ARTICLE 17 (DEVENU ARTICLE 47 DE LA LOI DE
FINANCES POUR 2012)
MODIFICATION DE LA QUOTITÉ DU PRODUIT DE LA TAXE
DE L'AVIATION CIVILE (TAC) AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE
« CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »
(BACEA)
I. TEXTE DU PROJET DE LOI
L'article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 est ainsi rédigé :
« Art. 45. - A compter du 1 er janvier 2012, les quotités du produit de la taxe de l'aviation civile affectées respectivement au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et au budget général de l'État sont de 80,91 % et de 19,09 %. »
II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N°3805 XIIIÈME LÉGISLATURE PREMIÈRE LECTURE
Observations et décision de la Commission :
Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) est financé, entre autres recettes, par l'affectation d'une partie du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC).
Les tarifs et la répartition du produit de cette taxe entre le budget annexe et le budget général sont arrêtés en loi de finances. La loi de finances pour 2011 a augmenté la quotité de TAC affectée au budget annexe, afin de lui permettre de financer de nouvelles charges, transférées depuis le budget général et destinées à consolider le service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA) en métropole.
Le présent article propose d'augmenter une nouvelle fois la quotité de TAC affectée au budget annexe, afin de permettre l'achèvement du mouvement de consolidation du SNIA, s'agissant cette fois-ci de l'outre-mer.
I.- LE DROIT EXISTANT
A.- LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE CONTRIBUE AU FINANCEMENT DU BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS
? Successeur depuis 2006 du budget annexe de l'aviation civile, le budget annexe Contrôle et exploitation aériens retrace les activités de production de biens ou de prestations de services de la direction générale de l'Aviation civile (DGAC).
Les recettes du budget annexe sont constituées par :
- des redevances, regroupées en deux catégories. Les redevances de navigation aérienne (redevance de route et redevance pour services terminaux de la circulation aérienne) rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne. Les redevances de surveillance et de certification rémunèrent les prestations de surveillance des opérateurs de l'aviation civile et la délivrance des agréments, autorisations, licences et certificats nécessaires aux opérateurs, personnels, équipements et systèmes ;
- le produit d'emprunts ;
- des recettes diverses (vente d'une production éditoriale, rémunérations de prestations de formation aéronautique, recettes domaniales, rémunérations de services par des instances internationales) ;
- la quotité de la taxe de l'aviation civile qui lui est affectée.
? Créée en 1999 et régie par l'article 302 bis K du code général des impôts, la taxe de l'aviation civile est due par les entreprises de transport aérien public. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France.
Le tarif de la taxe est différencié selon la destination et la nature du vol (passage ou fret). Augmentés par la loi de finances pour 2010 afin de fournir au budget annexe des recettes supplémentaires dans un contexte de fort recul du trafic aérien, et indexés depuis 2011 sur l'indice des prix à la consommation, les tarifs sont désormais les suivants :
- 4,17 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre État membre de la Communauté européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou de la Confédération suisse ;
- 7,49 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;
- 1,25 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.
La TAC a vocation à financer les dépenses du budget annexe non couvertes par le produit des redevances.
Il convient de noter qu'est prélevée sur la même assiette, au moyen d'une majoration des tarifs, la contribution de solidarité sur les billets d'avion. Cette contribution est perçue au profit du fonds de solidarité pour le développement 1 ( * ) , créé par l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 et géré par l'Agence française de développement.
B.- LA QUOTITÉ DE TAXE DE L'AVIATION CIVILE AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE A CONTINUELLEMENT AUGMENTÉ AU COURS DES DERNIERS EXERCICES
En application du III de l'article 302 bis K du code général des impôts, la loi de finances détermine la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA.
? La loi de finances pour 2006 a substantiellement modifié cette répartition, faisant passer la quotité affectée au budget général de 34,42 à 56,27 %. Cette évolution s'expliquait par l'entrée en vigueur de l'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF). Disposant que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services » , cet article semblait alors impliquer le transfert vers le budget général des activités dites « régaliennes » de la DGAC (sécurité des vols et sûreté des passagers, notamment).
? Depuis 2007, un mouvement inverse s'est opéré, tendant à accroître dans des proportions considérables la part de TAC affectée au BACEA. La loi de finances pour 2007 a abaissé la quotité affectée au budget général à 50,44 % du produit de la taxe. L'article 45 de la loi de finances pour 2008 a prévu une nouvelle augmentation, transitoire, de la part affectée au budget annexe : 53,37 % pour les exercices 2008 et 2009 ; 51,47 % pour l'exercice 2010 ; retour, à compter de 2011, à la répartition applicable en 2007.
? L'article 58 de la loi de finances pour 2009 a une nouvelle fois, et de manière encore plus significative, accru la part de TAC affectée au BACEA : 82,14 % en 2009 ; 79,77 % en 2010 ; 77,35 % à compter de 2011, et à titre permanent.
Cette importante modification de la répartition du produit de la TAC s'expliquait par des mesures de périmètre tendant à transférer du budget général vers le budget annexe des dépenses relevant du « coeur de métier » de la DGAC afin, selon le Gouvernement, « de renforcer la cohésion et l'efficacité opérationnelle de l'action de l'État en matière d'aviation civile et d'offrir une meilleure lisibilité externe, tant auprès des parlementaires que des usagers du transport aérien, en particulier les compagnies aériennes » .
? Enfin, l'article 60 de la loi de finances pour 2011 a procédé à une nouvelle répartition du produit de la TAC : 80,32 % au profit du budget annexe et 19,68 % au profit du budget général. Ce dernier accroissement de la part de TAC affectée au BACEA avait pour objet d'assurer le financement de dépenses supplémentaires transférées depuis le budget général, plus précisément depuis le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer 2 ( * ) . Ces dépenses correspondaient pour l'essentiel aux personnels de l'ingénierie aéroportuaire, transférés des directions départementales des territoires (DDT) vers le service national d'ingénierie aéroportuaire.
Créé en 2008 et rattaché à la DGAC, le SNIA est un service à compétence nationale qui s'appuie sur des moyens humains antérieurement rattachés à deux supports budgétaires différents : le BACEA pour les ETPT relevant de la DGAC, le budget général pour ceux relevant des DDT. La création du SNIA résulte pour partie des conclusions d'un rapport d'audit de modernisation de décembre 2005, proposant une réorganisation des « bases aériennes » (services du ministère chargé de l'équipement intervenant en matière d'infrastructures aéroportuaires civiles et militaires) 3 ( * ) . La création du SNIA a permis un premier mouvement de rationalisation, en rassemblant en une entité unique les trois anciens pôles interrégionaux, appelés services spéciaux des bases aériennes.
Jusqu'en 2011, les DDT conservaient des personnels dédiés aux infrastructures aéroportuaires. Le transfert opéré en loi de finances pour 2011 devait permettre au SNIA, maîtrisant mieux la gestion de ses ressources humaines, d'exercer ses missions dans de meilleures conditions. Ce transfert a permis d'achever - en métropole - la constitution d'un réseau d'ingénierie aéroportuaire au sein de la DGAC, cette activité se rattachant davantage à son « coeur de métier » qu'à celui des DDT.
II.- L'EXTENSION À L'OUTRE-MER DU TRANSFERT OPÉRÉ POUR LA MÉTROPOLE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2011
À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, le Gouvernement a indiqué au Rapporteur général que, s'agissant de l'application outre-mer du transfert d'effectifs opéré pour la métropole « la réflexion [était] en cours avec l'objectif de mettre en place au 1 er janvier 2012 une organisation adaptée ».
À compter de 2012, les effectifs des DDT ultramarines dédiés aux infrastructures aéroportuaires seront, comme ceux de la métropole, transférés vers le SNIA , parachevant ainsi le mouvement de consolidation décrit plus haut. 40 ETPT seront concernés par ce mouvement.
Comme en 2011, ce transfert nécessite un abondement des ressources du BACEA , à hauteur de 2,354 millions d'euros, dont 2,25 millions au titre des dépenses de personnel et 0,104 million au titre des dépenses de fonctionnement.
En conséquence, le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, afin d' augmenter la quotité de TAC affectée au BACEA à compter de 2012. Celle-ci passerait de 80,32 % à 80,91 % (soit + 0,59 point) . Selon les estimations fournies par le Gouvernement, le produit de la TAC devrait être en 2012 de 398 millions d'euros. La nouvelle répartition de ce produit devrait donc procurer au budget annexe une recette supplémentaire d'environ 2,35 millions d'euros (0,59 point de 398 millions).
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La Commission étudie l'amendement I-CF 98 rectifié de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Grossièrement, nous affectons 80 % de la taxe de l'aviation civile (TAC) au budget annexe et 20 % au budget général en fonction de l'évolution des transferts d'activités. Or, les recettes du budget annexe ne suffisant pas à assurer les dépenses de fonctionnement, son endettement va croissant : en 2009 et 2010, il a crû de 270 millions et il est prévu de faire passer le plafond d'emprunt de 194 à 250 millions. Si rien n'est fait, le déficit des dépenses de fonctionnement s'élèvera à environ 70 millions. Je propose donc d'affecter l'intégralité de la TAC au budget annexe, ce qui permettrait de bénéficier d'un léger excédent de fonctionnement et, d'après les simulations, de commencer à faire diminuer l'endettement du budget annexe, lequel s'élève à 2,2 ou 2,4 milliards.
Si les compagnies aériennes ne sont pas soumises à la TIPP, elles le seront à partir du 1 er janvier prochain au système européen de quotas d'émissions (ETS), les recettes réalisées revenant selon le droit communautaire à l'État. Or, celles-ci n'apparaissent pas parmi les recettes non fiscales, bien qu'on parle d'une soixantaine de millions.
M. le rapporteur général. Elles sont préemptées pour financer les nouveaux entrants.
M. Charles de Courson. Non, c'est autre chose. Mais, elles ne sont pas budgétées.
M. le rapporteur général. Vous avez raison, il est anormal de laisser se créer un endettement au sein du budget annexe, surtout qu'il s'agit de fonctionnement. Mais il est également anormal de substituer l'endettement général de l'État à celui de ce budget, qui doit être équilibré avec des recettes liées à l'activité, en l'occurrence, les redevances des compagnies aériennes. Enfin, si le budget de l'État abandonne la fraction de la taxe qui lui revient, il sera encore plus difficile de peser sur l'évolution des dépenses et des recettes - notamment celles qui sont spécifiques au budget annexe. Avis défavorable, donc.
M. Charles de Courson. Aéroports de Paris et l'État ont signé des conventions avec les compagnies aériennes, la revalorisation ayant été calée sur le taux maximum de l'accord pluriannuel. Les contrôleurs aériens français, même s'ils sont moins bien payés que leurs homologues espagnols - à qui tout a été cédé -, sont tout de même bien traités !
M. le président Jérôme Cahuzac. C'est une profession bloquante !
M. Jérôme Chartier. Je suis convaincu que, s'agissant des ressources, nous disposons de marges de manoeuvre.
La Commission rejette l'amendement.
Elle adopte ensuite l'article 17 sans modification .
* 1 Aux termes du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le fonds de solidarité pour le développement pris en application de l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 instaurant une contribution de solidarité sur les billets d'avion, les recettes de la majoration de la taxe d'aviation civile affectées au fonds de solidarité pour le développement sont utilisées à hauteur d'au moins 90 % pour le financement de la facilité internationale d'achat de médicaments (UnitAid) et, dans la limite de 10 %, pour le remboursement de la première émission d'emprunt de la facilité de financement internationale pour la vaccination.
* 2 Mission « Écologie, développement et aménagement durables ».
* 3 Mission d'audit de modernisation, Rapports sur la gestion et l'avenir des services de l'équipement intervenant pour le compte des bases aériennes.