions. ".

L'Assemblée nationale semble avoir été sensible à ces remarques puisqu'elle a adopté une disposition selon laquelle, lorsque la commission constate que le remboursement d'une ou plusieurs dettes du débiteur principal est garanti par un cautionnement, elle informe la caution de l'ouverture de la procédure.

En outre, la caution peut faire connaître par écrit à la commission ses observations.

Votre rapporteur est très favorable à cette mesure qui permettra une meilleure information de la caution et, le cas échéant, la prise en compte de ses remarques pour l'élaboration d'un plan amiable par la commission de surendettement.

Décision de la commission : la commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

ARTICLE 52 ter (nouveau)

Mention dans le contrat de cautionnement du montant maximum
de la caution, à peine de nullité

Commentaire : le présent article vise à obliger la mention, dans le contrat de cautionnement, du montant maximum de la caution.

L'article 2013 du code civil dispose :

"Le cautionnement ne peut excéder ce qui est dû par le débiteur, ni être contracté sous des conditions plus onéreuses.

"Il peut être contracté pour une partie de la dette seulement, et sous des conditions moins onéreuses.

"Le cautionnement qui excède la dette, ou qui est contracté sous des conditions plus onéreuses, n'est point nul : il est réductible à la mesure de l'obligation principale
."

L'Assemblée nationale a voté une disposition qui modifie l'article 2013 du code civil et oblige, à peine de nullité, que le contrat de cautionnement comporte mention du montant maximum à l'égard de la personne cautionnée pour lequel il est consenti, y compris les accessoires et autres frais.

Votre rapporteur n'est pas favorable à cette mesure.

Il tient à faire remarquer qu'en matière de crédit à la consommation et de crédit immobilier, le contrat de cautionnement doit déjà comporter le montant maximum à l'égard de la personne cautionnée pour lequel il est consenti.

Ainsi, l'article L. 313-7 du code de la consommation dispose :

"La personne physique qui s'engage par acte sous seing privé en qualité  de caution pour l'une des opérations relevant des chapitres Ier ou II du présent titre doit, sous peine de nullité de son engagement, faire précéder sa signature de la mention manuscrite suivante, et uniquement de celle-ci :  " en me portant caution de X... , dans la limite de la somme de..., couvrant le paiement du principal, des intérêts et, le cas échéant, des pénalités ou intérêts de retard et pour la durée de..., je m'engage à rembourser au prêteur les sommes dues sur mes revenus et mes biens si X.... n'y satisfait pas lui-même.".

En revanche, il existe des cas dans lesquels le montant maximum pour lequel la caution s'engage ne peut être connu, notamment en matière de bail lorsque son renouvellement est tacite. Les bailleurs risquent donc de demander d'autres garanties. Cette mesure risque donc de se retourner contre les personnes qu'elle est susceptible de protéger.

Enfin, cette mesure est trop générale puisqu'elle vise à la fois les personnes physiques et les personnes morales ainsi que les cautions à titre gratuit et les cautions à titre onéreux.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement visant à supprimer cet article.

Décision de la commission : la commission émet un avis défavorable à l'adoption de cet article et vous propose de le supprimer.

ARTICLE 52 quater (nouveau)

Fixation d'un plancher pour les ressources à la disposition de la caution équivalent au revenu minimum d'insertion

Commentaire : le présent article vise à fixer un plancher pour les ressources à la disposition de la caution équivalent au revenu minimum d'insertion.

L'Assemblée nationale a voté une disposition visant à compléter l'article 2024 du code civil afin que le montant des dettes résultant du cautionnement ne puisse avoir pour effet de priver la personne physique qui s'est portée caution d'un minimum de ressources égal au revenu minimum d'insertion.

Votre rapporteur estime que cette mesure est inutile.

En effet, toute caution obligée de se substituer au débiteur défaillant peut, si les sommes qu'elle doit rembourser sont telles que sa situation financière se trouve gravement compromise, déposer un dossier devant la commission de surendettement.

Or, il est évident qu'une personne surendettée parce qu'elle s'est portée caution déposera un dossier devant la commission de surendettement avant que sa situation financière se soit dégradée au point de ne disposer que du revenu minimum d'insertion.

L'application de cette mesure apparaît donc peu réaliste. C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement visant à supprimer cet article.

Décision de la commission : la commission émet un avis défavorable à l'adoption de cet article et vous propose de le supprimer.

CHAPITRE II

SAISIE IMMOBILIÈRE ET INTERDICTION BANCAIRE

ARTICLE 57 bis (nouveau)

Interdiction de l'offre ou du consentement d'un prêt à un mineur

Commentaire : cet article vise à interdire, sous peine d'une amende fiscale d'un montant égal au quintuple du montant de la créance figurant au contrat, l'offre ou le consentement d'un prêt à un mineur.

L'Assemblée nationale a voté une disposition qui interdit d'offrir ou de consentir un prêt ou un crédit personnalisé à un mineur non émancipé et qui rend l'établissement financier qui contrevient à cette disposition redevable d'une amende fiscale d'un montant égal au quintuple du montant de la créance figurant dans le contrat.

Votre rapporteur n'est pas favorable à cette disposition dans la mesure où la loi encadre déjà de manière sévère l'offre de crédit aux mineurs.

Ainsi, la loi du 28 décembre 1966 relative à l'usure, aux prêts d'argent et à certaines opérations de démarchage et de publicité interdit le démarchage auprès des mineurs.

En effet, l'article 9 de la loi précitée dispose qu' " il est interdit à toute personne de se livrer au démarchage en vue de conseiller ou d'offrir des prêts d'argent. "

L'article 11 de cette loi précise que "  les interdictions édictées aux articles 8 et 9 du présent texte (articles interdisant à toute personne de se livrer au démarchage en vue de conseiller ou d'offrir des prêts d'argent, de recueillir sous forme de dépôts des fonds du public, de conseiller la souscription de plans d'épargne etc...) ne sont pas applicables ni aux banques ni aux établissements financiers, ni aux caisses d'épargne, ni aux sociétés de caution mutuelle régies par la loi du 13 mars 1917, ni aux entreprises de crédit différé bénéficiaires de l'agrément spécial du ministre de l'économie et des finances prévu par le décret n °53-947 du 30 septembre 1953, sous réserve qu'ils agissent dans le cadre de la réglementation qui leur est propre et qu'ils ne s'adressent qu'à des personnes majeures ".

En outre, l'article 16 de cette loi dispose que toute infraction aux dispositions de l'article 11 sera punie d'une amende de 30.000 francs.

Par ailleurs, l'octroi de prêt aux mineurs, même s'il est autorisé, est strictement encadré par la loi.

Ainsi, l'article 389-5 du code civil dispose :

Même d'un commun accord, les parents ne peuvent ni vendre de gré à gré, ni apporter en société un immeuble ou un fonds de commerce appartenant au mineur, ni contracter d'emprunt à son nom, ni renoncer pour lui à un droit, sans l'autorisation du juge des tutelles. "

La nécessité de l'autorisation du juge des tutelles apparaît une garantie suffisante pour éviter que l'intérêt du mineur soit lésé.

En pratique, les prêts aux mineurs sont d'ailleurs extrêmement rares.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement visant à supprimer l'article 57 bis.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable à l'adoption de cet article et vous propose de le supprimer.

CHAPITRE IV

MOYENS D'EXISTENCE


ARTICLE 68 A (nouveau)

Incessibilité et insaisissabilité de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique

Commentaire : le présent article vise à rendre incessibles et insaisissables l'allocation d'insertion et l'allocation de solidarité spécifique prévues aux articles L 351-9 et L. 351-10 du code du travail.

I. - LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


En application de l'article 31 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion, modifiée par la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992, l'allocation versée au titre du revenu minimum d'insertion est incessible et insaisissable.

Le présent article reprend exactement les termes des trois premiers alinéas de cet article pour en étendre le principe aux allocations prévues aux articles L. 351-9 et L.351-10 du code du travail.

Il insère un article L. 351-10 bis nouveau dans le code du travail, comprenant trois alinéas :

- le premier alinéa rend les allocations incessibles et insaisissables,

- le second alinéa prévoit que le blocage d'un compte courant ne peut avoir pour effet de rendre ces allocations saisissables,

- le dernier alinéa permet des retraits mensuels sur un compte courant du montant des allocations visées par l'article.

II. - LES PERSONNES VISÉES PAR CES DISPOSITIONS

Les allocations prévues aux articles L. 351-9 et L.351-10 du code du travail sont perçues par les personnes privées d'emploi, qui ne justifient pas de référence de travail suffisantes pour être indemnisées et perçoivent l'allocation d'insertion (article L. 351-9) ou qui ont épuisé leurs droits à l'allocation d'assurance et satisfont à des conditions d'activité antérieure et de ressources pour bénéficier de l'allocation de solidarité spécifique (article L.351-10).

Au 15 janvier 1998, l'allocation de solidarité spécifique était de 72,49 F par jour (2.174 F par mois) soit un montant légèrement inférieur au RMI pour une personne seule (2.429,42 F), mais de 108,43 F par jour pour une personne de plus de 55 ans qui justifie de vingt années d'activité, ou de plus de 57 ans et demi qui justifie de 10 années d'activité (3.253 F), soit un montant supérieur au RMI pour une personne isolée (2.429,42F).

L'allocation de solidarité spécifique est versée par périodes de six mois, sous condition de ressources (les ressources doivent être inférieures à 5.284,30 F pour une personne seule et 8.303,9 F pour un couple).

Au 15 janvier 1998, l'allocation d'insertion, versée pendant un an par périodes de 6 mois, était de 87,4 F par jour pour les personnes seules avec enfant (2.622 F), et 43,7 F par jour pour les autres bénéficiaires (1.311 F par mois), soit des montants inférieurs au RMI.

Elle est versée sous condition de ressources (3.933 F pour une personne seule, 7.866 F pour un couple).

Dans la mesure où les sommes envisagées sont inférieures ou légèrement supérieures au RMI, l'extension de l'incessibilité et de l'insaisissabilité prévues dans la loi du 1er décembre 1988 pour le revenu minimum d'insertion se justifie.

Il n'en aurait pas été de même si l'écart avec le revenu minimum avait été plus significatif car ces dispositions, protectrices pour les individus concernés, sont pénalisantes pour leurs créanciers. Surtout, elles pourraient avoir un effet négatif, notamment pour des locations ou des prêts. Il convient en effet de prendre garde que des mesures protectrices ne se retournent pas contre ceux qu'elles sont censées protéger.

Ainsi, une généralisation de tels mécanismes aux autres minima sociaux serait critiquable.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

ARTICLE 72

Fourniture minimum d'énergie, d'eau et de téléphone

Commentaire : le présent article énonce le principe du droit à une aide de la collectivité pour l'accès ou le maintien d'une fourniture minimale d'énergie, d'eau ou de téléphone et instaure un principe de non-coupure jusqu'à la mise en oeuvre du mécanisme d'aide.

I. - LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Le présent article modifie les articles 43-5 et 43-6 du chapitre 3 ("accès à une fourniture minimum d'eau et d'énergie") de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion, modifiée par la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992.

- le 1° du présent article modifie l'article 43-5 de la loi du 1er décembre 1988.

L'article 43-5 énonce le principe selon lequel "toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières du fait d'une situation de précarité a droit à une aide de la collectivité pour accéder ou préserver son accès à une fourniture d'eau et d'énergie".

Le 1° du présent article le modifie pour intégrer à ces dispositions les services téléphoniques.

Il ajoute un alinéa garantissant la maintien de la fourniture d'énergie et d'eau, mais non de services téléphoniques, en cas de non-paiement des factures jusqu'à l'intervention des mécanismes d'aide.

- les 2° et 3° du présent article modifient l'article 43-6 de la loi du 1er décembre 1988.

L'article 43-6 a complété l'article 43-5 en créant en faveur des familles et des personnes visées à cet article un dispositif national d'aide et de prévention pour faire face à leurs dépenses d'électricité et de gaz

Ce dispositif fait l'objet d'une convention nationale entre l'Etat, Electricité de France et Gaz de France définissant notamment le montant et les modalités de leurs concours financiers respectifs, déclinée par département. Les collectivités territoriales ou des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale et des organismes de protection sociale peuvent être associées à ces conventions.

Les paragraphes 2° et 3° du présent article ont pour objet d'inclure les distributeurs d'eau dans ce dispositif national d'aide et de prévention.

II. - LE DISPOSITIF EXISTANT

A. ELECTRICITÉ DE FRANCE

Le présent article ne modifie pas les dispositions en matière de fourniture minimum d'électricité et de gaz, mais étend les principes déjà posés en matière d'énergie à d'autres secteurs, et notamment l'eau.

1. La mise en place d'un dispositif de solidarité


Dès 1985, des dispositions ont été prises afin de ne plus interrompre l'alimentation en énergie des personnes les plus défavorisées, mais ces actions se sont renforcées significativement à partir de 1996-1997.

Le dispositif de la loi du 29 juillet 1992 prévoit le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement de la fourniture d'énergie aux personnes reconnues en situation de pauvreté ou de précarité.

Plusieurs dispositifs conventionnels ont été mis en place pour répondre aux deux objectifs de la loi : le principe de non-coupure pour la fourniture d'énergie et le droit à une aide de la collectivité.

a) Le principe de non-coupure

Afin de répondre à ce premier objectif, une Charte solidarité-énergie a été établie le 6 novembre 1996 entre l'Etat représenté par le ministre délégué au logement, M. Pierre-André Périssol, Electricité de France et Gaz de France.

Cette charte pluriannuelle (1997-2000) avait pour objet, selon les termes de son article premier, de mettre en oeuvre des mesures concrètes relatives à la fourniture de gaz et d'électricité dans le cadre du programme d'action lié à la loi de cohésion sociale.

Plusieurs actions ont été décidées : le maintien de l'énergie pendant un délai nécessaire à l'intervention des services sociaux (article 2-1), la limitation des coupures pour non-paiement (article 2-2), différentes actions ayant pour objet de répondre au mieux aux difficultés des familles les plus défavorisées notamment par l'expérimentation de prestations adaptées (articles 2-4 et 2-5).

b) La mise en place de fonds pauvreté-précarité

Pour mettre en oeuvre le second objectif, c'est-à-dire le principe d'aide au paiement des factures, après un premier dispositif en 1985, une convention 1997-2000 a été signée le 14 avril 1997 entre l'Etat et les représentants d'EDF et de GDF, puis un avenant, ayant pour objet de définir pour 1998 les modalités financières de la contribution d'EDF et de Gaz de France aux fonds de solidarité-énergie.

Dans chaque département, le Préfet et les responsables d'EDF et de Gaz de France, auxquels peuvent être associés d'autres partenaires (collectivités territoriales, centres communaux d'action sociale, organismes de protection sociale..) ont signé une convention annuelle pour mettre en oeuvre ce dispositif.

Au total, le financement des conventions pauvreté-précarité pour 1997 s'établit à 142 millions de francs, dont une contribution de 16,5 millions de francs du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Pour 1998, EDF et Gaz de France contribuent à parité avec le ministère de l'emploi et de la solidarité au financement des conventions départementales, pour un montant de 16,5 millions de francs. Cette contribution est majorée de 20 millions de francs versés au fonds créé par la Fondation de France.

Un "fonds solidarité énergie" est constitué au niveau départemental, financé par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales, et les représentants locaux d'EDF et Gaz de France, avec d'éventuels partenaires.

La part locale, versée directement dans les fonds solidarité énergie des conventions départementales par les centres d'EDF sera de 55 millions de francs.

La contribution globale, nationale et locale, d'EDF et de Gaz de France aux fonds solidarité énergie sera donc de 75 millions de francs en 1998.

L'analyse des sources de financement des fonds de pauvreté-précarité montre que sur la contribution de l'Etat et d'EDF-GDF est significative, les collectivités locales participent à hauteur de 45% au financement des fonds de solidarité.

c) Un nombre croissant de personnes concernées

Les commissions Pauvreté-Précarité, dans lesquelles ne siège aucun représentant d'EDF ou de Gaz de France sont chargées d'examiner les dossiers des clients démunis et sont les seules à décider si le client peut bénéficier d'une prise en charge partielle ou totale de sa facture d'énergie.

Ce dispositif a permis d'aider 146.000 foyers en 1997, soit une progression très conséquente depuis 1993, puisque le nombre de foyers concernés a triplé en 5 ans.

La progression du dispositif d'aide en matière d'électricité et de gaz


 

1993

1994

1995

1996

1997

Nombre de foyers aidés

52 000

81 000

100 000

119 000

146 000

Montant de l'aide (en millions F)

51

87

114

118

142

Part EDF-GDF (en millions F)

20

20

37

37

42

2. Des mesures de prévention

EDF privilégie la prévention à l'égard de ses clients les plus défavorisés. Le service maintien énergie leur permet de disposer d'une fourniture minimale d'électricité, de 1kW à 3 kW selon le type de logement, avant l'intervention des services sociaux. Ce dispositif concernait 68.500 personnes en 1997.

B. LA MISE EN OEUVRE DE LA SOLIDARITÉ EN MATIÈRE D'EAU

1. Les dispositions existantes

Le présent article vise à aligner le régime de solidarité en matière de paiement des factures d'eau sur celui existant en matière d'énergie : il étend à l'eau le principe de la non-coupure dans l'attente de l'intervention de l'aide de la collectivité et prévoit des conventions départementales pour mettre en oeuvre cette aide ainsi que des opérations de prévention.


Des dispositions en matière d'impayés de factures d'eau existent déjà même si elles sont plus récentes que celles concernant la fourniture d'énergie, car les dispositions de la loi du 29 juillet 1992 visaient essentiellement les opérateurs en matière d'électricité et de gaz.

Le 6 novembre 1996 a été signée une charte de solidarité eau en faveur du maintien des services publics de l'eau pour les plus démunis. Cette charte associait l'Etat, l'Association des maires de France, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies, et enfin le syndicat professionnel des entreprises de services d'eau et d'assainissement.

Elle ne concernait que les personnes abonnées directement aux services publics de l'eau et de l'assainissement, celles qui payent l'eau dans leurs charges ou habitent des logements locatifs continuant de voir leurs dossiers traités par l'intervention des fonds de solidarité logement.

La charte solidarité eau s'articule autour de trois axes : le maintien des services publics de l'eau et de l'assainissement pour les personnes défavorisées, la prise en charge financière de tout ou partie des factures d'eau, des actions d'information et de pédagogie.

Une commission de solidarité eau devait être créée dans chaque département au sein du dispositif du Fonds de solidarité logement.

La mise en place de ces mécanismes de solidarité est encore à un stade précoce, compte tenu de la jeunesse du dispositif.

Dans plusieurs communes (Dreux, Calais, Villeneuve-Saint-Georges, Albertville, Pessac..) ont été signées des chartes locales prévoyant la constitution d'un fonds commun local de solidarité, mais les conventions locales sont loin d'être généralisées.

Une circulaire du 23 octobre 1997 a précisé aux préfets de région et de département les modalités d'application de la convention. Elle devrait donc permettre un développement du dispositif en 1998.

2. La question du financement

Les distributeurs d'eau se sont engagés à prendre en charge à hauteur de 15 millions de francs tout ou partie des factures d'eau des plus démunis.

Cependant, par rapport à d'autres services publics, le cas de l'eau est particulier car le distributeur d'eau collecte des sommes pour d'autres organismes (agences de l'eau, collectivités locales, Etat) : la part lui revenant représente moins de la moitié de la facture.

Si le mécanisme existant, par lequel l'émetteur de la facture décide d'un abandon de créances, est simple et rapide, suivant la nature du contrat entre la collectivité locale et le distributeur d'eau (concession, régie, affermage), la charge financière définitive sera diversement répartie.

Dans certains types de contrats, la collectivité locale pourrait être amenée à supporter directement le coût du non-paiement des factures.

Il est important de préciser que cet article élève à un niveau législatif des dispositions conventionnelles dont on ne mesure pas encore l'impact. Les collectivités locales devraient notamment être mises à contribution dans le cadre de ces conventions alors que l'étude d'impact indique un coût budgétaire nul pour l'Etat.

Il vous est donc proposé un amendement tendant à permettre à chaque collectivité territoriale concernée ou à chaque distributeur d'eau d'être partie aux conventions locales.

Il s'agit de donner à chaque collectivité locale concernée la possibilité d'être partie aux conventions qui la concerneront financièrement sans toutefois l'y contraindre.

C. LES SERVICES TÉLÉPHONIQUES

1. Les dispositions du présent article

Le présent article pose le principe du droit à une aide de la collectivité pour accéder ou préserver son accès à une fourniture de services téléphoniques.


Les dispositions introduites sont moins contraignantes qu'en matière de fourniture d'eau, puisqu'il n'y a pas de principe de non-coupure ni de conventions prévues pour mettre en oeuvre concrètement un dispositif d'aide financière.

2. Le dispositif existant

Des directives européennes relatives au service universel du téléphone posent les obligations financières maximales que les Etats peuvent imposer aux opérateurs de télécommunications, notamment pour des raisons sociales et organisent la possibilité de faire une péréquation entre les opérateurs, selon leurs parts de marché, pour les financer.

La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications les a transposées dans le droit français.

L'article 8 de la loi de 1996 dispose que "le service universel est fourni dans des conditions tarifaires et techniques prenant en compte les difficultés spécifiques rencontrées dans l'accès au service téléphonique par certaines catégories de personnes en raison notamment de leur niveau de revenu ou de handicap".

Le service universel du téléphone comprend la mise en place de tarifs minorés pour l'abonnement de base auprès de l'opérateur chargé du service universel (en France, France Telecom) pour permettre aux personnes défavorisées d'avoir accès au service téléphonique.

Il comprend en outre la possibilité de préserver, en cas d'impayés, un "service restreint" consistant dans le maintien de la réception des appels et dans l'accès aux numéros verts ou aux numéros d'urgence.

Le coût de l'obligation de mettre en place des tarifs minorés a été évalué à 921 millions de francs pour 1998 et concernerait environ 10 % des abonnés.

Les opérateurs de radiocommunications mobiles; les opérateurs de réseaux ouverts au public fournissant le service téléphonique et d'autres services de télécommunications, les opérateurs ouverts au public fournissant d'autres services de télécommunication à l'exception du service téléphonique, contribueront chacun au fonds mis en place au prorata de leur trafic.

Selon les dispositions du décret n°97-475 du 13 mai 1997, les personnes bénéficiaires de ces dispositions seraient déterminées par les organismes sociaux agréés par les départements.

Cette définition, encore peu opérationnelle, a ralenti la mise en oeuvre concrète des dispositions de la loi.

Par ailleurs, il faut savoir que le coût global du service universel est très supérieur au seul coût des mesures sociales. Il a été évalué par l'Autorité de régulation des télécommunications à 6 milliards de francs pour 1998 dont 2,2 milliards pour le déséquilibre de la structure courante des tarifs de France Telecom, 2,7 milliards pour le coût de la péréquation géographique, 921 millions de francs pour la péréquation sociale et 163 millions de francs pour la couverture du territoire.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 73

Droit au compte bancaire

Commentaire : le présent article modifie les modalités d'exercice du droit au compte bancaire, telles qu'elles sont définies à l'article 58 de la loi n°84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit

L'article 58 de la loi n°84-46 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit définit le droit au compte bancaire. Il dispose que toute personne qui n'a aucun compte peut, après s'être vue refuser l'ouverture d'un compte de dépôt par plusieurs établissements de crédit, demander à la Banque de France de lui désigner un établissement de crédit ou les services du Trésor public, de la Banque de France, de la Poste, de l'institut d'émission des départements d'outre-mer ou de la caisse des dépôts et consignations. L'établissement de crédit désigné peut limiter les services liés au compte aux opérations de caisse.

Le présent article vise à modifier cet article sur plusieurs points :

- le premier alinéa de la nouvelle rédaction proposée pour l'article 58 de la loi du 24 janvier 1984 énonce un principe général de droit au compte bancaire pour toute personne physique résidant en France. Ce principe n'est pas énoncé dans la rédaction actuelle de l'article 58, même si cet article aménage déjà des dispositions pour le mettre en pratique.

- le second alinéa précise les modalités d'ouverture de ce compte.

La personne doit remettre une déclaration sur l'honneur attestant qu'elle ne dispose d'aucun compte. Il s'agit de la formalisation d'une pratique existante.

Dès le premier refus, et non après plusieurs, la personne peut saisir la Banque de France pour se voir désigner un établissement de crédit. Cette disposition permet d'éviter des délais trop longs qui ne se justifiaient pas.

La Banque de France désigne un établissement, les services financiers de la Poste ou le Trésor public. Il s'agit d'actualiser la liste des établissements visés à l'article 58 de la loi du 24 janvier 1984 : l'abandon de la référence à la Banque de France et aux instituts d'émission d'outre-mer s'explique par la réforme du statut de la Banque de France par la loi n° 93-1444 du 31 décembre 1993 qui leur a ôté la possibilité d'ouvrir des comptes de dépôts à la clientèle. La Caisse des dépôts ne disposant pas de services de proximité, elle a également disparu de la liste des références.

- le troisième alinéa dispose que toute limitation des services liés à l'ouverture d'un compte de dépôt aux services bancaires de base ne peut l'être que dans des conditions fixées par décret.

Cette rédaction diffère sensiblement tant des dispositions de l'actuelle rédaction de l'article 58 de la loi de 1984 que du texte initial du projet de loi.

L'article 58 de la loi de 1984 donne actuellement à l'établissement de crédit désigné par la Banque de France, la possibilité de limiter les services liés à l'ouverture du compte aux opérations de caisse, sans autre indication.

L'article 73 tel qu'il figurait initialement dans le projet de loi présenté par le gouvernement, lui accordait cette même possibilité, mais dans des conditions définies par décret.

L'Assemblée Nationale a adopté un amendement restreignant la liberté d'appréciation des établissements de crédits. Ceux-ci ne peuvent plus limiter les services liés à l'ouverture de n'importe quel compte qu'aux services bancaires de base, qui sont plus larges que les seules opérations de caisse, et ceci dans des conditions fixées par décret. Cette mesure concerne donc toutes les ouvertures de comptes et non les seules ouvertures liées à la mise en oeuvre du "droit au compte".

Les opérations de caisse sont les seuls versements et retraits de fonds. La notion de services bancaires de base est plus large : elle figure notamment dans la charte des services bancaires de base établie par le Comité consultatif du Conseil National du Crédit et à laquelle l'Association française des banques a adhéré le 9 juin 1992.

La Charte mentionne les instruments suivants :

-une carte de retrait,

- la faculté de procéder à des paiements à distance (virements, avis de prélèvements ou titres interbancaires de paiement)

- des relevés d'identité bancaire

- des formules de chèques. L'établissement peut en limiter le nombre après appréciation avec le client de sa situation et de ses besoins compte tenu des ressources versées au compte.

Il importe effectivement, en complément du droit au compte, de donner des instruments de paiement suffisants. Il convient toutefois que ces instruments ne facilitent pas des situations de surendettement pour les personnes aux ressources faibles.

Ce risque doit être écarté : la charte des services bancaires de base énonce d'ailleurs qu'un établissement de crédit respecte l'esprit de la charte "s'il se montre plus restrictif dans le nombre de formules de chèques ou pour le fonctionnement de la carte de paiement, y compris éventuellement pour le montant des retraits, lorsque le titulaire du compte a saisi une commission de surendettement ou est inscrit au fichier national des incidents caractérisés de paiement".

Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites entreprises, au commerce et à l'artisanat, a indiqué que le décret mentionné définira les services bancaires de base comme les opérations courantes de retrait, de dépôt et de virement et la détention d'une carte interbancaire de retrait. Ces indications sont une garantie suffisante pour interpréter ces dispositions comme ne risquant pas de faciliter des situations de surendettement au détriment de l'intérêt même des personnes les plus modestes.

- le quatrième alinéa précise que l'application des dispositions prévues au troisième alinéa ne peut se faire que dans des conditions tarifaires fixées par décret, pour les seuls établissements de crédit désignés par la Banque de France.

Alors que tout établissement de crédit qui décide de limiter les services liés à l'ouverture d'un compte aux services bancaires de base est tenu de respecter certaines conditions fixées par décret, seuls les établissements désignés par la Banque de France qui feraient cette démarche seraient contraints par une grille tarifaire imposée par décret.

Cette disposition crée une rupture d'égalité entre les établissements de crédits en fonction seulement de la procédure par laquelle le compte a été ouvert.

Il s'agit de surcroît d'une atteinte au principe de la liberté tarifaire.

Comme l'a d'ailleurs clairement fait valoir à l'Assemblée nationale Mme Marylise Lebranchu, le principe de la liberté tarifaire est posé par l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence. L'article premier de l'ordonnance dispose que les prix des biens, produits et services antérieurement visés par l'ordonnance du 30 juin 1945, sont librement déterminés par le jeu de la concurrence. Selon les dispositions du premier alinéa de l'article 89 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984, "l'ordonnance n°86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence s'applique aux établissements de crédit".

De plus, les tarifs des opérations bancaires de base sont très réduits, voire nuls dans certains réseaux. La charte sur les services bancaires de base énonce comme principe que les établissements de crédits adhérant "s'engagent à offrir des services bancaires de base à tous, à des conditions qui en permettent l'accès aux personnes les plus modestes".

La fixation de tarifs par décret pourrait entraîner des difficultés pratiques : si certaines prestations ne figuraient pas dans le décret, les titulaires de comptes ne pourraient dès lors en bénéficier.

Il est donc grandement préférable de laisser la question tarifaire à la négociation en cours entre les banques et les consommateurs dans le cadre du comité consultatif du conseil national du crédit.

Il vous est donc proposé un amendement supprimant cet alinéa.

- le cinquième alinéa prévoit que tout établissement de crédit décidant de la clôture d'un compte doit adresser une notification écrite et motivée au client et à la Banque de France pour information. Un délai de quarante-cinq jours est accordé au titulaire du compte.

Cet alinéa, introduit à l'Assemblée Nationale, vise à transmettre à la Banque de France des informations sur l'ensemble des comptes clos à l'initiative des banques. Or, l'administration fiscale dispose déjà d'informations sur les clôtures de comptes.

S'il s'agit d'éviter que des comptes, sitôt ouverts par des établissements de crédits dans le cadre du "droit au compte" ne soient pas rapidement clos, il convient de limiter la notification écrite et motivée aux seuls établissements de crédit désignés par la Banque de France.

C'est l'objet du second amendement qui vous est présenté.

Cela permettra de motiver les décisions de clôture de compte pour les seules personnes titulaires d'un compte, qui avaient essuyé un refus dans le passé. Si la motivation était étendue à l'ensemble des clôture de comptes, il faudrait considérer cette disposition générale comme une atteinte au principe de liberté contractuelle définissant les relations entre les banques et leurs clients.

Le délai de 45 jours est un délai usuel, figurant déjà dans la charte sur les services bancaires de base, il pourrait toutefois poser des difficultés en cas de fraude et donc de nécessité de clôturer rapidement le compte. Il faut donc comprendre qu'il ne s'appliquera que dans les conditions normales d'utilisation du compte.

- le sixième alinéa précise que les nouvelles dispositions de l'article 58 s'appliquent aux interdits bancaires.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

ARTICLE 73 bis (nouveau)

Légalisation du dispositif expérimental des titres spéciaux de paiement dénommés " chèques d'accompagnement personnalisé "

Commentaire : le présent article vise à consacrer dans la loi le dispositif expérimental des titres spéciaux de paiement dénommés " chèques d'accompagnement personnalisé ".

Instituée à titre expérimental par deux circulaires du 29 août et du 23 décembre 1994, signées par MM. Nicolas Sarkozy et Daniel Hoeffel, respectivement ministre du budget et ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales, la formule, dénommée " titres de service ", a pour objet d'aider les services sociaux dans l'exercice de leur mission d'assistance aux personnes en difficulté.

Ces titres de services, dont la valeur faciale est généralement comprise entre 10 et 50 francs, étaient destinés à se substituer aux traditionnels bons de secours que les services sociaux sont habilités à distribuer aux personnes en situation de précarité. Ces titres de paiement sont négociables auprès des différents agents économiques agréés par les émetteurs et offrent des possibilités d'utilisation plus large que les bons de secours en permettant de faire face non seulement aux achats de produits alimentaires et d'hygiène, mais également aux soins médicaux et aux frais de transport et d'hébergement.

En pratique les collectivités intéressées par cette formule étaient tenues d'obtenir un agrément accordé conjointement par la comptabilité publique et la direction générale des collectivités locales. A cette date une centaine de collectivités, souvent importantes, ont reçu un agrément, la direction générale des collectivités locales estimant qu'au moins une centaine d'autres recourent à cette formule sans avoir reçu d'agrément.

La présente disposition vise donc à fixer dans la loi les principes et les règles dans ce domaine, ce qui était envisagé dès l'origine par les deux circulaires précitées, lorsqu'elles évoquaient " la définition [à une date ultérieure] d'un cadre juridique et comptable adapté ".

Le dispositif proposé à cet effet comporte cependant deux aspects contestables que votre commission des finances vous propose de corriger.

Il s'agit, en premier lieu, de supprimer la possibilité qui est reconnue par le texte du présent article aux associations de remettre, en lieu et place des collectivités publiques, ces chèques d'accompagnement personnalisés. La reconnaissance de cette faculté apparaît en contradiction avec les principes de la comptabilité publique et semble de nature à favoriser des situations de gestion de fait pour mandat fictif de dépenses. En effet, une dépense d'une collectivité locale ne peut être payée qu'au véritable destinataire, c'est à dire, en l'espèce, au bénéficiaire du chèque. Or, ici l'association se substituerait à la collectivité pour réaliser une dépense publique.

En second lieu, votre commission des finances a considéré qu'il convenait d'éviter que l'émission de ces chèques d'accompagnement personnalisés soit réservée à la catégorie, juridiquement mal identifiée, des " entreprises spécialisées ". Outre l'incertitude juridique, votre commission a estimé qu'il n'existait aucune raison d'accorder une quelconque exclusivité dans ce domaine, c'est pourquoi elle vous propose de substituer à cette notion celle, plus générale, d'établissement de crédit au sens de l'article 18 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

CHAPITRE V

DROIT À L'ÉGALITÉ DES CHANCES PAR L'ÉDUCATION ET LA CULTURE


ARTICLE 78

Modulation des tarifs des services publics locaux

Commentaire : le présent article autorise la fixation de tarifs différenciés pour les services publics administratifs à caractère facultatif en fonction du niveau de revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer.

I. - UNE CONSÉCRATION LÉGISLATIVE DE LA JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE


Le dispositif proposé par cet article vient en effet consacrer au niveau législatif et de façon générale la jurisprudence du Conseil d'Etat dans le domaine de la modulation des tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif30(*).

En pratique, cette disposition ne semble pas devoir modifier pas de façon substantielle l'ordonnancement juridique, tel qu'il résulte de la jurisprudence administrative, puisqu'elle s'analyse très largement en une confirmation dans la loi les principes dégagés par cette jurisprudence, qui jusqu'à une date récente n'excluait plus de cette faculté de modulation des tarifs en fonction des ressources des familles que les conservatoires de musique, les motifs de cette exclusion valant a priori pour l'ensemble des services à vocation culturelle.

A. UNE DIFFÉRENCIATION TARIFAIRE ADMISE POUR LES SERVICES À VOCATION SOCIALE ...

Il convient en effet d'indiquer que la jurisprudence administrative a progressivement admis le principe de discriminations tarifaires en fonction du niveau de revenu des usagers pour la plupart des services publics administratif à caractère facultatif. La validité de ces pratiques a ainsi été admise de façon certaine pour les services à vocation sociale tels que les cantines scolaires, les crèches municipales ou encore les centres de loisirs.

Au sujet de ces services à vocation sociale, le Conseil d'Etat a en effet admis clairement qu'il existait des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet du service justifiant le fait que soient pratiqués des tarifs différenciés en fonction du niveau des ressources des usagers.

En revanche, le Conseil d'Etat était longtemps resté opposé à une extension de ce raisonnement aux services publics administratifs facultatifs à vocation culturelle. C'est ainsi qu'il avait considéré que les différences de ressources entre les familles ne constituaient pas des différences de situations justifiant l'institution d'une modulation tarifaire pour accéder à une école de musique (Conseil d'Etat, Section, 26 avril 1985, Ville de Tarbes).

B. ... RÉCEMMENT ÉTENDUE AUX SERVICES À VOCATION SOCIALE

A l'occasion de deux décisions du 29 décembre 1997, (Conseil d'Etat, Section : n° 157425 Commune de Gennevilliers, n° 157500 commune de Nanterre), le Conseil d'Etat a en effet opéré un revirement de jurisprudence sur ce point.

Ainsi, le Conseil d'Etat a admis que " le fonctionnement du conservatoire de musique [de la commune] constitue un service public municipal administratif à caractère facultatif ; qu'eu égard à l'intérêt général qui s'attache à ce que le conservatoire de musique puisse être fréquenté par les élèves qui le souhaitent, sans distinction selon leurs possibilités financières, le conseil municipal [...] a pu, sans méconnaître le principe d'égalité entre les usagers du service public, fixer des droits d'inscription différents selon les ressources des familles, dès lors notamment que les droits les plus élevés restent inférieurs au coût par élève du fonctionnement de l'école ".

Ces décisions ouvraient ainsi la perspective d'une unification des règles applicables à la modulation des tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif, qui ne seraient plus distingués selon qu'ils aient une vocation sociale ou culturelle. Le présent article vient confirmer cette unification des règles.

II. - LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE MEILLEURE GARANTIE DE CONSTITUTIONNALITÉ

Sans qu'il soit question ici d'analyser la théorie générale du principe d'égalité ou même seulement celle du principe d'égalité devant le service public, il convient d'évaluer la conformité de la présente disposition aux principe d'égalité devant les charges publiques en tant que celles-ci concernent la tarification des services publics.

A cet égard, il convient tout d'abord de rappeler qu'au sujet du principe d'égalité, le juge constitutionnel possède une jurisprudence très proche de celle du juge administratif : " le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ".

S'agissant plus précisément de la tarification des services publics, le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de se prononcer par une décision DC n° 79-107 du 12 juillet 1979 portant sur la loi n° 79-591 relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales. A l'occasion de celle-ci, il a considéré que " si le principe d'égalité devant la loi implique qu'à situations semblables il soit fait application de solutions semblables, il n'en résulte pas que des situations différentes ne puissent faire l'objet de solutions différentes ; qu'en précisant [...] que l'acte administratif instituant une redevance sur un ouvrage d'art reliant des voies départementales peut prévoir des tarifs différents ou la gratuité, selon les diverses catégories d'usagers, pour tenir compte soit d'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation de l'ouvrage d'art, soit de la situation particulière de certains usagers, et notamment de ceux qui ont leur domicile ou leur lieu de travail dans le ou les départements concernés, la loi dont il s'agit a déterminé des critères qui ne sont contraires ni au principe de l'égalité devant la loi ni à son corollaire, celui de l'égalité devant les charges publiques ".

En adjoignant à la rédaction initiale du présent article l'indication selon laquelle ces différenciations tarifaires ne peuvent pas faire " obstacle à l'égal accès de tous les usagers au service ", l'Assemblée nationale est fort justement venue préciser la limite dans laquelle ce pouvoir peut s'exercer et, par la même, a contribué à garantir la constitutionnalité de cette disposition.

Ce critère de principe vient donc renforcer le critère " quantitatif " retenu par le juge administratif dans les deux décisions du 29 décembre précitées admettant les modulations tarifaires " dès lors notamment que les droits les plus élevés restent inférieurs au coût par élève du fonctionnement de l'école " et dont le principe est repris par le deuxième alinéa du présent article qui dispose que " les droits les plus élevés ainsi fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation concernée ".

Il appartiendra aux autorités locales de faire application de ces critères sous le contrôle du juge administratif qui dispose donc d'une base législative pour veiller au respect de l'égal accès au service public.

Votre commission des finances ne peut qu'approuver l'analyse et la modification apportée par l'Assemblée nationale qui constitue en quelque sorte un " dispositif anti-abus " contre toute éventuelle pratique discriminatoire.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article.

LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE Mme MARTINE AUBRY, MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ, LE JEUDI 28 MAI 1998

Sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur le projet de loi n° 445 (1997-1998), d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions.

M. Christian Poncelet, président, a souligné l'importance de la venue de Mme Martine Aubry devant la commission des finances dans le cadre de l'examen pour avis par la commission du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions. Il a souhaité obtenir à cette occasion des précisions complémentaires sur le coût et le mode de financement des mesures contenues dans ce projet de loi.

A titre liminaire, Mme Martine Aubry a fait part de son souhait que le texte, notamment grâce au Sénat, puisse être adopté définitivement avant l'été. Elle a ainsi espéré que, grâce à ce projet de loi, une réponse collective puisse être apportée au phénomène de l'exclusion qui constitue une défaite pour l'ensemble de la classe politique. Elle a également relevé que ce projet était l'aboutissement d'un long travail effectué par les associations, citant à cet effet les rapports du Professeur Pequignot, du Père Wresinsky et de Mme Geneviève Anthonioz-De Gaulle. Elle a estimé qu'il s'inscrivait dans la continuité de textes antérieurs. Elle a considéré que les principes de base contenus dans ce projet pouvaient rencontrer un accord général. Il s'agit, d'une part, de faire sortir le plus rapidement possible de l'exclusion les personnes qui en sont les victimes, mais aussi de donner à chacun un accès aux droits fondamentaux que sont l'emploi, la culture ou l'éducation et ainsi de ne pas créer de droits particuliers pour les exclus, mais de les faire bénéficier pleinement des droits déjà existant. Elle a souligné le rôle que doit jouer la prévention, notamment en matière de surendettement ou d'expulsion. Enfin, Mme Martine Aubry a rappelé la nécessité de mobiliser tous les partenaires et de respecter leurs attributions respectives, notamment celles des collectivités locales, en mettant en place une plus grande coordination entre les différents acteurs. Elle a ensuite détaillé les différents droits définis par le texte.

S'agissant de l'emploi, elle a relevé que l'accueil et l'accompagnement des jeunes et des adultes vers des formations qualifiantes et un emploi allaient être développés. L'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) sera dotée à cet effet de moyens complémentaires.

Après avoir déploré que 100.000 personnes bénéficient du revenu minimum d'insertion (RMI), sans discontinuer, depuis son institution, elle a souhaité que l'ANPE puisse trouver, pour chacun, la formation adéquate, et non plaquer un dispositif préexistant. Elle a évoqué, à cette occasion, la refonte des emplois de solidarité, avec un accent mis sur les contrats emploi consolidé (CEC) qui sont des contrats de cinq ans, la création d'un contrat de qualification pour adultes, et insisté sur le nécessaire développement de l'insertion par l'économique, qui devrait être ciblée vers les publics en difficulté et ne pas concurrencer les entreprises artisanales.

Elle a relevé le rôle que jouerait pour les jeunes éloignés de l'emploi le programme "trajet d'accès à l'emploi" (TRACE), qui leur offrira un parcours alternant formation et activités professionnelles, avant de les réintégrer dans le circuit classique de l'emploi. S'agissant de la possibilité de cumuler des minima sociaux avec un salaire d'activité, elle a souhaité que ce cumul soit possible sur une année afin d'éviter certaines situations paradoxales lors de la reprise d'une activité rémunérée, où l'intéressé voit diminuer ses ressources effectivement disponibles.

En matière de logement, elle a confirmé que les moyens existants seraient accrus et mobilisés, notamment grâce au dispositif " PLA-intégration ", et qu'une taxe sur les logements vacants serait instaurée. Elle a également indiqué qu'afin de développer la mixité sociale dans le cadre de la politique de la ville, les modalités d'attribution des logements sociaux seraient réformées dans le sens d'une plus grande transparence et que des conventions seraient signées par les préfets pour permettre aux personnes les plus défavorisées d'accéder à ces logements. Elle a enfin rappelé les modifications apportées en ce domaine par l'Assemblée nationale en première lecture.

Elle a souligné que la mise en place de l'accés aux soins pour tous consisterait à développer la mission sociale de l'hôpital en mettant en place des lieux d'accueil et de permanence, ainsi qu'à étendre les programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins (PRAPS).

S'agissant du projet de loi relatif à la couverture maladie universelle, elle a noté qu'il compléterait et parachèverait le mouvement initialisé avec la mise en place de l'aide médicale gratuite.

M. Christian Poncelet, président, tout en se félicitant de la gratuité des soins pour les plus démunis, a insisté sur la nécessité d'un contrôle vigilant afin d'éviter d'éventuels abus.

Mme Martine Aubry, après avoir indiqué partager cette position, a noté qu'en matière de prévention des expulsions il importe de vérifier, avant l'expulsion, la bonne foi des locataires. De façon plus générale, elle a rappelé que le projet de loi d'orientation reposait sur la mobilisation de tous, que ce soit en accroissant la formation des acteurs sociaux opérant sur le terrain ou en développant la coordination des actions déjà menées, plutôt qu'en créant de nouveaux dispositifs.

En conclusion, elle a rappelé que l'ensemble du projet de loi d'orientation avait fait l'objet d'un chiffrage budgétaire, et que les mesures seraient financées par un redéploiement global des crédits sur l'ensemble des ministères.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a remercié Mme la Ministre d'avoir exposé la cohérence d'ensemble du dispositif et émis quatre observations. Sur le fond, il s'est félicité du consensus général existant sur la nécessité de lutter contre l'exclusion et a rappelé que cette préoccupation était déjà présente dans le projet de loi de cohésion sociale déposé par le Gouvernement de M. Alain Juppé. Il a cependant souligné que la lutte contre les exclusions ne pouvait ignorer la contrainte budgétaire et, tout en approuvant le principe des redéploiements, il a souligné la nécessité d'en vérifier la réalité. De même, il a souligné que la lutte contre l'exclusion ne pouvait se substituer à la politique de l'emploi et rappelé les différences d'approche existant en ce domaine entre le Sénat et le Gouvernement, qu'il s'agisse des risques résultant de l'accroissement de la fiscalité pesant sur les entreprises ou des dispositions législatives relatives aux emplois-jeunes et aux " 35 heures ".

Enfin, il a fait part de son souhait que le financement de ce texte soit gagé par une plus grande rigueur budgétaire, et que le redéploiement soit effectué sur les crédits de l'emploi et non sur ceux déjà consacrés à la lutte contre l'exclusion. A ce titre, il a indiqué ne pas pouvoir se contenter des brefs commentaires financiers figurant dans le rapport de M. Le Garrec, qui avait cependant relevé dans son rapport fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, le caractère "peu précis" de certains financements.

Après avoir regretté la confusion existant dans l'évaluation des coûts entre le projet de loi d'orientation stricto sensu et le programme de prévention et de lutte contre l'exclusion, il a souhaité pouvoir disposer de chiffres précis, mesure par mesure, ainsi que d'éléments concernant le coût du projet de loi relatif à la couverture maladie universelle.

Il s'est enfin interrogé sur les conséquences financières de la nouvelle politique du Gouvernement en matière de minima sociaux, et a déploré la mise en place d'une taxe sur les logements vacants qui procède certes de bonnes intentions mais aboutira inévitablement à de mauvais résultats.

Mme Martine Aubry a ensuite répondu aux questions du rapporteur pour avis. S'agissant de l'articulation entre le projet de loi d'orientation et le programme de lutte contre les exclusions, elle a indiqué que deux projets de loi viendraient compléter ce projet : le premier, relatif à la couverture maladie universelle, devrait être examiné à l'automne 1998, et le second, relatif à l'accès aux droits, sera déposé par Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux.

En ce qui concerne le premier projet de loi, elle a indiqué qu'une mission de concertation et de proposition avait été confiée à M. Jean-Claude Boulard, député, pour améliorer la situation des personnes qui ne bénéficient pas du régime général de sécurité sociale et combler les lacunes existant en matière de protection complémentaire. Elle a estimé que le surcoût engendré par ce texte pouvait être actuellement estimé à près de 5 milliards de francs par an, même si des incertitudes existent toujours en ce domaine, tenant au fait que la population potentiellement concernée n'est pas connue de façon précise. Elle a cependant espéré que les négociations en cours, notamment avec les professions médicales, permettraient d'en réduire le coût.

S'agissant du financement de la revalorisation des minima sociaux, elle a indiqué que celui-ci s'opérera par des redéploiements, mais aussi des économies budgétaires liées à la baisse prévisible du nombre des chômeurs et des bénéficiaires de ces minima. Après avoir rappelé que la diminution de 55 à 40 % du pourcentage des chômeurs indemnisés par l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) s'était traduite par un accroissement des charges de l'Etat au titre de ces minima, elle a souligné que la réduction actuelle du nombre de chômeurs générerait des économies pour l'UNEDIC, dont le résultat devrait être excédentaire pour 1998 à hauteur de 1,5 milliard de francs. Elle a, de ce fait, souhaité que des négociations soient menées avec l'UNEDIC, afin de pouvoir utiliser une partie de ses excédents pour financer des mesures en faveur des jeunes. Elle s'est également déclarée favorable à ce que soit accrue la cohérence entre les aides destinées aux jeunes et les minima sociaux, afin que ceux-ci ne soient pas détournés de leur vocation et permettent effectivement à leurs bénéficiaires de réintégrer le monde du travail, et non de vivre exclusivement de mesures d'assistance.

A propos du programme TRACE, Mme Martine Aubry a indiqué que le Comité de coordination de la formation professionnelle des régions et le Conseil national des missions locales avaient donné des avis favorables, et que le Gouvernement n'imposerait rien, mais passerait des conventions avec les régions. Elle a estimé que celles-ci avaient tout à gagner au programme, qui rendrait plus efficaces leurs dépenses de formation professionnelle.

Pour financer la lutte contre l'illettrisme, elle a indiqué que 84 millions de francs par an étaient prévus. Considérant que la politique actuelle de lutte contre l'illettrisme était peu satisfaisante parce que trop centralisée et dépassée pédagogiquement, elle a annoncé avoir confié une mission à un expert pour la réformer.

S'agissant des soins gratuits à l'hôpital pour les personnes dépourvues d'assurance maladie, elle a indiqué que 300 conventions existaient actuellement, et que leur nombre devrait s'établir à 500 en 1999 et à 800 en l'an 2000. Elle a considéré que le public concerné était voué à diminuer à la suite de la mise en place de la couverture maladie universelle, et que l'on pouvait donc considérer l'effort consenti comme transitoire.

Pour les créations d'emplois dans les zones d'éducation prioritaires, elle a indiqué que le ministère de l'éducation nationale procéderait par redéploiement des moyens existants.

Traitant du financement des mesures nouvelles contenues dans le projet de loi, elle a déclaré espérer des économies sur l'indemnisation du chômage, sur les dispositifs d'accompagnement des licenciements, notamment les préretraites, et surtout sur les minima sociaux. Elle a toutefois considéré que ces économies attendues sont difficiles à chiffrer.

M. Christian Poncelet, président, a relevé que ces redéploiements budgétaires confirmaient le bien-fondé de la volonté manifestée par le Sénat, lors du dernier débat budgétaire, de réaliser des économies sur certains crédits du ministère des affaires sociales.

S'agissant du coût des dispositions nouvelles adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture, Mme Martine Aubry a indiqué, tout d'abord, ne pas être d'accord avec toutes ces mesures. Ainsi, elle a estimé que la possibilité de cumul entre un contrat d'emploi-solidarité (CES) et un travail à mi-temps, introduite par les députés, n'était pas opportune dans la mesure où les CES devaient être réservés aux personnes qui ne peuvent pas travailler dans un cadre classique. Elle a toutefois admis qu'il pouvait être pertinent de prévoir une possibilité de cumul dans les dernières semaines du CES, afin de ménager une transition vers l'emploi ordinaire.

La ministre de l'emploi et de la solidarité a fait également état de son désaccord sur l'élargissement de la composition de la commission de surendettement aux élus et aux représentants des associations, ce qui risquait de changer le sens des décisions prises. Elle a considéré qu'il convenait d'éviter toute démagogie en la matière, et donc de s'en tenir à la composition restreinte proposée par le projet de loi.

Elle a estimé que l'extension du dispositif d'aide aux créateurs d'entreprises pour les salariés faisant l'objet d'un licenciement économique était la seule mesure réellement coûteuse ajoutée par les députés, soit 45 millions de francs par an sur la base de 1.500 personnes concernées.

Elle a indiqué que le coût des compensations de l'exonération de la taxe pour dépassement du plafond légal de densité des coefficients n'était pas chiffré, et que celui de la compensation des exonérations de taxe foncière sur le foncier bâti était estimé à 10 millions de francs. De même, elle a indiqué que le coût de la suppression de la taxe forfaitaire sur les frais d'huissiers de justice n'était pas connu.

En réponse à M. Christian Poncelet, président, qui l'interrogeait sur le pouvoir donné par l'Assemblée nationale à la commission de surendettement d'effacer les dettes fiscales et sociales, Mme Martine Aubry s'est prononcé contre l'automaticité de telles mesures et a estimé indispensable que les services fiscaux, tout en participant à la commission de surendettement, conservent toute leur liberté d'appréciation pour décider des remises gracieuses.

S'agissant du plancher correspondant au RMI fixé par les députés pour le "reste à vivre" en matière de surendettement, elle a estimé que cette règle déterminerait des "reste à vivre" un peu plus importants qu'auparavant, qui permettront de limiter les risques ultérieurs de surendettement.

M. Michel Mercier, considérant qu'une augmentation des crédits du fonds de solidarité logement (FSL) était prévue, a demandé si le principe d'un cofinancement automatique par les départements serait maintenu. Par ailleurs, il a regretté que la gestion de ces fonds soit obligatoirement confiée à un groupement d'intérêt public, à une caisse d'allocations familiales ou à une association agréée par le préfet, alors que l'expérience prouve qu'ils pouvaient parfaitement être gérés directement par le département.

S'agissant de l'accès aux soins, il a regretté que le projet de loi d'orientation de lutte contre les exclusions ne comporte pas déjà le dispositif relatif à la couverture maladie universelle. Il s'est également interrogé sur l'opportunité de constituer un pôle de santé publique sous la responsabilité de l'Etat.

S'agissant des centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS), il a souhaité savoir si leur financement exclusif par l'Etat serait maintenu, ou si l'on s'orientait vers un financement mixte Etat-collectivités locales.

Il a enfin souhaité connaître les moyens budgétaires prévus pour le financement de la formation des travailleurs sociaux.

M. Marc Massion, après avoir rappelé qu'il convenait d'éviter toute concurrence déloyale entre les structures d'insertion par l'économique et les entreprises ordinaires, a relevé qu'il existait également une vive inégalité entre les associations d'insertion, les entreprises d'insertion, et les entreprises intérimaires d'insertion. Il a demandé si le projet de loi d'orientation clarifiait leurs conditions d'intervention.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est inquiétée du financement du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, et notamment des redéploiements annoncés. Elle a souhaité savoir comment l'Agence nationale pour l'emploi pourrait faire face à ses nouvelles missions, et à quel coût. Elle a enfin souhaité savoir si une augmentation de l'allocation veuvage et une modification de ses plafonds étaient prévues, considérant que les prestations versées actuellement correspondaient à seulement un quart des prélèvements sur les salaires à ce titre.

M. Emmanuel Hamel, après avoir rappelé la déception de Mme Geneviève Anthonioz-de Gaulle suite à l'absence d'unanimité de vote à l'Assemblée nationale, et fait état des arguments de M. Philippe Séguin pour justifier le rejet du texte par les députés de l'opposition, a demandé à la ministre de l'emploi et de la solidarité d'apporter les assurances sur le financement du projet de loi d'orientation nécessaires pour rendre possible un vote unanime.

M. Jean Clouet, évoquant la taxe sur les logements vacants, a rappelé que beaucoup de propriétaires relativement démunis font déjà difficilement face aux charges et aux impôts afférents à des logements qui sont devenus aussi bien invendables qu'inlouables. Il s'est demandé s'il n'était pas possible de concevoir un mécanisme d'abandon de tels logements au profit de l'Etat.

M. Claude Lise, a estimé que les agences départementales d'insertion, créées en 1994 dans les départements d'outre-mer sous la forme d'établissements publics administratifs nationaux, portaient atteinte aux principes de la décentralisation et constituaient des machines bureaucratiques inefficaces. Rappelant que tous les élus des DOM en souhaitaient la réforme, il a demandé si l'amendement en ce sens déposé puis retiré à l'Assemblée nationale serait de nouveau présenté au Sénat. Il s'est déclaré en faveur d'établissements publics administratifs locaux, coprésidés par le préfet et le président du conseil général ou, à défaut, pour le retour au droit commun.

M. Jean Cluzel, après avoir rappelé que les aides prévues pour accompagner la réduction du temps de travail ne seraient pas applicables aux sociétés audiovisuelles bénéficiant de la redevance, s'est inquiété du handicap qui risque d'en résulter pour les sociétés publiques par rapport aux sociétés privées.

Il a également appelé l'attention de la ministre sur la question de la répartition de l'allocation veuvage, considérant qu'en la matière l'Etat avait manqué à sa parole depuis des années.

M. Michel Charasse, après avoir souhaité le succès du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, s'est interrogé sur la probabilité que plus personne ne soit " privé d'un toit " au 1er janvier 2001.

M. Jacques Oudin, évoquant la taxe sur les logements vacants, a estimé que la notion de "vacance involontaire" n'était pas très opérante, a relevé que la taxe additionnelle au droit de bail (TADB), déjà affectée en principe à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), ne lui était pas intégralement versée, et s'est interrogé sur l'opportunité d'étendre la taxe sur les logements vacants aux offices d'HLM.

Mme Martine Aubry, en réponse à M. Marc Massion, a indiqué être convaincue de l'utilité de l'insertion par l'économique, qui fait office de sas entre le chômage et l'emploi ordinaire, en redonnant un sentiment d'utilité sociale aux personnes concernées. Elle a néanmoins estimé que l'intervention de l'Etat en la matière devait rester justifiée et cohérente, en ne bénéficiant qu'à des publics réellement en difficulté. Cet impératif implique de meilleurs contrôles et une limitation des possibilités de mise à disposition au profit d'entreprises ordinaires, qui donnent lieu à beaucoup d'abus, dont certains sont portés devant les tribunaux. Elle a ainsi cité le cas de deux entreprises créant une association intermédiaire pour mettre à leur propre disposition réciproque des salariés peu payés et subventionnés. Elle a estimé que les associations intermédiaires qui souhaitaient bénéficier des mêmes incitations que les entreprises d'intérim d'insertion pouvaient toujours changer de statut.

En réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, elle a indiqué qu'il n'y aurait pas de redéploiement d'office au sein des crédits consacrés à l'emploi et à l'aide sociale, mais des économies spontanées résultant des sorties des dispositifs de minima sociaux, et que, pour le reste, les redéploiements seront globaux sur l'ensemble du budget de l'Etat.

En réponse à M. Michel Mercier, elle a indiqué que le principe de parité du financement du FSL serait maintenu, mais que l'évolution de ce fonds ferait l'objet d'une discussion entre l'Etat et les départements. Elle a indiqué que les dispositions relatives à l'assurance maladie universelle auraient pu figurer dans le projet de loi d'orientation, mais que celles relatives à la couverture maladie universelle ne sont pas encore arrêtées et ne pourront pas être présentées plus tôt qu'à l'automne, en liaison avec la loi de financement de la sécurité sociale. Elle s'est déclarée favorable à un pôle de santé publique relevant de la responsabilité de l'Etat pour les maladies contagieuses, et a estimé que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, en ce qui concerne la lutte contre la tuberculose, constituait un premier pas en ce sens. Elle a affirmé que le financement des CHRS par l'Etat n'était pas remis en cause, même si l'aide sociale des départements peut intervenir lorsqu'il s'agit de mères en charge d'enfants de moins de trois ans. Enfin, elle a précisé que les crédits supplémentaires consacrés à la formation des travailleurs sociaux s'élèveront à 26 millions de francs en 1998 et à 52 millions de francs en 1999, rendant possible une augmentation de 10 % de leur effectif.

S'agissant de l'ANPE, la ministre de l'emploi et de la solidarité s'est félicitée du changement de culture de l'agence , qui accepte désormais d'aller vers les entreprises, portant ainsi sa part de 30 % à 50 % des offres d'emplois. Toutefois, considérant que 15 % seulement des chômeurs de longue durée sont reçus au moins une fois dans l'année, elle a estimé que l'ANPE, après avoir fait l'effort nécessaire pour être plus efficace sur le marché du travail, devait aujourd'hui redonner la priorité au suivi des chômeurs en grave difficulté.

S'agissant de l'allocation veuvage, elle a admis que la situation actuelle n'était pas convenable, et s'est déclarée favorable à une revalorisation de l'allocation pour les première et deuxième années de versement.

En réponse à M. Emmanuel Hamel, elle a indiqué avoir cherché à joindre les principaux dirigeants de l'opposition à l'Assemblée nationale, mais que ceux-ci n'avaient pas souhaité la rencontrer. Elle a souligné que, néanmoins, 70 amendements de l'opposition ont été acceptés en première lecture. Elle s'est déclarée en désaccord sur les chiffres avancés par M. Philippe Séguin, et a rappelé que M. Jacques Barrot avait chiffré son propre projet de loi de cohésion sociale à 3,5 milliards de francs seulement la première année, intégralement financés par la réforme de l'allocation sociale de solidarité. Elle a également exprimé son désaccord avec les critiques formulées par M. Philippe Séguin, qui considère que le projet de loi d'orientation revêt un caractère étatiste, relève d'une logique d'assistance et remet en cause la propriété privée.

S'agissant de la taxe sur les logements vacants, elle a souligné que les propriétaires qui se trouvent involontairement dans l'incapacité de louer n'auront pas à la payer. Faisant état d'une expérience conduite à Lille, elle a indiqué qu'en écrivant à tous les propriétaires de logements vacants pour les sensibiliser et les informer des aides auxquelles ils ont droit, 40 % des logements vacants avaient pu être remis sur le marché. Elle a affirmé qu'il était illogique de continuer à construire des logements, alors que près de 2,5 millions de logements restent vacants dans le pays. Elle a estimé que la taxe, incitative, ne léserait en rien le droit de propriété.

M. Christian Poncelet, président, a fait observer que cette taxe serait vraisemblablement difficile à recouvrer, notamment en cas d'indivision du logement vacant, et son produit limité.

M. Michel Charasse a rappelé qu'une taxe comparable, votée en 1991, n'avait jamais été appliquée car trop compliquée. Il a estimé que seules les commissions communales des impôts ont la compétence requise pour recenser les logements vacants, et a préconisé de les réunir spécialement afin de déterminer l'assiette d'une taxe éventuelle.

M. Jacques Oudin a estimé qu'une aide financière est plus efficace qu'une taxation, et s'est prononcé en faveur du rejet de la taxe sur les logements vacants ou, à défaut, pour une exonération du premier logement vacant de chaque propriétaire.

Mme Martine Aubry a rappelé que la vacance devrait être d'au moins deux ans et qu'un délai serait prévu avant le recouvrement effectif de la taxe. Tout en admettant la possibilité d'effets pervers, elle a estimé indispensable une prise de conscience de la part des propriétaires. Elle a craint qu'une extension de la taxe aux logements HLM vacants n'ait simplement pour effet de reporter une charge sur les locataires occupants, et observé que la vacance des HLM résultait de la faiblesse de la demande dans certains quartiers.

M. Jacques Oudin a observé que certains offices publics d'HLM sélectionnent leurs locataires, ce qui peut expliquer les vacances de certains de leurs logements.

En réponse à M. Claude Lise, Mme Martine Aubry a estimé que ce n'était pas rendre service aux départements d'outre-mer que de les faire entrer dans une logique d'assistance. Considérant les fortes pressions locales en matière de RMI, elle a jugé peu prudent de confier la présidence des agences départementales d'insertion (ADI) aux seuls élus. Elle a néanmoins admis que les ADI nécessitaient une réforme pour être plus rapides et plus souples dans leur fonctionnement.

En réponse à M. Jean Cluzel, elle a indiqué que les sociétés audiovisuelles avaient été exclues de l'aide à la réduction du temps de travail parce que cette question doit être traitée dans le cadre de la subvention globale qui leur est apportée par l'Etat.

II. EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée du mercredi 3 juin 1998, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi d'orientation n° 445 (1997-1998) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la lutte contre les exclusions, sur le rapport de M. Jacques Oudin.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué que, outre 17 dispositions relatives au surendettement, qui seraient présentées ultérieurement par M. Paul Loridant, la commission des finances s'était saisie, pour avis, de 13 articles à caractère fiscal ou financier.

Il a proposé que la contribution de la commission porte sur deux points : d'une part, resituer la politique de lutte contre l'exclusion dans le cadre plus général de la politique économique du Gouvernement ; d'autre part, apprécier le coût exact du projet de loi d'orientation, ainsi que du programme de prévention et de lutte contre les exclusions dans lequel ce texte s'inscrit.

Le rapporteur pour avis a tout d'abord souligné que la politique de lutte contre les exclusions ne saurait se substituer à la politique de l'emploi. La privation d'emploi est en effet la principale cause d'exclusion, à laquelle le projet de loi d'orientation n'apporte que des solutions palliatives.

Il a rappelé que les choix faits par le Gouvernement en matière de politique de l'emploi ne sont pas ceux de la commission et de la majorité sénatoriale sur au moins trois sujets différents :

- la relance des emplois publics, à travers la fonction publique de l'Etat et les emplois-jeunes, financée par une aggravation des prélèvements obligatoires ;

- la restriction du dispositif d'allégement des charges sociales sur les bas salaires, qui est pourtant un mécanisme structurellement vertueux ;

- l'imposition autoritaire d'une réduction de la durée du travail, rendue transitoirement incitative par un coûteux dispositif de primes, pour un gain en emplois douteux.

Sur chacune de ces orientations, le rapporteur pour avis a estimé important de prendre date pour l'avenir.

A l'inverse, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, est convenu qu'il existe un consensus sur la nécessité de lutter contre les exclusions et que le projet de loi de cohésion sociale présenté par le Gouvernement de M. Alain Juppé, qui a été largement repris par le Gouvernement actuel, en faisait foi.

Observant que la lutte contre l'exclusion avait été déclarée priorité budgétaire par le Gouvernement dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de finances, le rapporteur pour avis a estimé qu'il ne pouvait s'agir que d'une priorité dérivée par rapport à la politique de l'emploi, dont il faut bien pallier l'échec relatif.

Il a considéré que la commission était dans son rôle en rappelant que ce consensus sur la nécessité d'agir plus efficacement contre les exclusions ne saurait justifier n'importe quel niveau de dépenses publiques. Il a affirmé que la contrainte financière s'imposait, ici comme ailleurs, et qu'il ne s'agissait pas tant de dépenser plus que de dépenser mieux. Il a estimé qu'une dépense publique n'est pas justifiée du seul fait qu'elle a une finalité sociale, comme le rappellent les observations de la Cour des Comptes sur l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le revenu minimum d'insertion (RMI) ou les dispositifs d'intégration des populations immigrées.

Le rapporteur pour avis a également fait état des critiques du rapport de Mme Join-Lambert sur le fonds d'urgence social mis en place en début d'année, par le biais duquel 1 milliard de francs a été dépensé en un temps record, sans critères d'attribution définis, sans examen sérieux des cas individuels et sans conditions.

Il a souligné que le projet de loi d'orientation devait aussi répondre à des préoccupations de bonne gestion des deniers publics :

- l'accent mis sur la prévention des exclusions par des actions en amont devrait réduire les situations dramatiques nécessitant un traitement financièrement plus lourd ;

- la relance de l'insertion et l'encouragement à la sortie des dispositifs d'assistance vise à amorcer une décrue du nombre des bénéficiaires de minima sociaux ;

- l'évaluation et la mise en cohérence des actions pourrait permettre d'éliminer certains surcoûts non justifiés et de limiter les possibilités d'optimisation ou de fraude à partir des dispositifs existants.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estimé que le financement de la lutte contre les exclusions devait être gagé sur une véritable rigueur budgétaire. A cet égard, il s'est félicité que Mme Martine Aubry, lors de son audition par la commission, ait précisé que le projet de loi d'orientation serait financé par redéploiement de crédits, et qu'elle ait annoncé des économies sur les dépenses pour l'emploi, ainsi que sur les crédits des minima sociaux.

Toutefois, il s'est déclaré inquiet des orientations retenues par le ministre de l'économie et des finances pour le prochain budget. Selon celles-ci, après des années d'une certaine rigueur, le Gouvernement s'apprête à laisser dériver à nouveau les dépenses de l'Etat.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits du budget général augmenteraient de 2,2 % l'an prochain, ce pourcentage correspondant à un accroissement des dépenses de 35 milliards de francs, dont 23 milliards sont d'ores et déjà préemptés pour la fonction publique. Seul le dynamisme des recettes fiscales, résultant de la croissance économique, permettrait une réduction du déficit budgétaire à 2,7 % du PIB. Toutefois, ce niveau reste encore insuffisant pour enrayer la croissance spontanée de la dette publique.

Il a déclaré que ce retour à un certain laxisme financier, sous couvert d'une croissance spontanée des recettes, le conduit à émettre des réserves sur la réalité des redéploiements budgétaires annoncés pour financer le projet de loi d'orientation.

Dans un second temps, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a examiné le coût du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions.

Il a tout d'abord souhaité dissiper une confusion, volontairement entretenue par le Gouvernement, entre le programme de prévention et de lutte contre les exclusions et le projet de loi d'orientation.

Il a indiqué que, outre les mesures contenues dans le texte, le programme inclut des mesures déjà annoncées par le Gouvernement, notamment dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998, ainsi que des mesures à venir, de nature législative ou réglementaire. Le coût global de ce programme est estimé à 51,5 milliards de francs sur trois ans. Il a fourni les précisions suivantes :

- les mesures déjà annoncées s'élèvent à 19,2 milliards de francs ; le Gouvernement n'en annonce que 15,8 milliards de francs, mais il a omis notamment d'y inclure le coût de la proposition de loi instaurant une allocation spécifique pour les chômeurs ayant cotisé plus de 40 annuités, soit 960 millions de francs, ainsi que le coût de la revalorisation de l'allocation spécifique de solidarité au 1er janvier 1998, soit 2,5 milliards de francs ;

- les mesures à venir s'élèvent à 8,4 milliards de francs ; le Gouvernement en annonce 5 milliards seulement, correspondant au projet de couverture maladie universelle ; il convient d'y ajouter, notamment, le coût du projet de loi relatif à l'accès aux droits, soit 132 millions de francs ; des mesures réglementaires relatives à l'action sociale, pour 383 millions de francs ; le cumul prévu entre l'allocation pour jeune enfant (APJE) et le RMI, soit 333 millions de francs ; et le développement de la formation en alternance, pour un coût de 2,5 milliards de francs ;

- enfin, il convient de déduire du coût pour l'Etat le montant des cofinancements apportés par les collectivités locales, la sécurité sociale, des partenaires privés, les fonds de la formation professionnelle et l'Union européenne, qui s'élèvent à 7,6 milliards de francs ; le Gouvernement en annonce 8,2 milliards, en intégrant une exonération de cotisations sociales de 400 millions de francs, qui en fait concerne une mesure à venir, et 225 millions cofinancés par le Fonds social européen (FSE) au titre des emplois-jeunes, qui est une mesure déjà annoncée.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, en a conclu, par soustraction, que le coût budgétaire du projet de loi d'orientation, au sens strict, s'élève à 16,3 milliards de francs sur trois ans, et en réalité à 15,9 milliards en intégrant une erreur majorant les crédits à hauteur de 400 millions de francs.

Il a précisé que cet engagement de l'Etat est essentiellement concentré sur les aides à l'emploi. Le programme TRACE, les mesures de ciblage des contrats emploi solidarité (CES) et des contrats emplois consolidés (CEC), ainsi que le développement de l'insertion par l'économique, représentent 80 % des crédits budgétaires.

Le rapporteur pour avis a relevé que la montée en charge du coût budgétaire du projet de loi d'orientation serait rapide : 1,092 milliard de francs pour 1998, 5,650 milliards de francs pour 1999, et 9,600 milliards de francs pour 2000. Considérant que le coût en année pleine de ce texte est donc un peu inférieur à 10 milliards de francs, il a jugé intéressant de le rapprocher du coût budgétaire en année pleine du récent accord salarial dans la fonction publique, qui est estimé à 12 milliards de francs.

Il a admis que, pour 1998, l'impact budgétaire restait modique et qu'il semblait effectivement pouvoir être couvert par des redéploiements, même si ce point demandait à être confirmé par le projet de loi de finances rectificative de fin d'année.

Le rapporteur pour avis a souligné que seul ce coût de 1 milliard de francs en première année d'application peut être comparé au coût prévisionnel du projet de loi de cohésion sociale, dont la discussion a été interrompue en 1997. Celui-ci avait été évalué à 2,5 milliards de francs, dont 1,7 milliard sur le budget du logement et 768 millions sur le budget des affaires sociales.

Il a relevé que les cofinancements attendus sont importants : avec un montant de 7,774 milliards de francs, ils représentent près de la moitié de l'effort budgétaire de l'Etat. Il a souligné que les négociations avec les régions n'ont pas encore commencé, l'association des présidents de conseils régionaux (APCR) n'ayant pas même été consultée sur le projet de loi d'orientation. Par ailleurs, les financements du Fonds social européen (FSE) ne sont connus que jusqu'en 1999, année d'échéance des programmes en cours.

Il a indiqué que la répartition des cofinancements entre les partenaires de l'Etat est la suivante : 2,165 milliards pour le Fonds social européen ; 3,476 milliards pour les collectivités locales ; 879 millions pour les opérateurs privés ; 961 millions de francs pour les fonds de la formation en alternance ; et 293 millions pour la sécurité sociale. Il a précisé que les collectivités locales sont sollicitées pour apporter 45 % des cofinancements.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué que le coût budgétaire du projet de loi d'orientation a été alourdi en première lecture par les députés qui, par ailleurs, n'ont pas procédé à une analyse détaillée de son impact financier global.

Il a précisé que la seule mesure nouvelle financièrement importante était la suppression de la taxe forfaitaire sur les frais d'huissier de justice, dont le coût est estimé à 360 millions de francs. Il s'est interrogé sur la consistance du gage prévu pour cette mesure, votée contre l'avis du Gouvernement, qui aboutirait à tripler les droits sur les métaux précieux.

Il a estimé le coût total annuel des modifications apportées par l'Assemblée nationale à 400 millions de francs au moins, soit 1,2 milliard de francs sur trois ans.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, s'est enfin interrogé sur la sincérité des évaluations de coûts afférentes au projet de loi d'orientation.

Il a relevé que la plupart des chiffrages reposent sur des hypothèses de limitation quantitative des bénéficiaires, qui semblent fragiles au regard de l'importance des besoins. Même s'il ne s'agit pas, juridiquement, de dispositifs "à guichet ouvert", il a estimé qu'il serait difficile de refuser des demandes en cours d'année simplement parce que les crédits initialement prévus seront épuisés. Il a rappelé que les dépenses à caractère social constituent traditionnellement de gros postes d'ajustement en loi de finances rectificative.

De même, le rapporteur pour avis a observé que certains dispositifs étaient expérimentaux, mais que leur généralisation n'était pas chiffrée, bien que présentée comme certaine. C'est notamment le cas du dispositif de lutte contre l'illettrisme, et des antennes régionales de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion.

Il a remarqué que d'autres mesures sont réputées n'avoir aucun coût, alors même qu'elles tendent à créer des dispositifs nouveaux ou à élargir le champ de dispositifs existants. C'est notamment le cas de la nouvelle procédure de réquisition de logements avec attributaire, et de l'extension du champ des emplois jeunes dans les DOM.

Il a considéré que les charges de gestion supplémentaires pour les administrations n'étaient pas prises en compte, alors qu'elles impliquaient parfois des créations de postes. C'est notamment le cas du rétablissement des bourses des collèges et de la mise en place de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion.

Enfin, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a affirmé qu'il ne fallait pas sous-estimer l'effet inflationniste potentiel de l'amélioration de l'information des populations concernées sur leurs droits. L'expérience prouve que, indépendamment de toute extension juridique, le seul renforcement de l'accès effectif aux droits sociaux accroît les dépenses afférentes.

Il a enfin évoqué les mécanismes dits "d'intéressement" prévus par le projet de loi d'orientation, qui permettent de cumuler, dans certaines limites, une rémunération d'activité avec un minimum social. Tout en estimant ce dispositif judicieux dans son principe, il l'a estimé susceptible de générer des effets d'aubaine voire des fraudes pures et simples, tant de la part des bénéficiaires que de celle des entreprises qui les emploient. Il a rappelé que Mme Martine Aubry avait exprimé son désaccord sur la mesure votée par les députés tendant à permettre le cumul d'un CES avec une activité à mi-temps.

Tout en approuvant les grandes lignes du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estimé que son financement appellerait des clarifications lors des prochaines échéances budgétaires. La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article 25 (exonération de taxe d'habitation pour certains logements en sous-location), après un large débat au cours duquel sont intervenus MM. Michel Charasse, Roland du Luart, Jacques Oudin, rapporteur pour avis, et Christian Poncelet, président, la commission a décidé d'adopter un amendement de suppression du gage qui était associé à la nouvelle rédaction de cette disposition résultant des travaux de l'Assemblée nationale.

La commission a jugé que cet amendement était conforme aux règles de la recevabilité financière et, en conséquence, elle a écarté l'idée d'un amendement de repli prévoyant la substitution d'un gage fondé sur le relèvement des droits sur le tabac à celui figurant dans le texte de l'article.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 25 bis (exonération de taxe d'habitation pour les locaux loués par des organismes logeant des personnes défavorisées), la commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article, ayant pour objet principal de transformer l'exonération de taxe d'habitation qu'il prévoit en un dégrèvement afin de permettre aux collectivités locales d'obtenir une compensation par l'Etat des pertes de recettes qui résultent pour elles de cet allégement.

Puis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 26 (exonération de droit de bail pour les sous-locations consenties à des personnes défavorisées).

A l'article 28 ter (exonération d'impôt pour le revenu représenté par la valeur des travaux réalisés par le preneur à bail d'un logement faisant l'objet d'un bail à réhabilitation), après les interventions de MM. Michel Moreigne, Michel Charasse, et Alain Lambert, rapporteur général, la commission a adopté un amendement précisant que l'exonération ne concernerait que les travaux de construction, reconstruction, ou agrandissement, afin de ne pas pénaliser les travaux d'amélioration qui bénéficient actuellement d'un régime fiscal plus favorable. Puis elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 29 (modification des conditions d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties), la commission a adopté quatre amendements destinés, d'une part, à préciser la portée du dispositif et, d'autre part, à garantir la compensation par l'Etat des pertes de recettes résultant pour les collectivités locales de cette exonération. Puis, elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 30 (taxe sur les logements vacants), après les interventions de MM. Christian Poncelet, président, et Michel Charasse, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption de cet article et, en conséquence, elle a adopté un amendement de suppression de l'article.

A l'article 40 C (modalités d'exonération du timbre fiscal exigé pour la délivrance d'une carte nationale d'identité), la commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article, afin de transformer la possibilité d'exonération en exonération, sous une condition de ressources et d'insérer ces dispositions dans le chapitre du code général des impôts relatif aux exonérations de carte d'identité. Puis elle a émis un avis favorable à l'adoption de l'article ainsi amendé.

A l'article 57 bis (interdiction d'accorder un prêt à un mineur), M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a proposé un amendement de suppression, estimant que la loi du 28 décembre 1966 relative à l'usure, aux prêts d'argent et à certaines opérations de démarchage et de publicité interdisait déjà l'offre de crédit à un mineur. A cet égard, M. Michel Charasse a fait remarquer que cette interdiction devrait être étendue aux cas où le prêt est consenti à un mineur avec l'accord de ses parents.

La commission a alors décidé de donner un avis défavorable à l'adoption de cet article et, en conséquence, elle a adopté un amendement de suppression de l'article.

Puis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 68 A (incessibilité et insaisissabilité de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique).

La commission a alors examiné les dispositions de l'article 72 (fourniture minimum d'énergie, d'eau, et de téléphone). M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a fait valoir que les collectivités locales étant toujours concernées par les impayés en matière d'eau, il était nécessaire qu'elles soient toujours associées aux conventions signées au niveau départemental et visant à mettre en oeuvre le principe de solidarité en matière de paiement des factures d'eau.

M. Michel Charasse a approuvé les remarques du rapporteur pour avis et a souhaité que chaque collectivité locale ou groupement de collectivités locales puisse être partie prenante des conventions passées au niveau départemental.

M. Christian Poncelet, président, a déclaré craindre qu'une modification de l'article en ce sens contraigne les collectivités locales à s'engager, même lorsqu'elles ne le souhaitaient pas.

Après l'intervention de M. Roland du Luart, la commission a adopté un amendement précisant que les conventions signées au niveau départemental pour la mise en oeuvre du principe de solidarité en matière de fourniture d'eau ou d'énergie, associeraient chaque distributeur d'eau ou chaque collectivité locale concernée. Puis, elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 73 (droit au compte bancaire), la commission a adopté deux amendements de son rapporteur pour avis, le premier visant à supprimer la fixation de conditions tarifaires par décret, et le second ayant pour objet de limiter aux établissements de crédit désignés par la Banque de France l'obligation d'adresser une notification écrite et motivée au client et à la Banque de France, en cas de clôture d'un compte à l'initiative de l'établissement. Puis, elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 73 bis (légalisation du dispositif expérimental dit des "chèques d'accompagnement personnalisés"), la commission a adopté trois amendements : l'un d'ordre rédactionnel, l'autre excluant la possibilité pour les collectivités locales de conférer à des associations la faculté de remettre ces chèques d'accompagnement personnalisés à leur bénéficiaire, le dernier étendant à l'ensemble des établissements de crédit le pouvoir d'émettre ces titres. La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Enfin, elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 78 (modulation des tarifs des services publics locaux).

Au cours d'une séance tenue le jeudi 4 juin 1998, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à la suite de l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 445 (1997-1998) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la lutte contre les exclusions, sur le rapport de M. Paul Loridant.

M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a rappelé que, avant le vote de la loi du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, modifiée par la loi du 8 février 1995, le débiteur défaillant devait assigner séparément chacun de ses créanciers sur le fondement de l'article 1244-1 du Code civil pour obtenir du juge autant de moratoires. La loi de 1989 dite "loi Neïertz" a rompu avec cette démarche bilatérale et elle a institué un dispositif offrant une vue d'ensemble de la situation du débiteur et des possibilités de traitement global.

Il a constaté que ce dispositif semblait avoir atteint ses limites, du fait d'un changement de nature du surendettement. Il a en effet rappelé que les personnes visées par la loi de 1989 étaient, selon l'expression consacrée, des "surendettés actifs" c'est-à-dire des ménages s'étant endettés au-delà de leurs capacités de remboursement mais disposant toutefois d'une capacité de remboursement. Or, depuis 1993, et avec l'aggravation de la crise économique, le nombre de "surendettés passifs", c'est-à-dire de ménages surendettés suite à une chute de leurs revenus, a fortement augmenté, cette évolution ayant en partie rendu inopérant le dispositif de 1989.

M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a en effet rappelé la forte augmentation du nombre de dossiers déposés auprès des commissions de surendettement depuis 1995, ajoutant que, faute de revenus suffisants, les commissions devaient recourir de plus en plus fréquemment aux moratoires, ces derniers intervenant dans plus de 30 % des plans.

Il a dès lors expliqué que, face à ce phénomène, le Gouvernement avait mis en place un nouveau dispositif tenant compte de l'insolvabilité de certains débiteurs.

M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a présenté le nouveau dispositif qui instaure un moratoire, et, si la situation du débiteur n'a pas évolué, qui permet de réduire, voire d'effacer entièrement ou partiellement ses dettes.

M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a ensuite formulé quatre remarques relatives au texte proposé par le Gouvernement.

Il s'est félicité de ce que ce texte soit largement inspiré des conclusions du rapport qu'il avait publié avec son collègue de la commission des lois, M. Jean-Jacques Hyest. Toutefois, M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de loi n'était pas exempt de toute critique.

D'abord, il a jugé que la dimension sociale n'était pas suffisamment prise en compte, notamment dans le suivi du plan de redressement. Il paraît regrettable que les ménages, en raison des sacrifices impliqués par un plan pouvant durer huit ans, ne soient pas suivis par une "conseillère en économie ménagère".

Ensuite, aucune mesure n'est prise pour remédier à l'absence de statistiques. Or une meilleure information sur le profil des surendettés comme sur la nature des plans proposés, permettrait d'améliorer l'efficacité du dispositif.

Enfin, ce texte aurait mérité de constituer un projet de loi à part entière, et non de ne représenter qu'une partie du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, cette incorporation risquant de conduire à des confusions. En effet, si la nature du surendettement a évolué, les surendettés sont loin d'être tous des exclus, seuls 7 % des dossiers laissant apparaître un endettement non bancaire.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

La commission a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 42, tendant à interdire la rémunération des services rendus aux débiteurs dans le cadre de la procédure de traitement du surendettement devant la commission de surendettement.

A l'article 42, relatif à la composition de la commission de surendettement, un débat s'est engagé, au cours duquel sont intervenus MM. Michel Charasse, René Ballayer, Paul Loridant, rapporteur pour avis et Christian Poncelet, président. La commission a donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement tendant, d'une part, à ajouter à la commission de surendettement un septième membre en la personne d'un représentant qualifié des services du département nommé par le président du conseil général et ayant voix délibérative, et d'autre part, à supprimer la personnalité choisie par le représentant de l'Etat dans le département sur proposition du fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des locataires, ou à défaut le membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires. Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification des articles 43, relatif à la fixation des ressources minimales du ménage par la commission de surendettement, puis 43 bis (nouveau) fixant un plancher à la fraction insaisissable du salaire correspondant au revenu minimum d'insertion.

A l'article 44, relatif à la procédure applicable devant la commission de surendettement, la commission a adopté un amendement supprimant la référence à la gratuité de l'audition de toute personne dont le témoignage peut paraître utile à la commission, puis elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 45, relatif à la saisine du juge de l'exécution par la commission en cas de difficultés sur la validité des créances.

A l'article 46, relatif à la saisine du juge de l'exécution par le président de la commission en cas d'urgence aux fins de suspension des procédures d'exécution, la commission a adopté un amendement tendant à limiter le nombre de personnes susceptibles d'effectuer cette saisine. Puis elle a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 47, relatif aux pouvoirs de la commission de surendettement en cas d'échec de la conciliation, et après une intervention de M. Christian Poncelet, président, la commission a adopté trois amendements. Le premier tend à rétablir la possibilité pour les commissions de surendettement, de pratiquer de manière concomitante le report et le rééchelonnement de certaines dettes, cette disposition ayant été supprimée par l'Assemblée nationale. Le deuxième amendement réalise une coordination avec le précédent. Le troisième supprime le plafond correspondant au taux légal pour la détermination des taux d'intérêt. Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 48, relatif à la mise en place d'un moratoire des dettes en cas d'échec des phases de conciliation et de recommandation, et après un débat auquel ont pris part MM. Michel Charasse et Christian Poncelet, président, la commission a adopté cinq amendements. Le premier tend à limiter le champ d'application du moratoire. Le deuxième, voté à l'unanimité, vise à exclure les dettes fiscales, parafiscales ou envers des organismes de sécurité sociale du champ d'application des moratoires. Le troisième permet d'exclure les mêmes dettes du champ d'application de la réduction ou de l'effacement de tout ou partie des créances. Le quatrième amendement supprime l'obligation de gratuité concernant l'assistance aux parties. Le cinquième permet de prendre en compte l'équité dans la réduction ou l'effacement des créances. La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

La commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 48, renforçant le lien entre les décisions et les recommandations des commissions de surendettement et les accords de remise gracieuse par les directeurs des services fiscaux.

A l'article 49, relatif aux pouvoirs du juge en cas de contestation des recommandations de la commission de surendettement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement de clarification empêchant le juge de pouvoir, en phase de recommandations, effacer certaines dettes tandis que d'autres se verraient rééchelonnées.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption sans modification des articles 50, relatif aux effets de l'effacement d'une créance, et 51 concernant l'inscription au fichier sur les incidents de paiement.

La commission a donné un avis favorable à un amendement de suppression de l'article 51 bis (nouveau), relatif à la fixation des tarifs applicables aux huissiers, et de l'article 51 ter (nouveau), relatif à l'abrogation de la taxe applicable aux actes d'huissiers.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des articles 52 concernant les conditions d'entrée en vigueur du chapitre premier du livre III du titre III du code la consommation, et 52 bis (nouveau) relatif à l'information de la caution.

Enfin, la commission a donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement de suppression de l'article 52 ter (nouveau) relatif à la fixation du montant maximum de la caution dans les contrats de cautionnement, puis après une intervention de M. Michel Charasse, elle a donné à l'unanimité un avis favorable à l'adoption d'un amendement visant également à supprimer l'article 52 quater (nouveau) concernant la fixation des ressources minimales dont dispose la caution.

AMENDEMENTS ADOPTÉS

PAR LA COMMISSION

TITRE IER

DE L'ACCÉS AUX DROITS

CHAPITRE II

ACCÈS AU LOGEMENT


Section 1

Mise en oeuvre du droit au logement

ARTICLE 25

Amendement

Supprimer le III de cet article.

ARTICLE 25 bis

Amendement

Rédiger comme suit cet article :

I. L'article 1414 du code général des impôts est complété par un VI ainsi rédigé :

" VI. Sont également dégrevés, à compter du 1er janvier 1998, les gestionnaires d'organismes visés à l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale pour les logements mis à disposition à titre temporaire des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. "

II. Les pertes de recettes résultant pour l'Etat du I. ci-dessus sont compensées par une majoration à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Section 2

Accroissement de l'offre de logement

ARTICLE 28 ter

Amendement

I - Dans la seconde phrase du texte proposé par cet article pour l'article 33 quinquies du code général des impôts, après les mots :

des travaux

insérer les mots :

de construction, de reconstruction ou d'agrandissement

II - Pour compenser les pertes de recettes résultant du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :

... Les pertes de recettes résultant de la modification du champ de l'exonération d'impôt sur le revenu sont compensées par un relèvement à due concurrence des droits prévus aux article 575 et 575A du code général des impôts.

ARTICLE 29

Amendement

Dans la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le III de cet article pour insérer un article 1384 C. dans le code général des impôts supprimer les mots :

acquis et

Amendement

Compléter la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le III de cet article pour insérer un article 1384 C. dans le code général des impôts par les mots suivants :

pour les logements loués ou sous-loués aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Amendement

Compléter in fine cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

...- A. Les pertes de recettes résultant pour les collectivités locales du III. du présent article sont compensées par un relèvement à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

_ B. Les pertes de recettes résultant pour l'Etat du A. ci-dessus sont compensées par une majoration à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts

Amendement

Compléter in fine cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

...- Dans l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales les mots : " et 1384 A du code général des impôts " sont remplacés par les mots : " , 1384 A et 1384 C du code général des impôts ".

...- Les pertes de recettes résultant pour l'Etat de l'extension du droit à compensation en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties sont compensées par une majoration à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE 30

Amendement

Supprimer cet article.

CHAPITRE IV

EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ


ARTICLE 40C

Amendement

Rédiger comme suit cet article :

Il est inséré, dans le code général des impôts, un article 951 bis ainsi rédigé :

"Art. 951 bis. - Les cartes nationales d'identité délivrées aux personnes dont les ressources ne dépassent pas le montant du revenu minimum prévu à l'article 3 de la loi n°88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion et qui n'ont pas la possibilité d'apporter la preuve d'un domicile ou d'une résidence dont elles seraient propriétaire ou occupant ou auxquelles la loi n'a pas fixé une commune de rattachement, sont exonérées du paiement de la somme prévue par le c. de l'article 947, sur production d'une attestation établissant le lien entre le demandeur et un organisme d'accueil figurant sur une liste établie par le représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, le préfet de police."

TITRE II

DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS

CHAPITRE 1 ER

PROCÉDURE DE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT


ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 42

Amendement

Avant l'article 42 insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L.321-1 du code de la consommation est complété in fine par un alinéa ainsi rédigé :

" 3° Soit d'intervenir, pour le compte du débiteur, sous quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de surendettement devant la commission. "

ARTICLE 42

Amendement

I. Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour le deuxième alinéa de l'article L. 331-1 du code de la consommation, après le mot :

vice-président,

insérer les mots :

un représentant qualifié des services du département nommé par le président du conseil général, avec voix délibérative,

II. Dans la dernière phrase du texte proposé par cet article pour le deuxième alinéa de l'article L. 331-1 du code de la consommation :

A- remplacer le chiffre :

trois

par le chiffre :

deux

B- supprimer les mots :

, la troisième sur proposition du fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires 

ARTICLE 44

Amendement

A la fin de la seconde phrase du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour le quatrième alinéa de l'article L.331-3 du code de la consommation, supprimer les mots :

, sous réserve que celle-ci intervienne à titre gratuit 

ARTICLE 46

Amendement

Rédiger comme suit la première phrase du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour compléter le premier alinéa de l'article L. 331-5 du code de la consommation :

En cas d'urgence, la saisine du juge peut intervenir à l'initiative du président de la commission ou du représentant local de la Banque de France.

ARTICLE 47

Amendement

Rédiger comme suit le paragraphe I de cet article :

I. - Au début du deuxième alinéa (1°) de l'article L. 331-7 du code de la consommation, les mots : "Reporter ou rééchelonner" sont remplacés par les mots : "Rééchelonner, y compris, le cas échéant, en différant le paiement d'une partie des dettes," et le mot : "cinq" est remplacé par le mot : "huit".

Amendement

Supprimer le paragraphe I bis de cet article.

Amendement

Supprimer le paragraphe III de cet article.

ARTICLE 48

Amendement

Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour insérer un article L.331-7-1 dans le code de la consommation, supprimer les mots :

ou si la situation de surendettement résulte de la mise en cause d'un cautionnement consenti par le débiteur conformément aux articles 2011 à 2020 du code civil

Amendement

Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour insérer un l'article L. 331-7-1 dans le code de la consommation, après les mots :

les créances autres qu'alimentaires

insérer les mots :

, fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale

Amendement

Compléter la 3ème phrase du second alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L.331-7-1 dans le code de la consommation, par les mots :

fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale

Amendement

Supprimer le paragraphe III bis de cet article.

Amendement

Après la troisième phrase du second alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L.331-7-1 dans le code de la consommation, insérer une phrase ainsi rédigée :

La réduction ou l'effacement peut être différencié si, en équité, la situation respective des créanciers le commande.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Amendement

Après l'article 48 insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le 2ème alinéa (1°) de l'article L. 247 du livre des procédures fiscales est complété par une phrase ainsi rédigée :

" Ces remises totales ou partielles sont également prises au vu des recommandations de la commission visée à l'article L. 331-1 du code de la consommation. "

ARTICLE 49

Amendement

Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour l'article L. 332-3 du code de la consommation, remplacer les mots :

à l'article L. 331-7 ou à l'article 331-7-1

par les mots :

soit à l'article L. 331-7, soit à l'article L. 331-7-1

ARTICLE 51 bis

Amendement

Supprimer cet article.

ARTICLE 51 ter

Amendement

Supprimer cet article.

ARTICLE 52 ter

Amendement

Supprimer cet article.

ARTICLE 52 quater

Amendement

Supprimer cet article.

CHAPITRE II

SAISIE IMMOBILIÈRE ET INTERDICTION BANCAIRE


ARTICLE 57 bis

Amendement

Supprimer cet article.

CHAPITRE IV

MOYENS D'EXISTENCE


ARTICLE 72

Amendement

Rédiger comme suit le second alinéa du texte proposé par le 3° de cet article pour modifier le deuxième et troisième alinéas de l'article 43-6 de la loi n°88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion :

"Dans chaque département, des conventions sont passées entre le représentant de l'Etat, les représentants d'Electricité de France, de Gaz de France, chaque distributeur d'eau ou chaque collectivité territoriale ou groupement de collectivités concerné et, le cas échéant, avec chaque centre communal ou intercommunal d'action sociale, les organismes de protection sociale et les associations de solidarité. Elles déterminent notamment les conditions d'application des conventions nationales et les actions préventives et éducatives en matière de maîtrise d'énergie ou d'eau."

ARTICLE 73

Amendement

Supprimer le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 58 de la loi n°84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Amendement

Dans la première phrase de l'avant dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 58 de la loi n°84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, après les mots :

de l'établissement de crédit

insérer les mots

désigné par la Banque de France

ARTICLE 73 bis

Amendement

Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L. 1611-6 dans le code général des collectivités territoriales, supprimer les mots :

directement ou par l'intermédiaire d'associations agréées

Amendement

Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L. 1611-6 dans le code général des collectivités territoriales remplacer les mots :

définies pour la collectivité

par les mots :

définies par la collectivité

Amendement

Dans le quatrième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L. 1611-6 dans le code général des collectivités territoriales remplacer les mots :

entreprises spécialisées

par les mots

établissements de crédit visés à l'article 18 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit





1 Le projet de loi relatif à l'accès au droit a été présenté en Conseil des Ministres le mercredi 3 juin 1998.

2 L'article premier, alinéa 4 de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose en effet que : "lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance".

3 Rapport AN n°856 (XI° législature)

4 Ceux-ci, qui figurent aux pages 25 et 26 du tome I - Présentation générale-, consistent essentiellement en l'insertion du tableau de financement du programme, tel qu'il figure dans l'étude d'impact du projet de loi

5 Qu'il s'agisse de ceux figurant dans le dossier de presse du programme de prévention ou des informations complémentaires obtenues par votre rapporteur pour avis.

6 Il semble y avoir, en outre, une erreur de totalisation de 402 millions de francs : la somme algébrique des 9 mesures présentées par le Gouvernement dans son programme, page 19, au titre des aides à l'emploi s'élève en réalité à 33,129 milliards contre 33,531 milliards de francs affichés par le Gouvernement.

7 Loi n° 98-285 du 17 avril 1998 ouvrant le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations d'assurance vieillesse.

8 Rapport n° 3472 (Xème législature) de Mme Bachelot-Narquin, page 30.

9 Surendettement : prévenir et guérir, de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, 1997-1998, page 59

10 Au sens de l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement

11 L'article 92 L du code général des impôts dispose que " les personnes qui concluent un contrat de sous-location d'un logement, conforme aux normes minimales définies par décret en Conseil d'Etat, avec des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ou des étudiants bénéficiant d'une bourse à caractère social ou avec un organisme sans but lucratif qui met ce logement à la disposition de personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement et qui est agréé à cet effet par le représentant de l'Etat dans le département sont exonérées, pendant les trois premières années de location, de l'impôt sur le revenu pour les produits de cette sous-location, sous réserve que le prix de celle-ci soit inférieur à un plafond fixé par décret. "

12 L'article 17 de la loi de finances pour 1997 a substitué aux subventions associées aux prêts locatifs aidés (PLA) un régime de TVA à taux réduit (5,5 %) sur les livraisons à soi-même d'immeubles. Il portait exclusivement sur les opérations de construction neuve et donc excluait les opérations d'acquisition amélioration, pour lesquelles l'ancien régime de subvention était maintenu. L'article 14 loi de finances pour 1998 a poursuivi le processus d'assujettissement des investissements des bailleurs sociaux à la TVA à taux réduit sous forme de livraison à soi-même: il a assujetti à la TVA à taux réduit (5,5 %) la livraison à soi-même des travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement des logements locatifs sociaux.

13 Le II de l'article 1407 du code général des impôts dispose que : "  Ne sont pas imposables à la taxe : 1° Les locaux passibles de la taxe professionnelle lorsqu'ils ne font pas partie de l'habitation personnelle des contribuables ; 2° Les bâtiments servant aux exploitations rurales ; 3° Les locaux destinés au logement des élèves dans les écoles et pensionnats ; 4° Les bureaux des fonctionnaires publics.

14 Le premier alinéa de cet article dispose en effet que : " Lorsque leur durée est limitée, les baux, sous-baux et prorogations conventionnelles ou légales de baux d'immeubles et de fonds de commerce ou de clientèles sont assujettis à un droit d'enregistrement de 2,50 %. "

15 L'article 92 L du code général des impôts dispose que " les personnes qui concluent un contrat de sous-location d'un logement, conforme aux normes minimales définies par décret en Conseil d'Etat, avec des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ou des étudiants bénéficiant d'une bourse à caractère social ou avec un organisme sans but lucratif qui met ce logement à la disposition de personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement et qui est agréé à cet effet par le représentant de l'Etat dans le département sont exonérées, pendant les trois premières années de location, de l'impôt sur le revenu pour les produits de cette sous-location, sous réserve que le prix de celle-ci soit inférieur à un plafond fixé par décret. "

16 Les travaux d'amélioration des locaux d'habitation s'entendent de ceux qui ont pour objet d'apporter à un local un équipement ou un élément de confort nouveau sans modifier la structure de l'immeuble.

17 Sont considérés comme des travaux de construction ou de reconstruction les travaux comportant la création de nouveaux locaux d'habitation, ainsi que les travaux ayant pour effet d'apporter une modification importante au gros oeuvre de locaux d'habitation existants ou les travaux d'aménagement interne qui, par leur importance, équivalent à une reconstruction

18 Art. 1384 A du code général des impôts : " Les constructions neuves affectées à l'habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés par l'Etat, prévus aux articles L 301-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement.

L'exonération s'applique aux constructions de logements neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, mentionnés au 3° de l'article L 351-2 du code de la construction et de l'habitation lorsqu'ils sont financés à concurrence de plus de 50 p 100 au moyen d'un prêt prévu à l'article R 331-1 du même code, et qu'ils bénéficient des dispositions des 2 ou 3 du I de l'article 278 sexies. "

19 Il convient de noter que la mise en place du PLA à loyer minoré et du PLA intégration est susceptible de favoriser le développement de ces opérations.

20 A cet effet, l'article R. 235-1 du code des communes, modifié par l'article 1er du décret n° 92-745 du 29 juillet 1992 ( JORF du 4 août 1992) dispose que : " Lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384 et 1384 A du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent pour les communes une perte de recettes supérieure à 10 p 100 du produit communal total de la taxe foncière sur les propriétés bâties, ces collectivités reçoivent une allocation de l'Etat égale à la différence entre ladite perte de recettes et une somme égale à 10 p 100 du produit de la taxe précitée. "

21 Le mouvement PACT-ARIM regroupe aujourd'hui 148 associations adhérentes à la Fédération nationale des centres PACT-ARIM (à l'origine PACT signifiait propagande et action contre le taudis, devenu en 1975 protection amélioration transformation de l'habitat, le sigle ARIM, signifiant association de restauration immobilière).

22 J.O. débats de l'Assemblée nationale de la 2e séance du 13 mai 1998 page 3784 (J.O. du 14 mai 1998).

23 Seuls les centre-villes des grandes agglomérations connaissaient des taux de vacance supérieurs à ceux des zones rurales (notamment à Paris, Nice, Bordeaux et Marseille).

24 Art. 1389. - I. Les contribuables peuvent obtenir le dégrèvement de la taxe foncière en cas de vacance d'une maison normalement destinée à la location ou d'inexploitation d'un immeuble utilisé par le contribuable lui-même à usage commercial ou industriel, à partir du premier jour du mois suivant celui du début de la vacance ou de l'inexploitation jusqu'au dernier jour du mois au cours duquel la vacance ou l'inexploitation a pris fin.

Le dégrèvement est subordonné à la triple condition que la vacance ou l'inexploitation soit indépendante de la volonté du contribuable, qu'elle ait une durée de trois mois au moins et qu'elle affecte soit la totalité de l'immeuble, soit une partie susceptible de location ou d'exploitation séparée.

25 Un amendement présenté par Mme Bachelot-Narquin, MM. Devedjian et Martin-Lalande, députés, prévoyait de délivrer gratuitement les cartes d'identité "aux personnes véritablement indigentes et reconnues hors d'état d'en acquitter le montant".(Assemblée Nationale, 2ème séance du 14 mai 1998).

26 ODAS : les cahiers de l'ODAS, janvier 1997, page 23

27 Le règlement modifié du 11 avril 1990 définit l'incident de paiement caractérisé. Pour un crédit comportant des échéances échelonnées, l'incident caractérisé sera constitué lorsque les défauts de paiement atteignent un montant cumulé au moins égal pour les crédits remboursables mensuellement, au triple de la dernière échéance due et dans les autres cas, à l'équivalent d'une échéance, lorsque ce montant demeure impayé pendant plus de quatre-vingt-dix jours. Pour les crédits sans échéance échelonnée, l'incident caractérisé sera constitué par le défaut de paiement des sommes exigibles plus de 90 jours après la date de mise en demeure de payer du débiteur, dès lors que la somme exigible est au moins de 3.000 francs. Pour tous les autre types de crédit, l'incident caractérisé sera constitué si, après défaut de paiement, l'établissement de crédit engage une procédure judiciaire ou prononce la déchéance du terme après mise en demeure de débiteur restée sans effet.

28 Surendettement : prévenir et guérir, de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, 1997-1998, page 72.

29 Surendettement : prévenir et guérir, de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, 1997-1998, pages 36 et 37

30 Sont notamment regroupés sous l'appellation générique " services publics administratifs à caractère facultatif", les services à vocation sociale tels que les cantines scolaires, les crèches municipales ou les centres de loisirs ainsi que les services à vocation culturelle comme les bibliothèques, les musées ou les écoles de musique.




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