COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'ECONOMIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

• Mardi 24 mai 2011
  • Tourisme et environnement en outre-mer - Examen du rapport d'information
• Mercredi 25 mai 2011
  • Exploration et exploitation des mines d'hydrocarbures - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Espace ferroviaire unique européen - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Politique européenne de cohésion - Examen du rapport et du texte de la commission

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Mardi 24 mai 2011

- Présidence de M. Gérard Cornu, vice-président -

Tourisme et environnement en outre-mer - Examen du rapport d'information

La commission procède à l'examen du rapport d'information de M. Michel Magras, sur « Tourisme et environnement outre-mer ».

M. Michel Magras, rapporteur. - J'ai donc l'honneur de vous présenter mon rapport d'information sur le thème « Tourisme et environnement outre-mer ». Au préalable, je souhaite vous remercier, Monsieur le Président, mes chers collègues, de m'avoir confié en septembre dernier cette responsabilité. C'est en effet une grande première pour le « jeune » sénateur que je suis.

Le tourisme est un sujet auquel je m'intéresse particulièrement, ce qui n'est pas étonnant pour le sénateur de Saint-Barthélemy. C'est en effet un secteur essentiel pour le développement de nos outre-mer.

Dès le début de mes travaux, je me suis interrogé sur le champ géographique de mon rapport : il m'est apparu irréaliste de vouloir traiter l'ensemble des collectivités ultramarines :

- d'une part, il aurait été logistiquement compliqué d'organiser des déplacements dans chacune des onze collectivités ultramarines ;

- d'autre part, il me semble surtout qu'en matière touristique, comme dans bien d'autres domaines, il n'y a pas un outre-mer mais des outre-mer. Quel est en effet le point commun entre Saint-Pierre-et-Miquelon, île au climat océanique froid, et la Guyane, département d'une taille comparable à celle du Portugal, couvert à près de 90 % par la forêt équatoriale ? Quel est le point commun entre les collectivités orientées sur le balnéaire, par exemple les quatre collectivités antillaises, et les collectivités orientées sur d'autres types de tourisme, comme La Réunion qui ne compte que quelques kilomètres de plages ?

En conséquence, j'ai décidé de concentrer mon rapport sur les deux départements antillais, la Guadeloupe et la Martinique, qui ont été pendant longtemps des destinations touristiques de premier ordre et qui rencontrent aujourd'hui de graves difficultés.

Pour rassurer mes collègues représentant les autres collectivités ultramarines, je souligne cependant que certaines des propositions figurant dans mon rapport peuvent s'appliquer à celles-ci. Dans tous les cas, le rapport servira de base à un débat en séance publique organisé à la fin du mois de juin prochain, au cours duquel la diversité des situations de nos outre-mer pourra être évoquée.

Je vous remercie d'ailleurs, Monsieur le Président, d'avoir demandé à la Conférence des Présidents qu'un tel débat puisse avoir lieu, nouveau signe de l'attention portée par notre commission aux problématiques ultramarines.

Au terme de mes travaux - c'est-à-dire une vingtaine d'auditions à Paris et plus d'une trentaine d'auditions lors de mon déplacement sur place -, je vous présente aujourd'hui un rapport organisé en deux temps : j'ai souhaité tout d'abord analyser la situation du secteur touristique dans les deux départements antillais, et formuler des propositions afin de relancer ce secteur. Je me suis ensuite intéressé plus précisément au volet environnemental : dans quelle mesure l'environnement peut constituer un atout pour ces destinations ?

Tout d'abord donc, quelle est la situation du secteur touristique en Guadeloupe et en Martinique ? Ces deux départements ont vu leur fréquentation touristique s'effondrer depuis le début des années 2000, notamment sous l'effet de la concurrence d'autres destinations. Un seul exemple : la Martinique accueillait en 1998 plus d'un million de touristes. En 2009, elle n'en a accueilli que 580 000, soit une chute de 45 % en 11 ans !

Les tensions sociales récurrentes sont un des éléments d'explication : la crise sociale traversée par ces deux départements en 2009 a ainsi laissé des traces en renforçant leur image négative. Le début de l'année 2011 marque cependant une légère reprise de l'activité.

La situation du secteur hôtelier illustre la gravité de la crise : le parc hôtelier a « fondu » en étant divisé par deux au cours des dix dernières années ; du point de vue qualitatif, le parc hôtelier antillais est totalement obsolète : il n'offre plus le confort et les équipements exigés par la clientèle actuelle ; les établissements sont dans une situation financière particulièrement difficile. Les socioprofessionnels estiment que près de 80 % des structures hôtelières sont déficitaires. Sur cette question, je salue la mise en place en février dernier par le Gouvernement d'une mission qui aboutira, je l'espère, à des solutions adaptées aux difficultés du secteur.

Je me suis intéressé à différents aspects de la situation du tourisme antillais, sans avoir la prétention d'être exhaustif, et je formule dans mon rapport huit recommandations sur cette partie précise.

Ma première recommandation vise à faire du tourisme la priorité en matière de développement économique.

Certains d'entre vous estiment peut être que cela va de soi, mais il n'en est rien. Même si le tourisme est un secteur économique central dans ces deux départements (représentant environ 10 % des emplois directs et indirects) et qu'il représente un gisement potentiel d'emplois, la volonté politique de développement du tourisme a longtemps été absente.

J'estime donc que les acteurs locaux doivent se mobiliser sur cette question, qui relève avant tout de leur compétence, et que l'État doit prendre les mesures d'accompagnement nécessaires.

Cela signifie que les acteurs locaux doivent établir une véritable stratégie touristique, dans une optique de « tourisme intégré », c'est-à-dire avec l'ensemble des acteurs de la filière et, plus généralement, avec l'ensemble de la société. Je propose qu'une Conférence réunisse, après chaque renouvellement des instances de la collectivité régionale, l'ensemble de ces acteurs afin de déterminer la stratégie touristique et d'orienter les dépenses publiques prioritairement vers ce secteur. En résumé, il s'agit de passer d'un tourisme subi à un tourisme choisi.

C'est ce qui se produit depuis plusieurs mois en Martinique, comme j'ai pu le percevoir lors de mon déplacement. La visite du Président de la République en janvier dernier et la politique mise en place par le nouveau président du conseil régional ont conduit à un résultat clair : le tourisme est devenu la priorité en Martinique et tous les acteurs oeuvrent dans la même direction.

Ma deuxième recommandation consiste à poursuivre les actions de sensibilisation de la population à l'activité touristique, notamment en accroissant la place des langues étrangères dans le cadre scolaire.

Pour des raisons historiques et identitaires, la population antillaise a longtemps été réfractaire au développement du tourisme : le service a souvent été assimilé à la servitude.

Si des progrès importants ont été réalisés, les efforts doivent être poursuivis et je pense notamment qu'une formation renforcée aux langues étrangères peut constituer un atout dans ce domaine.

Ma troisième recommandation vise à tout mettre en oeuvre pour que l'expérience de la desserte des Antilles depuis Roissy soit concluante, sans négliger d'autres pistes.

Les deux départements antillais sont en situation de mono clientèle : plus de 90 % des touristes sont Français. Cette situation s'explique en partie par la desserte aérienne depuis Orly, qui nuit à l'ouverture aux marchés européens. Je pense que la mise en place d'une desserte aérienne depuis Roissy est indispensable. Je salue l'engagement du Président de la République en la matière : il a en effet annoncé en janvier dernier qu'une desserte serait mise en place en novembre prochain, à titre expérimental, depuis Roissy.

Je souhaite toutefois faire trois remarques :

- les modalités de cette expérimentation doivent permettre la réussite de cette initiative : on s'oriente aujourd'hui vers une desserte hebdomadaire, qui n'assure pas une véritable souplesse pour le package du touriste ;

- des pistes alternatives peuvent être explorées pour ouvrir ces destinations aux marchés européens, comme la mise en place de charters à partir de certains pays européens ;

- enfin, si la desserte aérienne est une question essentielle, elle ne peut en aucun cas régler l'ensemble des difficultés du tourisme antillais. Elle n'aura aucun impact si une véritable stratégie touristique n'est pas définie et mise en oeuvre.

Ma quatrième recommandation vise à prendre des initiatives afin d'attirer les touristes nord-américains, notamment en incitant les compagnies aériennes américaines à desservir les Antilles.

Les touristes américains ont, depuis les années 1980, déserté la Guadeloupe et la Martinique, notamment en raison de l'instabilité sociale qui a conduit au départ des compagnies aériennes américaines.

Les Antilles françaises disposent pourtant d'atouts, tels que la proximité ou la sécurité sanitaire pour séduire la clientèle américaine. Le retour des touristes américains doit donc être une priorité : les acteurs du tourisme doivent se mobiliser afin d'inciter les compagnies aériennes américaines, le cas échéant low cost, à desservir de nouveau ces deux départements.

Ma cinquième recommandation vise à ajuster le dispositif de défiscalisation pour l'hôtellerie afin d'aboutir à une « défiscalisation de projet » et de permettre la mise à niveau des établissements hôteliers.

Si la défiscalisation a permis un développement important du parc hôtelier, elle a également eu des effets pervers, comme la vente à la découpe de nombreux hôtels. Cela s'explique par le fait que la défiscalisation n'a pas été conçue comme un outil de développement durable, particulièrement dans le secteur hôtelier. Je formule donc deux propositions :

- afin de faire émerger une véritable « défiscalisation de projet », il me paraît utile d'allonger de 5 à 10, voire à 15 ans, la durée de détention du bien hôtelier défiscalisé ;

- la priorité étant la mise à niveau des établissements hôteliers, la défiscalisation en matière hôtelière devrait être réservée à la rénovation.

Ma sixième recommandation consiste à prendre des initiatives visant à diversifier les produits touristiques et les clientèles, afin d'atténuer l'effet de saisonnalité.

La saisonnalité est un des principaux handicaps des deux départements antillais. La saison touristique va en effet de décembre à avril. Il faut aujourd'hui faire de ce handicap un atout, en permettant l'émergence de deux saisons distinctes, la seconde pouvant s'appuyer sur certaines niches, comme la clientèle senior, une politique évènementielle ambitieuse ou encore le tourisme d'affaires et de congrès.

Ma septième recommandation consiste à lancer un grand plan de formation des salariés du secteur touristique antillais.

La qualité de l'accueil et de la formation constitue une faiblesse des deux départements. L'ensemble des acteurs doivent se mobiliser sur cette question, notamment dans le domaine de la maîtrise des langues étrangères qui constitue un préalable à la diversification de la clientèle.

La huitième recommandation vise à relancer la croisière, notamment en soutenant les projets de Basse-Terre et de Saint-Pierre.

La croisière connaît une crise grave dans ces deux départements. Alors qu'elle a le « vent en poupe » dans le monde et dans la Caraïbe, où on est passé de 8 à 19 millions de croisiéristes en 15 ans, la Guadeloupe a perdu 55 % de ses passagers entre 2000 et 2009 et la Martinique 75 % !

J'en viens au second volet de mon rapport : l'environnement. Il s'agit à mes yeux d'un atout pour le tourisme antillais. Dans mon esprit, cela ne signifie pas simplement qu'il faut développer le « tourisme vert » mais qu'il faut prendre en compte la dimension environnementale dans l'ensemble de la politique touristique des Antilles.

Cela me paraît indispensable pour deux raisons : d'une part, la clientèle touristique est aujourd'hui très sensible à cette dimension ; d'autre part, l'aspect environnement permettrait de répondre à certaines problématiques, notamment le fait que si le tourisme balnéaire demeure un produit d'appel important il n'est plus suffisant pour attirer les touristes.

Je formule, dans cette partie de mon rapport, trois recommandations.

Ma neuvième recommandation consiste donc à prendre des initiatives en matière de cadre de vie, par exemple en utilisant les dispositifs législatifs permettant d'encadrer et de réguler l'affichage publicitaire.

A mes yeux, la qualité du cadre de vie est un élément essentiel, un préalable pour la réussite de ces destinations. Or, les Antilles ont un déficit d'image important : elles ont une image d'îles sales. Je n'évoquerai devant vous qu'un sujet : l'affichage publicitaire.

Un seul exemple : la route entre l'aéroport du Raizet à Pointe-à-Pitre en Guadeloupe et la zone hôtelière du Gosier est totalement défigurée par l'affichage publicitaire. Comment le touriste ne peut-il pas se sentir agressé par ce premier contact avec ce territoire ?

Ce sujet me tient à coeur : j'ai été à l'origine d'un règlement local de publicité particulièrement strict à Saint-Barthélemy. La quasi-totalité de l'île est ainsi aujourd'hui en publicité restreinte. Cette décision radicale est considérée comme un des éléments expliquant la bonne image de l'île.

Les maires martiniquais et guadeloupéens ne semblent pas conscients de l'importance de cette question, mais il leur revient d'utiliser les dispositifs législatifs existants.

Ma dixième recommandation consiste à promouvoir les Antilles comme une destination touristique « verte ».

Les deux départements disposent d'un patrimoine naturel exceptionnellement riche, avec, par exemple, de très nombreux sites protégés : le tiers du territoire de la Guadeloupe bénéficie ainsi, à un titre ou à un autre, d'une protection. Je ne peux également que souligner la richesse des paysages de l'archipel guadeloupéen.

Cet atout n'est pourtant pas suffisamment mis en valeur : il pourrait pourtant permettre à ces destinations de sortir de l'image réductrice « plages et cocotiers ». Il s'agirait d'une vraie image de marque, leur permettant de se différencier d'autres destinations. Leur promotion pourrait donc utilement être réorientée en ce sens.

Ma dernière recommandation vise à assurer une meilleure valorisation du patrimoine naturel des Antilles, par exemple par le biais d'un inventaire des sites naturels remarquables.

La valorisation du patrimoine naturel de ces deux départements reste aujourd'hui insuffisante : les atouts naturels du Nord de la Martinique sont ainsi insuffisamment mis en valeur. Malgré tout, je tiens à saluer le travail de certains acteurs comme le Conservatoire du littoral, dont l'action en matière de valorisation du littoral antillais est essentielle.

Pour assurer une réelle mise en valeur du patrimoine naturel, encore faut-il que ce dernier soit connu des touristes et de la population ! Or aucun inventaire des sites n'existe : la mise en place d'un tel inventaire doit donc être une priorité.

Voici donc les onze propositions qui figurent dans le rapport d'information que je vous présente aujourd'hui. Ces propositions n'ont pas l'ambition de traiter de façon exhaustive la question, mais j'espère qu'elles pourront apporter leur pierre à l'édifice qu'est la nécessaire relance du tourisme antillais. Je vous remercie pour votre attention et je suis maintenant à votre disposition pour répondre à vos questions.

M. Gérard Cornu, vice-président. - Merci à notre rapporteur pour cette présentation et ces propositions très intéressantes. Une question : qu'entendez-vous exactement par « passer d'un tourisme subi à un tourisme choisi » ?

M. Michel Magras, rapporteur. - Pendant longtemps, il y a eu, de la part des élus locaux, une absence de communication positive sur le tourisme : l'idée que ces territoires n'avaient pas vraiment besoin de cette activité était répandue. Par ailleurs, il y a un réel problème identitaire et le fait que ces deux départements aient leur activité touristique orientée exclusivement sur la métropole n'a pas arrangé les choses. Je note cependant que la situation est en train d'évoluer aujourd'hui, même si beaucoup reste à faire.

M. Daniel Raoul. - Le tourisme doit être une priorité dans les Antilles françaises. Aujourd'hui, le tourisme est en train de se développer très fortement à Sainte-Lucie et à Saint-Vincent. Dans les Antilles, il faut d'abord, comme l'a dit notre rapporteur, que les collectivités et la population s'approprient le tourisme et qu'on passe d'un tourisme subi à un tourisme choisi. J'estime pour ma part que la Guadeloupe est en retard par rapport au reste des Antilles françaises.

S'agissant de vos deux propositions relatives à la sensibilisation de la population et à l'accueil, je pense qu'il s'agit d'un tout.

S'agissant des touristes américains, je note que les bateaux de croisière n'accostent plus en Martinique ou en Guadeloupe. C'est un vrai problème : la situation sociale n'est pas le seul élément explicatif, l'accueil ne répond également pas aux attentes. Je suis également surpris que les Canadiens ne viennent plus aux Antilles françaises. Le retour des touristes nord-américains, notamment canadiens, doit être une priorité.

S'agissant de la saisonnalité, on ne peut rien faire contre le climat ! Les touristes métropolitains sont en effet à la recherche d'un climat spécifique.

En matière de croisière, les infrastructures ne me semblent pas au niveau. Si des quais doivent être construits, c'est dans un environnement adéquat et pas en zone industrielle.

En matière environnementale, je trouve que l'île de Marie-Galante se détache : des efforts réels y ont été faits en la matière. La Guadeloupe, qui a des atouts environnementaux extraordinaires, doit s'en inspirer.

M. Daniel Marsin. - Je veux saluer le travail effectué par notre rapporteur, qui connaît bien ces questions.

L'absence de volonté politique est un point majeur, dont je suis conscient en tant que Guadeloupéen. Avant d'apprécier le comportement de la population, il faut voir le comportement des élites, et notamment des élus. Les élus guadeloupéens ont eux-mêmes un complexe vis-à-vis du tourisme. C'est seulement quand ils auront fait des choix clairs, notamment en matière budgétaire, qu'ils pourront entraîner la population.

S'agissant de la population, qui a en effet été longtemps réfractaire au tourisme, je pense qu'elle sera d'autant plus difficile à convaincre si elle n'a pas le sentiment de tirer concrètement profit du tourisme. Les gîtes peuvent constituer un atout de ce point de vue.

La clientèle américaine ne peut, à mes yeux, être que marginale en Guadeloupe, alors que les Canadiens, qui ont « déserté » les Antilles, constituent un marché qu'il faut cibler.

Je suis tout à fait d'accord avec notre rapporteur sur la question centrale de la formation.

S'agissant de la croisière, l'arrivée à Pointe à Pitre se fait dans un très bel espace, mais l'accueil est déplorable ! La ville n'est pas accueillante pour les touristes.

Le sujet majeur en matière d'environnement n'est pas celui de l'affichage publicitaire, mais c'est celui des déchets et des carcasses de voitures. Les responsables de cette situation sont d'ailleurs connus : la région et le département.

Deux éléments de conclusion : Marie-Galante pourrait, selon moi, être valorisée comme une dimension du produit touristique guadeloupéen. Enfin, il faut trouver une solution au problème du prix : les Antilles doivent disposer d'un avantage comparatif pour compenser un prix supérieur aux destinations concurrentes.

Mme Odette Terrade. - Je souscris à l'ensemble des recommandations de notre rapporteur sous deux réserves.

S'agissant de la défiscalisation, ce dispositif n'a pas répondu aux attentes : si elle doit exister, elle doit être encadrée tant dans ses montants que dans sa durée.

S'agissant de la desserte depuis Roissy, le départ du hub pour cet aéroport a conduit à des difficultés importantes à Orly. En compensation, les destinations antillaises y ont été transférées. L'annonce du Président de la République a donc inquiété dans le Val-de-Marne : il est important que l'ouverture d'une liaison à destination des Antilles depuis Roissy ne déstabilise pas l'aéroport d'Orly.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Je ne suis pas un spécialiste de ce sujet mais il me paraît illusoire de vouloir traiter cette question sans la remettre dans son contexte politique, économique et social. Quel type de projet les élites politiques ont à proposer aux populations ? Il faut évaluer les rapports financiers entre ces territoires et la métropole. Je suis sceptique quant à la possibilité de créer une « bulle touristique » faisant abstraction de tout le reste. Il ne faut pas que l'espoir se transformer en mirage.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Notre rapporteur a évoqué les tableaux publicitaires. Je rejoins Daniel Marsin : j'ai été marqué sur place par les carcasses des voitures. Une action en la matière pourrait être très bénéfique.

M. Michel Magras, rapporteur. - Je suis très heureux de toutes ces interventions : les réponses figurent dans mon rapport.

J'estime que la priorité est que les élus, les socioprofessionnels, la population et l'État établissent dans chacun de ces départements une stratégie et que l'argent public soit utilisé prioritairement sur ce secteur. Le tourisme est en effet l'activité qui va créer le plus d'emplois durables dans ces deux départements : il me semble que La Martinique a franchi un cap sur cette question.

La problématique de la gamme est importante : si beaucoup m'ont dit que le tourisme de masse n'était pas la solution, il me semble que le potentiel de ces îles est en réalité diversifié. Ainsi, le tourisme de gîtes est intéressant, il attire beaucoup de touristes. Il doit cependant être davantage structuré.

Mon rapport n'évoque pas seulement la clientèle américaine, mais bien la clientèle nord-américaine, c'est-à-dire également les Canadiens.

En matière de croisière, il faut distinguer la croisière basée, très positive financièrement parlant mais qui impose des contraintes, notamment en termes de stabilité sociale et de logistique, de la croisière d'escale. S'agissant de la croisière d'escale, l'animation des villes de débarquement doit être adaptée, et c'est bien le problème aujourd'hui à Pointe-à-Pitre. C'est également l'atout que représente à mes yeux le projet qui existe à Basse-Terre : la ville de Basse-Terre est en effet animée, elle dispose d'un riche patrimoine culturel et se situe à côté de la Côte-sous-le-Vent. Existent également des bateaux de croisière de taille plus réduite, dont la clientèle dispose d'un pouvoir d'achat plus important et qui peut revenir en tant que touriste de séjour : c'est cette croisière qu'a choisie Saint-Barthélemy.

Sur la saisonnalité, il existe selon moi une clientèle d'été et il est possible de créer des évènements amenant une clientèle hors saison, à l'exemple de la « route du Rhum ».

Je fais une différence entre formation et sensibilisation. Il convient à mes yeux de développer le multilinguisme : les Antillais doivent être au moins bilingues et c'est pourquoi je pense qu'il faut renforcer l'enseignement des langues étrangères dans ces territoires. S'agissant de la formation professionnelle, l'idée est également de permettre aux jeunes du secteur touristique d'aller exercer dans le bassin géographique caribéen et de revenir en véritables professionnels.

S'agissant de Marie-Galante, c'est un exemple intéressant, car cette île dispose d'un patrimoine riche. Il reste un défi important : celui de la continuité territoriale entre la Guadeloupe et ses îles.

J'estime qu'en réponse à la problématique de la saisonnalité, il faut évoquer la question de l'annualisation du temps de travail. Les employeurs sur place ont une activité sur 4 mois mais des salaires à payer sur 12 mois. Des solutions doivent être trouvées à cette situation.

Contrairement à Daniel Marsin, je pense que le potentiel du marché américain est important dans les Antilles : il n'a pas vocation à être marginal. Les Américains représentaient d'ailleurs près de 40 % des touristes en Guadeloupe dans les années 1980.

Je n'ai pas tu la problématique des déchets dans mon rapport, car c'est une question très importante. J'indique par exemple, en réponse à la question du Président Emorine, qu'entre 15 000 et 20 000 véhicules hors d'usage (VHU) sont dispersés sur le territoire de la Martinique. C'est une réalité sur le terrain et ces problèmes peuvent être réglés.

Mme Terrade, ma proposition relative à la défiscalisation répond à votre intervention. Je vous indique par ailleurs que je suis à l'origine d'une disposition législative permettant notamment à Saint-Barthélemy de choisir les secteurs éligibles à la défiscalisation. La proposition qui figure dans mon rapport est, je le souligne, assez radicale, puisqu'elle propose de réserver la défiscalisation en matière hôtelière à la rénovation.

S'agissant de la desserte depuis Roissy, je vous rassure : l'objectif n'est pas de nuire à Orly mais de toucher la clientèle européenne par les connexions européennes. Il y a d'autres pistes afin de toucher les marchés européens, comme faire venir des compagnies européennes à Orly.

La commission de l'économie autorise, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

Mercredi 25 mai 2011

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Exploration et exploitation des mines d'hydrocarbures - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi n° 510 (2010-2011), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique.

M. Michel Houel, rapporteur. - La Seine-et-Marne est bien représentée pour examiner ces trois propositions de loi. La première est celle de M. Christian Jacob et d'un grand nombre de ses collègues, transmise par l'Assemblée nationale et à laquelle la Conférence des Présidents du Sénat a décidé de joindre, d'une part, la proposition de loi déposée par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, d'autre part, le texte que j'ai moi-même déposé avec plusieurs de mes collègues. Nous n'avons disposé, vous et moi, que de deux semaines, depuis l'adoption le 11 mai par l'Assemblée nationale, de celle de M. Christian Jacob. Or le texte, qui concerne aussi bien notre approvisionnement en énergie que la géologie, les techniques de forage et leur impact sur l'environnement, est loin d'être simple dans ses conséquences, bien qu'il ne comporte que trois articles. Mais « c'est dans la difficulté que l'homme devient intelligent »...

Les hydrocarbures non conventionnels, dont la principale variété en France est constituée par les gaz et les huiles de schiste, sont stockés dans une roche profonde, la roche-mère, souvent située à 2 000 ou 3 000 mètres de profondeur. Ces gaz et huiles de schiste sont présents notamment dans le Bassin parisien et dans le sud de la France. Les ressources en gaz de schiste, estimées à une ou plusieurs dizaines d'années de consommation, constitueraient un avantage considérable pour notre balance commerciale et pour la sécurité de notre approvisionnement énergétique. Toutefois ces chiffres ne sont que des approximations fondées sur des données partielles selon des méthodes théoriques. Seuls des forages et des tests détermineraient ce qu'il en est réellement.

Quant à l'exploitation commerciale de ces gaz et huiles de schiste, en l'état actuel des connaissances, elle n'est pas possible sans fracturation hydraulique, technique qui consiste à injecter dans la roche de grandes quantités d'eau, mélangée à du sable et à des adjuvants chimiques, afin de provoquer des fissures et de récupérer ainsi les ressources qui y sont contenues. Pratiquée depuis le milieu du XX^e siècle dans le monde, elle a été utilisée une cinquantaine de fois en France sur des gisements conventionnels, apparemment sans dommage pour l'environnement. Mais l'utilisation massive de cette technique aux États-Unis, comme on le voit dans le film controversé Gasland, a une tout autre portée, d'autant qu'elle aurait lieu dans le cadre de permis de recherches attribués sans information suffisante du public et des collectivités.

Face à cette situation, le gouvernement a répondu avec célérité en demandant, dès février dernier, aux entreprises concernées de suspendre leurs travaux en attendant les résultats d'une mission conduite par les corps d'inspection de l'État. J'aurais souhaité disposer de ses résultats avant notre réunion. Et l'Assemblée nationale a pour sa part lancé une mission d'information dirigée par nos collègues François-Michel Gonnot et Philippe Martin. Même regret....

La suspension demandée par le gouvernement ne pouvait être que provisoire et ne répondait pas à l'exigence manifestée dans nos territoires. De nombreux parlementaires ont donc décidé, fin mars et début avril, de déposer des propositions de loi qui, malgré leurs différences, tendaient toutes à interdire l'exploration et l'exploitation avec fracturation hydraulique et à abroger les permis existants. Trois textes ont été déposés à l'Assemblée nationale et deux au Sénat, par des élus de la majorité comme de l'opposition. Il faut se féliciter de l'unité qui a marqué la mobilisation des parlementaires à ses débuts.

M. Daniel Raoul. - Pas après !

M. Michel Houel, rapporteur. - Force est toutefois de constater que cette unité n'a pas prévalu lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale. Le texte adopté par cette dernière, s'il ne peut être parfait compte tenu des conditions où il a été examiné, satisfait à l'enjeu environnemental dans les meilleures conditions juridiques.

L'article premier dispose clairement que la fracturation hydraulique, technique qui a suscité toutes les craintes liées à l'exploitation des gaz et huiles de schiste, ne pourra être employée sur le sol national ni dans le cadre d'une concession d'exploitation, ni dans le cadre d'un permis de recherches, les deux seules procédures prévues par le code minier. Un industriel ne pourra donc pas recourir à cette technique si la loi est votée en l'état.

Il le pourra d'autant moins que l'article 2 l'oblige à déclarer quel type de technique il prévoit d'employer, qu'il abroge les permis dont le titulaire prévoirait d'employer la fracturation hydraulique et qu'enfin une sanction pénale d'un an d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende est instituée à l'encontre de celui qui procéderait tout de même à une fracturation hydraulique. Interdire tous les permis de recherche d'hydrocarbures non conventionnels aurait été inefficace parce que les permis n'indiquent pas les techniques employées, et que les dossiers de demande de permis, qui ne mentionnent pas toujours ces techniques, n'ont pas une valeur juridique permettant de justifier une abrogation du permis. Certains craignent que les industriels ne fassent une fausse déclaration...

M. Didier Guillaume. - Exact !

M. Michel Houel, rapporteur. - ... ou qu'ils ne contournent l'interdiction. Une fausse déclaration les exposerait à la sanction pénale prévue par l'article. Et une fracturation hydraulique ne peut se faire en catimini puisque c'est une opération lourde, qui nécessite l'emploi de 10 000 à 20 000 mètres cubes d'eau pour un puits, une emprise au sol d'un ou deux hectares et une activité intense pendant plusieurs semaines, en comptant le temps du forage et de la remise en état du site. Quel que soit le nom que l'industriel donne à une telle pratique, il n'y a aucune crainte à avoir sur l'application effective de la loi, à laquelle nos concitoyens et nos élus seront très attentifs. Cet article entraînera donc l'abrogation des permis de recherches pour lesquels est prévue l'utilisation de la fracturation hydraulique : l'objectif environnemental est atteint.

Les propositions de loi comportaient initialement un article 3, qui réformait le code minier afin d'améliorer les procédures d'information et de participation du public. Sur bien des aspects, le code minier est en effet obsolète et l'évolution des techniques oblige à améliorer la transparence des opérations, l'information et la participation du public comme des collectivités. L'esprit de la convention d'Aarhus et de la Charte de l'environnement doit inspirer une réforme de ce droit.

Contrairement à ce qui se passe pour d'autres activités industrielles, les collectivités ont été laissées trop à l'écart des activités minières qui se déroulaient sur leur sol, comme si le mouvement de décentralisation engagé depuis près de trente ans n'avait pas eu lieu.

M. Michel Teston. - C'est le moins qu'on puisse dire.

M. Michel Houel, rapporteur. - Peut-être ces collectivités ont-elles une part de responsabilité et auraient-elles dû s'intéresser de plus près à ces activités. Quoi qu'il en soit, il faudra non seulement revoir les procédures d'implication des collectivités, afin de les informer plus en amont et plus complètement de ces opérations techniquement complexes, mais aussi reconstruire une fiscalité minière plus favorable aux communes concernées par les activités minières ; les industriels eux-mêmes y sont favorables et cela facilitera le dialogue. Pour autant, c'est avec raison que les deux rapporteurs de l'Assemblée nationale, Michel Havard et Jean-Paul Chanteguet, ont proposé d'en traiter dans le cadre d'autres projets de loi. Je pense en particulier au projet de loi de ratification du nouveau code minier, déposé le 13 avril sur le bureau de l'Assemblée nationale, dont certaines dispositions vont précisément dans ce sens. La présente proposition de loi répond à une situation d'urgence, tandis que le code minier, qui engage l'avenir de notre sous-sol, doit être réformé dans son ensemble, par un texte et selon une méthode qui permettent de le considérer dans toute sa cohérence.

Enfin l'article 4 prévoit la remise annuelle d'un rapport au Parlement sur l'évolution des techniques, la connaissance du sous-sol et le cadre législatif et réglementaire. Ce rapport permettra d'évaluer les techniques, de mieux connaître le sous-sol et de réguler les activités. Je crois que l'ensemble des parties prenantes a la volonté d'approfondir nos connaissances sur ces sujets et d'améliorer le bilan environnemental des techniques employées. Ce rapport, qui pourrait utilement être présenté devant notre commission, guidera les recherches. Il définira les conditions des expérimentations réalisées à seules fins de recherche scientifique sous contrôle public. Soyons clairs : aucun forage suivi de fracturation hydraulique ne pourra être conduit du seul fait de l'inscription de cet article dans la loi. Pour autant, il me paraît indispensable, une fois l'interdiction posée par l'article, de chercher, conformément au principe de précaution lui-même, à mieux évaluer les risques. Pourquoi, en effet, refuser de connaître le niveau de ces ressources ? Sommes-nous certains que nous pouvons nous priver définitivement de cette opportunité, alors même que la Norvège et l'Allemagne, pays peu suspects de laxisme envers l'environnement, s'y engagent ? Comment enfin savoir, sans conduire un programme d'expérimentation, si de nouvelles techniques d'exploitation, protectrices de l'environnement, ne pourraient être élaborées ? Il serait regrettable, par une position maximaliste reposant sur la seule interdiction, de fermer les portes à la recherche scientifique. C'est de l'amélioration des connaissances, non de l'interdiction, que vient le progrès humain comme le progrès économique.

Il m'a semblé au total, après avoir reçu au Sénat près de quarante personnes au cours de quatorze auditions, que le texte adopté par l'Assemblée nationale constituait la meilleure réponse possible aux craintes soulevées dans notre pays par l'exploration et la perspective de l'exploitation des hydrocarbures de schiste.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je partage tout à fait cette analyse. Je me suis fait expliquer ces techniques par des spécialistes et j'ai pu faire la différence entre ce qui se passe aux États-Unis et en France.

Mme Nicole Bricq, auteur de la proposition de loi n° 377. - La proposition de loi que je dépose au nom du groupe socialiste est née de l'émoi suscité dans la population - notamment en Seine-et-Marne - ainsi que parmi les associations environnementales et les élus par la découverte qu'à leur insu des permis avaient été accordés à des sociétés pour explorer et exploiter les gaz et huiles de schiste dans leurs départements. Il y avait eu une première alerte lorsque, lors de l'examen de la loi de finances pour 2011, des sénateurs avaient déposé un amendement rétablissant une niche fiscale, précédemment supprimée par l'Assemblée nationale, concernant les sociétés d'hydrocarbures.

Nous reprochons à la procédure d'attribution de ces permis d'être opaque, précipitée, imprécise et déséquilibrée au profit exclusif des entreprises. La refonte du code minier se fait par ordonnances et Mme la ministre a déposé un projet de ratification puisque le Parlement lui a donné ce droit. Et nous n'avons pas d'engagement sur le moment où cela sera à l'ordre du jour de nos Assemblées.

Notre proposition de loi remédie à l'opacité des procédures d'attribution en appliquant tout simplement celles prévues par le Grenelle de l'environnement pour les permis d'explorer et d'exploiter les hydrocarbures liquides ou gazeux. C'est l'objet des articles 3, 4 et 5 grâce auxquels la transparence sera la règle.

Nous remédions à la précipitation qui a caractérisé ces attributions par la préservation immédiate des territoires concernés ; l'article premier interdit les activités liées aux hydrocarbures de roches mères. Ces permis avaient été attribués alors même que l'administration travaillait à la révision du code minier. Enfin, nous remédions à l'imprécision des procédures d'attribution en distinguant les hydrocarbures conventionnels des autres. Tout cela impose d'abroger les permis accordés pour les hydrocarbures non conventionnels : c'est l'objet de l'article2.

La proposition de l'Assemblée nationale ne reprend pas ces impératifs, se contentant de se focaliser sur le fractionnement hydraulique. Les entreprises disposant de permis les conserveront dès lors qu'elles déclareront utiliser une autre technique. Notre proposition de loi traite le problème dans sa totalité, en le soumettant à une discussion démocratique et en prenant en compte les impératifs sanitaires et environnementaux.

M. Michel Teston. - Le gouvernement a traité ces dossiers dans un total manque de transparence. En Ardèche, à Villeneuve-de-Berg, il y a eu 15 000 manifestants et, partout ailleurs sur tout le territoire, la population s'est mobilisée. Or le texte de l'Assemblée nationale est ambigu. Le manque de transparence, ce sont les arrêtés de mars 2010 accordant en catimini trois permis exclusifs de recherches ; c'est aussi, en janvier 2011 la révision par ordonnance du code minier, facilitant le passage du permis de recherches à l'autorisation d'exploitation, sans enquête publique ni étude d'impact. Ces permis exclusifs de recherches devraient être connus de tous. Or, il a fallu que des citoyens ardéchois saisissent la CADA pour y avoir accès.

Le texte de Nicole Bricq interdit toute activité sur les hydrocarbures de roches mères. Celui de l'Assemblée nationale se contentant d'interdire une technique, le danger est que les exploitants déclarent ne pas utiliser le fractionnement hydraulique mais s'installent, commencent leurs forages et continuent leurs activités en baptisant d'un autre nom cette même technique.

M. Didier Guillaume. - Le titre de la proposition de loi de l'Assemblée nationale est bon, mais il est regrettable qu'il ne corresponde pas au contenu... On a le ruban, mais le paquet-cadeau ne correspond pas aux attentes. Oui, il y a des gisements d'hydrocarbures non conventionnels. Et alors ? On ne peut prendre en otage élus et citoyens au motif qu'il y a des gisements et qu'il nous faut de l'énergie. C'est une politique de Gribouille ! Il y a eu une forte mobilisation des citoyens et des élus. La différence entre notre proposition de loi et celle des députés, c'est qu'on pourra utiliser une autre technique que le fractionnement hydraulique, sans souci des conséquences pour l'environnement et le sous-sol. Aujourd'hui, il n'y a aucune technique alternative possible. Nous, nous proposons que les communes soient associées aux décisions au lieu d'être mises devant le fait accompli. Pensez que des élus sont au tribunal, face à une armada d'avocats, notamment américains, pour le seul fait d'avoir défendu leur commune ! Il est inadmissible que des maires n'aient plus la compétence d'administrer librement leur commune.

M. Dominique Braye. - N'importe quoi !

M. Didier Guillaume. - La mobilisation des élus de l'opposition a été forte, celle des élus de la majorité n'est intervenue qu'après coup. En tant qu'élus, nous sommes les défenseurs de la population, du sous-sol et de l'environnement.

M. Roland Courteau. - Je suis choqué que, pendant que nous examinions au Sénat le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, le ministre d'État ait accordé, dans la plus grande opacité et sans aucune concertation, trois permis d'exploration. Les discours et les actes ne sont pas en phase. Quant à l'interdiction prévue par les députés, elle est nécessaire mais non suffisante, puisqu'elle ne cible que le fractionnement hydraulique et que les groupes industriels vont tout faire pour contourner l'obstacle, vu les énormes profits espérés. Certains groupes changeront de vocabulaire mais non de technique ; aucun n'envisage d'abandonner leur projet d'exploration et d'exploitation. Donc, mieux vaut interdire, non pas le fractionnement hydraulique, mais toute exploration et toute exploitation des gaz de schiste. A l'article 2, mieux vaudrait aussi abolir les permis accordés. Sinon, on risque d'en rester à la même technique sous d'autres dénominations.

M. Serge Godard. - La technique du fractionnement hydraulique est utilisée depuis de nombreuses années en géothermie. Je souhaite qu'on distingue ce cas de celui des gaz et huiles de schiste afin de ne pas interdire ce fractionnement dans l'exploitation géothermique où il ne pose aucun problème. Il faut respecter le rôle des élus et leur rendre leur autonomie et leurs responsabilités, ne serait-ce que pour ne pas confondre les deux domaines.

M. Bruno Sido. - Avec l'accident de Fukushima, le nucléaire est actuellement remis en cause. L'OPECST élabore pour fin juin un rapport sur la sûreté nucléaire et un autre, pour la fin de l'année, sur la place du nucléaire dans notre politique énergétique. Or, on découvre que nous possédons de considérables ressources en gaz de schiste. On ne peut s'opposer à la fois au nucléaire et aux gaz de schiste. On ne peut s'opposer à tout ! D'autant que ce qui n'est pas conventionnel aujourd'hui, le sera peut-être demain. Les problèmes viennent seulement d'élus locaux sensibles aux échéances électorales.

M. Dominique Braye. - Il n'y a que la vérité qui fâche...

Mme Nicole Bricq. - Il faut le dire à Christian Jacob !

M. Bruno Sido. - Il existe des ressources en gaz importantes : il est évident qu'on pourrait les exploiter. Comment ? Le texte venu de l'Assemblée nationale est justement un bon équilibre entre le souhaitable et le possible. Les permis de recherches accordés par M. Borloo l'ont été selon la procédure légale. Un moratoire est nécessaire jusqu'à l'apparition de nouvelles techniques. Je suis favorable au texte de l'Assemblée nationale.

Mme Évelyne Didier. - Je suis choquée que seize permis aient été accordés, dans une indifférence totale et sans que nous en ayons été saisis, par les deux ministres du Grenelle de l'environnement.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Et oui !

Mme Évelyne Didier. - Alors que nous débattons d'énergie sans arrêt, on a fait prévaloir les intérêts d'industriels américains ! Une fois de plus on a eu des faiblesses coupables au profit d'industriels qui parviennent toujours à obtenir ce qu'ils souhaitent. C'est un double langage permanent. Il n'y a pas d'autre technique que le fractionnement hydraulique.

M. Bruno Sido. - Pour l'instant !

Mme Évelyne Didier. - Et il faut interdire l'exploitation tant qu'il est en ainsi. On verra le moment venu : lorsque le gouvernement le veut, les textes sortent très vite... Il n'est pas vrai que les gaz de schiste seraient la solution à notre problème d'énergie. Il faudra bien un jour poser la question de l'arrêt des hydrocarbures ! Le texte de l'Assemblée nationale crée une ambigüité que nous ne maîtriserons pas. Il faut le refuser au profit d'un texte vraiment sérieux qui ne réponde pas aux seuls intérêts des grandes firmes.

M. Dominique Braye. - Ce problème transcende nos clivages politiques et j'ai été moi aussi gêné que ces permis aient été attribués sans que nous en soyons avertis. Mais je conteste que les communes soient propriétaires de leur sol et donnent ou refusent leur autorisation, alors qu'il s'agit de programmes d'intérêt général. Je regrette que certains collègues estiment devoir suivre la population, au lieu de la guider. La raison doit prendre le pas sur la passion et la science guider la réflexion. Le Sénat a pris en matière d'OGM et de biotechnologies des positions telles que nous sommes passés en la matière du 2^ème au 17^e rang. Et, cela, uniquement parce que certains ont fait jouer leurs intérêts personnels immédiats. Qu'on ne fasse pas de même avec les gaz de schiste ! Il faut continuer les forages d'exploration pour ne pas perdre de temps et pour être prêts, demain, lorsque l'exploitation sera possible par des moyens acceptables. La technique actuelle doit être, en revanche, refusée. Donc il faut explorer, mais avec raison et dans l'intérêt de notre pays.

M. Marcel Deneux. - C'est M. Biwer qui devait vous présenter les amendements de notre groupe et je vais tenter de traduire ses positions. Nous souhaitons un débat dépouillé de considérations électoralistes : il s'agit d'un problème de fond, notre indépendance énergétique. Sans nier qu'il y ait un évident risque environnemental, il faut se garder de tout catastrophisme. Le fractionnement hydraulique est déjà utilisé en France en géothermie, et il ne faut pas fermer la porte à l'expérimentation scientifique, grâce à laquelle nous pourrons, un jour, exploiter sans danger ces gisements.

Le groupe de l'Union centriste a déposé trois amendements. Le premier souhaite exclure de l'interdiction les projets réalisés à des fins scientifiques pour évaluer la technique du fractionnement hydraulique. Avec le deuxième, nous proposons la création d'une commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation des techniques d'exploration. Enfin nous proposons d'insérer dans le rapport annuel les résultats des travaux de ladite commission.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Pourquoi dans ce pays la recherche du profit passe-t-elle toujours avant la connaissance ? « Science sans conscience n'est que ruine de l'âme », elle est surtout source de profits... La puissance publique se doit de faire prévaloir la transparence et de favoriser la recherche de nouvelles techniques non polluantes. On n'en prend pas le chemin et, alors que la proposition de loi de Mme Bricq garantit beaucoup mieux la transparence, j'ai l'impression qu'on s'oriente vers un vote conforme du texte de l'Assemblée nationale. Le rétropédalage exécuté par le ministre Borloo est impressionnant - et n'a sans doute rien à voir avec quelque électoralisme que ce soit.... Mais, auparavant, les élus locaux avaient été, une fois de plus méprisés et c'est inadmissible. Ne renouvelons pas l'erreur qu'a faite la puissance publique avec le Mediator en se réveillant avec des années de retard ! Si elle renouvelait cette erreur, cela entacherait tellement sa crédibilité que cela nuirait à l'émergence de nouvelles techniques non polluantes.

M. Ladislas Poniatowski. - J'ai apprécié que le rapporteur ait rappelé que, en France, de nombreux forages ont déjà été faits par fractionnement hydraulique. Le texte apporte une réponse à court terme à des craintes réelles d'une utilisation à outrance de cette technique. Aux États-Unis, les rendements sont très importants depuis sept à huit ans, au point que ce pays est en voie d'atteindre son indépendance d'approvisionnement en gaz et que le prix du gaz a diminué sur le marché mondial. En Norvège, l'exploitation en mer est en pleine croissance. En Allemagne, l'exploitation est terrestre, et les rendements augmentent rapidement, l'opinion publique acceptant volontiers que cette exploitation se substitue à celle du charbon. Quant à la Pologne, elle possède les plus grandes réserves européennes.

En France notre dépendance énergétique est totale. Nous avons besoin de pétrole et de gaz, d'autant plus que notre consommation de gaz est appelée à croître dans les cinquante années à venir. Nous allons donc adopter le texte de l'Assemblée nationale, plus mesuré que celui du groupe socialiste, qui refuse tout. Les amendements centristes ne sont pas inintéressants, dans la mesure où ils laissent la porte ouverte à l'exploration. Je n'en ai pas déposé, même si je regrette que le moratoire porte aussi sur l'exploration.

Aux États-Unis, le travail était fait autrefois par de très petites entreprises, avec moins d'eau et de produits chimiques. Lorsque ces entreprises ont été rachetées par de grands groupes, l'exploitation est devenue très polluante, comme le montre le film Gasland ; il faut dire aussi que la réglementation américaine est beaucoup plus laxiste que notre actuel code minier. Les choses n'étant pas comparables, ce serait une erreur de se fermer toutes les portes. Le code minier sera modifié. Ne tournons pas le dos au progrès technique !

M. Daniel Raoul. - Ne confondons pas le forage étanche et la fracturation hydraulique : celle-ci fait éclater la roche, puis maintient la béance afin que le gaz soit libéré.

M. Ladislas Poniatowski. - Ce n'est pas ça !

M. Daniel Raoul. -  Je vous fais un cours particulier quand vous voulez !

M. Ladislas Poniatowski. - La fracturation ne fait pas exploser la roche, qui se referme ensuite.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Elle n'est pas en caoutchouc.

M. Ladislas Poniatowski. - La vraie source de nuisances est constituée par les produits qu'on injecte.

M. Daniel Raoul. - Je n'ai jamais parlé d'explosion, mais de fracturation. Pour que les gaz continuent à s'échapper, on injecte des produits dans la roche.

Je connais la source des amendements centristes : c'est l'Académie des technologies. Nous avons les mêmes lectures...

M. Ladislas Poniatowski. - Bravo !

M. Daniel Raoul. - Cependant, les rapports provisoires des deux conseils généraux décrivent cinq dangers : la mise en péril des nappes phréatiques...

M. Ladislas Poniatowski. - C'est faux !

M. Daniel Raoul. - ...les risques inhérents à l'énorme pression exigée par la fracturation hydraulique ; la dangerosité des produits utilisés ; les inconvénients induits par la noria de camions ; la nocivité des produits utilisés, qui ne ressortent pas avec le gaz ; l'impact paysager enfin, car, contrairement à ce que M. Braye a prétendu, la dimension paysagère concerne les élus. Enfin, si, comme l'a dit Roland Courteau, les industriels évoquent d'autres techniques, nul n'a encore démontré leur efficacité. Je n'invoque pas souvent derrière le principe de précaution, mais il est impératif d'abroger tous les permis de prospection et d'exploitation attribués impunément.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Dans le cadre de la réglementation en vigueur !

M. Daniel Dubois. - Pour affirmer l'existence d'un risque, vous invoquez en fait la mauvaise foi des entreprises. Il y a pourtant une administration qui contrôle ! Au surplus, la dimension passionnelle du sujet peut aveugler.

M. Dominique Braye. - Absolument !

M. Daniel Dubois. - Devons-nous rester dans l'ignorance des capacités de notre sous-sol ? Sous réserve des amendements du groupe centriste, cette proposition de loi, équilibrée, mérite toute notre attention.

M. Yves Chastan. - Les décisions opaques, souterraines, de mars 2010 ont beau être conformes au code minier actuel, elles ne garantissent pas l'absence de nuisances. Il aurait fallu faire preuve de prudence, surtout juste après le projet de loi portant engagement national pour l'environnement.

En Ardèche, le mouvement de protestation est parti des citoyens et des élus locaux, pas des parlementaires. Ensuite, le mouvement a fait tache d'huile.

Territorialement, le bassin de Privat n'est guère touché par le permis « de Montélimar » ; il n'en va pas de même pour l'aquifère de Coiron. Le président de notre communauté de communes, qui n'est pas de mon bord politique, s'est associé à la réaction de la population, comme tous mes collègues.

Prise sans aucune concertation, la décision suscite une inquiétude d'autant plus forte que l'on craint la sécheresse pour les années à venir.

L'article premier du texte semble aller dans le bon sens, mais l'article 2 introduit une ambiguïté. Il est illusoire de compter sur l'apparition, dans deux mois, d'une nouvelle technique préservant les ressources en eau, un bien vital, au moins aussi nécessaire que l'énergie. Il faudrait envisager un délai plus long pour que des expérimentations puissent être menées avant toute décision définitive. Il faudrait abroger les permis accordés, puis mettre en oeuvre un processus démocratique avec des expertises contradictoires. Une clause de revoyure s'impose.

M. Alain Fauconnier. - J'ai posé une question sur ce sujet il y a plus de six mois, presque par hasard, grâce à une veille des signatures des ministres. Je n'aurai pas la cruauté de vous transmettre la réponse que M. Besson m'avait faite, mais je vous invite à en prendre connaissance : c'est édifiant ! M. Borloo n'est pas le seul à faire du rétropédalage...

En plein espace Cévennes-Grandes-Causses, au milieu du Larzac, se trouve le site de Nant, dont le ministère de l'environnement recommande le classement par l'Unesco. La cartographie réalisée depuis 12 ou 13 ans révèle que s'y trouve la plus grande réserve d'eau de la zone méditerranéenne. Toucher à ce sanctuaire est hors de question. N'étant pas naïfs, les habitants et leurs élus se sont fortement mobilisés. On a dépensé des sommes vertigineuses pour cartographier le bien universel qu'est l'eau. Il faut arrêter tout ça ! C'est inadmissible !

M. Jean Boyer. - Nous n'avons pas le droit de simplement regarder passer le train, même s'il fume ! Toute innovation inquiète les populations, mais nous devons tenir le langage de l'avenir et de la vérité.

M. Braye l'a rappelé, nous avons refusé de connaître la vérité sur les OGM. Résultat, mes amis, nous sommes spectateurs et consommateurs, pas producteurs. Et combien de chercheurs sont-ils partis aux États-Unis ?

Il faut des éléments rassembleurs. Les amendements centristes sont raisonnables, car ils sont modérés et constructifs.

M. Michel Houel, rapporteur. - En Seine-et-Marne, tous les maires ont été avertis des forages, trois à quatre mois avant leur début.

M. Roland Courteau. - Pas nous !

M. Michel Houel, rapporteur. - Hélas, ils ignoraient ce dont il s'agissait. Et le film Gasland a semé la panique. J'ajoute que cette proposition de loi ne s'applique pas à la géothermie.

Les nappes phréatiques se situent à une profondeur comprise entre 300 et 800 mètres, alors que les forages pour le gaz de schiste descendent à 2 500, voire à 3 000 mètres. Voilà qui laisse une marge de sécurité ! Les eaux n'ont été polluées que par des forages mal faits.

Incontestablement, l'eau potable constitue la richesse n° 1. Si nous n'avons pas le droit de jouer avec, pouvons-nous renoncer à une recherche de nature à assurer l'indépendance énergétique du pays et à contribuer à l'équilibre de sa balance des paiements ? À l'évidence, non !

Avant toute exploitation, il faut connaître nos ressources. La fracturation hydraulique n'est pas forcément la seule technique. Je citerai les recherches relatives au recours à l'arc électrique, mais aussi à la mise en oeuvre de gaz comprimé, qui utilise de l'azote. Enfin, j'ai reçu le courriel d'une société américaine affirmant n'utiliser ni eau, ni additif chimique toxique. La recherche progresse. Pourquoi l'interdire en France, alors qu'elle se poursuit ailleurs, notamment en Allemagne et en Norvège, deux pays en avance sur nous dans le domaine écologique ? « Vent favorable au gaz de schiste outre-Manche » titrait hier un journal : un rapport parlementaire britannique a pris position contre tout moratoire sur la recherche. Dans son discours sur l'énergie, le président Obama a recommandé l'exploitation des gaz de schiste pour assurer l'indépendance énergétique des États-Unis.

L'interdiction de la fracturation est très claire, monsieur Teston.

M. Braye a fort justement parlé d'intérêt national. Soyons tous conscients d'une chose : si la fracturation hydraulique était interdite, il faudrait y revenir bientôt.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1^er

M. Michel Houel, rapporteur. - Il est nécessaire d'améliorer la connaissance du sous-sol. J'approuve le programme d'expérimentation proposé par l'amendement COM-2 à condition qu'il soit réalisé sous contrôle public. Je propose un avis favorable à l'amendement, sous réserve d'une rectification précisant que les projets réalisés à des fins scientifiques doivent être « précédés d'une enquête publique soumise aux prescriptions du chapitre III du titre II premier du code de l'environnement ».

M. Michel Teston. - En pratique, cet amendement autorise purement et simplement la fracturation hydraulique, interdite par l'article 2. Nous le refusons, tout comme le suivant.

M. Martial Bourquin. - Qui ferait partie de la commission nationale ?

M. Michel Houel, rapporteur. - Cela sera précisé dans l'amendement COM-3.

M. Martial Bourquin. - Élus locaux et associations seront-ils entendus, ou bien le PDG de Total décidera-t-il de tout ?

M. Daniel Raoul. - On ne peut s'opposer à la recherche d'innovations techniques, mais tel n'est pas le sens de l'amendement. Nous pourrions l'accepter s'il excluait la fracturation hydraulique. En l'état, il est incompatible avec l'article 2. Soyez cohérents !

M. Dominique Braye. - Le progrès a toujours les techniques anciennes pour point de départ. Aucun scientifique ne bride les chercheurs, sauf danger notoire de leur activité. Or, il n'y a pas d'inconvénient à utiliser un peu d'eau pour la recherche, ne serait-ce que pour s'en passer ultérieurement. Il va de soi que les élus locaux seront associés.

M. Roland Courteau. - On connaît la fracturation hydraulique. Inutile d'y revenir. Après l'avoir sortie par la porte,  M. Biwer la faire entrer par la fenêtre !

M. Dominique Braye. - Pour des expérimentations !

M. Michel Houel, rapporteur. - La place de la fracturation hydraulique pourrait être strictement encadrée, par exemple en ajoutant les mots « pour évaluer la technique de fracturation hydraulique ou des techniques alternatives, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. »

M. Daniel Raoul. - Ce membre de phrase n'apporte rien.

M. Michel Houel, rapporteur. - Si, en combinaison avec l'enquête publique, réalisée conformément au chapitre 3 du titre II du livre premier du code de l'environnement.

M. Marcel Deneux. - Ces rectifications me semblent acceptables.

L'amendement n° COM-2 est adopté avec modifications, les groupes socialiste et CRC-SPG votant contre.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 1^er

M. Michel Houel, rapporteur. - Avis favorable à la création de la commission nationale proposée par l'amendement COM-3.

M. Dominique Braye. - Par coordination avec l'amendement que nous venons d'adopter, je propose d'étendre la compétence de cette commission, pour qu'elle se prononce aussi sur les techniques alternatives.

M. Martial Bourquin. - La science ne nous préserve pas de tout : les exemples du Mediator et des farines animales sont éloquents.

M. Jean-Paul Emorine, président. - J'invite chacun à conserver sa place. Nous sommes des parlementaires, pas des scientifiques.

M. Martial Bourquin. - Mais les avis de ces derniers peuvent diverger. La commission devra respecter ce pluralisme. J'ajoute que le référendum d'initiative locale existe. Pourquoi ne pas en organiser face à une telle levée de boucliers ?

M. Dominique Braye. - Comme pour la peine de mort ?

M. Daniel Raoul. - L'amendement serait acceptable sans son deuxième alinéa.

M. Michel Houel, rapporteur. - Les Français sont à 62 % favorables à l'exploitation des gaz de schiste si elle fait baisser le prix de l'essence. Je propose de rectifier l'amendement pour préciser la composition de la commission nationale et étendre sa mission aux techniques alternatives. Je propose de mentionner les techniques alternatives et de rajouter, après le mot composition, les mots « qui réunit des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des associations, des salariés et des employeurs des entreprises concernées ».

L'amendement n° COM-3 est adopté avec modifications et devient article additionnel, les groupes socialiste et CRC-SPG votant contre.

L'article 2 est adopté sans modification.

L'article 3 demeure supprimé.

Article 4

L'amendement n° COM-4 est adopté, les groupes socialiste et CRC-SPG votant contre.

L'article n° 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 4

M. Michel Houel, rapporteur. - Sans porter de jugement sur le fond, cet amendement n° COM-1 n'entre pas dans le cadre de la présente proposition de loi.

L'amendement n°1 est rejeté.

L'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission, les groupes socialiste et CRC-SPG votant contre.

Espace ferroviaire unique européen - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède ensuite à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne, présentée par M. Jean-François Humbert, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un espace ferroviaire unique européen (E 5642), adoptée sans modification par la commission des affaires européennes, contenue dans le rapport n° 509 (2010-2011) de MM. Jean-François Humbert et Roland Ries.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous allons procéder à l'examen de la proposition de résolution européenne adoptée par la commission des affaires européennes sur la base du rapport de MM. Jean-François Humbert et Roland Ries. Je vous rappelle que la commission des affaires européennes avait à examiner trois propositions de résolution européenne (PPRE) :

- la proposition n° 494 déposée par Jean-François Humbert ;

- la proposition n° 498 de notre collègue Roland Ries ;

- la proposition n° 496 de notre collègue Mireille Schurch.

La commission des affaires européennes n'ayant pu se mettre d'accord sur ces trois propositions par consensus, elle a adopté la proposition de Jean-François Humbert et rejeté les deux autres.

Nous allons donc nous prononcer sur la proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes. C'est sur celle-ci que vous avez pu déposer des amendements.

En revanche, l'examen des deux propositions socialiste et communiste sera fait à l'occasion du rapport écrit de Francis Grignon.

Avant de lui passer la parole, je voudrais le féliciter, car il a été nommé le 24 mai au conseil d'administration de la SNCF, où il me remplacera. J'ai siégé pendant deux ans dans cette instance, où mon mandat ne pouvait être renouvelé, puisque je n'exerce plus de fonction élective locale. Les réunions mensuelles du conseil d'administration permettent de faire le point sur la SNCF, une grande entreprise publique avec plus de 900 filiales.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Avant d'aborder l'examen de la PPRE, je voudrais vous dire que je suis disposé à présenter devant votre commission le rapport que j'ai transmis au Gouvernement, le 18 mai dernier, sur les conditions pour une expérimentation portant sur l'ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs, un sujet complexe et socialement difficile.

Depuis 1991, le secteur ferroviaire s'est progressivement ouvert à la concurrence. Remontant à 2001, le « premier paquet ferroviaire » a traité trois grands sujets en trois directives : la séparation entre le gestionnaire de l'infrastructure et l'exploitant ferroviaire historique ; les licences des entreprises ferroviaires ; la répartition des capacités d'infrastructure et la tarification de leur usage. En France, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires doit veiller à la bonne application de ces principes.

Globalement, les États n'ont que partiellement appliqué ce premier paquet. En dix ans, la commission de Bruxelles a envoyé de nombreux avis motivés. Sous la pression du Parlement européen, elle s'est décidée fin 2010 à saisir pour manquement la Cour de justice de l'Union européenne contre 13 États membres, dont la France et l'Allemagne.

Le premier grief à l'encontre de notre pays concerne la Direction de la circulation ferroviaire (DCF), créée en 2009 par la loi d'organisation et de régulation des transports ferroviaires, dite « loi ORTF », pour attribuer les sillons, pour le compte de Réseau ferré de France (RFF). Quelques 14 000 personnes y travaillent. La Commission européenne estime que la SNCF peut influencer la répartition des sillons et prendre connaissance d'informations confidentielles. Il s'agit d'un sujet sensible, car les meilleurs sillons sont laissés aux voyageurs, au détriment du fret. Le second grief concerne les péages, qui ne comportent pas de système de bonus-malus pour changer les comportements du gestionnaire et des opérateurs.

La Commission reproche également à l'Allemagne de ne pas avoir donné suffisamment d'indépendance au gestionnaire d'infrastructure dans l'exercice de ses « fonctions essentielles ». La Deutsche Bahn (DB), organisée en société holding, comporte une filiale, dénommée DB Netz, qui fixe les prix des péages acquittés par les exploitants, à l'image de RFF.

Le projet de refonte a donc été présenté fin 2010 dans un contexte particulièrement tendu. Aucun désaccord n'est envisageable sur la philosophie du texte, qui actualise, harmonise, clarifie et réunit en un seul document les trois directives de l'ancien « paquet ferroviaire ». Mais je n'ignore pas que notre collègue Mireille Schurch s'oppose à cette approche, souhaitant revenir à la situation qui prévalait en France avant 1997, lorsque la SNCF était une entreprise intégrée... Je rappellerai simplement que pratiquement tous les États-membres, à des degrés divers, sont engagés dans l'ouverture à la concurrence de leur marché ferroviaire.

Avant d'exposer les orientations de la directive et la position de nos collègues de la commission des affaires européennes du Sénat, je voudrais énoncer ce que j'estime être le fil rouge de ma réflexion : l'évolution européenne se poursuivra ; RFF et la DCF relèvent du domaine régalien ; les fonctions commerciales doivent en être clairement séparées.

Le premier thème du projet de directive tient aux relations entre le gestionnaire d'infrastructure et les opérateurs ferroviaires. Ainsi, son article 7 dispose que le gestionnaire doit être indépendant de l'opérateur ferroviaire « sur le plan juridique, organisationnel et décisionnel ». Cette condition n'est pas satisfaite en France, où la DCF fait partie de la SNCF, tout en dépendant de RFF. J'ajoute que la définition des sillons occupe 500 horairistes, soit 400 à la SNCF et 100 à RFF, mais tous ne travaillent pas sur la même plate-forme et éprouvent les plus grandes difficultés à communiquer. Cela ne peut durer ! Nous proposons que la DCF soit intégrée dans RFF, où les centres de décision et de profit devraient être mieux identifiés et coordonnés.

Le deuxième thème concerne certains services ferroviaires annexes, comme les gares, les centres de maintenance légère (qui mobilise 30 % du personnel de la SNCF), ou encore les panneaux d'information des voyageurs. Il s'agit là d'une fonction régalienne, puisque la sécurité, mais aussi le bon emploi des deniers publics, sont en jeu. D'où la nécessité de renforcer dans un premier temps l'indépendance de la branche Gares et connexions.

Troisièmement, la coopération entre organismes de contrôle au sein de l'Union européenne existe déjà de façon informelle; l'institutionnaliser et la promouvoir est une excellente chose.

Le quatrième thème intéresse la modulation des péages ferroviaires en fonction du bruit. La commission de Bruxelles et la commission sénatoriale des affaires européennes acceptent la modulation, à condition d'appliquer une mesure similaire aux camions. Il ne faut pas pénaliser les entreprises ferroviaires.

Le cinquième sujet concerne le service minimal en cas de grève. Nous sommes d'accord avec la position de Roland Ries : Bruxelles n'a pas à nous dicter notre politique et nous devons régler la question chez nous.

Le sixième sujet a trait aux actes délégués : la Commission voulait pouvoir modifier ainsi pratiquement toutes les annexes sans demander l'avis à qui que ce soit. Or, l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne n'autorise le recours aux actes délégués que pour modifier les éléments non essentiels d'un acte législatif. C'est pourquoi la commission des affaires européennes a refusé de signer un chèque en blanc à la Commission de Bruxelles. Nous sommes en plein accord avec elle.

Septième et dernier sujet, l'harmonisation sociale. La commission des affaires européennes a demandé au gouvernement de promouvoir une harmonisation du cadre social applicable au secteur ferroviaire dans les différents États membres de l'Union afin que la concurrence dans ce secteur s'exerce entre entreprises plutôt qu'entre statuts sociaux. Là aussi, nous approuvons cette demande qui est cohérente avec la lettre que le président de la République a adressée à M. Guillaume Pepy, lui demandant de réfléchir à l'harmonisation sociale. Or, l'ouverture à la concurrence du fret n'a pas tenu compte de cet aspect essentiel. Comme les TGV et, éventuellement, les TER vont être ouverts à la concurrence, il est important de se pencher dès maintenant sur cette question.

La proposition de directive apporte également quelques avancées sur le financement des travaux de régénération du réseau, mais ne se substitue pas aux États membres pour leur imposer un niveau d'investissement. En outre, le texte n'avait pas vocation à aborder la question du service public dans le secteur ferroviaire, qui sera examinée dans un quatrième paquet ferroviaire. Je vous proposerai sur ces deux sujets des amendements et vous demanderai d'adopter le texte de la résolution ainsi modifiée.

M. Roland Ries. - Merci d'avoir clarifié vos orientations, Monsieur le Rapporteur.

Au départ, la commission des affaires européennes voulait parvenir à un texte de synthèse sur la question délicate de la création d'un espace ferroviaire européen. Avec mon collègue Jean-François Humbert, nous avons auditionné toute une série de responsables à Bruxelles et à Paris. Nous avons bien travaillé ensemble, mais nous ne sommes pas parvenus aux mêmes conclusions. Nos collègues du groupe CRC, qui n'ont pas participé directement à nos travaux, proposent de leur côté un autre texte.

Je ne récuse pas la méthode : à partir du moment où l'on travaille dans une commission, il n'y a pas de raison qu'il n'y ait pas de co-rapporteurs, même si leurs conclusions diffèrent. Au-delà de cette question, nous nous sommes interrogés, Jean-François Humbert et moi-même, sur la méthode employée par Bruxelles. Pourquoi se livrer à une refonte alors que treize États-membres sont traduits devant la Cour de justice de l'Union européenne de Luxembourg ? Pourquoi ne pas attendre le jugement de la Cour avant de remettre le premier paquet ferroviaire sur le métier ? Je n'ai pas de réponse à cette question...

La commission des affaires européennes n'a malheureusement pas adopté ma résolution n° 498. Je souhaite néanmoins reprendre ses principales orientations par voie d'amendements: il n'est pas besoin d'espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer. Avec le groupe socialiste, je suis convaincu que nous avons trouvé des points d'équilibre qui mériteraient d'être examinés.

Tout d'abord, pourquoi ne pas dresser, avant d'aller plus loin, un bilan objectif de la séparation entre le gestionnaire des infrastructures et l'opérateur de transport ? Ce système n'a en effet pas que des avantages. Les difficultés sont-elles liées à la séparation en tant que telle ou à des modalités particulières de cette séparation ?

Nous nous rejoignons ensuite sur l'harmonisation sociale, à la réserve près que nous voulons éviter le dumping social : c'est pourquoi nous présentons un amendement qui vise explicitement à promouvoir une harmonisation par le haut.

La troisième orientation traite non pas des services annexes, cher Francis Grignon, mais des facilités essentielles (les trains ne peuvent se passer de gares). Ces facilités essentielles appartiennent aujourd'hui à RFF ou à la SNCF. Comment les gérer demain sans dépouiller l'opérateur historique ? Nous proposons d'intégrer celui-ci dans le processus visant à définir ces facilités essentielles et leur éventuel transfert.

Quatrième point : l'insuffisance des investissements est une des difficultés principales. RFF est plombé par les 28 milliards de dette qui lui ont été transférés au moment de sa création. Cette dette, qui pèse sur les comptes, empêche RFF d'exercer pleinement ses fonctions. Des crédits d'investissement européens fléchés pourraient abonder son budget.

Enfin, on a beaucoup glosé sur la démarche allemande. Ce pays a créé une holding qui crée une séparation comptable entre le gestionnaire d'infrastructure, DB Netz, et les autres activités de la Deutsche Bahn. Les Allemands y tiennent beaucoup.

M. Francis Grignon, rapporteur. - C'est le moins que l'on puisse dire !

M. Roland Ries. - Peut être ne faudrait-il pas écarter cette piste a priori. La séparation juridique, souhaitée par la Commission, est-elle nécessaire ? Peut être pas. M. Guillaume Pepy semble pencher pour une solution intermédiaire. Lors de la création de RFF, nous sommes allés plus loin, ce qui ne nous a pas empêchés d'être traduits devant la Cour de Luxembourg. Les Allemands sont restés en retrait, mais leur position a le mérite de faire la synthèse entre l'opérateur historique et le gestionnaire des infrastructures.

Nous vous proposerons des amendements reprenant scrupuleusement ces points. Y aura-t-il un débat en séance publique ?

M. Jean-Paul Emorine, président. - Pour l'instant, ce n'est pas prévu. La proposition de résolution, une fois adoptée, deviendra celle du Sénat et elle sera transmise au gouvernement et à Bruxelles. Il n'y aura un débat en séance que s'il est demandé par la commission ou par un groupe politique.

Mme Mireille Schurch. - Nous avions présenté une proposition de résolution pour demander qu'un bilan des trois premiers paquets ferroviaires nous soit présenté afin de mesurer leurs impacts en termes d'emplois, de qualité de service, de garantie de sécurité, de continuité du réseau ferroviaire national et régional. Avant d'envisager une nouvelle directive, il serait utile de faire le point. Nous demandons donc un moratoire sur ce nouveau projet de directive. Le service public ferroviaire doit être sauvegardé, et même développé dans un cadre qui le protège.

Les enjeux économiques et écologiques du développement du territoire appellent une autre politique : or, malgré les trois premiers paquets, le rail ne s'est pas suffisamment développé en Europe.

Ce projet de directive ne se résume pas à un simple exercice de codification ou de clarification : il a pour but d'accroître la concurrence. Nous disons halte là ! Le rail reste fragile dans toute l'Europe, et les effets escomptés de l'ouverture à la concurrence tardent à se concrétiser aux yeux de la Commission européenne. Le temps du bilan est donc venu.

Premièrement, nous sommes opposés à la séparation entre le gestionnaire de réseau et l'opérateur historique, puisque nous appelons de nos voeux le maintien d'une entreprise intégrée. M. Guillaume Pepy estime que le système ferroviaire actuel nous mène droit dans le mur et M. Hubert du Mesnil dit à peu près la même chose : la séparation est compliquée et coûteuse.

En deuxième lieu, l'État ne saurait être assimilé à un actionnaire ordinaire. L'article 5 de la directive remet en cause de manière indirecte le statut d'EPIC de la SNCF en demandant à l'État que ses droits de contrôle en matière de gestion n'excèdent pas ceux des actionnaires des sociétés anonymes privées. L'État doit conserver un rôle très particulier et assumer ses responsabilités.

Troisièmement, je voterai l'amendement de suppression des dispositions relatives au service minimal en cas de grève, car l'Union européenne n'est pas compétente en ce domaine : elle ne doit pas violer le principe de subsidiarité. Nous sommes tous d'accord sur ce point.

Quatrièmement, l'ouverture à la concurrence n'a pas sauvé le fret ferroviaire, mais a contribué à remettre deux millions de camions sur les routes françaises. Nous demandons un bilan sur les externalités négatives générées par les différents modes de transport.

Enfin, la proposition de résolution accepte l'ouverture complète à la concurrence du transport des voyageurs, suivant en cela la volonté de la Commission. Une évaluation du règlement sur les obligations de service public (OSP) est en cours. Or, le Comité économique et social européen relève que la Commission s'applique à évaluer un règlement publié seulement le 3 novembre 2009. Nous nous inquiétons de cette hâte, d'autant que la Commission n'avait accepté certaines des dispositions du règlement qu'après de longs et difficiles débats au sein du Parlement européen. S'il reste des améliorations à apporter, l'organisation du transport national de voyageurs a fait ses preuves : il faut donner aux régions les moyens d'améliorer leur offre et nous ne pouvons accepter l'ouverture à la concurrence des TER.

M. Michel Teston. - Le groupe socialiste se devait de présenter sa propre proposition de résolution.

Tout d'abord, l'harmonisation sociale par le haut. L'ouverture à la concurrence du fret ferroviaire a eu lieu sans harmonisation des conditions sociales. Aujourd'hui, en France comme en Allemagne, l'opérateur historique craint que l'ouverture à la concurrence dans le secteur voyageur se passe de même. Elle demande donc une harmonisation sociale préalable. D'ailleurs, le chef de l'État l'avait évoqué il y a quelques années dans sa lettre de mission à M. Guillaume Pepy. En Allemagne, les personnels de la DB ont obtenu que cette question majeure soit inscrite à l'ordre du jour. Ses concurrents ne sont pas enthousiastes. Seule la filiale SNCF en Allemagne, Keolis, a accepté d'engager des négociations sur ce sujet.

Concernant les facilités essentielles, les opérateurs concurrents de la SNCF doivent pouvoir procéder au ravitaillement de leur matériel et accéder aux gares. Cela ne doit pourtant pas se faire au détriment de la SCNF ni de ses personnels. C'est pourquoi notre proposition de résolution recommande de prendre certaines précautions.

Dernier point : nous ne souhaitons pas aller au-delà de ce que prévoit le premier paquet ferroviaire sur la question de la séparation. Pour l'instant, l'article 6 de la refonte du premier paquet se contente d'une séparation comptable et pas forcément d'une séparation fonctionnelle. Une holding aurait notre préférence, mais il faudrait alors dire clairement que la filiale qui gèrera les infrastructures ferroviaires ne pourra utiliser ses éventuelles recettes que pour les améliorer. Cet argent ne doit pas être utilisé à d'autre fin. La Commission européenne reproche à la DB d'avoir profité de certaines recettes de DB Netz pour acquérir des concurrents dans le domaine du fret. Nous devons donc nous prémunir contre cette éventuelle critique.

M. Bruno Retailleau. - Je souhaite interroger notre rapporteur sur l'alinéa 18 : la mise en place du réseau de régulateurs pour faire converger les prix ne risque-t-il pas de nous désavantager ? Notre réseau a en effet une plus forte capillarité ; or, plus un réseau est simple, plus les tarifs sont bas. Quel sera l'impact de cette convergence des tarifs pour l'aménagement de notre territoire ?

M. Daniel Dubois. - Lors de la création de RFF, nous avons eu un débat sur la problématique opérationnelle : l'unicité de commandement dans la gestion des sillons nous était apparue nécessaire. C'est pourquoi je trouve astucieuse la proposition du rapporteur de créer une filiale rattachée à RFF pour répondre à cette question.

L'alinéa 16 ne me semble pas bien placé. Il s'agit en effet d'un enjeu majeur : si l'on veut instaurer la concurrence en Europe, tous les États-membres doivent s'engager dans une démarche concurrentielle, ce qui n'est pas le cas à ce jour puisque deux pays ne se sont pas encore réorganisés tandis que d'autres l'ont fait imparfaitement. Pourquoi ne pas remonter cet attendu pour en souligner l'importance ?

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je partage l'analyse de notre rapporteur : j'ai siégé pendant deux ans au conseil d'administration de la SNCF, et M. Guillaume Pepy souhaitait que la DCF reste intégrée. Il ne serait pourtant pas incohérent de la placer auprès de RFF. Le gestionnaire de l'infrastructure doit être celui qui attribue les sillons. On pourrait créer au sein de RFF une filiale avec ses 14 400 salariés dont le statut resterait inchangé. Cette clarification témoignerait de notre volonté de nous conformer aux préconisations européennes.

L'opérateur historique a toute sa place dans les gares, mais les collectivités pourraient y être associées, notamment dans les grandes gares.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Pour répondre à Daniel Dubois, nous avons d'abord mis dans la proposition de résolution tous les visas, puis toutes les considérations générales jusqu'au point 15. Le premier point dur, c'est l'alinéa 16.

Je veux apaiser les craintes de Bruno Retailleau : la mesure vise surtout les grandes lignes, dont les péages ne doivent pas subir de distorsions de concurrence dans l'Union européenne. Je rappelle que pour les TER, les péages représentent entre 5 et 10 % du coût de fonctionnement. L'usager ne paye qu'entre 20 et 30 % de ce coût, et les tarifs dépendent de décisions politiques régionales : ainsi, certaines régions proposent des tarifs à un euro pour concurrencer les bus. In fine, la question du prix des billets de train continuera de relever d'une décision politique.

Avec la holding proposée par le groupe socialiste, nous allons retomber sur les problèmes de la dette et des critères de Maastricht. C'est pourquoi nous proposons de distinguer l'entreprise commerciale, la SNCF, de tout le reste, à savoir RFF et ses filiales. Même si l'on regrette la SNCF d'antan, on ne peut plus faire machine arrière, comme le souhaite Mireille Schurch.

J'en viens à l'harmonisation sociale : à la SNCF, il y a les salaires, le statut et l'organisation du travail. Pour les salaires, il n'y a pas de grandes différences. Le statut regroupe quatre points : la retraite qui est supérieure de 10 à 12 %, la protection sociale, les évolutions de carrière et les billets gratuits, qui concernent des centaines de milliers de personnes. Enfin, il y a l'organisation du travail qui repose sur un accord d'entreprise négocié à l'intérieur du monopole et qui est figé dans les tables de la loi par un décret en Conseil d'État. Si nous voulons une harmonisation sociale par le haut, il faut que toutes les entreprises françaises se calquent sur le modèle de la SNCF, ce qui n'est pas jouable, car les entreprises étrangères, notamment la DB, prendraient alors des parts de marché, sans même parler des camions. L'harmonisation sociale ne peut en effet pas être imposée au niveau européen. Pour autant, il faut éviter l'erreur qui a été commise pour le fret en faisant rouler les trains avant de s'interroger sur l'organisation sociale. Entre une harmonisation par le haut et une harmonisation par le bas, une solution médiane est possible afin de ne pas pénaliser nos entreprises.

M. Roland Ries. - On peut marquer une orientation.

M. Michel Teston. - Il s'agit bien d'obtenir que l'ensemble des opérateurs ferroviaires soit soumis aux mêmes règles sociales. En Allemagne, les syndicats de la DB font pression pour parvenir à une harmonisation par le haut. C'est la seule solution pour permettre à la concurrence de se développer. Il n'est pas question que la France se livre à une telle harmonisation sans l'implication des autres États-membres.

M. Francis Grignon. - On ne peut avoir aujourd'hui les mêmes règles sociales dans tous les pays de l'Union.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Roland Ries. - Nos amendements reprennent notre proposition de résolution.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°1, qui demande un rapport sur le bilan du premier paquet ferroviaire. Il existe déjà de nombreux rapports sur ce sujet.

Mme Mireille Schurch. - Je voterai cet amendement.

L'amendement n°1 est rejeté.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Mon amendement n° 7 exige une séparation totale entre le gestionnaire d'infrastructures et l'opérateur ferroviaire historique avant de poursuivre l'ouverture à la concurrence du secteur ferroviaire. Par conséquent, avis défavorable sur l'amendement n° 3, qui préconise sous conditions la création de holding, intégrant les fonctions de gestionnaires d'infrastructures et d'opérateur ferroviaire.

M. Michel Teston. - Nous sommes favorables à une holding, mais pas à une séparation totale. Nous ne voterons donc pas l'amendement du rapporteur.

Mme Mireille Schurch. - Nous voterons l'amendement n° 3 qui prévoit une séparation seulement comptable entre le gestionnaire du réseau et l'opérateur ferroviaire.

L'amendement n° 7 est adopté.

L'amendement n° 3 est rejeté.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Mon amendement n° 8 vise à ce que les principaux services ferroviaires annexes soient fournis par le gestionnaire de l'infrastructure, idéalement à travers une filiale. Suite à la remarque de notre collègue Roland Ries, je rectifie mon amendement n°8 pour remplacer l'expression « services ferroviaires annexes » par « facilités essentielles ». Avis défavorable sur l'amendement n° 4 car nous ne pouvons pas faire référence à la SNCF dans une résolution européenne.

M. Michel Teston. - Nous prenons note avec satisfaction que vous retenez notre formulation qui est meilleure, mais vous n'allez pas au bout de la logique : il ne faut pas pénaliser la SCNF ni ses personnels.

M. Jean-Paul Emorine, président. - L'amendement de Francis Grignon n'est pas modifié sur le fond.

L'amendement n° 8 rectifié est adopté, les groupes socialiste et CRC-SPG votant contre.

L'amendement n° 4 est rejeté.

M. Francis Grignon, rapporteur. - L'amendement n° 9 traite des externalités négatives générées par le secteur des transports, et il demande à la Commission européenne une étude sur ce sujet.

Mme Mireille Schurch. - Nous nous en félicitons.

M. Michel Teston. - Dans le Livre vert sur les transports publiés en 2007, il était déjà question d'évaluer ces externalités négatives. C'est l'Arlésienne, tout le monde en parle, mais jamais la Commission européenne n'a procédé à une telle évaluation.

L'amendement n° 9 est adopté à l'unanimité.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Mon amendement n° 10, identique à l'amendement n° 6, supprime l'alinéa 20 car il existe selon moi une incertitude sur la légalité de dispositions sur le service minimal en cas de grève dans un texte européen.

M. Roland Ries. - Nous sommes d'accord pour la suppression, mais pas pour les mêmes raisons.

Les amendements identiques n°^s 10 et 6 sont adoptés, et l'alinéa 20 est supprimé.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Les amendements n°^s 11 et 2 sont en discussion commune. Mon amendement n° 11 se conforme aux préconisations du Grenelle : nous souhaitons une convergence progressive des règles économiques, environnementales et sociales dans le secteur ferroviaire. L'amendement n° 2 insiste sur la nécessité de réaliser une convergence vers le haut.

Mme Mireille Schurch. - La convergence peut en effet tirer vers le bas.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous avons mis « progressive » et non pas « dégressive ».

M. Roland Ries. - Une harmonisation par le haut suppose des négociations.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Laissons les négociations se dérouler.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Et puis, dans « progressif », il y a « progrès »...

L'amendement n° 11 est adopté, les groupes socialiste et CRC-SPG votant contre.

L'amendement n° 2 est rejeté.

M. Francis Grignon, rapporteur. - L'amendement n° 5 demande le fléchage des crédits des fonds structurels vers les investissements relatifs aux transports durables. L'Engagement national pour le fret ferroviaire est doté de crédits importants. En outre, un contrat de performance est signé avec RFF. On n'a jamais autant investi dans ce pays en faveur de la régénération. Avis favorable car malgré l'effort sans précédent de la Nation, toute nouvelle ressource est la bienvenue.

L'amendement n° 5 est adopté.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Mon amendement n° 12 soutient la proposition de la Commission européenne d'instituer dans chaque État-membre une stratégie de développement de l'infrastructure ferroviaire et des plans d'entreprise du gestionnaire d'infrastructure.

L'amendement n° 12 est adopté à l'unanimité.

M. Francis Grignon, rapporteur. - L'amendement n° 13 rappelle que les États-membres ont le droit de créer des services d'intérêt économique général (SIEG) dans le secteur ferroviaire. Récemment, l'État a ainsi décidé, en tant qu'autorité organisatrice de transport, de financer des trains d'équilibre du territoire. Dans le rapport sur le fret ferroviaire, nous avons demandé au Gouvernement d'étudier la possibilité d'attribuer des aides publiques à certaines lignes de faible trafic de wagons isolés, notamment pour les matières dangereuses, afin de prendre en compte l'aménagement du territoire.

M. Michel Teston. - On a bien compris. Selon le règlement sur les obligations de service public, la France devrait adapter sa législation afin de permettre aux autorités organisatrices de transport de choisir soit le gré à gré, soit la concurrence. Mais il faudra pour cela modifier la loi d'orientation des transports intérieurs de 1982. Cet amendement n'est-il pas redondant avec ce qui existe déjà ?

M. Francis Grignon, rapporteur. - Je préfère le préciser, car la question de l'articulation entre concurrence et service public sera un des points centraux du « Quatrième paquet ferroviaire » qui devrait être présenté par la Commission européenne en 2012.

L'amendement n° 13 est adopté à l'unanimité.

La proposition de résolution est adoptée, les groupes socialiste et CRC-SPG votant contre.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Les groupes politiques pourront demander un débat en séance sur la proposition de refonte du premier paquet ferroviaire. Faites-le d'ici trois jours, quand la proposition de résolution sera devenue celle du Sénat.

M. Michel Teston. - Ne risque-t-on pas de nous renvoyer à plus tard ?

M. Jean-Paul Emorine, président. - Il faudra voir en Conférence des présidents en fonction de l'ordre du jour de la séance publique.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Politique européenne de cohésion - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède enfin à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 523 (2010-2011), présentée au nom de la commission des affaires européennes par MM. Yann Gaillard et Simon Sutour, en application de l'article 73 quarter du Règlement, sur une politique européenne de cohésion ambitieuse après 2013.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Certains d'entre nous ont participé à la réunion que nous avons eu en commun avec la commission des affaires européennes la semaine dernière, consacrée à la proposition de résolution n° 523, présentée au nom de la commission des affaires européennes par MM. Yann Gaillard et Simon Sutour.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Rémy Pointereau, rapporteur. - Dans le cadre de la préparation des prochaines perspectives financières de l'Union européenne pour la période 2014-2020, un débat s'est engagé au niveau européen sur le bien-fondé de la politique de cohésion, sur les améliorations qui pourraient lui être apportées, et sur les montants de crédits qu'il est justifié de lui consacrer. Dans un souci d'économie, certains États-membres sont tentés de réduire l'ampleur d'une politique commune, qui a pourtant fait les preuves de son efficacité pour réduire les écarts de développement économique et social entre les différentes régions européennes.

Ce débat a été ouvert par la Commission européenne, avec le cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale qu'elle a rendu public en novembre. Sur la base de ce document, elle a lancé une vaste consultation, à laquelle la commission des affaires européennes du Sénat a participé en adoptant le 26 janvier 2011 un rapport d'information fait par MM. Gaillard et Sutour sur la politique de cohésion. Cette proposition de résolution s'inscrit dans le prolongement de ce rapport, dont elle reprend les principales orientations.

Premièrement, la commission des affaires européennes refuse de devoir choisir entre politique agricole commune et politique de cohésion. Certes, elle estime naturel que la France, premier bénéficiaire net de la PAC, affiche la défense de cette politique comme une priorité, d'autant que l'avenir alimentaire de l'Europe est en jeu. Elle souligne, toutefois, qu'après 2013 la France cessera probablement d'être bénéficiaire nette au titre de la PAC, en raison de l'application de celle-ci aux nouveaux États-membres.

Elle considère donc que la position française dans les négociations sur les perspectives financières après 2013 ne peut se résumer au seul principe selon lequel toute baisse du soutien à l'agriculture affecterait le bilan de la France, alors que la réforme de la politique de cohésion proposée par la Commission européenne pourrait contribuer à améliorer le bilan financier de notre pays à l'égard de l'Union européenne. C'est pourquoi la proposition de résolution, « appelle le Gouvernement à défendre la politique de cohésion, sans préjudice de la défense de la politique agricole commune ». De plus, elle « recommande d'écarter toute tentative de renationalisation de la politique de cohésion, comme des autres politiques communes ».

Deuxièmement, la commission des affaires européenne approuve sans réserve la proposition de la Commission européenne de créer une nouvelle catégorie de régions intermédiaires, dont le PIB par habitant serait compris entre 75 % et 90 % de la moyenne communautaire. Elle fait valoir que cette réforme pourrait bénéficier, outre la Martinique qui sortira en 2013 de l'objectif « convergence », à dix régions métropolitaines : la Corse, le Languedoc-Roussillon, la Picardie, le Limousin, le Nord-Pas-de-Calais, la Basse-Normandie, la Lorraine, la Franche-Comté, le Poitou-Charentes et l'Auvergne. Au total, tout en réduisant les effets de seuil, l'aide supplémentaire apportée à ces régions pourrait s'élever à 3 milliards d'euros, sans rien retirer aux autres régions françaises relevant de l'objectif « compétitivité ».

En conséquence, la commission des affaires européennes regrette la prudence du Gouvernement français à l'égard de cette proposition, dont il n'accepte le principe qu'à la condition d'une baisse de la part du budget européen dédiée à la politique de cohésion.

La commission des affaires européenne propose, pour sa part, un moyen pour limiter la progression des crédits consacrés à la politique de cohésion. Considérant que les nouveaux États-membres peinent à absorber les fonds européens qui leur sont alloués au titre de la cohésion pour la période 2007-2013, elle demande, dans sa proposition de résolution, « une révision à la baisse des plafonds exprimés en pourcentage du PIB décidés en 2006 pour contenir les transferts financiers au titre de la cohésion vers les nouveaux États membres, dans la mesure où le PIB de ces derniers s'est accru depuis ».

En troisième lieu, la proposition de résolution accorde un intérêt particulier aux régions ultrapériphériques, c'est-à-dire aux quatre départements d'outre-mer qui sont les seules régions françaises éligibles à l'objectif « convergence », ainsi qu'aux régions « visées au troisième alinéa de l'article 174 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne », c'est-à-dire aux régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents, tels que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne. Cette dernière mention a été ajoutée à la demande de notre collègue Jacques Blanc, président du groupe d'études sur le développement économique de la montagne.

Enfin, la commission des affaires européennes s'inquiète du fait que le débat actuel sur la politique de cohésion semble ignorer la problématique rurale, alors que les régions à prédominance rurale représentent 50 % du territoire et 20 % de la population de l'Union européenne. Elle observe que la PAC et la politique de cohésion sont intimement liées, puisque le deuxième pilier de la PAC permet la mise en oeuvre de la seconde politique en milieu rural.

La proposition de résolution se conclut donc en insistant « sur l'importance du maintien d'une enveloppe financière consistante pour le volet non agricole du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ». Telle qu'elle est rédigée, cette proposition que nous a transmise la commission des affaires européennes peut recueillir notre approbation. Je me permettrai toutefois de vous suggérer de la compléter sur trois points.

Premièrement, nous pourrions réaffirmer la légitimité de la France à faire valoir ses propres contraintes budgétaires. Ceux qui ont participé à la réunion de la semaine dernière se souviennent que, dans la version initiale présentée par MM. Gaillard et Sutour, le dixième alinéa de la proposition de résolution préconisait un rééquilibrage « au profit des États contributeurs nets de la politique de cohésion ». Nous avons eu un vif débat sur cette question. De même, cette version initiale comportait un alinéa supplémentaire jugeant « essentiel de ne pas dégrader encore le solde net de la France à l'égard de l'Union européenne ». Ce membre de phrase et cet alinéa ont été supprimés à l'issue du débat commun à nos deux commissions, plusieurs intervenants ayant estimé que raisonner en termes de solde net est contraire à la logique même de la construction européenne, dans laquelle chaque État-membre ne peut pas exiger un exact retour de sa contribution budgétaire. Partageant ce point de vue, je vous propose un amendement qui dit la même chose de façon plus diplomatique.

Deuxièmement, il convient de prendre position sur la création d'une réserve « performance » à l'échelon de l'Union afin d'encourager la poursuite des objectifs de la stratégie « Europe 2020 ». Une partie limitée des ressources consacrées à la politique de cohésion serait mise de côté et allouée, à l'occasion d'une évaluation à mi-parcours, aux États-membres et aux régions dont les programmes contribueraient le plus à la réalisation de ces objectifs. Mon deuxième amendement estime que cette proposition n'est acceptable que si ces objectifs sont définis clairement au préalable et assortis d'indicateurs de résultats mesurables. Faute d'accord sur ces objectifs et ces indicateurs, je ne crois pas qu'il serait prudent de s'engager dans cette logique de réserve « performance », qui risquerait alors de prêter à des controverses sans fin.

Le dernier amendement tend à assouplir la règle du dégagement d'office, c'est-à-dire du reversement des crédits inemployés au budget européen. C'est en début de programmation que cet assouplissement serait le plus utile, car c'est alors que se concentrent les retards au démarrage des projets sélectionnés.

Tels sont les ajouts que je vous propose d'apporter à la proposition de résolution qui nous vient de la commission des affaires européennes, que nous pouvons alors adopter à notre tour.

M. Daniel Raoul. - Je suis d'accord avec ce qui vient d'être dit, mais je m'interroge sur la méthode qui a été suivie. La semaine dernière, nous avons travaillé de conserve avec la commission des affaires européennes, des amendements ont été adoptés, et voilà qu'aujourd'hui vous nous proposez de nouveaux amendements ! La prochaine fois, il faudra travailler autrement.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Il s'agit de la procédure normale : la commission des affaires européennes nous a invités par courtoisie mais nous sommes saisis au fond de cette proposition de résolution. En outre, nos amendements sont complémentaires et ne remettent pas en cause ce que la commission des affaires européennes a décidé.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Alinéa additionnel après l'alinéa 14

M. Rémy Pointereau, rapporteur. - L'amendement n° COM-1 réécrit de façon plus diplomatique le consentement de la France, sous certaines réserves, d'être contributeur net.

L'amendement n° COM-1 est adopté, M. Raoul s'abstenant.

Alinéas additionnels après l'alinéa 18

L'amendement n° COM- 2 est adopté ainsi que l'amendement n° COM-3.

La proposition de résolution est adoptée.