Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

V. LE PROGRAMME 113 « URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »

Le programme 113 s'articule autour des trois priorités que sont l'aménagement équilibré et durable des territoires, la gestion intégrée de la ressource en eau et des ressources minérales, et la protection et la restauration du vivant sauvage.

Placé sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature du MEEDDM, il mobilise une douzaine de services déconcentrés, dont les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et les directions départementales de l'équipement et de l'agriculture (DDEA), ainsi que seize opérateurs ou catégories d'opérateurs.

A. LES CRÉDITS DEMANDÉS EN 2011

1. Une reconduction globale des crédits

Le projet de budget pour 2011 propose la reconduction globale des crédits votés en 2010 pour le programme 113, sous réserve d'un transfert au ministère chargé des DOM, à hauteur de 3 millions d'euros en AE et 1,5 millions d'euros en CP, au titre de l'exécution des contrats de plan « Etat-régions ». Compte tenu du transfert précité, les moyens du programme sont fixés à 349,9 millions d'euros en AE et 345,2 millions en CP.

Le dispositif d'évaluation n'évolue pas par rapport à l'exercice précédent. Il compte six objectifs et treize indicateurs, après avoir été utilement complété dans le cadre du dernier budget. Ainsi, l'élaboration du projet annuel de performance pour 2010 avait permis de refondre le volet de la performance du programme 113 afin, notamment, de mieux rendre compte de la dimension transversale de ce programme, par la création d'un objectif et d'un indicateur de programme : objectif n°1 « Promouvoir la planification, la connaissance et le développement des territoires » et indicateur 1-2 « Taux de pénétration de la planification dans les territoires urbains dont ceux concernés par une façade littorale », intégrant un sous-indicateur relatif à la « couverture des territoires par des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ».

2. Un programme au champ très vaste et aux missions très étendues, qui manque encore de lisibilité

Le programme 113 se compose, comme l'année dernière, à 58 % de dépenses de fonctionnement (199,6 millions d'euros en CP) et à 40 % de dépenses d'intervention (139 millions d'euros en CP). Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont déjà constaté l'an dernier, les actions qu'il comporte constituent souvent un assemblage d'enveloppes très limitées de crédits, dispersées au gré de la présentation par titre et par catégorie retenue dans les projets annuels de performance. A cet égard, si la précision de la justification au premier euro est incontestable, l'appréhension globale des enjeux attachés à chaque action nécessite un effort de synthèse très fastidieux.

L'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites - planification » totalise 21,3 % des crédits de paiement du programme, à hauteur de 73,1 millions d'euros. Cette action finance l'activité d'élaboration et d'évaluation des politiques nationales dans le domaine de l'urbanisme, l'intervention des services de l'État dans l'élaboration des documents d'urbanisme, dans l'observation des territoires, l'aide à l'émergence de projets locaux ou encore l'assistance et le conseil auprès des collectivités territoriales. 26 millions d'euros sont consacrés au fonctionnement courant (dépenses d'études, de formation, de communication, d'informatique, de frais de déplacement et de contentieux) et 44,4 millions d'euros représentent des transferts, essentiellement en direction des entreprises et des collectivités territoriales au titre des interventions de l'Etat dans le domaine de l'aménagement du territoire (contrats de projet Etat-régions, grandes opérations d'urbanisme...).

L'action 2 « Appui technique » est consacrée aux prestations apportées par les services de l'Etat aux collectivités territoriales. Cet appui prend la forme de conseil non rémunéré exercé auprès des collectivités territoriales à leur demande, d'assistance technique fournie par l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), de prestations fournies aux collectivités en matière d'application du droit des sols, de mise à disposition au titre de l'élaboration des documents d'urbanisme et d'ingénierie publique concurrentielle, ce dernier volet ayant vocation à disparaître en application de la RGPP. Cette action « miroir » n'est pas dotée et a vocation à recevoir, en gestion, les crédits de personnel inscrits au programme support (217) de la mission.

Enfin, l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité » regroupe 78,8 % des crédits de paiement du programme, soit 272,1 millions d'euros en crédits de paiement. Hors subventions pour charges de service public aux opérateurs (138,8 millions d'euros), les crédits de l'action sont ventilés selon quatre thématiques : l'eau ; la mer et le littoral ; la biodiversité ; matières premières minérales non énergétiques.

3. La mobilisation d'importantes ressources extrabudgétaires à l'appui du programme

Comme l'an dernier, vos rapporteurs spéciaux constatent à nouveau que l'appréhension du coût des politiques portées par le programme 113 implique d'y agréger les crédits de soutien et de pilotage inscrits au programme support de la mission ou au sein d'autres missions, ainsi que les dépenses fiscales et les ressources extrabudgétaires mobilisées par ses opérateurs.

Ainsi, le schéma de déversement analytique présenté par le projet annuel de performances pour 2011 indique que les 351,2 millions d'euros de crédits directs (fonds de concours et affectation de produits compris) sont complétés par plus de 1,6 milliard d'euros de crédits de soutien et de pilotage . Ces crédits proviennent, à hauteur de 1,2 milliard d'euros, du programme 217 de la présente mission. De plus, 3,9 millions d'euros de crédits proviennent du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». Ils correspondent à des dépenses de personnel et de fonctionnement pour la police de l'eau et la mise en oeuvre des politiques de protection de la nature, dont Natura 2000. 107,4 millions d'euros de crédits sont en outre déversés du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation », correspondant à la mise en oeuvre des mesures d'inspection de la faune sauvage captive. L'ensemble de ces crédits abonde l'action 7 du présent programme.

De surcroît, le programme 113 présente des dépenses fiscales dont le montant global est estimé à 13 millions en 2011, soit une stabilisation par rapport à 2010.

Enfin, les ressources extrabudgétaires des opérateurs atteignent des montants très significatifs, de l'ordre de 2, 5 milliards en 2011.

On trouvera ci-après un tableau prévisionnel des ressources des principaux opérateurs du programme 113, pour les années 2011 à 2013 :

(en millions d'euros)

* : en Autorisations d'Engagement programme 113

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Vos rapporteurs spéciaux soulignent que la présentation de ces chiffres ne saurait être déconnectée des missions exercées par les établissements et leur évolution. En effet, tous les opérateurs « eau et biodiversité » du programme 113 sont chargés de missions que les lois Grenelle I et II ont accrues considérablement, ce qui augmente leurs besoins théoriques, au-delà des gains attendus par une amélioration de la productivité et la réduction des dépenses de fonctionnement.

B. UN PROGRAMME FORTEMENT MARQUÉ PAR LA MISE EN oeUVRE DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT ET PAR LA RGPP

Comme en 2010, le programme 113 reste marqué par la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ainsi que par la RGPP. A ce titre, vos rapporteurs spéciaux ont souhaité s'intéresser à la mise en oeuvre de la trame verte et bleue et aux nouvelles réformes issues de la RGPP.

1. La trame verte et bleue

La trame verte et bleue doit permettre un aménagement durable de nos territoires, en assurant la conservation et la remise en bon état des continuités écologiques, oeuvrant ainsi à la préservation de la biodiversité.

Elle bénéficie désormais d'une assise législative complète, en application des dispositions de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (articles L. 371-1 et suivants du code de l'environnement). La trame verte et bleue repose sur trois niveaux d'échelle et d'actions emboîtés :

- le niveau national , avec l'élaboration d'orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques par l'Etat, en association avec un comité national « Trames verte et bleu », précisant le cadre pour l'approche des continuités écologiques à diverses échelles spatiales ;

- le niveau régional , avec la co-élaboration par la Région et l'Etat du schéma régional de cohérence écologique, qui doit prendre en compte les orientations nationales ainsi que les éléments pertinents des schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau (SDAGE) ;

- le niveau local , avec la prise en compte du schéma régional de cohérence écologique par les documents de planification (schéma de cohérence territoriale, plan local d'urbanisme et cartes communales).

Les moyens financiers programmés par le MEEDDM pour la trame verte et bleue en 2011 s'élèvent à 3,8 millions d'euros , répartis de la façon suivante : 1,5 million d'euros au soutien de l'élaboration des orientations nationales et du centre de ressource Trame verte et bleue, et 2,3 millions d'euros au soutien de l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique. Ce financement doit permettre en priorité d'engager le processus conduisant à la publication des documents régionaux d'ici 2012 (étude, gouvernance, enquête publique). Au-delà, vos rapporteurs spéciaux rappellent que diverses politiques publiques concourent à la Trame verte et bleue et que des moyens financiers sont d'ores et déjà mobilisables pour les objectifs de conservation ou de remise en bon état des continuités écologiques (Contrats Etat-région, LEADER, FEADER...).

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent par ailleurs de la nomination d'un chef de projet Trame verte et bleue au sein du MEEDDM depuis janvier 2010, dans la mesure où cette désignation permet d'asseoir pleinement cette nouvelle politique publique dans le paysage institutionnel et administratif, en assurant conseils et expertise auprès des acteurs régionaux pour le développement de leurs démarches. De même, vos rapporteurs spéciaux estiment que la création de postes dits « Grenelle » et l'identification dans chaque service régional du ministère référent démontrent l'engagement de l'Etat pour la réussite de cette nouvelle politique publique écologique.

2. Les prochaines réformes attendues de la RGPP

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, le programme 113, déjà concerné par les mesures de la RGPP décidées par les Conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP) de 2007 et 2008, l'est à nouveau par les décisions du CMPP du 30 juin 2010. La période des années 2011-2013 marquera donc la poursuite et l'achèvement des réformes déjà engagées et la mise en oeuvre des nouvelles mesures. Leur impact budgétaire se mesure par les suppressions de postes induites par la mise en oeuvre de ces réformes.

La suppression progressive de l'ingénierie concurrentielle, engagée dès 2009, se poursuivra jusqu'en 2012. Cette mesure a pour objectif de supprimer les prestations d'ingénierie entrant dans le champ concurrentiel pour redéployer les effectifs sur les politiques publiques dont le MEEDDM a la charge, notamment la mise en oeuvre des décisions du Grenelle de l'environnement. Ce retrait est effectué en concertation avec les collectivités locales, et les représentants des milieux professionnels, sous la responsabilité des préfets de département. La mise en oeuvre de la réforme doit se traduire par la suppression de 3 273 ETP, dont 788 en 2011.

De surcroît, deux nouvelles réformes concernant le programme 113 ont été décidées lors du CMPP du 30 juin dernier. En premier lieu, le droit des sols sera modernisé , dans le prolongement de la réforme des autorisations du droit des sols entrée en vigueur en octobre 2007. Une plus grande efficacité globale sera recherchée, d'un côté par des évolutions juridiques visant la simplification des procédures, ce qui impliquera notamment une refonte du financement et de la fiscalité de l'urbanisme et, de l'autre côté, par une dématérialisation des procédures d'instruction en ayant recours aux outils géomatiques ^{32 ( * )} .

En 2012 et 2013, la suppression d'effectifs concernera principalement les implantations infra-départementales qui assurent aujourd'hui des missions d'urbanisme. Cette mesure n'aura pas d'impact budgétaire en 2011.

En second lieu, le secrétariat des commissions consultatives départementales de sécurité et d'accessibilité (CCDSA) sera réformé pour mieux répondre aux besoins actuels. La mesure consiste à décharger les agents des directions départementales des territoires et de la mer (DDT /M) des visites et avis relatifs à la sécurité, qui font partie de la mission des CCDSA. Ces avis, sont, dans les faits, ceux des pompiers qui font partie des commissions, les agents du MEEDDM n'apportant aucune plus-value. Une partie des agents sera redéployée sur des tâches liées à la mise en oeuvre des nouvelles dispositions de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. La mise en oeuvre de la réforme sera effective en 2012. Vos rapporteurs spéciaux se montreront attentifs à ce processus et à ses résultats.

C. UN PROGRAMME QUI A RÉCEMMENT FAIT L'OBJET DE PLUSIEURS CONTRÔLES

Le programme 113 se caractérisant par son champ très vaste, l'importance de ses ressources et la variété de leur origine, la Cour des comptes a récemment accru son activité de contrôle sur les opérateurs du programme. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent insister sur deux d'entre eux. D'une part, le référé relatif aux Parcs nationaux de France. D'autre part, le référé sur la police de l'eau et la mutualisation de ses effectifs.

1. Une critique sévère de l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF)

PNF, établissement public administratif, a été crée par l'article 11 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux. Cet établissement, ainsi que deux nouveaux parcs nationaux, est ainsi venu s'ajouter aux sept parcs déjà existants.

Les dépenses cumulées du nouvel établissement de 2007 à 2009 s'élèvent à plus de 10 millions d'euros. En outre, PNF emploie 31 personnes.

La Cour des comptes a mené un contrôle du nouvel établissement. A ce titre, elle a publié un référé en janvier 2010.

La Cour estime que PNF a correctement rempli ses missions de représentation des parcs nationaux dans les enceintes nationales et internationales et de définition d'une politique de communication cohérente.

En revanche, sur les autres points, le constat de la Cour est beaucoup plus sévère . Elle déplore ainsi, que, trois ans après sa création, PNF ne soit toujours pas capable de remplir les objectifs qui lui ont été assignés.

En effet, la mise en place de services communs aux parcs nationaux n'a pas, à ce jour, apporté la preuve d'une amélioration de leur gestion. De même, les économies d'échelle espérées demeurent encore largement virtuelles, dans la mesure où elles ne devraient représenter que trois ETPT nets pour l'ensemble des parcs au 1 ^er janvier 2011. C'est pourtant l'une des priorités du contrat d'objectifs du nouvel établissement.

De surcroît, ce bilan mitigé est aggravé par le manque de rigueur caractérisant la gestion de PNF . L'établissement n'a en effet pas instauré de procédures internes rigoureuses, dont l'absence est d'autant plus regrettable que le regroupement des fonctions d'agent comptable et de chef des services financiers n'a pas produit les effets positifs qui en étaient attendus. De plus, la Cour dénonce les nombreuses irrégularités qui affectent la commande publique, la gestion du personnel ainsi que les aspects comptables et budgétaires.

Au vu de ces défaillances, elle conclut que « PNF n'apporte pas la garantie qu'il est en mesure de gérer avec un haut niveau de qualité des actes plus nombreux et relevant de plus de secteurs qu'il ne le fait aujourd'hui ».

Le référé de la Cour exhorte donc la tutelle de PNF à exercer une vigilance accrue sur l'établissement, en veillant notamment aux points suivants :

- séparer les fonctions d'agents comptables et de chef des services financiers ;

- suivre de façon plus rigoureuse, et sans attendre le terme du contrat d'objectifs 2009-2011, la gestion de PNF et des parcs nationaux ;

- accélérer le transfert à PNF des services communs, en s'assurant que celui-ci s'accompagne de réelles économies d'échelle dans les parcs nationaux ;

- envisager le rapprochement de PNF avec d'autres établissements ayant pour objet la préservation de l'environnement (Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, Agence des aires marines protégées), afin de favoriser des synergies et de dégager ainsi des économies.

Le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a apporté une réponse circonstanciée aux observations de la Cour en mars 2010.

Il relève notamment que la gestion de la paye a été le premier service commun à être instauré. De plus, une base de données « RH » commune est en cours d'élaboration et devrait permettre à PNF de disposer d'un suivi plus fin en termes d'effectifs, de statuts, de carrières et de métiers exercés par plus de 800 ETP.

En outre, le rassemblement des agences comptables des établissements publics des parcs nationaux a été engagé pour harmoniser leurs pratiques comptables et notamment permettre une agrégation des comptes financiers pour une analyse globale de l'activité de la politique « parcs nationaux ».

Enfin, a été créé un réseau informatique sécurisé destiné à diffuser l'information en réseau avec la même qualité et de façon sécurisée dans l'ensemble des parcs nationaux.

Contrairement à la Cour, le ministre estime que les services communs ont déjà permis d'effectuer de réelles économies d'échelles, mais il reconnaît qu'elles sont difficilement quantifiables.

Le ministre dresse également un bilan plutôt positif et optimiste de l'action de PNF et estime que l'établissement sera en mesure de respecter les objectifs qui lui ont été assignés.

Il mentionne enfin les premières suites apportées aux recommandations de la Cour. Ainsi, la séparation des fonctions d'agent comptable et de chef des services financiers est effective depuis janvier 2010. Le ministre a également demandé la réalisation d'un état des lieux et d'un plan d'actions et de charge précis afin de dimensionner les efforts à déployer pour une mise en oeuvre optimale de l'agence comptable commune.

De plus, un suivi semestriel a été mis en place dans le but d'assurer une surveillance plus fine de la santé financière des établissements. Cette démarche sera consolidée grâce au déploiement du progiciel comptable dans tous les établissements publics de parcs nationaux fin 2010, dans le cadre de la mise en oeuvre du « schéma de gestion comptable et financier ».

Un contrôle interne et comptable devait également être instauré en 2010.

Enfin, en ce qui concerne le rapprochement de PNF avec d'autres établissements publics, le ministre précise que des réflexions sont en cours sur la création d'une « Agence de la nature », dont le but serait d'assurer une meilleure coordination entre les différentes structures chargées de la gestion des espaces naturels.

Si vos rapporteurs spéciaux estiment que les réponses du ministre vont dans le bon sens, ils veilleront à ce que l'ensemble des recommandations de la Cour soient mises en oeuvre, et se montreront particulièrement attentifs à la réalisation effective des économies d'échelle. En outre, vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'élaboration concomitante de la prochaine génération (2012-2014) des contrats d'objectifs de PNF et des établissements publics de parcs nationaux sera aussi l'occasion de dresser le bilan du transfert à PNF des trois premiers services communs et d'envisager l'ouverture de nouveaux chantiers de mutualisation.

2. Les efforts de la police de l'eau pour renforcer la répression des infractions

La Cour des Comptes a procédé en 2009 à un contrôle relatif à l'exercice de la police de l'eau, qui a donné lieu à la communication d'un référé au dernier trimestre de l'année 2009. Dans ce document, la Cour rappelle que le précédent contrôle, datant de 2003, avait conclu à une « défaillance à peu près totale de l'action répressive prévue par les textes à l'égard des pollueurs », qui s'expliquait notamment par la multiplicité des services impliqués. Elle rappelle qu'à la suite de ce référé, une circulaire interministérielle de novembre 2004 avait réorganisé la police de l'eau. Le présent référé fait donc le bilan de cette réorganisation, quatre ans après sa mise en oeuvre.

La Cour constate que l'exercice de la police de l'eau a fait d'indéniables progrès, mais que cette réforme n'a pas produit tous les effets escomptés, et que les auteurs de pollution ne sont toujours pas sanctionnés de manière adéquate par les services de l'État. Vos rapporteurs spéciaux rappellent à cet égard qu'ils avaient souligné, dans le cadre de l'examen de la loi de règlement pour 2009, la médiocre performance de l'indicateur relatif à la répression des infractions concernant la pollution des eaux.

Ce constat est d'autant plus problématique que la France a déjà été sanctionnée à deux reprises par la justice européenne pour des défaillances de la police de l'eau. En outre, dans la mesure où le Gouvernement a fixé l'objectif, lors du Grenelle de l'environnement, d'atteindre d'ici à 2015 le « bon état » pour deux tiers des masses d'eau, en référence à la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, il est nécessaire que ces infractions soient sanctionnées de manière effective.

La Cour préconise donc que les ministères concernés se coordonnent pour suivre les procès-verbaux dressés, afin que la France soit en mesure de justifier son activité dans ce domaine.

Une réponse interministérielle émanant de la secrétaire d'Etat à l'écologie et du Garde des sceaux a été adressée à la Cour quelques mois après le référé. Cette réponse souligne la volonté d'amélioration qui s'est exprimée dans la circulaire du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du 14 mai 2007 et dans la dépêche de la Garde des sceaux du 22 août 2007, qui porte sur la mise en oeuvre de la transaction pénale et l'organisation de réunions annuelles avec les parquets généraux sur l'activité des services chargés de la police de l'eau. De surcroît, la réponse ministérielle annonçait que le ministre chargé de l'écologie, le Garde des sceaux et le ministre de l'intérieur adresseraient aux préfets et aux procureurs généraux des instructions fixant des objectifs quantitatifs sur les thèmes prioritaires de la police de l'eau. Compte tenu des actions engagées, des améliorations devraient être constatées dans le cadre du rapport annuel de performances pour 2010.

Vos rapporteurs spéciaux se montreront donc particulièrement attentifs à l'évaluation de la performance relative à la répression des infractions en matière de pollution des eaux.

En outre, ils rappellent qu'un processus de rapprochement des polices de l'eau (ONEMA) et de la nature (ONCFS) est en cours depuis 2009, sous le pilotage des préfets. Cette démarche vise à renforcer l'efficacité des polices de l'environnement en permettant, à moyens constants, de relever les défis identifiés dans le cadre du Grenelle de l'environnement et résultant de l'application des directions communautaires.

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* ³² Ensemble des outils et méthodes permettant de représenter, d'analyser et d'intégrer des données géographiques.