Diplomatie d'État et diplomatie parlementaire
M. Hubert VÉDRINE
ministre des affaires étrangères
J'ai pris connaissance des différentes interventions qui ont rythmé ce colloque et j'apporterai ma contribution à votre réflexion sur ce sujet que je trouve très intéressant. Je suis d'accord avec presque tout ce que vous avez dit, mis à part avec le terme de « diplomatie parlementaire ». C'est peut-être une coquetterie sémantique de ma part, mais, pour moi, cette expression sonne un peu comme celles de « rôle législatif des gouvernements » ou de « rôle exécutif des parlements ». Mais je comprends dans quel sens cette expression est employée et je pense être d'accord avec son esprit.
1. - Le parlement, acteur légitime dans les relations internationales aux côtés de l'Exécutif
Il me semble que les parlements ont un rôle tout à fait particulier à jouer dans cette mutation des relations internationales qui fait qu'aux côtés des acteurs traditionnels et complètement légitimes des relations internationales que sont les États, apparaissent de nouveaux acteurs qui occupent un espace dont les gouvernements tiennent compte, dans les pays démocratiques mais également dans les autres. En effet, les plus légitimes - et de loin - de ces nouveaux acteurs, ce sont les parlements. Leur caractère démocratique est beaucoup plus fort que celui des autres intervenants qui sont, en général, auto-mandatés. Leur représentativité donne plus d'autorité à leur action et, parce qu'ils sont un exemple de ce que l'on veut encourager, ils sont les agents d'une évolution vers une démocratisation accrue de l'ensemble du monde. Vous le voyez, parmi ces nouveaux acteurs, où l'on trouve les grandes entreprises, la société civile, les médias, je distingue tout particulièrement le parlement. Pour dire les choses avec simplicité, je trouve que le développement de la présence du parlement est une bonne chose.
1. - Du malentendu à la coopération
Cela dit, depuis l'apparition de cette orientation, on a assisté à plusieurs reprises à des malentendus ou des antagonismes entre la politique étrangère classique et cette activité parlementaire. Cela se traduisait par une sorte d'incompréhension mutuelle entre les parlementaires et les diplomates, qui s'exprimaient dans des ordres, des approches et des références différentes. Aujourd'hui, cette première étape est dépassée. Les uns et les autres ont appris à se connaître et à travailler ensemble. Les parlementaires ont compris quels pouvaient être leurs rôles. Je pense en particulier à l'activité des présidents d'assemblée, qui a pris une véritable ampleur, aux groupes d'amitié, qui sont parfois très dynamiques, à l'union interparlementaire, aux missions d'information et d'observation, qui peuvent aider, de façon tout à fait déterminante, à gérer une situation, sortir d'une crise, consolider un accord. On se trouve alors au-delà de la fonction parlementaire, au meilleur sens du terme. Par ailleurs, les coopérations interparlementaires sont très importantes pour la mise en oeuvre de la démocratisation.
Je constate qu'en ce qui concerne le ministère dont j'ai la charge, cette évolution s'est traduite au fil des années par des relations de plus en plus étroites, naturelles et amicales. Elle se concrétise par la préparation de dossiers pour les parlementaires partant en mission ou par l'attention portée par le ministère aux questions et courriers des parlementaires - je crois d'ailleurs pouvoir dire que notre ministère est le plus performant à ce niveau. Les notes que je reçois sur les rapports avec différents pays ou sur tel ou tel enjeu international ou négociation laissent de plus en plus de place à l'action des parlementaires, en citant un rapport ou une initiative parlementaire qui ont fait évoluer les choses. C'est aujourd'hui un acquis. J'ai beaucoup encouragé cette évolution qui a commencé il y a longtemps et que je juge très importante. Je m'efforce d'être le plus présent possible devant les commissions des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et du Sénat et, dès que cela est possible et intéressant, j'invite des parlementaires à m'accompagner lors de mes voyages.
2. - Sur la voie de l'équilibre
Ainsi, nous sommes sortis de cette phase initiale marquée par quelques antagonismes et malentendus et sommes entrés dans la phase de complémentarité. C'est à ce stade qu'un équilibre assez subtil doit être trouvé car ni les parlements ni les gouvernements qui conduisent la diplomatie ne veulent renoncer à leur rôle particulier et se retrouver dans une certaine confusion. Les parlementaires devront toujours conserver leur liberté d'appréciation (leurs rapports n'ont pas pour objet de relayer le point de vue ponctuel du ministre des affaires étrangères de leur pays), leur distance, leur capacité d'évaluation et de suggestion. Certes, un parlementaire qui fait un voyage de contact réalise un travail proche de celui d'un diplomate chargé d'une mission particulière. Mais ce sont son expression et ses suggestions qui seront différentes. Ainsi, à mon avis, les parlementaires n'ont pas intérêt à trop se fondre dans le moule diplomatique et à devenir des envoyés diplomatiques parmi d'autres. Ils ont une vraie spécificité qu'ils doivent conserver.
En sens inverse, les diplomates auraient eu grand tort de se sentir encore propriétaires des relations, des contacts, des échanges et des informations. C'est un temps révolu. Mais en même temps, à propos d'une grande négociation, les parlementaires ne peuvent pas - et ne veulent sans doute pas - se placer dans la position de ceux qui vont devoir arbitrer. Nous devons aller le plus loin possible dans cette combinaison utile pour arriver à une politique extérieure globale d'influence qui combine de la meilleure façon possible l'action normale des gouvernements, la diplomatie, et toutes les autres forces.
Il est possible que des désaccords interviennent, par exemple en matière de droits de l'homme, où des parlementaires peuvent estimer que leur devoir est de dénoncer une situation, tandis que le gouvernement ou le ministre des affaires étrangères, tout à fait conscient de la situation d'atteinte aux droits de l'homme, pense qu'il faut s'inscrire dans un processus de dialogue, de discussion et d'évolution constructive et que la dénonciation ne suffit pas... Mais, quelque part, si des voix plus libres ou qui n'ont pas les mêmes priorités s'expriment, cela est également utile. La complémentarité, dans le respect mutuel, est très importante. C'est un élément de synergie, de dynamisme, d'efficacité, d'influence moderne...
2. - Le parlement, acteur de l'influence française à l'étranger
1. - La confrontation avec les parlements historiquement forts
Je voulais signaler également l'importance que peuvent avoir toutes les activités parlementaires que j'ai déjà citées par rapport aux pays dans lesquels le parlement joue un rôle clé. Je dirais même qu'il faut sans doute s'orienter en priorité vers des pays où les parlements jouent des rôles décisifs. Je pense aux États-Unis, où nous n'allons pas assez souvent. Je le dis devant le président Forni qui partage mon avis et qui, je le sais, a des projets dans ce domaine.
Aux États-Unis, le pouvoir parlementaire est considérable. Il ne conduit pas la diplomatie mais, par ses initiatives, ses lois, ses interdits et ses veto, il crée une contrainte extrêmement forte, y compris pour le président des États-Unis. Pour nous qui voyons cela de l'extérieur, la politique étrangère des États-Unis est le résultat d'une négociation très complexe qui a lieu en permanence entre la Maison-Blanche, le département d'État, le Pentagone, le Conseil national de Sécurité, quelques autres entités et le Congrès. Il faut aller au Congrès. Depuis quelque temps, je ne me rends plus à Washington sans passer presque la moitié de mon temps au Congrès, pour rencontrer les présidents de commission et les sénateurs. Les discussions y sont en général assez vives et directes mais c'est ainsi que nous devons travailler. Le Congrès a joué un rôle accru au cours des dernières années. C'est intéressant même si je ne considère pas ce système comme un exemple à suivre, car je pense que la constitution américaine n'est pas transposable et que beaucoup d'abus (par exemple, les prétentions extraterritoriales du Sénat des États-Unis dans certains domaines) existent. En tout cas, nous devons nous montrer plus offensifs et, avec certains sénateurs, aller porter la contradiction. Il me semble très intéressant de discuter de l'évolution de la politique américaine vis-à-vis de l'Iraq avec M. Jessyiem comme je l'ai fait au mois de mars.
Mais cela vaut également pour tous les sujets économiques et commerciaux. S'il ne faut pas exagérer l'ampleur des contentieux euro-américains qui représentent au maximum 2 % des échanges économiques globaux, il est indispensable que les parlementaires américains entendent nos points de vue sur ces sujets. Dans bien des cas, ils n'ont jamais entendu un avis européen, et notamment français. Il en va de même sur le sujet de l'exception culturelle que l'on appelle aujourd'hui la diversité culturelle - c'est un terme plus ouvert et plus mobilisateur. Là également, il y a des fossés d'incompréhension.
De même, j'apprécie d'aller au Bundestag ; il y a quelques jours d'ailleurs, j'ai eu l'occasion d'intervenir devant sa commission des affaires européennes. J'observe aussi que les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat reçoivent des invités prestigieux - qui ne s'expriment pas devant l'Assemblée nationale tout entière mais c'est un autre débat. Pour en revenir au travail d'influence qui nous intéresse, je pense que si la France n'a de relations avec l'Allemagne qu'au niveau des chefs d'État et de gouvernement, il manque quelque chose. Certes, il y a la société civile et les médias, mais la dimension parlementaire est très importante. Face à la situation tragique du Proche-Orient, il faudrait établir des contacts avec la Knesset et le conseil législatif palestinien, qui est l'embryon de ce que sera un jour un vrai parlement, au sens complet du terme, dans un État palestinien indépendant un jour.
Évidemment, je prends des exemples où, à la fois, les parlements sont importants (ils ont beaucoup de pouvoir et de rayonnement) et les sujets primordiaux (l'influence vis-à-vis des États-Unis, l'avenir de l'Europe avec l'Allemagne, la crise au Proche-Orient).
Je tiens à vous dire que le ministère des affaires étrangères et moi-même en tant que ministre, nous n'avons aucune espèce de réticences par rapport au développement de l'action et des initiatives des parlementaires français vis-à-vis des parlements étrangers. Nous avons même à cet égard une grande ouverture d'esprit et une volonté de coopération. Je souhaite vraiment que ces relations se développent.
2. - L'assistance aux pays sur la voie de la démocratisation
Dans d'autres pays, nous n'aurons pas face à nous des parlements installés et historiquement prestigieux et influents. Ce sont des pays qui tentent de construire, pierre après pierre, leur démocratie, ce qui est un travail de longue haleine. Pour aider ces pays à organiser des élections, à s'acclimater à la démocratie parlementaire, rien ne vaut les contacts directs. Je rappelle que la France, qui donne des leçons à la terre entière, a mis cent cinquante ans pour passer des premières élections de 1795 au suffrage universel au vote des femmes en 1945. Notre pays - qui se veut phare de lumière ! - a lui aussi vécu beaucoup de révolutions violentes, de répressions féroces, d'avancées et de reculs... Tout ce que nous pouvons faire pour que cette évolution soit moins longue pour les autres est bienvenu.
A cet égard, je crois beaucoup plus à l'échange qui peut avoir lieu entre les parlementaires, via la mise en commun des savoir-faire et les relations directes, qu'aux condamnations, sanctions et remontrances. Sauf dans certains cas limites, l'exemplarité, la contagion, l'amitié et la fraternité sont des atouts importants que seul le parlement peut mettre en avant. Cela peut concerner des dizaines de pays. Il y a en effet cent quatre-vingts neuf pays dans le monde aujourd'hui, dont trente à quarante démocraties tout à fait sûres et installées et des dizaines de pays où la démocratie est en chemin.
Je suis heureux de pouvoir dire que nous sommes aujourd'hui à un bon moment du processus sur la voie de la diplomatie parlementaire. Comme je l'ai dit tout à l'heure, nous avons dépassé les problèmes liés à la mise en route. Les parlementaires européens vont devenir de plus en plus incisifs et vont voyager de plus en plus - nous ne sommes pas dans ces pays où les parlementaires se vantent de ne pas avoir de passeports ! Je m'attends à un développement des voyages et des échanges. Regardez aussi ce qui s'est passé dans les Balkans au cours des dernières années. Au total, on peut dire que l'action des parlementaires depuis une dizaine d'années est tout à fait considérable.
Nous accueillerons avec plaisir, encouragerons et faciliterons ce mouvement. J'insisterai au sein du Quai d'Orsay pour qu'il soit naturel à tous les directeurs, sous-directeurs, rédacteurs, ambassadeurs, conseillers de travailler avec les parlementaires et de leur apporter les informations qui leur sont nécessaires. Je pense que les rapports, les missions d'information se développeront, parfois dans un climat de tension entre le législatif et l'exécutif. Mais cette tension sera toujours créatrice, notre démocratie étant fondée sur cela. Ces rapports difficiles, je les accueille d'avance également. Il y en a eu beaucoup ces dernières années. Je pense aux rapports d'enquête, qui portent sur des sujets difficiles, mais qui sont indispensables et salubres. Je pense également aux rapports des parlementaires qui se saisissent de grands sujets, parfois difficiles à embrasser dans leur intégralité (comme l'OMC), et qui apportent sur ces thèmes des éléments fondamentaux. Dans ces cas, les ministres doivent considérer qu'il ne s'agit pas d'un rapport qui vient après d'autres, et l'utiliser, en tirer tout le suc, pour aller plus loin.
Cette synergie est donc installée. J'en accepte d'avance et positivement le développement et le perfectionnement. Il ne s'agit pas d'un phénomène français mais bel et bien européen. Le mouvement est d'ailleurs plus avancé dans certains pays européens que dans notre pays. Au total, je me réjouis de ce phénomène car il permet à l'influence démocratique française de se développer. C'est une influence de progrès pour le monde entier.
M. Raymond FORNI
Je remercie, en votre nom à tous, Hubert Védrine pour les propos qu'il vient de tenir, non pas parce qu'ils nous sont simplement agréables à nous parlementaires, mais parce qu'ils traduisent l'état d'esprit dans lequel se trouve aujourd'hui le gouvernement de la République. Il me semble important de souligner qu'effectivement, depuis quelques années, des améliorations considérables ont été apportées aux relations entre le gouvernement, la diplomatie d'État, et, pour éviter d'utiliser la même terminologie, les relations internationales organisées par les parlements. Je suis convaincu, comme Hubert Védrine, de la complémentarité de nos deux actions. Bien évidemment chacun a son domaine d'intervention et chacun préserve le champ qui est le sien. L'essentiel est de trouver entre nous les passerelles qui permettent de rendre efficaces l'une et l'autre de ces actions. Si nous y parvenions, je pense que nous aurions réussi la mission internationale qui est celle des parlementaires.
Dans notre monde, il est impossible de rester replié dans, pour ce qui est des Français, les limites de l'Hexagone. Je ressens, comme le soulignait Hubert Védrine dans sa conclusion, une aspiration des autres parlements à agir de la même manière. Ce n'est sans doute pas par hasard si nous sommes aujourd'hui sollicités très fortement par le Bundestag au moment où existent quelques troubles par rapport à la relation historique entre l'Allemagne et la France. On sait bien qu'une relation d'amitié entre les peuples doit s'appuyer sur l'ensemble des composantes de ce peuple, c'est-à-dire à la fois le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Je souhaite, cher Hubert, que nous puissions continuer dans cette direction. Je sais quel est l'état d'esprit qui anime le ministère des affaires étrangères. Il est parfois difficile d'obtenir immédiatement des résultats concrets au niveau des administrations, mais j'observe que des évolutions extrêmement importantes se sont produites au cours de ces dernières années. J'ai en mémoire l'époque pas si lointaine où lorsque nous allions à l'étranger, les parlementaires étaient considérés plus comme des gêneurs que comme des acteurs de la vie internationale. Mais cette époque est désormais révolue grâce à la mobilisation sur des principes simples qu'il convient de simplifier encore - c'est en effet grâce à la simplicité que l'on évitera les ambiguïtés.
Je vous remercie, M. le Ministre, d'avoir accepté de participer au débat. Je le laisse partir car je sais qu'il a un emploi du temps très chargé. Je suis obligé de vous quitter également pour participer au débat, quelque peu animé, sur la modernisation sociale.
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