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Le fonctionnement du service public de l'équarrissage en question

 

N° 432

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative au fonctionnement du service public de l'équarrissage,

Par M. Joël BOURDIN et Mme Nicole BRICQ,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Animaux.

SOMMAIRE

Pages

AVANT-PROPOS 5

I.  LA PROBLÉMATIQUE GÉNÉRALE RELATIVE AU FONCTIONNEMENT DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE 7

II. L'ÉVOLUTION DU CADRE JURIDIQUE DU SPE 9

A. DU SERVICE D'UTILITÉ PUBLIQUE AU SERVICE PUBLIC (1975-1996) 9

B. L'EXTENSION DES MISSIONS DE L'ETAT (1997-2005) 9

C. LA RÉFORME VOTÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2006 10

III. LA GESTION ET L'EXÉCUTION DU SPE 11

A. L'IMPUISSANCE DE L'ETAT À FAIRE JOUER LES RÈGLES DE LA CONCURRENCE 11

B. LES CARENCES DE L'INFORMATION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 13

C. LES DIFFICULTÉS ET L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DU CONTRÔLE DU SERVICE FAIT 13

IV. L'ÉVOLUTION DES AIDES PUBLIQUES ET DU FINANCEMENT DU SPE 14

A. DES AIDES PUBLIQUES COMPLEXES ET CHANGEANTES 14

B. LE COÛT DES AIDES PUBLIQUES 15

C. L'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DU SPE 16

1. Une taxe sur les achats de viande contestée par les instances européennes 16

2. Une taxe sur les abattoirs récusée par la filière viande 17

3. La réforme du financement du SPE par la loi de finances pour 2006 19

V. LA GESTION BUDGÉTAIRE, FINANCIÈRE ET COMPTABLE PAR LE CNASEA 20

A. UNE GESTION BUDGÉTAIRE DIFFICILE ET COÛTEUSE 20

B. UN COÛT D'INTERVENTION NON NÉGLIGEABLE 20

C. LES DÉLAIS DE PAIEMENT DES DÉPENSES DU SPE 20

TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION POUR SUITE À DONNER À L'ENQUÊTE RÉALISÉE PAR LA COUR DES COMPTES, EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58-2° DE LA LOLF, SUR LE SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE 23

ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE FONCTIONNEMENT DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE (SPE) 49

AVANT-PROPOS

En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances a, par lettre du 1er mars 2005, demandé à M. Philippe Séguin, Premier président, la réalisation par la Cour des comptes d'une enquête sur le fonctionnement du service public de l'équarrissage (SPE).

Cette enquête a été adressée à la commission des finances le 26 janvier 2006, soit près de trois mois après le délai maximum de huit mois fixé par l'article 58-2° de la LOLF. Toutefois ce retard s'explique par le fait qu'une réforme significative du service public de l'équarrissage a été mise en oeuvre par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, réforme dont tient compte la présente enquête.

Elle a donné lieu à une audition pour suite à donner en présence de MM. Jacques Sallois, président de la 7ème chambre de la Cour des comptes, Jean-Pierre Lafaure, conseiller-maître, Francis Brun-Buisson, conseiller-maître, Jean-Pierre Sekely, rapporteur, Olivier Mary, chef de mission à la direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche, Philippe Vinçon, sous-directeur de l'élevage et des produits animaux à la direction des politiques économique et internationale du ministère de l'agriculture et de la pêche, Bernard Bezeaud, directeur général adjoint du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), Bertrand Oudry, attaché principal à la sous-direction des produits agricoles et alimentaires de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, Jean-Jacques Pinet, adjoint au chef du bureau du commerce, de la distribution et de l'artisanat à la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales du ministère des petites et moyennes entreprises, commerce, de l'artisanat et des professions libérales, enfin Olivier Caillou, chef de bureau à la 7ème sous-direction de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Selon l'usage, l'audition a été ouverte aux membres de la commission des affaires économiques et à la presse.

Les principales observations de la Cour des comptes sont résumées par vos rapporteurs spéciaux dans l'encadré ci-après.

Les principales observations de la Cour des comptes sur le fonctionnement du SPE

L'encadrement législatif et règlementaire de l'activité d'équarrissage a été progressivement précisé et renforcé, souvent dans l'urgence, en particulier pour répondre aux crises sanitaires et économiques dites de la « vache folle » ;

- D'un service d'utilité publique en 1975, l'équarrissage est devenu un service public en 1996, caractérisé par l'extension de son champ à la collecte, l'élimination et la transformation des sous-produits animaux et des matériels à risque spécifié (MRS) issus de l'activité des abattoirs, ateliers de découpe et boucheries. Le maintien de la gratuité, pour les éleveurs, de ce service a conduit à la prise en charge par l'Etat de son coût et à son financement par des ressources fiscales spécifiques ;

- En 2005, une nouvelle réforme du SPE a réduit le périmètre du SPE et en a limité la charge pour le budget de l'Etat. En outre, plusieurs mesures visant à moderniser la gestion du SPE ont été mises en oeuvre ;

- La Cour des comptes a mis en évidence les failles de la gestion du SPE, à savoir notamment l'impuissance de l'Etat et de ses représentants locaux à faire jouer les règles de mise en concurrence et de passation des marchés locaux ; la dissociation de la fonction d'ordonnateur entre les préfets et le directeur général du CNASEA ; l'insuffisance du contrôle du « service fait » par les équarrisseurs ; les difficultés financières associées à la gestion du SPE ;

- la Cour des comptes estime que le financement du SPE a été compliqué par le refus de mise à contribution des éleveurs et par le mécanisme d'assujettissement à la taxe sur les achats de viande, non notifié aux autorités européennes et dont la non-conformité au droit communautaire a eu pour conséquence des contentieux coûteux et non encore soldés ;

- La Cour des comptes souligne également les incertitudes liées à la mise en oeuvre de la réforme votée en loi de finances initiale pour 2006, notamment économiques et financières, susceptibles de continuer à affecter la gestion et le coût du SPE : le recours à un appel d'offres national pour l'exécution de ce service ne suffira pas à instaurer d'emblée un régime de concurrence dans une profession très concentrée ; en outre des incertitudes continuent d'affecter le bilan financier du SPE : contentieux administratifs en cours, capacité des pouvoirs publics à obtenir des éleveurs une participation significative, conformément aux règles imposées par la Commission européenne.

I. LA PROBLÉMATIQUE GÉNÉRALE RELATIVE AU FONCTIONNEMENT DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE

L'équarrissage consiste à collecter, à dépecer les animaux et à en extraire la peau, les os, les graisses et d'autres matériaux issus de l'abattage. Ces divers sous-produits animaux sont ensuite transformés et valorisés, notamment sur les marchés de la lipochimie et des cosmétiques ; ils l'étaient également pour l'alimentation des animaux de production et des animaux domestiques mais l'arrêté du 14 novembre 2000 ayant interdit l'incorporation de farines animales dans l'alimentation de tous les animaux, cette possibilité de valorisation des sous-produits animaux a pris fin.

La demande d'enquête formulée par la commission des finances auprès de la Cour des comptes sur le fonctionnement du service public de l'équarrissage le 1er mars 2005 est intervenue dans un contexte de refonte du SPE suite à des remises en cause d'ordre juridique, économique et financière.

Après la promulgation de la loi relative au développement des territoires ruraux précitée, qui a engagé une réforme en profondeur du service public de l'équarrissage en tenant compte des nouvelles règles de financement mises en oeuvre, en 2004, en conformité avec les lignes directrices de l'Union européenne, le ministre de l'agriculture et de la pêche avait diligenté deux missions d'inspection afin d'organiser un audit des coûts du SPE et d'établir des propositions opérationnelles de réforme de la gestion du SPE1(*).

A l'issue de ces travaux, le gouvernement a décidé de mettre en oeuvre une nouvelle réforme du SPE au début de l'année 20062(*), en s'appuyant sur le dispositif suivant : d'une part, la réduction progressive du périmètre du SPE aux seuls animaux trouvés morts en exploitation agricole et ceux dont la collecte relève de l'intérêt général, d'autre part, l'alignement progressif des dispositions techniques et sanitaires nationales sur la réglementation communautaire dans un but de simplification du dispositif et de moindre coût pour les abattoirs et les boucheries, enfin, l'adaptation du financement de ce service public.

Ainsi, depuis le début de l'année 2006, le financement du SPE provient de trois sources :

- une subvention de l'Etat, à hauteur de 44 millions d'euros en 2006 ;

- les paiements par les éleveurs de porcs et de volailles, au niveau minimum requis par les lignes directrices de l'Union européenne, et la contribution des autres éleveurs, selon des modalités à définir, a priori par le biais d'un système participatif interprofessionnel, qui fera donc l'objet d'une négociation au sein des interprofessions, et plus particulièrement de l'interprofession bovine, le tout à hauteur de 8 millions d'euros en 2006 ;

- la taxe d'abattage, instituée par la loi de finances initiale pour 2004, qui contribuera au financement du solde : le niveau de cette taxe sera déterminé selon le résultat des marchés publics passés suite à l'appel d'offre européen pour le marché national d'élimination des cadavres d'animaux lancé le 29 novembre 20053(*) par le ministère de l'agriculture.

Ainsi, d'après les informations contenues dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2006 relatif à la mission interministérielle « Sécurité sanitaire », pour 2006, le coût global du SPE est estimé à 136 millions d'euros. L'Etat contribuera à hauteur de 44 millions d'euros, en crédits de paiement, le solde étant réparti entre les éleveurs (participation aux coûts de 8 millions d'euros) et les filières par le produit de la taxe d'abattage, dont le rendement minimum attendu pour 2006 s'élève à 84 millions d'euros.

En outre, le PAP indique que le SPE réformé fonctionnera au travers d'un marché public national prévu pour le début de l'année 2006. Ce marché est prévu pour une durée de trois ans. Le coût annuel est de 44 millions d'euros pour 2006, soit 132 millions d'euros sur la période 2006-2008. A cette somme, il convient d'ajouter l'apurement du passé soit 110 millions d'euros d'encours. Dès lors, le montant total des autorisations d'engagement à ouvrir dès 2006 s'élève donc à 242 millions d'euros.

D'après les informations fournies au moment du vote du budget par le ministère de l'agriculture et de la pêche, la modification du périmètre du SPE aurait pour conséquence une réduction de son coût potentiel d'environ 94 millions d'euros.

Toutefois, ainsi que le souligne la Cour des comptes dans la présente enquête, « la réforme en cours apporte des réponses, non encore exhaustives, à de nombreuses questions soulevées dans son rapport mais (...) son efficacité dépend encore largement des mesures d'application qui restent à mettre au point en 2006 ».

* 1 Une enquête placée sous la responsabilité du comité permanent des inspections du ministère de l'agriculture visant à dresser le bilan du SPE et à proposer les principes de sa révision, en concertation avec les acteurs concernés ; une enquête réalisée par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'agriculture sur le financement, le coût et le contrôle du SPE datant de 2004.

* 2 Dispositif issu de l'article 151 de la loi de finances initiale pour 2006 précitée.

* 3 Les candidats avaient 52 jours pour proposer leurs offres au ministère de l'agriculture et de la pêche pour un marché de trois ans fermes renouvelable deux fois un an.