Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la deuxième partie

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 3805 (2011-2012) TOME III

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à arrêter les plafonds des emplois des opérateurs de l'État à 373 546 ETP pour 2012.

Ces plafonds, fixés pour la première fois dans la loi de finances initiale pour 2009 en application de l'article 64 de la loi de finances initiale pour 2008, complètent les plafonds des emplois rémunérés directement par l'État (proposés aux articles 36 et 38 du présent projet).

A.- UN PLAFOND D'EMPLOIS DES OPÉRATEURS DIFFÉRENT DU PLAFOND D'EMPLOIS MINISTÉRIEL

Les plafonds relatifs aux opérateurs présentent trois différences avec les plafonds des emplois rémunérés directement par l'État.

Premièrement, les plafonds d'emplois des opérateurs sont exprimés en équivalents temps plein (ETP) , alors que les plafonds d'emplois de l'État le sont en équivalents temps plein travaillé (ETPT) - ce dernier mode de décompte étant insuffisamment familier à la plupart des opérateurs. La différence entre les deux méthodes n'est pas négligeable, dès lors que seule la seconde prend en compte la période de présence de l'agent au cours de l'année. À titre d'exemple, un agent en contrat à durée déterminée de trois mois travaillant à temps partiel à 80 % correspond à 0,8 ETP et à 0,8 x 3/12 = 0,2 ETPT. Le Rapporteur Général estime qu'une comptabilisation des emplois des opérateurs en ETPT ne serait pas seulement plus rigoureuse : elle permettrait des rapprochements pertinents entre effectifs des opérateurs et effectifs de l'État.

Deuxièmement, les plafonds applicables aux opérateurs ne concernent pas la totalité de leurs emplois . N'entrent pas dans le décompte :

- les emplois correspondant à un contrat de travail limité dans le temps, à condition qu'ils soient intégralement financés par des ressources propres de l'opérateur ;

- les emplois correspondant à des contrats aidés, y compris lorsqu'ils sont financés grâce à des subventions de l'État. Leur niveau s'établit à 1 034 ETP au PLF 2012, soit une augmentation de 436 ETP par rapport au PLF 2011 (+ 73 %). Concentrée sur la mission Recherche et enseignement supérieur , cette hausse est directement corrélée aux transferts d'emplois et de crédits du ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche vers les opérateurs accédant aux responsabilités et compétences élargies ;

- l'ensemble des emplois financés sur ressources propres des universités ayant opté pour le régime de « responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines ». Ces dernières bénéficient ainsi d'une plus grande souplesse de gestion : tous les emplois « autofinancés », y compris ceux correspondant à des contrats à durée indéterminée, sont exclus du plafond applicable aux opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur .

Au total, d'après l'annexe « jaune » consacrée aux opérateurs de l'État jointe au présent projet de loi de finances, les emplois des opérateurs non soumis au respect des plafonds proposés au présent article sont estimés à environ 43 073 ETP contre 37 853 ETP en 2011, soit 5 220 ETP supplémentaires par rapport à 2011 (+ 13,7 % - voir le tableau ci-après). Cette hausse est essentiellement imputable aux emplois financés, sur leurs ressources propres, par les universités et par d'autres établissements d'enseignement supérieur (en 2012, 75 % des emplois hors plafonds s'inscrivent dans le cadre de la mission Recherche et enseignement supérieur ).

ÉVOLUTION GLOBALE DES EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)

(a) dont mesures de périmètre (voir infra ).

Troisièmement, les plafonds d'emplois des opérateurs sont déclinés non par ministère mais par mission et programme - et figurent à ce titre dans chacun des projets annuels de performances. En outre, alors que les plafonds d'emplois rémunérés par l'État sont juridiquement limitatifs (article 9 alinéa 3 de la LOLF), les plafonds relatifs aux opérateurs n'ont que vocation à constituer, selon les termes de l'exposé des motifs du présent article, « le mandat des représentants de l'État lors du vote des budgets 2012 des opérateurs ».

Ces trois différences de construction des plafonds d'emplois nuisent à une approche consolidée de l'emploi public , pourtant à l'origine de l'instauration d'un plafond propre aux opérateurs : c'est fort du constat que la maîtrise des effectifs de l'État s'accompagnait d'une dérive de ceux de ses établissements publics que le Parlement a souhaité que le dispositif de plafonnement soit étendu aux opérateurs.

À elle seule, la mission Recherche et enseignement supérieur représente plus de 65,5 % des emplois totaux (272 904 ETP), tandis que les missions Travail et emploi et Agriculture comptent pour respectivement 11,2 % (46 763 ETP) et 3,9 % (16 221 ETP).

Le graphique ci-dessous présente la ventilation du plafond d'emplois par mission.

VENTILATION PAR MISSION DU PLAFOND D'EMPLOIS SOUS PLAFOND
DES OPÉRATEURS POUR 2012

(en ETP)

Au-delà des prévisions pour 2012, porter une appréciation pertinente sur les plafonds d'emplois des opérateurs suppose de pouvoir juger de leur évolution d'une année sur l'autre. En dépit des efforts déployés par le ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l'État sur ce sujet, en particulier dans l'annexe « jaune » consacrée aux opérateurs, la comparaison entre 2011 et 2012 est particulièrement malaisée.

B.- L'ÉVOLUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS DES OPÉRATEURS ENTRE 2011 ET 2012

1.- Une comparaison malaisée du fait des mouvements de périmètre

Deux difficultés majeures rendent la comparaison des emplois sous plafond des opérateurs d'une année sur l'autre compliquée :

- d'une part, la liste des opérateurs évolue considérablement . Entre 2011 et 2012, il ressort de l'annexe budgétaire consacrée aux opérateurs que 6 organismes ne remplissent plus les critères de qualification d'opérateurs de l'État tandis que 12 opérateurs ont été fermés ou dissous et 3 opérateurs ont fait

l'objet d'une intégration. En revanche, 7 nouveaux organismes font désormais partie de la liste tandis que 18 organismes ont fait l'objet de regroupements au sein de 8 nouveaux opérateurs ;

- d'autre part, la comparaison d'une année sur l'autre se heurte aux traditionnelles questions de changement de périmètre . Le Gouvernement estime ainsi à 8 634 ETP les emplois des opérateurs qui doivent être neutralisés pour apprécier l'évolution entre 2011 et 2012, correspondant pour l'essentiel au transfert des personnels de l'État vers les établissements d'enseignement supérieur dans le cadre du passage aux responsabilités et compétences élargies.

Le Rapporteur général se félicite du fait que le « jaune » consacré aux opérateurs précise désormais la ventilation par programme de ces changements de périmètre, afin de faciliter la comparaison d'une année sur l'autre. Pour autant, il souligne que si la prise en compte de ces changements de périmètre est évidemment nécessaire pour apprécier de manière rigoureuse l'évolution des effectifs des opérateurs ou celle des effectifs de l'État, il n'en va pas de même pour apprécier l'évolution des emplois publics dans leur ensemble . Cette observation conduit, une fois de plus, à souhaiter pouvoir bénéficier d' une vision consolidée de l'évolution des emplois, qu'ils soient rémunérés directement par l'État ou par ses opérateurs . L'échelon de présentation pertinent pourrait être la mission ou le programme.

Le tableau ci-après récapitule les facteurs d'évolution du plafond d'emplois des opérateurs entre 2011 et 2012, compte tenu des retraitements et changements de périmètre précités.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)

2.- Un effort de modération des effectifs des opérateurs en 2012 deux fois moins important qu'en 2011

Il faut rappeler que, pour accompagner les efforts de réduction des effectifs résultant de la mise en oeuvre de la règle du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite dans les ministères, le Gouvernement a précisé que les opérateurs seraient également mis à contribution, à l'exception des opérateurs rattachés au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, sur la période de programmation.

? En 2011 , compte tenu de la prise en compte des 1 000 ETP créés en cours d'année 2010 au sein de Pôle Emploi pour procéder à la comparaison des effectifs des opérateurs à périmètre constant entre 2010 et 2011, la loi de finances initiale pour 2010 prévoyait une réduction des effectifs des opérateurs de 2 629 ETP soit une baisse de 0,8 % de l'ensemble des emplois sous plafond des opérateurs, et de 1,8 % des emplois sous plafond des opérateurs, hors programmes exonérés.

Le Rapporteur général avait néanmoins fait observer dans son rapport de l'an passé qu'entre la loi de finances initiale pour 2010 telle que votée par le Parlement (article 73) et le présent projet de loi de finances pour 2011, les emplois sous plafond des opérateurs ne baissaient que de 1 629 ETP à périmètre constant. Ceci équivalait à une réduction de - 0,5 % de l'ensemble des emplois sous plafond des opérateurs, et de - 1,15 % des emplois sous plafond des opérateurs hors programmes exonérés , alors que l'effort de réduction des emplois sous plafond rémunérés par l'État s'élevait à - 2,2 % en 2011.

? Pour 2012 , le Rapporteur général constate que l'effort de réduction des emplois sous plafond des opérateurs sera deux fois moins important qu'en 2011 car il est limité à - 0,3 % sur l'ensemble du périmètre des opérateurs,
et à - 0,8 % s'agissant des emplois sous plafond des opérateurs hors programmes exonérés .

Il faut toutefois relever que, outre les opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur , Pôle Emploi est également exonéré de l'effort de maîtrise des effectifs alors qu'en 2011 ceux-ci avaient été réduits de 1 800 ETP. Cette exemption paraît justifiée au regard de l'une des recommandations du Conseil européen sur le programme de stabilité actualisé de la France pour la période 2011-2014 aux termes de laquelle il convient d' « intensifier les politiques actives d'emploi et instaurer des mesures visant à améliorer l'organisation, le processus de décision et les procédures du service public d'emploi pour renforcer l'offre de services et le soutien individualisé destinés aux personnes exposées au risque de chômage de longue durée ».

En pratique, trois missions concentrent plus de 55 % de la réduction d'emplois entre 2011 et 2012 :

- la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales , avec un plafond d'emplois de ses opérateurs en baisse de - 1,6 % (- 264 ETP, baisse réalisée à près de 60 % par l'Office national des forêts), porte près du quart de l'effort global ;

- la mission Enseignement scolaire participe à l'effort global à
hauteur de 17 % avec une baisse des effectifs de ses opérateurs de près de - 3,8 % (- 185 ETP, effort supporté principalement par le Centre national d'enseignement à distance - CNED - et le réseau des Centres de documentation pédagogique - SCEREN) ;

- et la mission Solidarité, insertion et égalité des chances , avec un plafond d'emplois de ses opérateurs en baisse de - 1,7 % (- 163 ETP sur le plafond des Agences régionales de santé - ARS) contribue à hauteur de 15 % de l'effort global.

Outre ces trois missions, il faut noter que 12 missions voient leurs effectifs réduits de plus de 1,5 % en 2012. Il s'agit des missions Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation (- 3,7 %), Immigration, asile et intégration
(- 3,7 %), Contrôle et exploitation aériens (- 3,5 %), Économie (- 2,1 %), Ville et logement (-1,9 %), Gestion des finances publiques et des ressources humaines
(- 1,8 %), Solidarité, insertion et égalité des chances
(- 1,7 %), Administration territoriale et générale de l'État (- 1,7 %), Outre-mer (- 1,6 %), Sécurité (- 1,6 %), Médias, livre et industries culturelles
(- 1,5 %) et Sport, jeunesse et vie associative (- 1,5 %).

Enfin, certaines missions affichent une diminution relativement faible, voire une stabilité des emplois sous plafond de leurs opérateurs. Il s'agit des missions Justice (- 1,1 %), Régimes sociaux et de retraite (- 0,9 %), Écologie, développement et aménagement durables (- 0,6 %), Action extérieure de
l'État (- 0,5 %), Direction de l'action du gouvernement (- 0,3 %), Défense
(- 0,2 %), Culture (- 0,2 %), et des programmes non exonérés de la mission Recherche et enseignement supérieur (- 0,2 %), Aide publique au développement (stable), Santé (stable) et Travail et emploi (stable).

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel de l'État et de ses opérateurs.

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La Commission adopte l'article 37 sans modification .