- Mardi 22 novembre 2011
- Avenir de la commission - Échange de vues
- Loi de finances pour 2012 - Mission Ville et logement - Examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2012 - Mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales et compte d'affectation spéciale Développement agricole et rural - Examen du rapport pour avis
- Mercredi 23 novembre 2011
Mardi 22 novembre 2011
- Présidence de M. Daniel Raoul, président -Avenir de la commission - Échange de vues
M. Daniel Dubois. - Monsieur le président de la commission, est-il exact que notre commission va être scindée en deux avec, d'une part, l'économie et, de l'autre, le développement durable ? Quelles seront les compétences de l'une et de l'autre ?
En réunion, certains, ici, se sont prononcés clairement contre ce projet en rappelant, avec raison, que le développement durable relève à la fois du social, de l'économique et de l'environnemental. Au moment où notre pays traverse une crise majeure, l'urgence est d'organiser un Grenelle de l'industrie, et certainement pas de séparer économie et environnement. Nous avons en effet tout intérêt à ce que l'économie de notre pays fonctionne. La décision prise va à l'encontre de cet enjeu !
M. Daniel Raoul, président. - Daniel Dubois, vous en savez autant que moi... Le Bureau du Sénat a décidé la semaine dernière la partition de notre commission. Reste maintenant à déterminer les compétences et le périmètre de la nouvelle commission du développement durable et de l'aménagement du territoire. J'aurais préféré une commission transversale, pour mieux refléter le triptyque du développement durable, économie, société et environnement. Nous n'avons plus qu'à faire la part des choses, à savoir définir le périmètre de chacune des commissions - je ne dis pas la part du feu...
M. Daniel Dubois. - Je propose que nous votions une motion pour maintenir une commission unique !
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Une idée qui n'est pas recevable quand le Bureau s'est déjà prononcé !
Et puis, n'exagérons rien : nos collègues députés n'ont pas non plus de commission transversale, mais une commission du développement durable dont le principe est issu du Grenelle de l'environnement. Sa création ne sera pas un drame, ni pour le pays ni pour le Sénat ! Cette décision s'impose par symétrie avec l'Assemblée nationale. A condition de travailler en bonne articulation, nous répondrons mieux ainsi aux besoins de nos concitoyens.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Plaçons-nous, toutes sensibilités politiques confondues, sous l'égide de la symétrie. Par parallélisme avec l'Assemblée nationale, le président de la commission des finances est issu de la minorité... Laissons un peu de place au dialogue !
Mme Laurence Rossignol. - L'argument n'est pas de nature à m'émouvoir : chacun sait l'acharnement que j'ai mis à défendre la position de M. Philippe Marini ! Le Bureau du Sénat a pris une décision. Il eût été préférable de réfléchir avant, d'autant que nous sommes instruits par l'expérience de l'Assemblée nationale. Je ne partage pas les attendus de Daniel Dubois : la partition de cette commission ne menace pas l'économie nationale. En revanche, le risque est de marginaliser la question de l'environnement. Comment la traiter sans parler du problème tout à fait central des énergies ou encore des transports ? Cela dit, nous devons adopter le même périmètre qu'à l'Assemblée nationale pour des raisons évidentes de fonctionnalité entre les deux chambres...
M. Gérard César. - Non ! Jusqu'à présent, comment pensez-vous que nous fonctionnions ?
Mme Laurence Rossignol. - C'est à notre président, Daniel Raoul, qu'il reviendra d'organiser la transversalité, ce qui ne sera pas simple. Vous le voyez, je suis moins enthousiaste que nos deux collègues précédents !
Mme Mireille Schurch. - Pour des petits groupes politiques comme le mien, une partition ne sera pas très pratique. Des raisons de fond expliquent également que je ne sois pas d'un enthousiasme débordant : distinguer économie et environnement est aberrant au vu de la transversalité des sujets.
Une commission sera plus verte que l'autre, si j'ai bien compris ; je crains que cela ne déséquilibre la discussion. Pour autant, nous nous plierons à la volonté du Bureau du Sénat...
M. Gérard Cornu. - Événement rare, je partage entièrement l'avis de Mireille Schurch !
M. Gérard César. - C'est que lui aussi est...transversal !
M. Gérard Cornu. - Autant j'aurais compris que l'on crée une délégation du développement durable à laquelle chacun aurait pu participer, autant je m'explique mal que le Bureau du Sénat ait adopté une solution dont beaucoup de députés ne sont pas satisfaits. Rien ne nous oblige à nous aligner sur l'Assemblée nationale...
M. Gérard César. - Tout à fait !
M. Gérard Cornu. - Eux sont 577 ; nous 348. Le changement de majorité ne doit pas nous empêcher de continuer à travailler au fond et dans le respect des sensibilités politiques de chacun, comme je m'y emploie avec Alain Fauconnier sur le projet de loi relatif à la consommation. J'espère que cette originalité du Sénat sera conservée.
Enfin, si l'on n'est pas d'accord avec le projet de partition, il faut avoir le courage de ses opinions. Et, en démocratie, cela passe par le vote !
M. Joël Labbé. - Le périmètre est si flou que l'on donne l'impression de créer une commission pour une commission... Peut-être faut-il informer posément le président du Sénat qu'il y a un souci et que nous regrettons le côté transversal de la commission telle qu'elle était ?
M. Gérard César. - Très bien !
M. Joël Labbé. - Je rejoins Mme Rossignol.
M. Robert Navarro. - Il faut savoir raison garder dans l'intérêt du fonctionnement du nouveau Sénat. Plutôt que de nous occuper de problèmes institutionnels et de forme, passons aux vraies questions qui se posent dans notre pays en plein marasme économique. La majorité du Sénat a pris une décision ; à elle de l'assumer !
M. Claude Bérit-Débat. - Si nos collègues de l'UMP sont contre une commission du développement durable, pourquoi ne le font-ils pas savoir à l'Assemblée nationale ? La France est l'un des seuls pays à ne pas en prévoir une...
M. Ladislas Poniatowski. - C'est faux !
M. Claude Bérit-Débat. - L'enjeu, maintenant, est de trouver une façon intelligente de travailler. Des propositions ont été faites ; il revient au président de la commission de les mettre en oeuvre.
M. Jean-Claude Lenoir. - Je veux témoigner en tant que vieux député transformé en jeune sénateur en l'espace de quelques semaines ! L'Assemblée nationale a scindé sa commission de l'économie avant le Grenelle de l'environnement, et d'abord pour des raisons pratiques. Le travail était devenu très lourd, le fonctionnement relativement complexe, vu le nombre de ses membres. D'ailleurs, la commission des affaires culturelles familiales et sociales a connu un sort identique pour les mêmes raisons. Cette situation ne donne satisfaction à personne. Les sujets de l'économie et de l'environnement s'entremêlent et se recoupent sans cesse si bien que les deux commissions sont systématiquement saisies, l'une au fond et l'autre pour avis. Résultat : des réunions en double, des frontières mal établies et des députés mal à l'aise avec la répartition des compétences.
Bref, mieux aurait valu installer une délégation, dont le principe a fait ses preuves dans nos deux assemblées sur les questions touchant aux affaires européennes, que la partition !
M. Ronan Dantec. - Les questions environnementales seront bientôt incontournables. C'est le sens de l'histoire ! Si nous conservons une commission unique, ne risque-t-on pas un embouteillage ? Mieux vaut la partition.
En revanche, cela n'exclut pas la création d'une délégation au développement durable avec la commission des affaires sociales pour tenir compte de la transversalité du sujet.
Mme Laurence Rossignol. - Et une présidence de plus ! Cela fera certainement des heureux...
M. Ronan Dantec. - C'est la conclusion logique de nos débats !
M. Marc Daunis. - Parce ce que le développement durable ne se limite pas à l'environnement, notre commission a de plus en plus de difficultés à embrasser la totalité de la question. Certes, l'interpénétration des champs pose problème, qu'il s'agisse des transports, de l'énergie. Mais la logique est la même pour l'économie sociale et solidaire, dont il faudrait d'ailleurs que notre commission se saisisse totalement : faut-il en conclure que nous devons fusionner avec les affaires sociales pour aboutir à une vraie commission du développement durable ? Toutes ces questions sont légitimes. La première réponse, qui y a été apportée, n'est pas totalement définitive ; nous devrons poursuivre la réflexion...
Soyons honnêtes plutôt que de jouer au théâtre d'ombres : nous avons trouvé un accord global...
M. Gérard Cornu. - Non !
M. Marc Daunis. - ...qui est, aujourd'hui, mis en oeuvre. Le Bureau a pris collectivement une décision de gouvernance, tant sur le nombre de commissions que sur celui des groupes habilités à siéger dans l'hémicycle. Évitons les postures ! Le groupe UMP s'est interrogé sur le coût et la pertinence de cette nouvelle configuration. Sur le premier point, le financement sera assuré globalement par redéploiement, y compris en diminuant des investissements. Quant au second, j'aurais aimé que nos collègues évoquent les groupes de travail. Nous ne pouvons plus fonctionner comme nous l'avons fait depuis trois ans ; nous sommes arrivés aux limites de ce système ! La partition est un élément de réponse à cette situation, parmi d'autres.
M. Gérard César. - Nous avons débattu de cette question au sein du bureau de notre commission. J'ai noté, à cette occasion, une certaine opposition... En outre, il n'y a pas eu d'accord global : le président du groupe UMP s'est seulement entretenu de ce sujet avec le président du Sénat. Une partition serait franchement regrettable quand nous avons toujours travaillé dans un climat consensuel. La solution est qualifiée de grave erreur à l'Assemblée nationale ! Ils étaient 150 députés membres de l'ancienne commission des affaires économiques avant sa partition ; nous, nous sommes 78, 39 appartenant à la majorité sénatoriale et 39 membres de l'opposition. Cette modification du Règlement intérieur devra être approuvée en séance publique. Chacun devra alors voter en son âme et conscience !
M. Gérard Bailly. - J'aurais aimé que le président de la commission nous donne son avis sur cette scission à laquelle je suis défavorable... Va-t-on couper la commission en deux avec 39 membres de part et d'autre ? Nous demandera-t-on notre avis sur notre rattachement ? Enfin, question à laquelle je suis particulièrement sensible, de quelle commission dépendra l'agriculture ?
M. Daniel Raoul, président. - J'aurais préféré, je le répète, une délégation transversale. Le Bureau a pris une décision...
M. Ladislas Poniatowski. - Il a fait une proposition qui devra être tranchée en séance !
M. Daniel Raoul, président. - ...qui devra être entérinée en séance publique. Les avis tranchés étant transversaux, il faudra trouver une majorité... Quand la décision sera votée, nous devrons faire des propositions sur le périmètre en tenant compte de tous les avis, qui sont également recevables.
M. Ladislas Poniatowski. - Le vote en séance portera-t-il globalement sur la partition et le seuil de création des groupes ou sera-t-il scindé ?
M. Daniel Raoul, président. - En 2009, et dans le prolongement de la révision constitutionnelle de juillet 2008, une proposition de résolution modifiant le Règlement avait été examinée. Elle comptait plusieurs articles et avait fait l'objet d'amendements.
M. Gérard César. - Quand ce débat viendra-t-il en séance publique ?
M. Daniel Raoul, président. - L'ordre du jour est arrêté en Conférence des présidents, qui a inscrit l'examen de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat le lundi 19 décembre en fin d'ordre du jour.
Loi de finances pour 2012 - Mission Ville et logement - Examen du rapport pour avis
La commission examine ensuite le rapport pour avis de MM. Claude Dilain et Thierry Repentin, sur les crédits de la mission « Ville et logement » du projet de loi de finances pour 2012.
M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis (logement). - La mission compte trois programmes dédiés à la politique du logement : le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » comprend les crédits de l'hébergement ; le programme 109 « Aide à l'accès au logement » retrace essentiellement les aides personnelles au logement ; et, enfin, le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » finance les aides destinées à la construction et à la réhabilitation de logements sociaux.
Dans le projet de loi de finances initial, les crédits du volet « Logement » de la mission « Ville et logement » affichent une hausse de 3,7 % en autorisations d'engagement (AE) et de 2,3 % en crédits de paiement (CP), contre 2,1 % et 0,7 % après le « coup de rabot » que le Gouvernement a demandé aux députés de voter. Dans la suite de mon propos, je me référerai cependant aux crédits inscrits au projet de loi de finances initial. A mes yeux, ce budget est insincère et n'est pas à la hauteur des enjeux. De fait, l'augmentation, qui intervient après une évolution contrastée en 2011, sera en grande partie absorbée par l'inflation. De plus, elle est le fait de la croissance mécanique des crédits du programme 109, les bénéficiaires des aides personnelles au logement étant plus nombreux en temps de crise. Elle ne résulte en aucun cas d'une volonté politique.
Les crédits du programme 177 sont stables et, donc, insincères. Le secrétaire d'État chargé du logement l'a reconnu lui-même devant notre commission ! Cette sous-budgétisation chronique - il manque près de 80 millions par rapport aux crédits concernés en 2010 - prive les services de l'État et les associations de toute visibilité financière, ce qui nuit gravement à leur action. En outre, cette stabilité apparente masque la réduction de 2 % des crédits destinés à l'hébergement d'urgence. Ce choix, couplé à la contraction des crédits des aides à la pierre, illustre une stratégie bien contestable en pleine crise : la stratégie du « logement, d'abord » correspond en fait à une stratégie du « ni hébergement, ni logement »...
Le programme 109 consacré aux aides personnelles voit ses crédits augmenter mécaniquement de 5,7 %. Pour contenir leur hausse, le Gouvernement a indexé leur évolution sur la croissance, soit 1 %. On en attend une économie de 160 millions, mais à quel prix ? Rien n'interdira aux propriétaires de relever davantage les loyers, ce dont les ménages feront seuls les frais. Je crains donc une recrudescence des impayés de loyer.
Enfin, la chute des crédits du programme 135 marque un nouveau désengagement de l'État en matière de logement social : moins 7,4 % en autorisations d'engagement et moins 27 % en CP ! Pour les aides à la pierre, la diminution atteint 10 % en AE et près d'un tiers en CP, une baisse que ne permet pas de compenser la partie du produit de la « ponction » opérée depuis l'an dernier sur les organismes HLM affectée à la péréquation entre organismes. Autre chiffre qui permet de mesurer la gravité de la situation : la somme du prélèvement opéré sur les organismes HLM (245 millions) et du coût pour ces mêmes organismes du relèvement à 7 % de la TVA (225 millions) sera supérieure au montant des aides à la pierre ! Au final, après prise en compte du prélèvement, celles-ci diminuent de 16 %. À qui doit-on nos bons résultats en matière de financement de logement social que le secrétaire d'État aime tant souligner ? Sûrement pas à l'État ! Celui-ci finance 2,7 % d'un logement construit en prêt locatif à usage social (PLUS), les collectivités territoriales 7,7 %, soit près du triple ! Enfin, le Gouvernement maintenant l'objectif de 120 000 logements sociaux, la subvention unitaire passera à 600 euros pour un PLUS et 9 600 euros pour un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) en 2012, contre 6 000 euros et près de 15 000 euros dix ans auparavant, sans parler du prix du foncier qui a explosé...
Les dépenses fiscales rattachées à ces trois programmes progressent de 4 % environ pour atteindre 13,5 milliards, soit près du double des crédits budgétaires. Si certaines d'entre elles sont utiles - je pense, notamment, au taux réduit de TVA dans le bâtiment - leur poids croissant me semble inquiétant, surtout que plusieurs d'entre elles sont mal calibrées. Le dispositif « Scellier » coûtera ainsi 650 millions en 2012, soit une hausse de 60 %, avec des effets inflationnistes et un dispositif totalement inefficace en termes de zonage et de « loyers de sortie ». L'universalité du « PTZ + », institué par la loi de finances pour 2011, entraîne une véritable dérive budgétaire : plus 25 % d'augmentation en 2012 avec près de 52 % des bénéficiaires qui devraient appartenir aux deux plus haut déciles de la population en termes de revenus ! Après l'annonce du nouveau plan d'économie le 7 novembre dernier, les députés ont voté la suppression du « Scellier » en 2013 ainsi que le recentrage du « PTZ + », qui ne sera plus universel, sur l'habitat neuf. Je salue cette prise de conscience tardive, mais quel héritage lourd et durable pour les finances publiques ! La réduction d'impôt étant répartie sur 9 ans, la suppression du dispositif « Scellier » permettra des économies seulement en 2018.
Les jeunes sont les premiers touchés par la crise du logement, a rappelé le récent rapport du Secours catholique. Leur situation est clairement spécifique : 12 % des moins de 30 ans sont propriétaires, contre 57 % du reste de la population ; surtout, ils sont à 53 % locataires du parc privé, qui est plus coûteux par définition, contre 24 %. Ils connaissent des difficultés importantes : 35 % des personnes bénéficiant d'un hébergement d'urgence ont moins de 25 ans. Leur taux d'effort brut est très supérieur : il atteint 32,1 % pour les moins de 25 ans, 21,3 % pour les ménages de 25 à 30 ans et seulement 11,6 % pour l'ensemble des ménages. Malgré cela, les jeunes sont les grands oubliés de la politique du logement. Rien n'est prévu, sinon des mesures en matière de logement étudiant et une « micro-taxe » sur les « micro-logements » à l'article 42 de ce texte qui, si elle est bienvenue, ne produira que des « micro-effets ». Nous devons engager une réflexion d'ensemble sur l'encadrement des loyers en « zone tendue » et l'institution d'un dispositif de garantie universelle des risques locatifs pour sécuriser l'accès des jeunes au logement.
Je propose donc un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission, comme du nouvel article 64 bis rattaché à la mission. Introduit à l'initiative du Gouvernement, ce dernier proroge le reversement par les organismes collecteurs ayant le statut d'organismes HLM et de SEM des deux tiers du montant de leur collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) aux organismes collecteurs associés de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) jusqu'en 2014. Cette disposition, instituée en 2006 et prolongée une première fois en 2009, est inséparable de la ponction réalisée par le Gouvernement sur les ressources d'Action Logement.
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis (politique de la ville et Grand Paris). - Les crédits du programme « Politique de la Ville et Grand Paris » diminuent de 13 %. Rien d'étonnant pour un programme qui, à géométrie constante, a perdu, en trois ans, le tiers de ses crédits ! Cette baisse est insupportable quand les crédits de droit commun sont notoirement insuffisants dans des territoires réputés difficiles dont le sort est loin de s'améliorer... Un euphémisme au regard du constat dressé par le dernier rapport de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS).
Mes prédécesseurs le soulignaient déjà, le programme 147 représente, au mieux, le quart des dépenses publiques en direction de ces territoires. La politique de la ville ne mérite pas les reproches qu'on lui adresse. Malgré les milliards investis, la situation se dégrade, entend-on dire, ce qui serait la preuve de son inefficacité... Faux ! On ne s'est jamais donné les moyens de régler les problèmes de nos concitoyens qui vivent dans ces quartiers.
Depuis trente ans, un « plan banlieues » en chasse en autre : il fallait « en finir avec les grands ensembles » dans les années 1980, « casser le ghetto » disait M. Jean-Louis Borloo en lançant le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) en 2003. L'imagination et le volontarisme n'ont pas manqué, non plus que la communication autour de ces « plans Marshall » censés résoudre des problèmes toujours plus importants, ceux d'une société qui s'enrichit mais où les pauvres sont plus nombreux et où la cohésion nationale est mise à mal par des mécanismes de ségrégation sociale et urbaine.
Plutôt que des effets d'annonce, les problèmes posés par les territoires pauvres appellent une politique publique pérenne, et d'abord un redéploiement efficace des politiques de droit commun et une plus forte péréquation financière, des axes qui ne relèvent pas du programme 147. Non seulement les dotations de péréquation ne corrigent pas les écarts de richesse, mais aussi, comme le souligne le rapport de nos collègues députés François Pupponi et François Goulard de l'an dernier, l'éclatement des lignes budgétaires en faveur des quartiers empêche leur évaluation, tant quantitative que qualitative. Nous avons, d'un côté, les dotations de péréquation et les moyens que les politiques publiques mobilisent dans les quartiers prioritaires qui sont les principaux leviers de leur transformation, mais représentent une « boîte noire ». De l'autre, le programme 147, beaucoup plus transparent puisqu'on y justifie à l'euro près le lien entre la dépense et le problème à régler territorialement, est bien trop modeste au regard des objectifs fixés ailleurs. Pour preuve, les différents contrats urbains de cohésion sociale peinent à mobiliser les administrations compétentes.
Dans ces conditions, la politique de la ville consiste pour un élu local - mais aussi, je crois, pour un préfet - à passer beaucoup de temps à tenter de résoudre l'équation impossible entre la réalité des territoires et des dispositifs inadaptés. Pour la réussite scolaire, mais aussi pour la tranquillité publique, ou encore pour la formation et l'emploi, les habitants attendent bien davantage des institutions classiques - de l'école, de la police, des organismes de logement social, du service public de l'emploi - que des équipes spécifiquement mises en place pour les quartiers. Quand les moyens spécifiques de la politique de la ville se substituent aux moyens ordinaires, comment parler d'un quelconque « rattrapage » ?
Le programme 147, encore en baisse cette année, aura été réduit d'un tiers en trois ans. Le Gouvernement dira qu'il est parvenu à « limiter la casse », que les réductions budgétaires toucheront surtout les échelons régionaux et nationaux. Cette présentation des choses ne fait que confirmer son manque d'ambition. En 2003, M. Jean-Louis Borloo lançait une politique volontariste de rénovation urbaine, avec le PNRU. En 2008, le président de la République annonçait une « nouvelle politique pour les banlieues », qui pour l'essentiel a consisté à poursuivre le PNRU et à rhabiller des mesures diverses avec le costume neuf du plan « Espoir banlieues »... Malgré ces effets d'annonce, l'État s'est totalement désengagé du financement du PNRU, et nul ne sait comment sera financé le PNRU II, pourtant nécessaire.
La politique de la ville est en panne : non seulement on ne reconduit pas les actions passées, mais on les réduit, et l'on replie les troupes de l'État, amaigries par la Révision générale des politiques publiques (RGPP), en attendant les réformes à venir après l'élection présidentielle... Chacune des cinq actions du programme est en baisse, alors que l'Observatoire national des zones urbaines sensibles vient juste de constater que la situation sociale se dégrade dans les territoires prioritaires. Le ministre du budget nous expliquera que les temps obligent à faire toujours mieux avec moins, le ministre de la ville nous dira tout le bien qu'il pense des associations, et se félicitera d'avoir obtenu que les subventions leur soient versées dès le premier trimestre de l'année au lieu du quatrième - c'est un réel progrès. Mais les chiffres sont là : en deux ans, les crédits consacrés au volet « lien social, citoyenneté et participation à la vie publique » auront diminué de 20 % ! En pleine crise, le Gouvernement retire un cinquième de leurs subventions aux associations et aux centres sociaux de terrain, dont personne ne met en doute l'utilité, en particulier pour l'accès aux droits.
Selon une récente enquête de l'Institut national des études démographiques, 60 % des habitants des zones urbaines sensibles (ZUS) sont des immigrés ou enfants d'immigrés ; et parmi les enfants d'immigrés, qui se sentent eux-mêmes Français à 90 %, ceux qui vivent en ZUS ont nettement moins l'impression que les autres d'être « regardés comme des Français ». Pour la première fois, un institut national a examiné de près la question des origines, le lien à la citoyenneté selon le lieu où l'on habite. Dans Banlieue de la République, un livre publié avec le soutien de l'Institut Montaigne, Gilles Kepel vient de montrer qu'à quelques kilomètres du centre de Paris, on peut aujourd'hui cultiver des valeurs bien éloignées de celles, devenues abstraites, qui ont longtemps fait le creuset républicain. Et pourtant, le Gouvernement réduit de 22 % les crédits alloués, dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale, à l'accès au droit et à la prévention des discriminations ! Vous comprendrez que je vous propose de donner un avis défavorable à ces crédits.
Une seule bonne nouvelle : les zones franches urbaines (ZFU) devaient être supprimées à la fin de l'année et, l'article 64 du projet de loi de finances pour 2012 les proroge jusque fin 2014, en apportant cependant quelques aménagements : pour bénéficier des exonérations fiscales et sociales, les entreprises nouvellement implantées devront employer pour moitié, et non plus pour un tiers, des résidents de ZUS ; en outre, l'exonération fiscale est subordonnée au bénéfice de l'exonération sociale, et seuls seront comptabilisés les salariés touchant moins de deux SMIC. Les ZFU ont permis d'attirer des activités et donc de renforcer la diversité fonctionnelle de ces territoires, sans toutefois augmenter le taux d'emploi de leurs habitants. Veillons à ce que le relèvement de la clause d'emploi ne réduise pas à néant l'efficacité du dispositif. On peut aussi se demander si le délai accordé est assez long pour que des aménagements nécessaires à ces zones soient réalisés et que des entreprises viennent s'y installer. Je défendrai une prorogation de cinq ans au lieu de trois, comme François Pupponi à l'Assemblée nationale : son amendement, d'abord adopté, a été rejeté en seconde délibération à la demande du Gouvernement.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - La situation décrite par les rapporteurs est alarmante. En cette période où l'on invite à la parcimonie budgétaire, que de gaspillage dans la politique du logement ! Que d'injustice aussi ! Car il n'y a pas d'argent là où il en faudrait. Faute de régulation, les loyers s'envolent. Les plus démunis ne sont pas seuls touchés : les classes moyennes aussi doivent supporter des dépenses de logement de plus en plus lourdes.
Certaines mesures fiscales coûtent cher : le dispositif Scellier, qui a suivi le Robien, et le « PTZ+ », qui a succédé à l'exonération des intérêts d'emprunt. Bien plus, ces mesures ont contribué à faire monter les prix, et il faut ensuite financer l'accompagnement social des familles qui ne peuvent plus se loger.
L'argent manque, car on a asséché les sources de financement : je pense au 1 % Logement. Les aides sont désormais versées exclusivement sous forme de subvention, alors qu'il y avait un retour sur prêts. On peut s'attendre à un drame dans quelques années. La « ponction » opérée sur les organismes HLM réduira les moyens dont ils disposent pour rénover et construire. A cela s'ajoute le relèvement du taux de TVA. Pour financer des aides à la pierre, les possibilités ne manquent pas : la taxe sur les logements vacants, pas assez dissuasive, devrait être alourdie, ainsi que les sanctions pour non-respect de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU). Les aides pourraient financer en priorité des logements abordables, en locatif ou en accession à la propriété, pour les couches populaires et moyennes. Il conviendrait également de généraliser la garantie de relogement : elle rassure les propriétaires qui investissent, et les locataires dont les loyers sont sécurisés. Une autre politique du logement est possible, qui ne serait pas nécessairement plus coûteuse !
Quant à la politique de la ville, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) n'a pas atteint son objectif de dépenses. La moitié seulement des programmes ont été financés. Pour lancer un deuxième PNRU, afin de ne pas laisser coexister des quartiers rénovés et en voie de délabrement, au risque d'attiser les tensions et d'empêcher la recomposition urbaine, il faudrait 1 milliard d'euros par an. Le Conseil économique, social et environnemental a voté unanimement en faveur d'un deuxième plan de rénovation urbaine, et il a tracé des pistes de recettes. L'enjeu n'est pas seulement de solidarité sociale, mais de cohésion nationale : il faut redonner confiance à la jeunesse. Nous soutiendrons donc les rapporteurs et déposerons des amendements allant dans le même sens.
Mme Élisabeth Lamure. - Les coûts de construction ne cessent d'augmenter, malgré les nouveaux matériaux, le recyclage, la baisse du besoin de main-d'oeuvre. Pourquoi ? A cause de l'inflation des normes de sécurité, mais aussi de confort, dont on pourrait bien se dispenser. Il faudrait en dresser l'inventaire, et voir quelles économies on pourrait dégager.
M. Marc Daunis. - Je ne suis pas sûr que nous ayons collectivement pris la mesure du problème que représente le logement pour beaucoup de nos concitoyens. Dans les Alpes-Maritimes, département où la demande est forte, seules trois communes respectent la loi SRU ! Entre les objectifs annoncés à chaque programme local de l'habitat (PLH) et la réalité, il y a un gouffre. On manque de terrains pour construire, dit-on. Mais comme par enchantement, il s'en trouve pour les promoteurs privés ! Il y a là un risque d'explosion. Les prémisses sont déjà extrêmement inquiétantes.
Les politiques publiques manquent de cohérence. Comment a-t-on pu maintenir le dispositif « Scellier » à ce niveau et réduire de moitié en dix ans les crédits affectés aux prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) ? Le logement est une compétence de l'État ! S'il veut la transférer aux collectivités, qu'il le fasse, mais qu'il cesse alors de leur faire la leçon ! Car le prix du foncier et les coûts de construction pèsent déjà lourdement sur les budgets communaux et intercommunaux.
M. Yannick Vaugrenard. - La dramatique pénurie de logements touche de nombreuses familles, y compris des enfants. N'attendons pas un fait divers pour légiférer ! Il faut agir à froid. On parle d'un coup de rabot, mais nous constatons plutôt des coupes budgétaires : les crédits de paiement du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » sont en baisse de 27 %. De même, les associations qui oeuvrent pour le lien social voient leurs subventions reculer de 20 % !
Les jeunes sont les premiers touchés : 35 % des personnes recueillies dans les centres d'hébergement d'urgence ont moins de 20 ans. Dans quelle société vivons-nous ? Sur un tel sujet, nous devrions pouvoir transcender les clivages politiques.
J'ai assisté avec intérêt à l'audition de M. Benoist Apparu. Il faut souligner que le dispositif « Scellier » pèsera encore sur les finances publiques pendant neuf ans ! Ce sera un lourd héritage pour le prochain Gouvernement. Thierry Repentin, rapporteur pour avis a dit que les dépenses fiscales augmenteraient pour atteindre 13,5 milliards, soit 4 %. De quoi s'agit-il exactement, et ces dépenses sont-elles destinées à croître au cours des prochaines années, quoi que nous fassions ?
Le coût du logement, qu'Élisabeth Lamure a évoqué, s'explique en partie par celui des terrains. Dans les Pays-de-la-Loire, nous cherchons depuis sept ans à créer un Office public foncier régional, mais nous n'obtenons pas l'accord du Gouvernement ! Le problème se pose sur la côte, mais aussi dans les zones périurbaines, en particulier pour les jeunes. Bientôt, le littoral ne sera plus habité que par des retraités argentés!
M. Daniel Dubois. - Le logement traverse en effet une crise majeure. Mais contrairement à ce que j'entends, l'argent public est devenu si rare qu'il faudra continuer à faire appel à l'argent privé, tout en encadrant davantage les incitations : le dispositif « Scellier » par exemple pourrait être mieux ciblé.
M. Marc Daunis. - Ce ne serait plus le Scellier...
M. Daniel Dubois. - Il y a un problème de financement : les collectivités doivent payer jusqu'à 35 000 euros pour un logement en prêt locatif à usage social (PLUS). On peut aussi incriminer les pesanteurs administratives, la rigidité des normes et des documents d'urbanisme : il faut parfois quatre à cinq ans pour faire aboutir un projet ! L'action publique doit être rendue plus efficace.
M. Charles Revet. - Face à ce problème récurrent, il faut apporter une réponse sociale aux importants besoins des locataires et aspirants à la propriété, sans oublier la dimension économique - c'est un moteur du développement. Notre commission devrait se pencher sur les causes, pour mieux trouver les remèdes.
M. Marc Daunis. - Oui !
M. Charles Revet. - C'est vrai, les normes sont de plus en plus contraignantes. Toute ma vie d'élu, j'ai construit. Dans les années 1965-1970, dans ma commune, une famille pouvait acheter un logement achevé pour moins de 100 000 francs ; quinze ans plus tard, il fallait 100 000 euros ; aujourd'hui, pour cette somme, on n'a que le terrain ! La France est le pays d'Europe où il y a le plus d'espace disponible ; mais on a adopté des règles d'urbanisme si contraignantes que les terrains constructibles sont rares, et la rareté fait la cherté ! Les organismes HLM possèdent aujourd'hui un patrimoine important, les taux d'intérêts sont bas...
M. Marc Daunis. - Ils remontent !
M. Charles Revet. - Ils restent supportables ! Bref, alors que toutes les conditions sont réunies pour que les organismes construisent, ils manquent de terrains ! Nous avons contribué à cette situation en adoptant des normes trop rigoureuses.
M. Ronan Dantec. - Nous traitons ici d'une politique socle. La crise dans le logement est en partie responsable du sentiment de déclassement d'une partie des classes moyennes, car les loyers pèsent lourdement dans leur budget. J'ai été surpris d'entendre dire que les coûts de construction avaient explosé : c'est faux ! C'est le prix des terrains qui a augmenté, à cause de la spéculation foncière. Pour certaines opérations, l'achat du terrain coûte aussi cher que la construction.
On dénonce des normes trop contraignantes, comme si les aberrations du passé n'avaient pas elles aussi un coût induit pour les familles et pour les pouvoirs publics ! Il est d'ailleurs normal que les coûts de construction aient légèrement augmenté, car ce secteur était naguère fondé sur l'exploitation de travailleurs mal payés.
On manquerait de foncier ? Mais on en gaspille tant et plus pour des lotissements au milieu de nulle part ! Les terrains sont là, encore faut-il en user rationnellement.
Réfléchissons aux moyens de mieux mobiliser l'argent public et l'argent privé. Nous faisons aujourd'hui les frais d'une stratégie qui a consisté à favoriser les riches ou les classes moyennes supérieures, qui ont vu leur patrimoine s'apprécier, alors que le plus grand nombre peine à se loger. Une véritable taxation des plus-values immobilières permettrait de maîtriser le prix du foncier. Les aides publiques doivent être prioritairement destinées au logement social ou accessible. Je doute que le sujet fasse consensus.
M. Martial Bourquin. - Si le logement est une cause nationale, pourquoi diminuer ses crédits de 27 % ? J'assistais hier à une réunion du comité de pilotage de l'ANRU. Après avoir beaucoup démoli, on ne reconstruit pas assez. Pourtant des terrains existent et leur prix n'est pas exorbitant - les offices HLM en sont d'ailleurs souvent propriétaires. Mais le comité d'engagement n'obtient pas le feu vert du Gouvernement, parce qu'il n'y a plus d'argent. On nous fait lanterner depuis un ou deux ans !
Peut-être la réglementation est-elle parfois trop tatillonne. Mais ne reproduisons pas les erreurs du passé ! Tous les bâtiments neufs doivent être à basse consommation, et offrir un minimum de confort : du logement social, ce n'est pas du logement de bas de gamme !
La politique du logement repose sur un triptyque démolition, reconstruction, réhabilitation. Mais le dispositif Scellier ne fonctionne pas : combien de logements vides, qui n'ont jamais été loués, alors que les besoins sont criants ?
M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis. - Le logement est l'une des préoccupations majeures de nos concitoyens. Selon un sondage publié cet été, 80 % d'entre eux se déclarent insatisfaits de la politique menée par l'État dans ce domaine ; ils sont un peu plus indulgents pour les collectivités, à l'égard desquelles le taux d'insatisfaction est d'environ 50 %. Et lorsqu'on demande aux Français ce qui les inquiète pour l'avenir de leurs enfants, ils citent d'abord l'emploi, puis le pouvoir d'achat, et en troisième lieu le logement. Ces problèmes sont d'ailleurs liés, puisque le logement est devenu le premier poste budgétaire des familles. Or il ne s'agit plus depuis bien longtemps d'une politique nationale prioritaire.
Cette politique échappe d'ailleurs en grande partie au Parlement, puisque l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et l'ANRU sont désormais financées par des ressources non budgétaires, le 1 % Logement et une ponction sur la trésorerie des offices HLM. Le budget de 450 millions d'euros d'aide à la construction de logement sociaux est inférieur au montant de cette ponction et du produit du relèvement du taux de TVA de 5,5 à 7 % ! Dans ces conditions, le rapporteur pour avis que je suis pourrait vous proposer de supprimer toute aide et toute ponction, et de laisser aux collectivités le soin de soutenir la construction. Elles doivent d'ailleurs déjà mettre la main au portefeuille !
Dans ce domaine, les niches fiscales sont de plus en plus coûteuses, et la fiscalité en général encourage la hausse des prix : pour échapper à la taxation des plus-values, les propriétaires attendent quinze ans pour vendre et contribuent à la rareté des terrains ! Il faudrait au contraire les inciter fiscalement à vendre au plus vite une fois leur terrain devenu constructible. Il n'est pas illégitime de les mettre à contribution, car c'est le maire ou le président de l'intercommunalité, et non pas eux, qui créent de la richesse en rendant un terrain constructible.
Oui, la multiplication des normes a un coût. Nous avons légiféré après un accident dans un ascenseur, légiféré à nouveau après un incendie qui s'était déclaré dans un bâtiment. La loi du 11 février 2005 dite loi « Handicap » exige même que la totalité des nouveaux logements soient accessibles aux personnes handicapées. Il faudra en débattre avec la commission des affaires sociales car le renchérissement des logements crée de l'exclusion. La surface moyenne des logements achetés diminue alors, car les familles doivent en rabattre sur leurs aspirations, et les organismes construisent plus petit et moins cher.
La défiscalisation a eu des effets pervers : des officines vendent des logements à des prix bien supérieurs à ceux du marché. Une étude récente de l'Inspection générale des finances montre que 80 % des logements concernés sont achetés sur plans, et que pour la plupart les propriétaires n'habitent pas dans la région, et ne connaissent donc pas les prix locaux. On vend des produits de défiscalisation plutôt que des logements ! Il en va de même outre-mer : les aides consenties via la défiscalisation coûtent 30 % plus cher que les seuls logements sociaux construits grâce à la ligne budgétaire unique (LBU). En période de disette budgétaire, on peut se demander s'il est légitime de payer plus cher la construction de logements inaccessibles au plus grand nombre, que de financer des logements accessibles. Sur ce sujet, nous pourrions avoir un débat dépassionné. Je ne suis pas hostile à toute défiscalisation, car nous avons besoin des investisseurs privés. Mais il faut imposer des contreparties aux avantages consentis, comme le plafonnement des loyers. Le Premier ministre a décidé de supprimer la « niche Scellier », mais la dépense ne commencera à baisser qu'à l'issue du prochain quinquennat ! Voilà pourquoi il faut privilégier les dépenses budgétaires, mieux contrôlables.
La loi de solidarité et de renouvellement urbains, ce symbole honni, est devenue peu à peu consensuelle : chacun reconnaît, même le secrétaire d'État, qu'elle a permis de construire des centaines de milliers de logements. Mais elle n'a pas suffi à rattraper le retard accumulé. Je proposerai de relever le seuil de 20 %, tout en privilégiant le dialogue avec les élus. Certaines communes préfèrent encore payer une pénalité plutôt que de respecter le seuil légal : c'est inadmissible, et les sanctions devront être revues. Il faudra aussi inciter les communes à privilégier les PLAI, économiquement plus accessibles. Nous y reviendrons dans quelques semaines. En attendant, je vous invite à lire les rapports de l'IGF : un inspecteur des finances est parfois mieux entendu, hélas, qu'un parlementaire... En donnant un avis défavorable aux programmes de la mission « Ville et Logement », nous susciterons peut-être une prise de conscience !
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Oui, un deuxième PNRU est nécessaire : les maires de toutes couleurs politiques le disent. Il y faudra 9 milliards d'euros entre 2013 et 2018. Or l'État s'est désengagé financièrement. Les conséquences sont désastreuses : le conseil d'administration et les comités d'engagement de l'ANRU, sous l'influence des bâilleurs de fonds, refusent les projets où la qualité de l'espace public occupe trop de place, et ne veulent reconstruire que des logements, au détriment de la pluralité fonctionnelle des quartiers. Ce n'est pas le sens du renouvellement urbain voulu par M. Jean-Louis Borloo.
Comme l'a dit Marc Daunis, tout le monde ne se rend pas compte de la gravité de la situation : 5 à 6 millions de personnes vivent dans les quartiers défavorisés. Ce que je crains, ce ne sont pas des émeutes mais la hausse de l'abstention, qui atteint parfois 70 % : cette abstention est active et non passive, ce qui témoigne d'un rejet. Je vous renvoie au livre de Gilles Kepel. A terme, on peut craindre des dérives peu républicaines.
En effet, Yannick Vaugrenard, le rabot est mal réglé ! En déplacement à Montfermeil, le ministre de l'Intérieur a exigé que les immigrés apprennent mieux le français : fort bien. Mais le Gouvernement réduit de 20 % les subventions aux associations qui le leur enseignent !
L'un des rares défauts du premier PNRU, c'est de n'avoir pas exigé assez de reconstructions : le taux de reconstruction n'atteint que 80 %, alors que les besoins sont immenses dans certaines régions. La stratégie de l'ANRU a évolué au fil des ans : d'abord très favorable à la démolition et à la reconstruction, elle a compris que la résidentialisation et la réhabilitation coûtaient moins cher et produisaient de meilleurs effets. Mais on reconstruit trop souvent sur place, alors que l'esprit de la loi était de disséminer les logements sociaux.
Enfin, Daniel Dubois, je serais enchanté que de l'argent privé soit investi dans les banlieues !
M. Daniel Dubois. - Cela arrive parfois, mais c'est difficile...
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Et je plaide moi aussi pour que le dispositif « Scellier » soit mieux encadré.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement ».
M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis. - J'ai déjà dit pourquoi j'étais défavorable à l'article 64 bis qui proroge de trois ans le reversement par les organismes HLM d'une partie du 1 % logement aux comités interprofessionnels du logement. Mieux vaut utiliser cet argent pour construire
La commission émet un avis défavorable à l'adoption de l'article 64 bis rattaché.
M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis. - Les députés ont recentré le PTZ+ sur l'habitat neuf et l'ont soumis à un plafond de ressources, car on parlait d'effet d'aubaine pour les riches. Avec cet amendement, je vous propose cependant de compléter l'article 46 bis non rattaché, pour octroyer le bénéfice du PTZ+ aux locataires d'un logement social souhaitant l'acquérir : le prix de vente est modique, puisqu'il est inférieur de 30 % à l'estimation des Domaines, et les locataires concernés sont sous plafond de ressources. Cette mesure concernerait environ 6 000 ventes par an, souhaitées par les conseils d'administration des organismes HLM. Le ministère ne veut-il pas les encourager à vendre leurs logements ?
M. Daniel Dubois. - L'amendement est intéressant : il aiderait les organismes HLM auxquels on demande de vendre pour construire, ainsi que les acquéreurs.
M. Charles Revet. - Lorsque je présidais un OPAC, la vente d'un logement nous permettait d'en construire deux. Je souhaiterais que le produit des cessions soit impérativement consacré à la construction de nouveaux logements, bien que je ne sache pas comment formuler cette exigence.
M. Daniel Raoul, président. - En clair, vous ne voulez pas que l'État ponctionne cette ressource.
M. Charles Revet. - Ça non plus, mais je pensais réellement à l'usage que les organismes feraient du produit de la vente.
L'amendement à l'article 46 bis est adopté.
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - J'ai indiqué dans mon propos pour m'en féliciter que les ZFU seront prorogées. Mon amendement à l'article 64 pérennise cette bonne nouvelle : les zones franches urbaines seront prorogées, et l'amendement propose que ce soit jusque fin 2016 au lieu de fin 2014, pour des raisons évidentes d'attractivité.
L'amendement à l'article 64 est adopté.
Loi de finances pour 2012 - Mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales et compte d'affectation spéciale Développement agricole et rural - Examen du rapport pour avis
Puis, la commission examine le rapport pour avis de M. Gérard César, Mmes Odette Herviaux et Renée Nicoux, MM. Henri Tandonnet et Raymond Vall, sur les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » du projet de loi de finances pour 2012.
M. Daniel Raoul, président. - Nous allons maintenant entendre les cinq rapporteurs pour avis avant de passer la parole aux membres de notre commission. Je me demande d'ailleurs s'il ne faudrait pas limiter les temps de parole...
Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis. - Je m'efforcerai d'être rapide.
Cette mission contient les crédits confiés au ministère de l'agriculture pour conduire la politique agricole nationale. L'enseignement technique agricole, l'enseignement supérieur agricole et la recherche relèvent d'autres missions interministérielles.
Avec 3, 566 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 3,598 milliards d'euros en crédits de paiement, en baisse respectivement de 0,6 et de 2,1 %, l'enveloppe 2012 est conforme à la tendance proposée par la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014. L'Assemblée nationale a ajouté 210 millions d'euros au programme 154 pour compenser la perte subie par la Mutualité sociale agricole avec la baisse des charges sociales dues au titre des salariés permanents.
En réalité, le budget de l'agriculture est frappé par la cure de rigueur imposée au pays, puisqu'il contribue au milliard d'économies à hauteur de 22 millions d'euros, dont 15 au détriment de l'intervention économique, 3,1 environ sur la forêt, 2,4 sur la sécurité sanitaire et 1,5 sur la conduite de la politique agricole. S'il ne baisse pas davantage, c'est à cause de l'ampleur des dépenses contraintes. En effet, l'État ne saurait se soustraire aux contreparties nationales d'aides communautaires comme l'indemnité compensatoire de handicap naturel, soit 248 millions d'euros. Dans le même esprit, la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante représente 165 millions d'euros. Enfin, la compensation par le budget d'exonérations de charges auprès des organismes sociaux atteints 500 millions d'euros sur les 2 milliards du programme 154.
Tout comme les budgets des autres missions, celui-ci a été construit en appliquant une réduction de 7,5 % en deux exercices aux dépenses de fonctionnement de l'État et de ses opérateurs, à l'exception notable de l'Office national des forêts cette année, avec les résultats suivants :
Avec 86 % de crédits d'intervention, le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » concentre les crédits d'intervention économique au profit du secteur agricole. Avant les 210 millions ajoutés par l'Assemblée nationale, il baissait de 1 % en autorisations d'engagement et de 2,2 % en crédits de paiement.
Le programme 149 « Forêt », que présentera Gérard César, baisse de 1,8 % en autorisations d'engagement à 353 millions d'euros, et de 2,4 % en crédits de paiement à 362 millions d'euros.
Les dotations du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » diminuent pour la troisième année consécutive, passant sous la barre des 500 millions d'euros. La réduction des crédits de paiement atteint 15 % depuis 2009.
Le programme 215, enfin, comprend les moyens du ministère, les crédits de personnel représentant 650 millions d'euros sur les 750 millions du programme.
Au-delà des crédits, le budget révèle les priorités de la politique agricole, la première priorité du Gouvernement étant la baisse des charges sur le travail agricole. Après les allègements appliqués l'an dernier au travail saisonnier, l'Assemblée nationale a introduit l'article 48 bis pour diminuer les charges sur le travail permanent. Le financement de cet allègement est curieux, puisque l'Assemblée nationale a introduit une taxe sur les boissons sucrées et une autre sur les boissons avec édulcorants. Dans les deux cas, la filière agro-alimentaire sera touchée. Notre commission des finances a proposé de supprimer ces taxes, preuve qu'il est possible de faire autrement. Cet allègement doit être en outre financé en partie par le relèvement de la taxe intérieure de consommation sur le fioul domestique utilisé comme carburant dans l'agriculture, ce qui revient à faire payer les agriculteurs pour soutenir l'agriculture ! Certes, les productions gourmandes en main d'oeuvre, notamment celle de fruits et légumes, sont concurrencées à l'intérieur même de l'Union européenne par des pays où les rémunérations sont plus faibles, mais quelle sera l'efficacité de cet allègement ? Réduire d'un euro le coût du travail ne rendra pas nos productions plus compétitives face à celle des pays pratiquant le dumping social et fiscal, à commencer par l'Allemagne. En limitant l'allègement aux bas salaires, on entretient la précarité et les faibles rémunérations. Je crains que les effets d'aubaines induits par ce dispositif ne lui fassent manquer sa cible malgré un coût considérable pour les finances publiques, puisque la prise en charge des exonérations de charges sociales excédera désormais 700 millions d'euros, soit un bon tiers des crédits du programme 154. Plutôt que de se lancer dans une course au moins-disant social perdue d'avance, mieux vaudrait avoir une stratégie d'harmonisation européenne et valoriser nos productions pour justifier les différentiels de prix : une fraise produite dans des filières de qualité est bien meilleure et coûte légitimement plus cher que celle gorgée d'eau et sans goût produite sous serre et importée à bas prix. Ne nous trompons pas de stratégie.
Deuxième remarque, la politique agricole du Gouvernement est mise en échec sur plusieurs axes majeurs et tout d'abord sur l'installation des jeunes agriculteurs : moins d'une installation est aidée pour deux départs. On dénombrait 40,5 % d'installations aidées en 2010 ; on devrait à peine atteindre 45 % cette année, alors que l'on visait 49 %.
Les assurances couvrant les aléas climatiques progressent aussi moins que prévu : le taux de couverture est de 30 % au lieu de 49 % sur les grandes cultures, de 17 % au lieu de 29 % sur la vigne, de 17 % au lieu de 27 % pour le maraîchage et à peine de 3 % en cultures fruitières. Les assureurs ont fermé les contrats lors de la sécheresse du printemps... Le financement des crises revient donc à la puissance publique.
La contractualisation progresse également très lentement. Les améliorations constatées par les éleveurs laitiers tiennent plus aux évolutions des prix du marché qu'à une meilleure entente avec les industriels. Certains contrats proposés étaient d'ailleurs scandaleux ! En outre, certains éleveurs sont contraints d'arrêter la production laitière faute de collecte maintenue par le contrat.
Le tableau n'est pas plus brillant pour les plans de développement des filières. La ligne budgétaire consacrée à la promotion et l'orientation des filières pour France Agrimer, baisse à moins de 100 millions d'euros pour 2012. Faudra-t-il bientôt privilégier certaines filières par rapport à d'autres ?
Or, le contexte actuel est lourd de menaces et d'incertitudes pour l'agriculture. La première tient à la réforme de la PAC. Dévoilé fin juin 2011, le projet de cadre financier pluriannuel pour 2014-2020 est moins catastrophique que redouté, puisqu'il maintient les dépenses de la PAC à leur niveau de 2013 en prix constants, soit 371,7 milliards d'euros, dont un peu moins d'un quart sur le deuxième pilier. En septembre, la Commission de Bruxelles a dévoilé le nouveau fonctionnement de la PAC, basé sur le verdissement de 30 % des aides directes, la convergence progressive en Europe, le plafonnement des aides, mais aussi le manque d'ambition en matière de régulation et d'organisation commune de marché. La Commission européenne est sur ce point aussi timide que le récent G20 agricole a été décevant : le seul point d'accord a concerné la mise en place d'un système d'information mondial sur les stocks pour éviter la spéculation, mais rien n'a été décidé pour la combattre. Lutter contre la financiarisation de l'agriculture n'est pas à l'ordre du jour...
La deuxième incertitude porte sur la conjoncture. Portée par la demande extérieure, tirée par l'exportation et confortée par la hausse des prix des céréales, l'agriculture française connaît globalement une année 2011 favorable malgré quelques crises. La bonne tenue des prix perdurera-t-elle en 2012 ? Rien n'est certain, mais le plan d'austérité va sans aucun doute réduire la croissance. Or, la dépression de la consommation intérieure pourrait avoir des répercutions sévères pour certaines filières comme les fruits et légumes, le lait ou la viande.
A l'aune des résultats obtenus et des incertitudes sur notre avenir, j'émets donc trois observations sur le budget proposé pour 2012. La première est qu'il est vulnérable à toute nouvelle crise. Les crédits de sécurité sanitaire sont calculés au plus juste. Une nouvelle fois, le Fonds national de garantie des calamités agricoles devra être abondé par des transferts internes au programme 154. Je souhaite que la commission ait d'ailleurs une meilleure visibilité sur les mouvements parfois substantiels opérés en cours d'année entre dispositifs au sein du programme. Un seul exemple : les 25 millions d'euros du plan d'action pour la filière fruits et légumes présenté en septembre sont captés sur les enveloppes prévus par le dispositif Agriculteurs en difficulté (Agridiff), les prêts bonifiés et FranceAgrimer.
Deuxième observation, peu de crédits vont à l'action structurelle sur le monde agricole. Outre les 700 millions d'euros désormais consacrés à compenser des exonérations de charges, plusieurs dispositifs constituent essentiellement des aides au revenu, qu'il s'agisse de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante, de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels, de la prime herbagère agro-environnementale ou de la dotation jeunes agriculteurs. Finalement, l'ajustement se fait sur les crédits d'orientation : le plan de modernisation des bâtiments d'élevage est simplement maintenu à l'étiage avec 30 millions d'euros, tandis que le plan de performance énergétique est très affaibli.
Troisième observation, la baisse des effectifs trouvera un jour ses limites. Cette année encore, les moyens de fonctionnement sont rognés avec 375 suppressions d'emplois sur le programme 215, 66 suppressions sur le programme 206 et de nouveaux efforts demandés à l'Agence de services et de paiements (ASP), à l'Agence nationale de sécurité sanitaire (ANSES) et même à FranceAgrimer malgré ses missions supplémentaires comme la tenue de l'Observatoire des prix et des marges.
L'essor de l'agriculture ultra-marine, enfin, constitue un axe prioritaire du Gouvernement, comme cela a été annoncé en 2009 à l'issue des états généraux de l'outre-mer. Les secteurs de la banane et de la canne à sucre prédominent dans les DOM et bénéficient d'aides importantes, critiquées en février 2011 par la Cour des comptes dans son rapport public. Le maintien des aides nationales est pertinent, car il est illusoire de compter sur leur disparition pour améliorer la performance de l'agriculture ultramarine au moment où l'accord de Genève de l'année dernière sur la banane et les accords abaissant les protections douanières entre l'Union européenne et plusieurs pays sud-américains rendent la concurrence plus sévère. Il serait cependant souhaitable que l'appui public soit renforcé pour diversifier l'agriculture outre-mer et permettre son développement endogène. Les cultures maraîchères et fruitières, l'élevage et l'aquaculture ont un potentiel important.
Malgré cette dernière note plus positive, et bien que nous soyons d'accord sur de nombreuses questions touchant l'agriculture, ce budget soutient une politique agricole qui ne satisfait pas nos attentes et n'est pas à la hauteur des enjeux actuels. J'émets donc un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.
Mme Odette Herviaux, rapporteure pour avis. - Partageant l'analyse de Renée Nicoux, je me concentrerai sur trois sujets qui me tiennent particulièrement à coeur. L'installation des jeunes agriculteurs, d'abord. Il est justifié de l'avoir érigée en priorité nationale, puisque la population des exploitants agricoles vieillit : plus de 40 % d'entre eux ont plus de 50 ans, mais seulement 13 % moins de 35 ans, au lieu de 18 % il y a une dizaine d'années. Les auteurs du dernier dossier de l'Institut de l'élevage sur les perspectives en bovin allaitant après 2015 évoquent une véritable bulle démographique, dont il faudra gérer les conséquences à partir de la période 2015-2020.
M. Gérard Bailly. - Les 35 heures !
Mme Odette Herviaux, rapporteure pour avis. - La survie de certaines filières est compromise à terme, ainsi de l'élevage porcin. Sans installation, pas de continuité des exploitations, mais aussi moins de progrès technique, car les jeunes agriculteurs ont désormais une haute technicité économique et environnementale grâce à leur formation.
Certes l'enveloppe est reconduite à l'identique pour 2012, avec 55 millions d'euros pour la part nationale de la dotation jeunes agriculteurs, cofinancée à 50 % par le FEADER, 53 millions d'euros pour les prêts jeunes agriculteurs après une hausse des autorisations d'engagement devant compenser le désengagement communautaire sur cette ligne, et 11,5 millions d'euros pour le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture qui alimente les programmes pour l'installation et le développement des initiatives locales. A ces crédits budgétaires s'ajoutent des aides fiscales, dont la principale est l'abattement dégressif sur les revenus des jeunes agriculteurs pendant les cinq ans qui suivent l'installation, pour un coût estimé à 42 millions d'euros. Mentionnons également l'exonération de taxe foncière. Au total, l'installation est réellement soutenue économiquement par l'État et par l'Union européenne, pour environ 350 millions d'euros par an, mais seulement 13 300 installations en ont bénéficié en 2009 et en 2010, ce qui ne suffit pas à assurer le renouvellement des générations.
D'autres freins s'ajoutent aux difficultés économiques de l'installation : la disponibilité du foncier, tout comme la nécessité de financer un investissement de départ toujours plus lourd malgré la frilosité bancaire sont pointées par les jeunes agriculteurs. Mon inquiétude sur ce budget 2012 vient précisément des coupes qui affectent les crédits d'accompagnement à l'installation : les missions des ADASEA relèvent désormais des chambres d'agriculture, mais sans transfert de crédits. A elles de se débrouiller pour faire mieux avec une dotation passée de 14 millions il y a deux ans, à 2 millions en 2012 avant de disparaître en 2013.
Au demeurant, il ne faut pas s'en tenir à la distribution passive de crédits, car la réussite de la politique d'installation s'apprécie à l'aune des résultats obtenus sur le terrain, qui varient selon les régions et les productions. Je salue au passage le rôle des collectivités territoriales qui complètent les dispositifs européens et nationaux.
L'installation est propice à une réflexion sur les changements à introduire dans les exploitations. Je suis favorable à la contractualisation des engagements entre l'État, les collectivités territoriales et le jeune agriculteur, dont le parcours d'installation pourrait excéder cinq ans. Une politique dynamique d'installation est nécessaire pour maintenir l'agriculture à la française, à laquelle nous sommes attachés. J'observe à ce propos que les agrandissements successifs gênent les reprises en rendant toujours plus ardu l'accès des jeunes à la terre.
Ma deuxième remarque concerne la sécurité sanitaire. L'année 2011 a rappelé l'exigence très élevée de nos concitoyens en la matière. Des décès suspects en Allemagne ont mis à mal l'ensemble de la filière du concombre en mai. Les enjeux de santé publique et les enjeux économiques sont totalement imbriqués. Consacré à la sécurité sanitaire de l'alimentation, le programme 206 doit relever le défi. Malgré la priorité toujours affichée de l'État, ses crédits diminuent pour la troisième année consécutive, pour passer en dessous des 500 millions d'euros. Environ 60 % de la baisse s'explique par l'extinction de la dette de l'État envers le service public de l'équarrissage : l'action correspondante perd 9,5 millions d'euros de crédits de paiement, pour s'établir à 4 millions d'euros, coût en régime de croisière de ce qu'il reste à l'État en matière d'équarrissage : les animaux morts dans les exploitations outre-mer ou sur la voie publique. L'autre partie de la baisse provient d'une réduction de 3 % des moyens de lutte contre les maladies végétales ou animales. Il n'y a pourtant pas lieu d'être optimiste sur ce point, car la menace de maladies plus rares est bien réelle, tant en matière végétale qu'animale.
Enfin, l'enveloppe consacrée à la sécurité sanitaire, notamment aux services vétérinaires, est stable. Concrètement, les services ministériels et l'ANSES doivent trouver en interne des marges de manoeuvres pour faire face à la progression naturelle de leurs charges.
En termes d'effectifs, le programme 206 connaît une nouvelle baisse de 66 équivalents temps plein pour 2012, après la suppression de 117 équivalents temps plein en 2011. Cette évolution inquiétante touche les services centraux et les services déconcentrés, qui ont accueilli les services vétérinaires. Pourtant, les missions des services vétérinaires et des services déconcentrés du ministère sont de plus en plus nombreuses, avec la mise en oeuvre du plan ecophyto 2018, le suivi sanitaire des élevages et la participation au programme national pour l'alimentation. Le syndicat national des inspecteurs de santé publique vétérinaire constate avec inquiétude le désarmement progressif de notre arsenal de sécurité sanitaire, actuellement point fort de la France - je rejoins ici les inquiétudes exprimées par Evelyne Didier concernant la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).
De son côté, l'ANSES reçoit 66,5 millions d'euros depuis le programme 206, en baisse de 1,6 million en autorisations d'engagement et de 0,4 million en crédits de paiement par rapport à 2011.
Les États généraux du sanitaire avaient posé début 2010 une vraie ambition d'excellence sanitaire. Or il n'y a pas d'excellence sans moyens. Et investir dans la sécurité sanitaire nous évitera de dépenser demain des centaines de millions d'euros pour régler les conséquences des crises.
Ma troisième remarque concerne la pêche qui, quoiqu'importante pour l'économie littorale, décline depuis 20 ans. La France compte 4 800 navires et 20 000 marins ; la valeur des ventes des pêches maritimes métropolitaines stagne, alors que la consommation de poisson progresse ; le déficit commercial se creuse. La réforme de la politique commune de la pêche est en marche mais ne nous convient pas : la Commission européenne prône la marchandisation des quotas et leur réduction drastique afin d'atteindre le rendement maximum durable dès 2015 sur toutes les espèces. La démarche partenariale entre pêcheurs et scientifiques initiée par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche était la bienvenue. Je regrette que ce soient les secteurs qui l'ont le mieux mise en oeuvre qui soient attaqués. À peu près maintenus pour 2012 aux alentours de 60 millions d'euros, les crédits pour la pêche et l'aquaculture sont largement absorbés par les plans de sortie de flotte et la contribution de l'État à l'assurance-chômage intempérie. Une vision plus offensive libérerait davantage les crédits pour développer de nouveaux navires et soutenir des projets aquacoles innovants. Je salue la poursuite des contrats bleus en 2012, au delà de la fin du plan pour une pêche durable et responsable. Je regrette que ne soit pas abordé l'enjeu majeur de la modernisation des équipements : les navires vieillissent, alors que les conditions de sécurité à bord doivent être améliorées, puisque ce secteur est le plus accidentogène de tous.
Enfin, comme l'avaient souhaité les rapporteurs l'année dernière, j'estime qu'il serait utile de réunir les crédits pêche et aquaculture dans un programme spécifique. A défaut, je me joins à Charles Revet pour demander au Gouvernement de réaliser un document transversal recensant l'ensemble des interventions publiques à destination du milieu marin.
Tout comme Renée Nicoux, je suis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.
M. Gérard César, rapporteur pour avis. - Renée Nicoux ayant repris cette année la lourde tâche de présenter les grands équilibres de la mission, je vais apporter un éclairage particulier sur trois points : la forêt, la couverture du risque en agriculture par les assurances, avec un soutien communautaire et national, et la viticulture, qui relève essentiellement des crédits communautaires du premier pilier.
Permettez-moi tout d'abord de rappeler deux convictions fermes sur la vocation de notre agriculture. Rapporteur de la loi de modernisation d'agriculture et de la pêche en 2010, je réitère mon attachement à la vision que j'avais alors défendue : l'agriculture a une vocation de production ; le travail de la terre a pour mission première de nourrir les 7 et bientôt 9 milliards d'hommes. Avec ses 30 millions d'hectares de surface agricole utilisée (SAU), la France a vocation à produire pour son marché intérieur et pour l'exportation. Au demeurant, l'agriculture a dégagé un excédent extérieur d'environ 8 milliards d'euros en 2010. Le budget pour 2012 consacre 16,7 millions d'euros à l'action internationale, notamment via la Sopexa, dont je salue l'accord passé avec UbiFrance pour mieux coordonner leurs actions au service des exportateurs agroalimentaires. C'est un premier pas vers une fusion.
Ma deuxième conviction est que l'agriculteur ne peut nourrir les hommes que si l'agriculture le nourrit lui-même. Il ne doit pas être le dernier servi. D'où l'Observatoire des prix et des marges, l'interdiction du prix après-vente et des remises, rabais et ristournes - notre président avait proposé d'interdire aussi le racket. À l'époque, il ne reculait devant rien, souhaitons que cela dure...
Consacré à la forêt, le programme 159 reste marqué par la tempête Klaus qui a ravagé le sud-ouest de la France les 24 et 25 janvier 2009 : les crédits du plan de restauration des chablis sont en baisse de 5 % en autorisations d'engagement et de 3 % en crédits de paiement, mais restent élevés, avec 95 millions d'euros consacrés aux prêts bonifiés dont bénéficient les propriétaires des forêts, pour le nettoyage des parcelles et à l'aide à la reconstitution des forêts. L'ensemble du programme voit ses moyens diminuer de 2 % en autorisations d'engagement, qui s'établissent à 354 millions d'euros, comme en crédits de paiement, à 362,5 millions d'euros. Cette baisse s'explique notamment par le transfert de la subvention pour charge de service public de l'Inventaire forestier national, qui a fusionné avec l'Institut géographique national.
Je me félicite de l'accroissement de la participation de l'État au financement de l'Office national des forêts dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens signé en juillet pour la période 2012-2016. La dotation correspondante s'élève à 185,4 millions d'euros, soit un versement compensateur de 120,4 millions d'euros, complété par une contribution exceptionnelle de 46 millions d'euros, et 19 millions destinés aux missions d'intérêt général de l'Office, dont les ressources seront également accrues par une redevance versés par les communes forestières en vertu de l'article 48 du projet de loi de finances. Enfin, alors que l'on pouvait s'inquiéter l'an dernier de la baisse des crédits attribués au Centre national de la propriété forestière, fusionné avec les centres régionaux de la propriété forestière, je constate avec satisfaction que la subvention augmente de 18 % pour retrouver son niveau de 2010, soit 16,1 millions d'euros.
Concernant les assurances agricoles, je déplore l'insuffisante protection contre les aléas climatiques, bien que les taux de couverture progressent. L'assurance n'est pas un réflexe mais entre dans les habitudes. Les 133 millions d'euros inscrits en 2011, soit 100 millions provenant de crédits européens et 33 millions de crédits du programme 154, n'ont pas été entièrement consommés. En conséquence, la dotation baisse en 2012 pour se stabiliser à 100 millions d'euros, l'Europe prenant en charge 75 % de la subvention. Cette situation doit conduire à une réflexion plus globale sur les freins à l'assurance, qui ne sont pas seulement financiers : à la condition fondée sur la perte de 30 % de ses revenus s'ajoute la franchise de 25 % minimum. On peut donc légitimement estimer que l'assurance n'apporte pas de garantie suffisante. Je souhaite que nous assouplissions les règles relatives aux seuils de perte et aux franchises. La LMAP avait instauré un engagement de l'État sur un mécanisme de réassurance publique. Aucun rapport n'a encore été transmis au Parlement sur ce sujet, les blocages semblant venir du ministère de l'économie et des finances. Cette situation est gênante, mais convenons que le développement de l'assurance récolte est surtout freiné aujourd'hui par les réticences du monde agricole à s'approprier cet outil, non par le manque de réassurance.
Mon dernier point concernera la viticulture. Peu de crédits lui sont spécifiquement consacrés, car l'essentiel des actions relève du niveau européen. La production de vin est très importante pour la ferme France, qui a retrouvé la première place mondiale cette année avec une récolte estimée à 50,2 millions d'hectolitres. Avec 18 milliards de chiffre d'affaires et un excédent extérieur de 6 milliards, les vins et spiritueux français sont un maillon fort de l'agriculture.
Bruno Le Maire, ministre de l'agriculture a fort justement souligné lors de son audition que nous avions eu raison de concentrer les crédits européens sur la restructuration du vignoble et sur la promotion. Cependant, la réforme de l'OCM a accouché en 2008 d'une catastrophe : les droits de plantation vont disparaître au plus tard le 1er janvier 2018. A la commission des affaires européennes, j'ai rappelé que la France avait voté en faveur de la réforme de l'OCM vitivinicole en 2008, donc pour la libéralisation des droits de plantation, mais que plusieurs États membres avaient révisé leur position. Ainsi, Mme Angela Merkel a souhaité le 24 mars 2010 revenir sur cette réforme ; Nicolas Sarkozy a fait de même le 18 janvier 2011. Douze Etat-membres ont dit non à la suppression des droits de plantation, mais la Commission européenne l'a maintenue après 2015. Le Parlement européen a exprimé sa volonté de les voir rétablis. Rappelons que les textes de la future PAC sont soumis à codécision avec le Parlement européen. La bataille diplomatique se poursuit à Bruxelles pour abroger le texte sur les droits de plantation. Il manque aujourd'hui 66 voix provenant d'au moins deux États membres pour atteindre la majorité qualifiée ; ce conflit peut donc être gagné. Le groupe sénatorial d'études de la vigne et du vin a organisé au Sénat en avril un colloque réunissant des participants venus de toute l'Europe et tous ont demandé le maintien de ce mode essentiel de régulation.
Pour conclure, nul ne sera surpris de m'entendre formuler un avis favorable à l'adoption des crédits du budget pour 2012.
M. Henri Tandonnet, rapporteur pour avis. - Le budget de l'agriculture est préservé pour 2012, ce dont nous pouvons nous réjouir en ces temps de disette budgétaire. Toutefois, il serait profondément insuffisant d'apprécier les soutiens publics à l'agriculture à l'aune des seuls crédits budgétaires puisque d'autres outils interviennent.
L'État conduit ainsi une politique fiscale incitative, à hauteur de 2 milliards d'euros environ, dont la moitié correspond à l'application du taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le fioul utilisé comme carburant diesel. Je me réjouis à ce propos que le rapport Guillaume ait considéré en juillet que celles consacrées à l'agriculture étaient globalement justifiées, avec seulement 9 mesures sur les 45 recensées jugées « pas efficaces », pour seulement 2 millions d'euros, alors que les quinze mesures jugées « efficaces » ou « très efficaces » représentent plus des deux tiers des montants en jeu.
Par ailleurs, l'Union européenne est le financeur principal des aides à l'agriculture. La France perçoit ainsi chaque année 8,7 milliards d'euros au titre du premier pilier et 750 millions d'aides sur le deuxième.
Enfin, les collectivités territoriales soutiennent l'agriculture, pour environ 1 milliard d'euros par an, presque un tiers de ce que met l'État.
La disponibilité et la gestion de l'eau me paraissent fondamentales pour les territoires agricoles, car la sécheresse du printemps a montré la vulnérabilité de notre agriculture face au manque même temporaire d'eau. Capter et retenir l'eau hivernale sécuriserait les exploitations pendant les périodes d'étiage. Une agriculture diversifiée, avec des exploitations à taille humaine, a besoin de garantir la ressource en eau. Ces réserves d'eau à créer pourront être mutualisées avec d'autres usages ; elles ne sont pas incompatibles avec les mesures environnementales. Aujourd'hui la surface irriguée représente environ 1,5 million d'hectares en France, soit seulement 5 % de la surface agricole utilisée.
Ce projet de budget s'inscrit dans le choix fait en 2008 de rendre le financement de l'hydraulique agricole indépendant du ministère : seulement 2,8 millions d'euros restent pour entretenir des ouvrages appartenant à l'État. Les investissements collectifs d'hydraulique agricole comme la construction de retenues collinaires bénéficient d'une enveloppe dans le cadre du programme de développement rural hexagonal, qui décrit la mise en oeuvre du deuxième pilier de la PAC. Au niveau national, ce sont les Agences de l'eau qui ont pris le relais de l'État et subventionnent jusqu'à 70 % des opérations qui leur sont présentées.
En matière de gestion de l'eau, les difficultés tiennent surtout à des contraintes administratives et techniques empêchant l'avancement des projets, difficultés difficilement compréhensibles sur le terrain. Le bon équilibre reste à trouver, car il en va de la survie de nombreuses exploitations. Je souhaite que les évolutions réglementaires soient aussi rapides que possible. Je souhaite en outre que le ministère de l'agriculture ait une plus grande influence : il est trop loin alors que l'enjeu est considérable.
Mon point de vue sur la baisse des charges sociales dans l'agriculture sera plus positif que celui de Renée Nicoux. L'article 48 bis s'inspire du rapport que notre collègue député Bernard Reynès a remis en juin à Bruno Le Maire. Notre collègue partait d'un constat très simple : un différentiel croissant de coût horaire du travail fait perdre à la France des parts de marché dans toutes les productions agricoles très consommatrices de main d'oeuvre. En France, le poids des charges salariales dans les charges de production est le plus élevé d'Europe pour les producteurs de fruits, avec 32,3 % contre 25 % en Espagne et 21 % en Allemagne.
L'allègement des charges a déjà été mis en oeuvre pour les travailleurs saisonniers. Restait à le faire pour les salariés permanents. Un amendement de Charles de Courson et Jean Dionis du Séjour permet aux entreprises agricoles de réduire leurs charges patronales de manière dégressive sur les salaires jusqu'à 1,4 smic, à concurrence de 20 salariés. D'un coût de 210 millions d'euros, cette mesure nouvelle permettrait de faire baisser en moyenne de 1 euro les charges sociales pesant sur les salariés agricoles permanents.
Un débat plus large doit maintenant être engagé sur le financement de notre protection sociale. La TVA sociale est réclamée par le monde agricole pour faire contribuer nos fournisseurs internationaux autant que nos producteurs nationaux. Cette piste mérite d'être étudiée avec sérieux, l'autre piste consistant à rapprocher les réglementations sociales européennes et la façon dont est gérée la main d'oeuvre étrangère. Lors de son audition, le ministre de l'agriculture s'est engagé à explorer cette voie.
Enfin, les charges administratives et la lourdeur des procédures font également perdre en productivité et en compétitivité. La simplification est un combat quotidien. Elle sera un enjeu de la nouvelle PAC.
Trois productions ont connu une saison 2011 difficile : la tomate, le concombre et la pêche-nectarine. Les deux premières ont été touchées de plein-fouet par la contraction des ventes intervenue en mai, suite à l'annonce de la contamination mystérieuse de consommateurs de concombres en Allemagne. Avant de se révéler fausse, cette information a paniqué les consommateurs.
Le ministère a souhaité mettre en place des mesures structurelles pour favoriser la compétitivité du secteur, avec 4 millions d'euros mis à disposition par FranceAgrimer notamment pour rénover les vergers, moderniser les serres et améliorer la traçabilité des productions. La filière doit mieux se structurer pour peser sur les marchés, en se regroupant dans le cadre d'organisations de producteurs devant préparer la commercialisation face à une grande distribution concentrée.
La réforme de la PAC proposée par la Commission européenne préserve les outils d'organisation et les soutiens à travers les fonds opérationnels en faveur des fruits et légumes prévus par l'organisation commune de marché spécifique au secteur. C'est une bonne nouvelle, encore faut-il que les professionnels saisissent la balle au bond.
Je recommande de donner un avis favorable à l'adoption des crédits.
M. Charles Revet. - Très bien !
M. Raymond Vall, rapporteur pour avis. - L'intitulé de la mission inclut les affaires rurales. Agriculture et ruralité sont en effet totalement imbriquées, car l'agriculture est particulièrement structurante pour le monde rural, en particulier dans le Gers, où elle représente la première activité. Que resterait-il sans elle dans un département comptant 20 habitants au kilomètre carré ?
M. Daniel Dubois. - Les chemins vicinaux !
M. Raymond Vall, rapporteur pour avis. - Nous parlerons tout à l'heure du nouveau schéma national des infrastructures de transport (Snit), publié aujourd'hui !
M. Raymond Vall, rapporteur pour avis. - Le programme de développement rural hexagonal décrit les actions ayant vocation à être soutenues sur la période 2007-2013, avec de considérables mesures horizontales. Aux fonds européens s'ajoutent la contribution de l'État et celle des collectivités territoriales. Malgré ces soutiens, je suis inquiet pour l'avenir des territoires ruraux, car l'État se désengage de l'entretien des infrastructures routières ou ferroviaires - je vous fais grâce du déficit de Réseau ferré de France (RFF). En fait, nous craignons la délocalisation de certains stockages. D'ailleurs, nous y sommes, puisque dans ma région on envisage d'implanter à Port-la-nouvelle ou à Bordeaux, mais pas dans le Gers, les stocks tampons destinés à combattre la spéculation. Il est dramatique d'en arriver là !
Dans son rapport, Gérard Bailly a tiré la sonnette d'alarme pour l'élevage bovin allaitant. L'Institut de l'élevage a publié en septembre une étude elle aussi assez inquiétante, car l'élevage français ne tire pas suffisamment profit des marchés internationaux. En chantier depuis un an, la mise en place d'un GIE export s'est heurtée à l'opposition des industriels. Un groupement export, plus souple, devrait pouvoir être mis sur les rails. Pour le lait, en revanche, la situation semble s'améliorer, malgré l'incertitude inhérente à la fin des quotas en 2015.
Pour le lait comme pour l'élevage allaitant, l'enjeu de la modernisation reste entier. Le budget accompagne cette restructuration en reconduisant des dispositifs ayant fait leurs preuves : le plan de modernisation des bâtiments d'élevage et le plan de performance énergétique. Par ailleurs, FranceAgrimer met à disposition des crédits de modernisation, comme pour la mise aux normes de bâtiments d'élevage accueillant des truies gestantes ou la mise aux normes des cages de poules pondeuses.
Cette louable démarche ne permet cependant pas de rattraper notre retard, en particulier dans le domaine des énergies renouvelables. Je déplore l'arrêt catastrophique de la filière photovoltaïque.
La vocation première de l'agriculture est de nourrir la population, mais il n'est pas interdit de valoriser au mieux les coproduits, pour améliorer la situation économique de l'agriculteur, en premier lieu des éleveurs.
La situation de l'élevage n'est pas suffisamment solide pour affronter des crises climatiques conjoncturelles sévères comme la sécheresse du printemps 2011, avec un déficit de précipitations de 30 % à 50 % sur l'ensemble du territoire français en mai, atteignant 75 % dans certaines régions. Il n'y a pas d'agriculture sans eau, mais les agences de bassin n'ont qu'une faible capacité d'intervention. En juin, le président de la République a annoncé un plan à cinq ans pour la création de retenues d'eau. Encore faut-il qu'il soit suivi d'effet.
Ensuite, le plan d'aide annoncé par Bruno Le Maire pour contrer la sécheresse a bien fonctionné, mais sans rassurer les éleveurs : la décapitalisation des troupeaux ne s'est arrêtée qu'avec le retour de la pluie.
La solidité économique des élevages repose aussi sur la sécurité de l'approvisionnement en alimentation animale. La conclusion de contrats interfilières est utile, mais leur valeur est surtout morale. Nous n'échapperons pas à la relance des productions de protéines végétales, pour que la ferme France dépende moins des importations.
Nous avions débattu du lien entre agriculture et alimentation en juillet 2010 grâce à la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Pour certains territoires, la course à la productivité à outrance est une folie. En demandant des produits de qualité, le consommateur peut être un allié de l'agriculteur. Désormais, l'article 53 du code des marchés publics autorise les collectivités à prendre en compte « les performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture », ce qui ouvre la voie aux circuits courts en restauration collective.
Les crédits budgétaires contribuant à transformer le rapport à la production agricole sont cependant bien légers. L'agriculture biologique progresse, passant de 2,45 % de la surface agricole utilisée en 2009 à 3,5 % en 2011, mais la cible de 6 % en 2013 risque d'être difficile à atteindre. En ce domaine, les aides viennent principalement de l'Europe, pour plus de 80 millions d'euros. Au niveau national, l'essentiel du soutien au bio est de nature fiscale, puisque les crédits budgétaires représentent un peu plus de 6 millions d'euros, alors que le crédit d'impôt à l'agriculture biologique représente 18 millions d'euros, après la réduction opérée l'année dernière, alors que la France ne fait que combler son retard.
L'encouragement des circuits courts est plutôt l'affaire des collectivités locales, bien que l'enveloppe du programme 206 destinée à mettre en oeuvre le programme national de l'alimentation lui consacre 18 % de ses crédits.
Traditionnellement rapporté avec cette mission, le compte d'affectation spéciale développement agricole et rural (CASDAR) est remarquablement stable : alimenté par la taxe sur le chiffre d'affaires des entreprises agricoles, il finance notamment la recherche via les instituts techniques agricoles. Ses recettes et ses dépenses sont maintenues à 110 millions d'euros. Comme chaque année, on peut regretter que la maquette budgétaire de l'État n'intègre pas ses dépenses dans le budget de la mission « Agriculture », car il est paradoxal de financer des actions pérennes, notamment la recherche agricole, par des recettes indexées sur la conjoncture économique.
Pour conclure, je recommande de ne pas adopter les crédits de la mission « Agriculture » qui ne répond qu'imparfaitement à nos attentes. En revanche, j'émets un avis favorable à l'adoption des crédits du CASDAR.
M. Rémy Pointereau. - Je souscris aux propos de Gérard César sur la vocation des activités agricoles à nourrir les hommes. La France possède le premier espace agricole européen, mais elle perd chaque décennie l'équivalent d'un département de surface agricole. Il faut donc veiller à ne pas faire n'importe quoi en matière d'urbanisme.
Les prix agricoles ont certes augmenté ces deux dernières années, mais le cours des céréales, par exemple, retrouve seulement les niveaux de 1982 et 1983.
Tout au long de ces années, les agriculteurs ont réalisé des efforts considérables, il faut le souligner, pour se moderniser et s'adapter à toutes ces normes environnementales, qui leur ont été imposées, parfois au-delà des exigences européennes. Ces charges importantes menacent l'agriculture. Il faut savoir raison garder, et ne pas adopter les positions jusqu'au-boutistes des idéologues de la décroissance ! L'élevage a connu des crises à répétition : crises sanitaires, crises de la consommation, aléas climatiques. Quant à l'arboriculture et aux fruits et légumes, l'objectif d'une baisse des charges, inscrit dans ce budget, est indispensable pour retrouver de la compétitivité face à l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne.
Notre politique agricole serait-elle un échec ? Je ne partage pas du tout cet avis d'autant que c'est l'Europe qui en détient les clés ! La régulation des prix, par exemple, dépend de la volonté politique des Etats-membres. Au niveau franco-français, nous pouvons déjà travailler à une réorganisation des groupements pour l'élevage ou encore sur la répartition des marges. L'Observatoire des prix et des marges devrait être un outil pour fixer des prix rémunérateurs. Les agriculteurs ne veulent pas vivre d'aides, distribuées par-ci par-là...
M. Gérard César, rapporteur pour avis. - Mais de leur travail !
M. Rémy Pointereau. - L'exonération de la taxe foncière représente une aide importante localement. Oui aux prêts à taux réduit bien qu'ils ne soient pas une solution de long terme, car il faut bien les rembourser un jour ! Quant à l'assurance contre les aléas climatiques, elle n'est pas un franc succès. Il faudra revoir sa franchise de 30 %, trop élevée, ainsi que la condition sur les écarts de rendement. À cause de cette dernière, peu d'agriculteurs ont touché des indemnités cette année, malgré la sécheresse.
Enfin, sur l'installation des jeunes agriculteurs, les difficultés sont nombreuses, Odette Herviaux l'a rappelé. Une aide de 15 à 20 000 euros ne suffit pas quand une exploitation moyenne, sans parler de l'acquisition du foncier, qui coûte extrêmement cher. Les banques doivent accepter de prendre davantage de risques, ce qui est compliqué par les temps qui courent et ne règlera pas tout. Agrandir l'exploitation évite de galérer toute une vie.
M. Michel Teston. - La maladie de la sharka, qui touche les arbres produisant des fruits à noyaux, rend souvent ceux-ci impropres à la consommation. L'Ardèche, premier producteur de châtaignes du pays, qui représente 40 à 50 % de la production nationale, est touchée. Nos châtaigneraies, comme dans d'autres parties du territoire, sont atteintes depuis longtemps par diverses pathologies : la traditionnelle maladie de l'encre, mais aussi l'endothia apparue après les gels de 1956 que nous avons réussi à juguler par des traitements biologiques ou encore, aujourd'hui, l'insecte cynips contre lequel la seule parade consiste à introduire son prédateur, le torymus sinensis. Nous nous mettons à cette solution qui a fait ses preuves en Chine, au Japon et qui est utilisée actuellement dans le Piémont italien.
Pour faire face à ces crises, les crédits du programme 206 devraient progresser fortement, or ils diminuent cette année de 3 %, après une baisse de 9 à 10 % l'an dernier. J'en conclus, comme Renée Nicoux et Odette Herviaux, que ce budget, en l'absence d'un dispositif de gestion des crises, n'est pas à la hauteur des enjeux.
M. Charles Revet. - Merci aux rapporteurs de leur travail, bien que je ne partage pas toutes leurs conclusions.
Concernant l'installation des jeunes, il faut absolument arrêter l'hémorragie. La terre sera toujours exploitée ! Néanmoins, si la relève n'est pas assurée, il y a de quoi nous inquiéter. Une installation représente un énorme investissement pour un jeune agriculteur. À nous de réfléchir aux moyens de faciliter cet engagement. J'avais, en son temps, suggéré un fonds pour l'installation, comme il en existe pour le commerce, et un départ des anciens en sifflet. Une telle transition serait intéressante quand la moitié des exploitations est aujourd'hui reprise par des nouveaux en agriculture.
Il y a nécessité à réfléchir à une politique de stockage : la bourse de Chicago ne doit pas tout régir. L'État ne peut pas la décider et l'Europe s'est désengagée ? Soit, mais la profession peut inciter à la constitution de stocks de régulation pour éviter les mouvements du marché en dents de scie.
Je vous remercie d'avoir repris mes conclusions sur la pêche. La France, avec la zone économique maritime la plus vaste au monde avec les Etats-Unis, ne peut pas se satisfaire de couvrir ses besoins en poisson et en crustacés à 15 % seulement ! D'autant que nous importons des produits de qualité inférieure à celle que nous exigeons chez nous, notamment sur l'aquaculture. Faisons des suggestions ; c'est notre rôle de législateur. Toutes sensibilités politiques confondues, nous sommes en complet désaccord avec la commissaire européenne, nous l'avons vérifié lors d'une rencontre récente. Défendons donc notre point de vue auprès de nos partenaires européens ; ils y sont sensibles. Insistons également pour que nos écoles recrutent davantage de jeunes pour la marine marchande, mais aussi pour les navires de pêche.
Fécamp, « ce port de mer qui entend le rester » disait le général de Gaulle, n'envoie plus de bateaux à Terre-Neuve.... J'invitais récemment nos collègues Canadiens, qui ont élargi leurs zones de pêche, à travailler dans la zone ensemble. Eh bien, que m'ont-ils répondu ? Impossible, car le développement des colonies de phoques, qu'on ne peut plus freiner, diminue la ressource aux dépens de l'alimentation humaine !
M. Daniel Dubois. - L'agriculture est confrontée à deux enjeux qui ont été peu abordés, à commencer par la régulation des prix. Certes, celle-ci relève du niveau européen. Mais un fonds spécifique avec des règles de fonctionnement souples permettrait d'anticiper les crises dont nous ne serons pas à l'abri demain.
Pour améliorer la compétitivité de l'agriculture, le Gouvernement a décidé un soutien d'un euro par heure pour les salariés permanents de l'agriculture, un choix courageux en ces temps budgétaires difficiles. En revanche, je regrette que l'Observatoire des prix et des marges n'ait pas été aussi celui de la compétitivité. Un rapport annuel, pour une fois, aurait permis de dresser un état des lieux des normes imposées aux agriculteurs parfois au-delà des exigences de Bruxelles. De la même manière que le passage des poids lourds aux 44 tonnes a redonné de la compétitivité sans rien coûter aux finances publiques, nous pourrions supprimer les normes sur le nombre d'animaux, par exemple, dans les élevages de porc. Ayons ce courage politique qui manque trop souvent ! Dans mon département, personne n'ose prendre position sur une étable de mille vaches alors que toutes les précautions ont été prises... À nous de prendre ces problèmes à bras le corps, si nous ne voulons pas continuer de perdre des parts de marché par rapport à l'Allemagne.
M. Roland Courteau. - Le ministre français siège au conseil des ministres de l'agriculture, qui a approuvé la suppression des droits de plantation à compter du 31 décembre 2015 ! N'importe qui pourra planter n'importe quoi. Des millions d'hectares étant disponibles, on peut craindre surproduction et effondrement des cours. La qualité sera sacrifiée. Les grandes exploitations quasi industrielles profiteront de la situation, mais les plus petites disparaîtront. Or, les droits de plantation sont un outil essentiel de régulation de la production viticole, qui ne coûtait pas un euro à l'Union européenne ! Les supprimer n'est pas seulement une erreur : c'est une faute. La Commission européenne fait la sourde oreille, mais il ne nous manque que 66 voix pour la contraindre à faire des propositions. Que fait donc le ministre de l'agriculture pour convaincre le Royaume-Uni (29 voix), la Pologne (27 voix), la Belgique, l'Irlande, la Slovénie, les Etats baltes ?
M. Alain Bertrand. - Face à la crise du monde paysan, ce budget manque d'ambition. On nous dit que les prix, c'est l'Europe. Mais quand un agriculteur vend ses melons ou ses salades 5 ou 10 centimes pièce, l'hypermarché les revend 1 euro. « Es caluc », vous aurait répondu un gars de chez nous si vous lui aviez annoncé il y a dix ans qu'il paierait sa salade 7 francs.
La filière des fruits et légumes est en grave difficulté. La viticulture s'en sort un peu mieux, mais ce n'est guère brillant. On ne peut pas dire que l'élevage aille mieux : l'année 2011 a été catastrophique, avec la sécheresse. Les ventes à l'étranger restent faibles. Le budget de la Sopexa est même en baisse.
Je n'exprime de préférence pour aucun secteur de l'agriculture et suis pour la paix syndicale, mais il faut réfléchir à la redistribution des aides, qui favorise pour le moment les très grandes exploitations. Si un élevage sur deux continue à disparaître, on aura bientôt des fermes de 1 000 hectares ! Et si le système donne une prime pour 300 vaches allaitantes, elle sera prise par ceux qui souhaitent faire du chiffre d'affaires ! Peut-être faut-il plafonner les aides ?
Concernant l'eau, je salue l'action de Georges Frêche qui avait fait construire Aqua Domitia. J'étais hier à une réunion de la Compagnie Bas-Rhône Languedoc (BRL) : 5 millions d'euros vont être dépensés pour construire une canalisation et fournir de l'eau pour la consommation humaine et tous les usages agricoles. Les vignerons disaient : « C'est bien simple : lorsqu'il n'y aura plus d'eau, nous ne pourrons plus produire ! » Mais le rapporteur nous indique que le budget hydraulique agricole est inférieur à 2 millions...
Encore un mot : je sais bien que l'agriculture sert à nourrir la population et à exporter, mais elle contribue aussi à l'aménagement et à l'entretien de l'espace. Il faut le répéter, si l'on veut que notre beau pays reste entretenu.
M. Joël Labbé. - L'agriculture va mal. Une minorité s'enrichit, mais la plupart des paysans souffrent. Un quart des exploitations ont disparu en dix ans ! Le revenu moyen annuel des agriculteurs est de 24 300 euros, 40 % gagnent moins que le SMIC ! On a beaucoup parlé des suicides à France Télécom, mais il faudrait aussi parler des suicides dans la solitude des campagnes. Où est l'ambition politique ?
Les petites et moyennes exploitations entretiennent nos paysages et fournissent de bons produits, mais elles ne sont pas soutenues : 10 % des exploitations concentrent 40 % des aides, 32 % n'en reçoivent que 2,4 %.
L'avenir est à l'agriculture biologique : la France s'est engagée à porter sa part à 20 %. Mais le crédit d'impôt a diminué de moitié ! On continue en revanche à verser 200 millions d'euros par an pour subventionner les agro-carburants, qui accaparent déjà 35,5 millions d'hectares dans le monde : c'est un non-sens ! L'agriculture est faite pour nourrir !
Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis. - Pour répondre à Remy Pointereau, les céréaliers se portent mieux cette année, mais il faut tenir compte des répercussions de la remontée des cours sur les éleveurs. Il y a là une régulation à inventer. Quant à la redistribution des aides, elle est prévue dans la future PAC. Oui, il faut un fonds pour soutenir l'installation des jeunes agriculteurs, qui pourrait être financé par le produit de la taxe sur le foncier non bâti devenu constructible. Je tiens à préciser que lorsque j'ai parlé d'échec de la politique agricole, c'était sous certains aspects seulement : installation, assurance-climat, contractualisation et développement de filières.
Daniel Dubois, le fonds européen d'adaptation à la modernisation peut servir à la régulation des prix.
Enfin, il faut évidemment tenir compte, dans le cadre de la PAC, du rôle des agriculteurs dans l'entretien de l'espace.
Mme Odette Herviaux, rapporteure pour avis. - L'État et les collectivités doivent encourager l'installation d'agriculteurs : dans certaines régions les fermes ne trouvent pas de repreneurs, ailleurs la demande est trop forte. Ce que Charles Revet appelle le sifflet, je l'appelle le tuilage : les jeunes agriculteurs doivent être accompagnés par les cédants et par tous les moyens. Car comme l'a dit Joël Labbé, ils se retrouvent souvent très seuls.
J'en viens à la sécurité sanitaire. Des maladies de végétaux affectent durement certaines filières, comme la sharka qui touche les fruits et légumes. Les crédits budgétaires sont en baisse : 20 millions d'euros pour le végétal, 4 millions pour l'arrachage. On fait appel aux collectivités, dont la situation budgétaire devient intenable. Les maladies des châtaigniers se répandent au-delà des zones de production. Peut-être le réchauffement climatique rend-il inéluctable la disparition de certaines espèces.
L'anticipation des crises est une nécessité. Lorsque Gérard César et moi étions en Pologne, le ministre et les responsables locaux nous ont assuré qu'ils soutiendraient toute initiative en ce sens, mais qu'ils rejetterait toute aide a priori.
M. Gérard César, rapporteur pour avis. - J'attire votre attention sur le fait que le ministère de l'agriculture organise le 9 décembre un colloque sur les maladies de la vigne.
Sur les droits de plantation, la Pologne ne nous soutiendra que si la nouvelle PAC favorise l'agriculture polonaise ! Le questionnaire adressé par M. Dacian Ciolo°, commissaire européen en charge de l'agriculture et du développement rural, à tous les pays viticoles, extrêmement complexe, vise surtout à gagner du temps : à ce jour, France AgriMer est le seul organisme à le comprendre et pouvoir y répondre.
M. Henri Tandonnet, rapporteur pour avis. - Le manque de visibilité des revenus freine l'installation des jeunes. Je me permets d'insister aussi sur l'eau, indispensable aux productions de proximité.
M. Raymond Vall, rapporteur pour avis. - Ayons le courage de nous attaquer à la scandaleuse manière dont la distribution traite les producteurs. L'agriculteur, qui aménage le territoire, garantit la qualité des produits alimentaires, doit s'y retrouver au niveau de la distribution. Je l'ai bien vu lorsqu'une société de commerce équitable est venue s'installer et créer quatre-vingts emplois dans ma petite ville : il ne s'agit pas, comme l'ont fait certaines enseignes de distribution, avec des producteurs de café, de prendre quelques photos pour réussir un coup de communication. Il est important pour nos territoires que cela se traduise dans les prix.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.
La commission émet un avis favorable à l'adoption du compte spécial.
M. Gérard César, rapporteur pour avis. - L'article 48 complète les frais de garderie versés à l'ONF par une contribution de deux euros à l'hectare. Je vous propose d'y donner un avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article 48.
Mme Renée Nicoux, rapporteur pour avis. - L'article 48 bis concerne l'exonération de cotisations sociales pour les employeurs de salariés agricoles permanents. Cet allègement coûtera 210 millions au budget. Cette mesure est certes risquée sur le plan social, car elle pourrait constituer une trappe à bas salaires. Elle est aussi d'une efficacité douteuse : selon le syndicat professionnel Légumes de France, peu d'entreprise seraient concernées parce qu'elles emploient plus de vingt salariés en règle générale. Bien que nous ne croyions pas au dumping social ou fiscal généralisé, nous n'oublions pas que si l'harmonisation européenne n'est pas pour demain, les filières agricoles de main d'oeuvre sont en grave souffrance. Aussi, laissons sa chance au dispositif, sous réserve qu'il soit sérieusement évalué, et supprimé si son efficacité n'est pas avérée. Je propose un avis de Sagesse.
M. Daniel Raoul, président. - Les salariés du Crédit agricole n'émargent-ils pas en tant qu'affiliés à la MSA ?
La commission émet un avis de sagesse sur l'article 48 bis.
Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis. - L'augmentation de la taxe pour frais des chambres d'agriculture prévue par l'article 48 ter se justifie par leurs missions supplémentaires après l'intégration, non compensée, des Adasea. J'émets un avis favorable à l'adoption de cet article.
M. Daniel Raoul, président. - L'an dernier on nous avait vendu la fusion des chambres en nous faisant miroiter des économies de gestion et l'on augmente cette année le fonctionnement.
M. Jackie Pierre. - Il y a moins d'agriculteurs, mais plus de charges.
La commission émet un avis favorable à l'article 48 ter.
Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis. - Avec cet amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 48 ter, je vous propose de renforcer le mécanisme de la taxe sur les plus values de cessions de terrains agricoles rendus constructibles pour le rendre vraiment dissuasif : la suppression de l'exonération pour les petites cessions, l'abaissement du seuil et le doublement du taux sont nécessaires pour lutter contre l'urbanisation des terres agricoles ; ils favoriseront aussi l'installation des jeunes agriculteurs.
M. Gérard César. - Je suis favorable à cet amendement qui rejoint ce que nous avons voté dans la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Je regrette toutefois que l'objet emploie l'expression « vraiment dissuasif » : il nous incombe de trouver le bon équilibre.
M. Jackie Pierre. - Il faudra développer l'agriculture hors sol car plus on vendra des terrains, plus on aura de l'argent pour installer les jeunes, mais moins l'on aura de terres agricoles pour eux !
Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis. - Il s'agit d'éviter la spéculation.
M. Joël Labbé. - Les propriétaires de certains terrains en sortie de bourg s'enrichissent de manière tellement injuste. On pourrait aller plus loin
M. Daniel Raoul, président. - Dans les pays nordiques, les collectivités encaissent le montant de la plus value. Nous avions entrouvert cette porte dans la loi portant engagement national pour le logement.
M. Roland Courteau. - C'est une bonne idée !
L'amendement est adopté.
Mercredi 23 novembre 2011
- Présidence de M. Daniel Raoul, président -Nomination d'un rapporteur
La commission procède d'abord à la nomination d'un rapporteur.
Mme Marie-Noëlle Lienemann a été nommée rapporteur de la proposition de résolution européenne n° 105 (2011-2012) de M. Bernard Piras, présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur le régime des aides d'État aux services d'intérêt économique général (SIEG).
Loi de finances pour 2012 -- Mission Recherche et enseignement supérieur - Examen du rapport pour avis
La commission examine ensuite le rapport pour avis de MM. Marc Daunis et Michel Houel, sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » du projet de loi de finances pour 2012.
M. Michel Houel, co-rapporteur pour avis. - Pour la quatrième année consécutive, je vais donc vous présenter les crédits « recherche » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », la MIRES.
Avant même de rentrer dans l'analyse, même du budget, je souhaite vous montrer à quel point la recherche est cruciale pour l'avenir de notre pays. Car il faut bien prendre conscience que la France, du fait de la montée en puissance des pays émergents, n'est plus aux avant-postes de la recherche à l'échelle mondiale. Une étude récente, utilisant des données allant jusqu'à 2008, montre que si le nombre de chercheurs n'a cessé d'augmenter jusqu'à cette date, la dépense intérieure en recherche et développement (R&D) a vu sa progression ralentir, et la part de la France dans le système de brevets et de publications scientifiques régresser.
A une plus vaste échelle, c'est l'Europe entière qui se trouve distancée sur le marché mondial de la recherche. Prise dans son ensemble, elle y occupe désormais la 19ème place sur 44 pays.
Raison principale de ce lent déclin : la montée difficilement résistible des « économies nouvelles ». La Chine, qui compte autant de chercheurs que les États-Unis désormais, est à présent troisième en dépenses de R&D. 43 % des étudiants du monde sont aujourd'hui en Asie, contre 24 % en Europe et 14 % en Amérique du Nord. Et les brevets accordés à des inventeurs asiatiques sont le double de ceux octroyés à des européens !
Face à cette lente érosion de ce qui constituait jusqu'à peu notre avantage comparatif, la capacité d'innovation, le Gouvernement a décidé d'agir de façon résolue. Dès son arrivée au pouvoir, le Président de la République faisait de la recherche et de l'enseignement supérieur sa priorité, promettant d'y consacrer 9 milliards d'euros supplémentaires durant son quinquennat.
Alors que celui-ci s'achève, quel bilan pouvons-nous en tirer ? Et bien celui du respect des engagements pris en 2007, puisque si l'on inclut le présent budget, 9,39 milliards d'euros supplémentaires auront été alloués à l'enseignement supérieur et à la recherche. Auxquels il faut ajouter près de 22 milliards d'euros au titre du plan « investissements d'avenir ».
En conséquence, la dépense intérieure en R&D s'est accrue de 15 % depuis 2007. Les personnels de la recherche n'ont pas été oubliés puisque 380 millions d'euros supplémentaires leur ont été alloués au titre du « chantier carrières », en vue de promouvoir l'excellence.
Certes, l'effort public en faveur de la recherche est moins spectaculaire pour 2012, du fait de l'environnement économique que nous connaissons tous, et des contraintes budgétaires pesant sur notre pays comme sur l'ensemble de nos partenaires européens. Mais dans un tel contexte, une augmentation du budget de la MIRES de respectivement 1,69 % et 1,02 % en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), pour un total de 25,79 milliards d'euros, me semble tout à fait remarquable.
Si l'on laisse de côté l'enveloppe « enseignements supérieur » pour s'intéresser à la seule recherche, celle-ci est quasi stabilisée, à 14,02 milliards d'euros en AE (+ 0,4 %) et 13,92 milliards d'euros en CP (- 0,79 %). Et parmi les différents ministères participant à l'effort public en faveur de la recherche, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche - qui en est le premier contributeur - voit ses crédits reconduits cette année (+ 0,15 %, en AE comme en CP).
Certes, les dotations aux grands organismes de recherche sont pour certaines en baisse, du fait des économies demandées à tous les établissements publics de l'État. Mais d'une part ces économies sont moindres de moitié pour le secteur de la recherche, et le ministre en charge de la recherche, M. Laurent Wauquiez, l'a confirmé pour 2012 à l'Assemblée nationale. D'autre part, elles sont l'occasion pour les organismes de recherche d'adopter un modèle de financement accroissant leur indépendance, en augmentant leurs ressources propres. C'est d'ailleurs la voie dans laquelle se sont lancés - non sans un certain succès - des organismes comme l'Institut de recherche en informatique et en automatique (INRIA) ou IFP-Énergies nouvelles.
Enfin, j'aborderai la problématique du crédit d'impôt recherche (CIR), qui nous mobilise chaque année lors de la loi de finances.
À 5,27 milliards d'euros en 2012, l'enveloppe y étant consacrée progresse de 174 millions d'euros (+ 3,3 %). Il s'agit désormais de la première dépense fiscale de l'État, et de l'instrument fiscal de soutien à la recherche le plus généreux au monde. Et c'est heureux lorsque l'on constate ses effets positifs :
- le coût du travail pour les entreprises employant des ingénieurs est réduit, de l'ordre d'un tiers ;
- l'activité économique se trouve stimulée. Ainsi, entre deux et quatre euros de croissance sont attendus pour chaque euro de crédit d'impôt versé, selon le ministre ;
- les entreprises étrangères sont incitées à s'établir ou à se développer dans notre pays. Ainsi, le nombre de projets d'investissement en R&D sur notre territoire a plus que triplé entre 2008 et 2011.
Tous ces éléments, tant sur la mise en perspective des évolutions budgétaires depuis 2007 que sur le projet de budget pour 2012, me conduisent à vous proposer d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la MIRES pour l'année prochaine.
M. Marc Daunis, co-rapporteur pour avis. - Je vais donc vous présenter à mon tour, et pour la première fois, les crédits alloués à la recherche, d'une importance extrême puisqu'ils soutiennent l'innovation de demain, qui conditionne la croissance et les emplois d'après-demain.
S'agissant tout d'abord des grandes orientations du budget de la recherche, je voudrais largement relativiser l'optimisme dont Michel Houel, co-rapporteur de la MIRES, a fait preuve. Certes, l'enveloppe augmente en termes nominaux. Mais derrière cette légère hausse se cache une baisse de 0,3 % en AE et de 1 % en CP si l'on tient compte de l'inflation. Et si l'on retranche le transfert progressif du paiement des pensions sur le budget de la MIRES, qui le gonfle artificiellement, le recul est encore plus marqué. Ainsi, le budget de la MIRES en euros et à périmètre constant - c'est à dire hors pensions, CIR et « investissements d'avenir » - est inférieur à celui de 2007. L'engagement du Président de la République d'augmenter de 1,8 milliard d'euros par an le budget de l'enseignement supérieur et de la recherche n'a pas été tenu. Depuis l'annonce du « grand emprunt », en 2010, le budget de la MIRES a chuté de près de 5 %, soit plus que ce que rapporteront annuellement les intérêts dudit emprunt.
La part des dépenses de recherche dans le PIB en France n'a cessé de baisser jusqu'en 2007 : de 2,23 % en 2002, elle est passée à 2,11 % en 2005 et 2006, à 2,08 % en 2007. Si elle a remonté en 2008 pour atteindre 2,12 %, elle n'a cependant pas retrouvé le taux de 2002. L'objectif fixé par les conseils européens de Lisbonne et Barcelone de porter à 3 % du PIB le budget de la recherche en 2010 est loin d'être atteint.
Si l'on analyse plus finement cette enveloppe, on s'aperçoit que six des neufs programmes de la MIRES consacrés à la recherche voient leurs crédits diminuer, en AE comme en CP. Le programme 192, « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », par exemple, est affecté par une baisse de crédits. Et ce en pleine crise économique, alors que le discours officiel est à la défense du tissu industriel du territoire, ce qui est un paradoxe !
Si l'on s'intéresse à présent aux grands organismes de recherche, ceux-ci apparaissent comme très fragilisés par les évolutions budgétaires pour 2012, après avoir été déjà très affectés l'an passé. En raison notamment des « mises en réserve » demandées par le Gouvernement au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Des économies qui obligent certains de ces organismes à réduire leur personnel ou à diminuer les crédits accordés à leurs laboratoires. Et ce alors qu'ils se situent aux premières places dans leur domaine et qu'ils contribuent directement à attirer sur notre territoire des investissements étrangers, comme nous l'ont d'ailleurs confirmé des représentants de Google France.
C'est ainsi que la subvention pour service publique des quatre organismes que nous avons auditionnés, présentée comme étant en augmentation, est en baisse en termes réels : - 1,05 % pour l'INRIA, - 1,57 % pour l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), - 2 % pour l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et - 15,1 % pour IFP - Énergies nouvelles ! Ces fleurons de la recherche française, mondialement reconnus pour la qualité de leurs travaux et leur capacité de valorisation, sont mis à mal par ce budget. Il résulte de ces baisses, alors même que de nouvelles missions sont fixées à ces organismes, un « effet de ciseau » remettant en cause, aux dires de leurs représentants, leur capacité à tenir leurs objectifs.
Je regrette par ailleurs que l'Agence nationale pour la recherche (ANR) subisse cette année une baisse de 1,6 % de ses crédits, après une réduction de 8,1 % en 2011. Pourtant, le Gouvernement en avait fait le « fer de lance » de la politique de la recherche. Comme l'ANR est le principal opérateur des « investissements d'avenir » relevant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la question de l'absorption de ses nouvelles missions au titre du « grand emprunt » se trouve posée.
S'agissant justement du plan « investissements d'avenir », dont le Gouvernement est tenté de fondre les crédits avec ceux de la MIRES, afin d'augmenter l'enveloppe de cette dernière, il octroie presque 22 de ses 35 milliards d'euros de financement à l'enseignement supérieur et à la recherche. Une première phase d'appels à projets a été lancée en juin 2010 et la deuxième a été publiée en juin dernier. 220 projets ont été sélectionnés pour l'heure, pour une enveloppe « recherche » de 9,6 milliards d'ici 2020.
Il faut remarquer cependant que l'utilisation de ces crédits échappe pour partie à l'examen parlementaire et fait preuve d'une faible lisibilité. L'attribution de ces crédits laisse à penser qu'ils ont souvent été détournés de leur but initial de soutien aux innovations de rupture, participant davantage au financement de politiques en cours. Leur montant est ainsi à relativiser dans la mesure où ils sont compensés par une réduction des crédits destinés aux organismes de recherche participant aux projets d'avenir. Par ailleurs, les crédits alloués par le « grand emprunt » ne sont pas du même intérêt pour leurs utilisateurs finaux selon qu'ils sont « consomptibles » ou non.
J'en viens à présent au CIR. Michel Houel et moi-même n'en discutons pas les vertus. La part prise par ce crédit d'impôt et les dérives importantes constatées invitent néanmoins à un recadrage du dispositif permettant sa meilleure maitrise, son inscription cohérente dans une politique plus globale de soutien à la recherche, et une priorité donnée aux très petites entreprises (TPE), aux petites et moyennes entreprises (PME) et à l'emploi.
Première dépense fiscale de l'État, le coût du CIR ne cesse d'augmenter, passant de 1,68 milliards d'euros en 2007 à 5,27 milliards pour 2012. Sur la période 2008-2011, cela représente 70 % des dépenses fiscales de la MIRES ! Lorsque l'on met ces chiffres en relation avec la baisse des subventions aux grands organismes de recherche, on peut se demander si une utilisation plus équilibrée de cet argent public pourrait être faite.
Mais c'est surtout la ventilation du CIR qui prête à critique :
- les PME bénéficient d'un volume de financement plus réduit que les grandes entreprises. Or, ces dernières ont davantage les moyens de prendre en charge leurs activités de R&D. De plus, ce sont surtout les PME, plus « aventureuses », qui sont aptes à déclencher des « ruptures technologiques » ;
- les secteurs les plus aidés ne sont pas forcément ceux dont l'activité de recherche est la plus essentielle. Ainsi, le secteur des services, et plus particulièrement celui du conseil et des banques et assurances, en bénéficie le plus, bien davantage que l'industrie ;
- le dispositif peut être aisément contourné, voire détourné. De grands groupes peuvent ainsi procéder à des « filialisations » pour passer sous le seuil des 100 millions d'euros au-delà duquel le CIR est réduit de 30 à 5 %. Le formalisme très limité pour l'instruction du crédit d'impôt, tout comme la légèreté des contrôles, rendent peu probable la découverte de ces pratiques. Quant à l'activité financée, son degré d'utilité sociale n'est pas pris en compte, si l'on se réfère aux centaines de millions d'euros octroyés aux services financiers, en partie responsables de la crise actuelle, ou bien à ceux qu'a pu percevoir une entreprise comme PSA ;
- le CIR ne parait pas s'inscrire de façon cohérente dans une politique plus large de soutien à la recherche et dans une politique volontariste de lutte contre les délocalisations.
Ces constats, qu'avait déjà faits notre président l'an passé dans le rapport pour avis sur la MIRES qu'il co-signait avec Michel Houel, m'amènent à vous proposer cinq amendements.
Au final, vous l'aurez compris, Monsieur le Président, mes chers collègues, j'estime que ce budget ne garantit pas la pérennité et le développement de notre recherche, pourtant capitale dans une économie de la connaissance. Aussi je vous proposerai d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la MIRES pour 2012.
M. Charles Revet. - Même si je ne suis pas spécialiste de la question, je partage la position de mon collègue Michel Houel, qui met en avant l'importance de la recherche, et je crois que nous serons tous d'accord là-dessus. Dans ce domaine - que ce soit en termes de santé ou de technologie - reconnaissons que la France est plutôt bien placée. Pour ma part, j'aurais une question à en rapport avec les chiffres avancés : combien dénombre-t-on de chercheurs aux États-Unis, en Chine, en France et en Inde ?
M. Alain Chatillon. - Tout d'abord, je tiens à féliciter nos rapporteurs pour leur travail. S'agissant du CIR, il serait facile de consolider les aides octroyées aux grands groupes et à leurs filiales, et de les contrôler, quitte à le faire a posteriori et sous réserve de remboursement. Quant au fait que les assurances bénéficieraient autant du CIR, cela s'explique en réalité par un mécanisme de couverture des grands groupes, qui font « remonter » le crédit d'impôt par le jeu des assurances, surtout à l'international, par le biais de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE). Par ailleurs, je suis favorable à ce que 65 % du CIR revienne aux PME, entreprises intermédiaires (ETI) et TPE, et 35 % aux grands groupes.
Le deuxième point sur lequel j'attire votre attention est la protection des brevets. On parle de recherche et nous apprécions les chercheurs qui trouvent ! Or, d'après les études menées ces dernières années, on constate que le taux de réussite est bien inférieur en France. Pourquoi ? Parce que dans d'autres pays, lorsque les chercheurs font des découvertes, ils sont intéressés aux brevets. Je crois qu'il nous faudrait mettre l'accent sur ce point ; je suis pour qu'il y ait une prime à la réussite.
Dernier point d'intervention : je suis opposé à ce que l'on augmente de façon trop sensible le budget recherche. En effet, ainsi que le dit l'adage, « il vaut mieux apprendre à quelqu'un à pêcher plutôt que de lui donner un poisson ». On le voit avec les pôles de compétitivité, les chercheurs régionaux ont été accompagnés et ils ont été intéressés au développement des entreprises, pour des sommes non négligeables. Nous devons bâtir quelque chose qui soit plus cohérent avec les ambitions affichées.
En résumé, d'une part, regardons bien la question de la protection des brevets car la perméabilité et la fragilité de nos brevets sont très graves, notamment à l'égard de la Chine, et d'autre part, essayons d'associer les chercheurs à la réussite dans le cadre de brevets ou d'actions concertées avec les entreprises, car cela n'est pas souvent le cas et c'est dommage.
M. Daniel Raoul, président. - Une petite précision, cher collègue : depuis la « loi Allègre » sur l'innovation, les chercheurs sont associés aux brevets déposés par les organismes. Cela avait d'ailleurs provoqué un conflit à l'INSERM, dont vous avez peut-être eu écho...
M. Joël Labbé. - J'ai écouté les rapporteurs avec beaucoup d'attention, notamment Marc Daunis, qui a fait une critique constructive d'un dispositif, le CIR, qui devrait tout de même être mieux cerné et mieux contrôlé. Je me pose deux questions. En premier lieu, est-il opportun qu'une telle niche fiscale perdure ? L'État ne pourrait-il pas ponctionner ces financements et faire en sorte de les redistribuer d'une façon ciblée et bien mieux contrôlée ? En second lieu, je m'interroge sur le soutien à la recherche publique. Je crois qu'elle souffre alors qu'elle est de première importance.
M. Benoît Huré. - Après avoir écouté la présentation de nos deux collègues, je voudrais souligner qu'il est aisé de faire dire tout et son contraire aux chiffres. D'ailleurs, ils se sont tous les deux livrés brillamment à l'exercice... D'un point de vue objectif, la critique selon laquelle les chercheurs cherchent beaucoup mais trouvent peu est de moins en moins vérifiée. De même, les oppositions schématiques entre recherche publique et recherche privée, entre recherche fondamentale et recherche appliquée, sont de moins en moins avérées. Les comparaisons qui comptent désormais sont celles que l'on fait avec des pays similaires et je crois qu'en termes de crédits, d'obtention de brevets ou de nombre de chercheurs, nous sommes plutôt dans les mieux placés, ou en tout cas mieux placés qu'il y a de cela quelques années. Il faut regarder ces choses-là avec réalisme.
Je suis également entièrement d'accord avec Marc Daunis quand il dit qu'il faut, de manière volontaire, mieux orienter les crédits vers la recherche industrielle, alors que l'on sait que les autres secteurs se financent un peu plus facilement. Pour des plus petits laboratoires, je constate aussi que les chercheurs savent trouver les crédits pour mener à bien leurs recherches et cette forme de motivation et d'intéressement doit également être prise en considération. Encore faut-il créer le cadre pour le favoriser.
M. Michel Teston. - Le centre stratégique d'analyse a mené récemment une étude sur l'état des forces en présence en ce qui concerne la construction ferroviaire en France et dans le monde. A cette occasion, il est apparu nécessaire de conforter la filière française qui connaît aujourd'hui des difficultés à l'exportation. Ainsi était-il envisagé d'apporter des crédits à la mise au point du TGV du futur, qui pourrait s'inspirer à la fois de la très grande vitesse et de la grande vitesse. Par conséquent, j'aimerais savoir si des crédits ont déjà été inscrits et si des engagements ont déjà été pris. En effet, je ne vois rien à ce sujet à l'action 3 du programme 192.
Mme Renée Nicoux. - Le groupe Peugeot-PSA dispose de 11 milliards d'euros de liquidités et vient d'annoncer un plan d'économie comportant la suppression de près de 2 000 postes, dont 500 en interne pour la R&D. Il sera en outre mis fin à plus de 1 600 postes chez les partenaires extérieurs, dont 600 à Vélizy, 400 à La Garenne et 400 à Sochaux. Or, dans le même temps, PSA emploie 1 500 personnes à Sao Polo et 400 à Shanghai. Il est d'ailleurs prévu d'atteindre 1 000 personnes pour ce site. Le Gouvernement justifie les sommes très importantes versées au CIR par le fait qu'il serait le meilleur outil contre la délocalisation de la recherche. Or, « l'affaire PSA » en est l'exact contre-exemple. Il serait donc intéressant de connaître le montant de CIR dont le groupe a bénéficié et la place que l'entreprise occupe dans le palmarès des bénéficiaires. En outre, concernant les entreprises qui utilisent les compétences de nos chercheurs et qui délocalisent par la suite, il serait peut-être pertinent de réfléchir à un moyen de récupérer l'argent qui leur a été attribué.
M. Daniel Raoul, président. - Je constate que les années passent et que, concernant l'affectation du CIR, les critiques perdurent... Quant aux 3 % d'assurance, M. Alain Chatillon, on assiste même à un dévoiement par rapport à la R&D parce que ce n'est pas franchement la vocation initiale du CIR.
M. Michel Houel, co-rapporteur pour avis. - Je voudrais préciser qu'il y avait, en 2008, 270 000 chercheurs en France, contre environ 1,5 million aux États-Unis et à peu près autant en Chine.
M. Daniel Raoul, président. - Encore faut-il regarder de près ce que l'on appelle « chercheur »...
M. Michel Houel, co-rapporteur pour avis. - Concernant le contrôle du CIR, j'y suis tout à fait favorable. En effet, on ne peut pas attribuer n'importe quoi à n'importe qui n'importe quand.
M. Marc Daunis, co-rapporteur pour avis. - Dans le prolongement de ce qui vient d'être dit sur les chercheurs, si l'on s'entend sur une même définition du mot, on en dénombre 600 000 au Japon, 312 000 en Allemagne et 256 000 au Royaume-Uni.
En termes de postes dans les organismes de recherche, nous sommes arrivés aujourd'hui à un non-remplacement d'un emploi sur six, alors qu'il était prévu que ces organismes soient sanctuarisés et échappent à la RGPP. Sans querelle de chiffre, j'ai voulu insister sur les moyens réels alloués à ces organismes. Ils empêchent, depuis quelques années, le renouvellement des chercheurs. Ainsi, nous risquons d'avoir une « fuite de cerveaux » concernant de jeunes chercheurs qui seront demain nos éléments les plus dynamiques. Un vieillissement est désormais constaté puisque la tranche 50-60 ans de nos chercheurs n'est plus remplacée. Ce phénomène est lourd de conséquence. Il a d'ailleurs été dépeint par plusieurs organismes, tel IFP-Énergies nouvelles. A mes yeux, c'est la difficulté majeure devant laquelle nous nous trouvons.
Je propose, par voie d'amendement, la consolidation des aides aux grands groupes. Il faut sortir de ce débat récurrent et enfreindre la volonté du Gouvernement de stabiliser le dispositif pour permettre son évolution. Les deux ne sont pas incompatibles ; une série d'amendements devrait d'ailleurs permettre de corriger ce que l'on considère comme les dérives les plus importantes du CIR.
Concernant la protection des brevets, l'IFP se voit attribuer la dixième place comme déposant au niveau national. Cet institut a développé un système original permettant la transition vers le secteur industriel, problème majeur de la recherche française. Ne réduisons donc pas nos soutiens à ce type d'organisme. Le problème est le même pour l'INRIA, dont la structure INRIA Transfert permet l'essaimage et la création d'entreprise.
Quant aux pôles de compétitivité, ils ont pour essence même la rencontre entre recherche publique, recherche privée, enseignement supérieur et secteur industriel. Si nous affaiblissons l'enseignement supérieur et la recherche, nous déséquilibrons les capacités de ce formidable levier qui est mis au profit de nos industriels, le contraire de ce qui est fait aux États-Unis. Prenons garde !
M. Michel Houel, co-rapporteur pour avis. - Toujours à propos des pôles de compétitivité, nous nous y sommes aperçus de l'effectivité de la recherche à travers un changement des mentalités. Les contrats avec les chercheurs étaient passés pour six ans, en moyenne, et les possibilités financières leur étaient données pour mener à bien leurs travaux l'esprit tranquille.
M. Marc Daunis, co-rapporteur pour avis. - Je voudrais attirer votre attention sur l'effort considérable fourni entre 1997 et 2002, même s'il y a eu un rattrapage au cours des années 2006-2007.
Comme Michel Teston, je n'ai rien relevé a priori dans l'action 3 du programme 192 quant aux lignes à très grande vitesse.
A propos de l'intéressement des chercheurs, attention de ne pas arriver à un contre-effet par les baisses successives.
Pour répondre à Joël Labbé, il paraît aujourd'hui difficile de passer d'un dispositif d'incitation fiscale à des crédits de subvention. Néanmoins, la question du contrôle ainsi que celle des TPE et start up demeure. Elle fera l'objet d'un amendement. Il s'agit de raccourcir le temps de versement pour se rapprocher d'une logique de subvention, tout en étant incitatif.
M. Daniel Raoul, président. - Je consulte sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.
M. Daniel Raoul, président. - Nous en venons maintenant à l'examen des cinq amendements présentés par M. Marc Daunis tendant à insérer autant d'articles additionnels après l'article 47 octodecies.
M. Marc Daunis, co-rapporteur pour avis. - Il s'agit d'amendements visant, comme le vous l'ai annoncé, à mieux encadrer le dispositif du CIR en :
- prévoyant un mécanisme obligeant les entreprises bénéficiant du CIR à s'engager à maintenir leur activité de recherche pendant trois ans sur le territoire national, et à rembourser les sommes perçus au titre des deux derniers exercices si elles en viennent à délocaliser lesdites activités ;
- pérennisant, uniquement pour les TPE-PME, la possibilité de demander le remboursement du CIR dès le 2 janvier de l'année suivante ;
- supprimant la tranche - coûteuse et non incitative - de CIR de 5 % pour les dépenses de recherche supérieures à 100 millions d'euros ;
- bonifiant à 50 % le taux du crédit d'impôt pour les PME mutualisant leur activité de recherche dans le cadre d'un groupement d'employeurs ;
- empêchant les stratégies d'optimisation fiscale de grands groupes répartissant leur effort de recherche entre plusieurs filiales afin de demeurer en-dessous du seuil de 100 millions d'euros au-delà duquel le taux du CIR est réduit de 30 à 5 %.
La commission adopte les cinq amendements.
Loi de finances pour 2012 - Mission Engagements financiers de l'Etat - Compte d'affectation spéciale Participations financières de l'État - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis de M. Hervé Maurey sur les crédits du compte d'affectation spéciale « participations financières de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État » du projet de loi de finances pour 2012.
M. Hervé Maurey. - C'est la première fois aujourd'hui que j'ai l'honneur de vous présenter les crédits du compte d'affectation spéciale « participations financières de l'État », dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.
L'existence de ce compte se justifie par les spécificités de la fonction actionnariale de l'État.
Plus précisément, il vise à identifier les recettes de cessions des participations de l'État et ne retrace que les opérations de celui-ci liées à la gestion de ses participations financières qui ont une nature patrimoniale. Il ne peut donc s'agir, je vous le rappelle, que d'opérations réalisées par l'État actionnaire intervenant en tant qu'investisseur. Sur ce compte donc sont versés, en dehors du budget général, tous les produits de ventes de titres et sont prélevées, le cas échéant, les dotations en capital consenties aux entreprises publiques.
Il comprend deux programmes distincts : le programme 731, consacré aux opérations en capital intéressant les participations financières de l'État, et le programme 732, relatif au désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État.
Les orientations budgétaires pour 2012 prévoient d'affecter un milliard d'euros pour le programme 731 et 4 milliards d'euros pour le programme 732. Quant aux recettes, le projet annuel de performance en prévoit pour 2012 à hauteur de cinq milliards d'euros sans versement du budget général. J'attire votre attention sur un point particulier : ces chiffres sont invariablement les mêmes, d'une année sur l'autre, en raison du caractère « stratégique » des informations relatives aux cessions éventuelles de participations de l'État. Cette situation n'est pas sans poser de problèmes. J'y reviendrai tout à l'heure.
Je voudrais tout d'abord, avant d'entrer dans le détail de ce compte, faire deux remarques.
La première n'est pas anodine car, vous le savez, l'examen de notre budget intervient cette année dans une période de crise toujours palpable et dont les conséquences ne sont pas derrière nous. Or, dans ce contexte financier difficile, le rôle, les missions et les orientations stratégiques de l'État actionnaire sont plus que jamais au coeur des enjeux des politiques publiques françaises.
En effet, les participations cotées de l'État ont connu une chute spectaculaire cette année : elles sont passées en un an de 88,2 milliards d'euros à 69,8 milliards d'euros. En outre, l'instabilité financière a donné lieu à différentes hypothèses sur la recapitalisation de certaines banques ou sur un éventuel recours à des cessions de participations. Il est donc encore plus légitime de s'interroger cette année sur la fiabilité et l'efficacité de la gestion par l'État de ses participations.
Deuxième remarque, j'insiste sur le fait que la discussion du projet de loi de finances initiale est quasiment le seul moment, excepté les grandes lois de nationalisation ou de privatisation, où le Parlement est amené à débattre de l'État actionnaire, de son rôle, de sa politique, de sa stratégie et de l'étendue de ses missions. A ce titre, je pense qu'il serait intéressant de pouvoir suivre, tout au long de l'année, de manière plus régulière, l'activité effective de ce compte, ce qui nous permettrait d'en aborder les aspects financiers, mais surtout stratégiques, notamment en matière industrielle qui relève de la compétence de notre commission.
J'en viens maintenant à la présentation de ce rapport, qui est structuré en trois parties. La première reprend les spécificités du compte et les orientations budgétaires pour 2012. La seconde établit un premier bilan de la réforme de l'Agence des participations de l'État (APE) intervenue en 2010. La troisième enfin revient sur l'opportunité de la réflexion sur une redéfinition du périmètre des participations de l'État.
Concernant la première partie, je voudrais insister, vous l'aurez compris, comme mes prédécesseurs l'ont fait avant moi, sur le flou d'un compte qui cumule un certain nombre de limites : les dépenses et les recettes ne sont « qu'indicatives » et surtout l'écart entre les prévisions et l'exécution est tout à fait considérable, à tel point qu'il remet en cause la pertinence des informations regroupées par ce compte et la sincérité de l'information de ce budget. A titre d'exemple, les recettes prévues pour 2010 par la loi de finance initiale s'élevaient, comme cette année, à 5 milliards d'euros. Or, l'exécution du budget en 2010 a donné lieu à l'encaissement de seulement 2,9 milliards d'euros, soit un écart de plus de 2 milliards d'euros.
Et cette approximation dans les informations transmises est particulièrement regrettable dans la période actuelle, qui rendrait nécessaire une vision plus précise de la stratégie de l'État dans la crise.
C'est un fait, bien sûr, que la stratégie de cession dépend très largement de la situation des marchés, en outre actuellement très difficile, des projets stratégiques des entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles retenues par le Gouvernement. Bien entendu certaines données doivent être tenues secrètes pour ne pas mettre en péril des opérations importantes par l'impact qu'une trop grande publicité pourrait avoir sur les cours. Néanmoins, l'information du Parlement pourrait être améliorée par une mise en regard plus systématique, chaque année, des prévisions du compte d'affectation spéciale et de la réalité de l'exécution des exercices précédents, ou encore par des débats plus réguliers sur la stratégie de l'État actionnaire. Ainsi, le Parlement pourrait être mieux associé à l'examen et à l'évaluation de cette mission essentielle, plutôt que se contenter d'examiner, chaque année, des données identiques et déconnectées de la réalité qui, elle, ne manque pas d'être changeante d'une année sur l'autre.
Cette année par exemple, on pourrait être légitimement en droit de s'inquiéter sur l'équilibre d'un compte qui - au-delà du chiffre affiché de 5 milliards d'euros - ne prévoit en réalité presque pas de recettes alors que 860 millions d'euros de dépenses sont déjà prévues d'après les informations que m'a transmises l'APE. Il y a donc un vrai débat qui mérite d'être posé : soit les conditions de marché permettront de financer les dépenses par une ou plusieurs actions de cession avec le risque de réaliser des moins-values ; soit les conditions de marchés ne le permettront pas et les dépenses devront être équilibrées par une dotation budgétaire alors même que la situation de nos finances publiques ne s'y prête pas forcément.
Dans une deuxième partie, j'ai souhaité insister sur la deuxième dimension qui contribue à faire de l'année 2012 un moment crucial pour la politique des participations publiques : celle de la rénovation profonde de la fonction de l'État actionnaire.
En effet, c'est un acteur rénové et modernisé qui est aujourd'hui confronté à la crise puisqu'une nouvelle « fonction » a été créée à la tête de l'État actionnaire, un « commissaire aux participations de l'État », nommé le 15 septembre 2010. En outre, le décret du 31 janvier 2011 modifiant le décret constitutif de l'APE du 9 septembre 2004 a bien montré le souci de s'inscrire dans une perspective de définition d'une stratégie industrielle sur le long terme pour le pays, comme le montre par exemple le dialogue entre EDF et Areva au sein d'un partenariat stratégique. Une remarque néanmoins : le co-actionnariat, dans certains cas, de l'APE et du Fonds stratégique d'investissement (FSI) peut risquer de brouiller la stratégie de l'État et la distinction des rôles entre ces deux acteurs. Un récent rapport d'information de notre collègue Jean-Pierre Fourcade l'a très bien montré.
Au-delà de la symbolique, je voudrais souligner que le bilan de cette réforme, un an plus tard, montre aussi de réels changements dans la pratique de la gestion de ses participations par l'État.
A titre d'exemple de la mise en avant de l'objectif de stratégie industrielle, on peut relever que l'Agence des participations de l'État a désormais recours à la pratique d'études sectorielles pour mieux anticiper les intérêts stratégiques des prises de participation de l'État. Ainsi par exemple, une étude a été menée sur le secteur particulièrement émietté de la Défense afin de délimiter les contours d'un périmètre qui puisse épouser ceux d'une véritable politique industrielle en matière de défense. Le rapprochement entre Thalès et Safran résulte ainsi de cette initiative.
Je regrette seulement que pour l'exercice 2012, les indicateurs de performance de ce compte n'aient pas évolué et n'aient pas pris en compte la réforme institutionnelle de l'APE et les orientations de bonne gouvernance mises en oeuvre en 2011, passant ainsi sous silence l'objectif de stratégie industrielle pourtant mis en avant par la nouvelle organisation de l'APE.
D'autres améliorations sont également visibles en matière de gouvernance des entreprises publiques : la formation des administrateurs de l'État a été renforcée ; le taux de distribution de dividendes a diminué à 55,7 % du résultat net en 2010 contre 59,5 % en 2009 et il devrait encore baisser à 53 % en 2011 ; pour ce qui est de la parité, on observe une hausse de plus de 15 % en un an du nombre des femmes au sein des conseils d'administration ou de surveillance des entreprises du périmètre de l'Agence des participations de l'État.
Enfin, j'ai souhaité m'interroger sur la pertinence de la redéfinition du périmètre de l'État actionnaire, sur son efficacité ainsi que sur sa structuration et son poids stratégiques. Beaucoup d'éléments incitent à cette réflexion : la situation de nos finances publiques d'une part, mais aussi l'intérêt que pourrait avoir l'État à entrer au capital de certains établissements financiers.
L'accent mis sur l'objectif de développement industriel et économique de long terme selon une vision stratégique du pilotage des participations de l'État pose la question d'entreprises peu stratégiques, au sein desquelles l'État détient des participations, comme par exemple Aéroports de Paris, dont la participation de l'État atteint 2,7 milliards d'euros. Certains responsables politiques sont même allés jusqu'à envisager une reprise des privatisations sous la forme de cessions d'actifs jugés peu stratégiques. La situation de nos finances publiques justifierait-elle que l'État s'engage dans des cessions qui lui feraient courir le risque de réaliser des moins-values ? Avec un total de 69,8 milliards d'euros de participations cotées, quel pourrait être l'impact d'un tel choix face à notre colossale dette publique qui devrait s'élever en 2012, je vous le rappelle à environ 1 800 milliards d'euros ?
Je pense ainsi qu'il serait souhaitable que la représentation nationale puisse avoir un débat éclairé sur les entreprises à participation publique peu stratégiques ou au sein desquelles l'État détient des participations de manière très minoritaire (moins de 20 %).
En conclusion, mes chers collègues, ce compte d'affectation spéciale, en tant que tel, trouve aujourd'hui deux limites : d'une part, le caractère approximatif des données qu'il affiche ne permettent pas une information du Parlement satisfaisante et surtout ne reflète pas l'importance des enjeux stratégiques qui s'y jouent ; d'autre part, la relative inactivité de ce compte depuis quelques années avec des recettes de cession de plus en plus faibles et incertaines compte tenu de l'instabilité des marchés financiers conduit à s'interroger sur son périmètre.
C'est donc pour ces deux raisons, et malgré l'évolution notoire et concrète de la gouvernance de l'Agence des participations de l'État qui fait de l'État actionnaire un acteur essentiel d'une politique industrielle stratégique pour la France, qu'à titre personnel, je m'abstiendrai sur le vote de ces crédits.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Je suis pour ma part d'accord avec le diagnostic assez sévère que vient de nous livrer le rapporteur. En effet, ce rapport est très important, notamment pour ce qui est du positionnement de l'État sur sa stratégie industrielle. En ce qui concerne l'Agence des participations de l'État, il serait souhaitable que le Parlement puisse être associé de manière plus précise à ses travaux, qui révèlent en fait la politique ou l'absence de politique en matière de stratégie industrielle.
Je pense pour ma part que dans le contexte de dépression économique dans lequel nous nous trouvons, il existe deux options : soit l'État se débarrasse de ses actifs dans des secteurs qui, du point de vue de la stratégie industrielle, sont des secteurs clés, ou bien il renforce ses positions pour être le moteur d'une politique industrielle là où l'industrie est défaillante. Je pense notamment à EADS où la prise de participations de l'État est assez conséquente : à l'heure où je parle, le dossier n'a pas avancé et on ne sait pas où en est le comportement erratique s'agissant de la prise de participation de l'État dans cette entreprise. En la matière, les parlementaires devraient avoir davantage d'information. Je plaide pour un redressement de la situation et pour que l'État n'accepte pas de « vendre l'argenterie ».
La présentation qui a été faite confirme la vision qui est la nôtre à savoir une forme de flou sur cette politique, ce qui n'est pas de bon augure au moment où l'État devrait véritablement jouer un rôle moteur en matière de stratégie industrielle et peser dans des secteurs clés. C'est la raison pour laquelle nous nous prononcerons par un avis défavorable à l'adoption des crédits de cette mission.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - De mon point de vue, il faudrait immédiatement arrêter la cession d'actions de l'État parce que nous avons besoin de filières industrielles stratégiques par secteurs. Quand on fait le bilan dans la longue durée entre la France et l'Allemagne, dont on se réjouit aujourd'hui de voir le capitalisme exportateur, il faut se rappeler que l'histoire de l'Allemagne est celle d'un capitalisme familial alors que le capitalisme français a toujours eu des bases publiques extrêmement puissantes : quand nous avons privatisé, alors que les Allemands ont gardé une large part de leur capital national, petit à petit, le capital de nos entreprises privatisées est devenu étranger. Du coup un certain nombre de pilotages qui auraient pu être arbitrés autrement n'ont pas été faits en faveur de la France.
Ainsi au moment du débat lors du rachat d'Arcelor par Mittal, le Luxembourg, la Wallonie, le Land de Sarre ont obtenu des garanties sur un maintien au moins pendant 5 à 10 ans des activités productives dans leur pays.
Si on s'imagine qu'aujourd'hui on peut intervenir dans la politique industrielle sans avoir, dans certains secteurs, de l'actionnariat public, on se trompe. Je pense que le capital public doit être un capital actif notamment pour éviter les délocalisations dans des secteurs clés : si l'État avait été plus fort dans le capital de Renault, l'industrie automobile française n'en serait pas là où elle en est, notamment s'agissant des délocalisations. J'observe que les Chinois, qui sont si performants, n'ont pas d'état d'âme sur le capital public pour leur industrie. Il faut donc inventer des formes contemporaines pour redonner à la France des capacités d'intervention publique, en particulier pour se protéger des offres publiques d'achat : je suis hostile pour ma part à ce qu'on vende des nouveaux actifs. Je plaide en revanche pour des fonds régionaux d'investissements co-pilotés État-région adossés à des stratégies industrielles soit par filières soit pour le développement territorial.
M. Daniel Raoul, président. - Je partage pour ma part l'analyse juste de notre rapporteur quant au rôle de l'État stratège et sur la réflexion que cela induit pour identifier les participations qui sont aujourd'hui stratégiques et celles qui ne le sont pas. J'ajoute que l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations, comme troisième acteur de l'État actionnaire, accroît le manque de lisibilité de cette politique.
M. Alain Chatillon. - Pour ma part je serai plus mesuré que certains de mes collègues. Dans la gestion de ces participations, on peut certes formuler plusieurs critiques :
- premièrement, la compétence des gens nommés dans les conseils d'administration et qui n'ont pas forcément la connaissance du secteur concerné ;
- en deuxième lieu, le vrai problème est d'avoir des fonds régionaux dynamiques mais via des pools bancaires notamment « tractés » par la Caisse des dépôts avec les conseils régionaux, comme ça se fait déjà dans un certain nombre de régions, avec des sociétés qui effectivement apportent des participations solides ; en revanche je crois que l'État doit se concentrer sur l'aménagement du territoire ; c'est pourquoi j'étais contre la privatisation des autoroutes. Sur EADS, la vraie question n'est pas de savoir qui va être actionnaire mais ce qui est inquiétant c'est que Daimler est en train de recéder sa participation à l'État allemand. Donc il faut que l'État s'interroge sur la façon dont on va gérer cette participation. Pour moi, l'État doit permettre aux entreprises de faire, plutôt que de substituer aux opérateurs dans un certain nombre de domaines qui ne sont pas stratégiques. Je considère donc que l'action qui a été menée aujourd'hui n'est pas forcément mauvaise. C'est plus dans le fonctionnement et dans les orientations qu'il faut que nous pesions.
M. Vincent Capo-Canellas. - J'ai vécu la situation qui vient d'être commentée puisque j'ai été administrateur de l'établissement public Aéroports de Paris (ADP), fonction que j'ai décidé de quitter en arrivant au Sénat. J'ai donc vécu de l'intérieur la contradiction que le rapporteur soulignait à juste titre entre l'État actionnaire et l'État stratège. Tout d'abord on trouve dans ce genre de conseil d'administration l'Agence des participations de l'État, qui a essentiellement un souci de rentabilité de son investissement, et on trouve aussi un certain nombre d'administrateurs très variés émanant de l'ensemble des directions de l'État. On voit donc bien la contradiction que l'État peut avoir à gérer entre un objectif de rentabilité financière d'une part et une stratégie industrielle de long terme d'autre part.
Sur la question spécifique d'Aéroports de Paris, il me semble qu'il faut établir une nuance : cela relève d'un débat politique sur le long terme. Les infrastructures aéroportuaires de la capitale doivent selon moi rester du domaine régalien à partir du moment où cet établissement public continue l'effort de modernisation qu'il a engagé. On se trouve tout de même confronté au bout d'un moment à une forme de hiatus dans la mesure où on trouve dans ADP l'État actionnaire, mais aussi le FSI, comme le rapporteur l'a pointé, et encore un partenaire privé avec l'Aéroport de Schipol Amsterdam. Pour ma part, je pense que l'État a toute sa place dans une société d'infrastructures aéroportuaires.
Dernier point, je crois que l'État n'est pas en train de reculer sur EADS mais que c'est plutôt l'État allemand, dont la participation va sûrement remonter. Il serait à ce titre peut-être utile que la commission crée un groupe de travail sur les questions aéronautiques et aéroportuaires car il s'agit d'un des secteurs les plus pourvoyeurs d'emplois, il ne faut pas le perdre de vue.
M. Hervé Maurey, rapporteur. - Tout d'abord, les critiques que j'ai formulées ne sont pas dirigées contre l'action de l'Agence mais plutôt contre le niveau d'information qui est fourni au Parlement, comme l'avaient déjà souligné un certain nombre de mes prédécesseurs. Ce niveau ne permet pas d'apprécier vraiment ce que fait l'Agence. Certains éléments sont en effet stratégiques et ne peuvent pas être divulgués en raison de leur impact sur les cours de la bourse. Mais je pense qu'il faudrait trouver un juste milieu entre un niveau d'information du Parlement proche de zéro et une publicité totale. J'ai également souligné qu'il y avait des aspects positifs dans la réforme de l'Agence des participations de l'État.
Je rejoins ce qui a été dit par Jean-Jacques Mirassou sur la nécessité de suivre plus régulièrement la politique de l'État quant à la gestion de ses participations. La commission pourrait ainsi au minimum auditionner le commissaire, voire même faire un rapport d'information sur ce sujet qui représente tout de même 72 milliards d'euros.
Marie-Noëlle Lienemann, vous avez dit que les cessions devaient s'arrêter mais je crois qu'il n'y en a eu quasiment aucune ces dernières années. Moi je suis plutôt partisan d'une gestion plus dynamique des participations en vertu de leur caractère stratégique ou non. Par ailleurs je ne crois pas vraiment au modèle chinois, que ce soit en matière économique ou sociale.
Sur la question des compétences évoquée par notre collègue Alain Chatillon, la réforme de l'APE améliore les choses en la matière puisque désormais il y a deux administrateurs dans les conseils d'administration : un chargé de l'aspect financier et un censé avoir des compétences industrielles sur le secteur en question.
Par rapport à ce que disait mon collègue Vincent Capo-Canellas, je ne fais pas de fixation sur ADP : ce n'est qu'un exemple d'une entreprise sur un secteur qui n'est peut-être pas aussi stratégique que cela.
M. Daniel Raoul, président. - Je consulte sur les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » en rappelant la position du rapporteur qui propose de s'abstenir.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».