Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la deuxième partie

V. RAPPORT SÉNAT N° 107 (2011-2012) TOME III

Commentaire : le présent article a pour objet de rééquilibrer le soutien public en faveur des rénovations lourdes des logements pour l'amélioration de leur performance énergétique, et de renforcer l'efficacité de la dépense fiscale relative au crédit d'impôt développement durable.

I. LES OUTILS FISCAUX EN FAVEUR DE LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES BÂTIMENTS EXISTANTS

Dans le cadre de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi POPE), la France s'est assignée l'objectif d'une division par quatre de ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 , d'une amélioration annuelle de l'intensité énergétique finale de 2 % après 2015, ainsi que d'une augmentation de 50 % de la chaleur renouvelable à l'horizon 2020.

De plus, la loi « Grenelle » du 9 août 2009 a fixé l'objectif de réduire les consommations du parc des bâtiments existants d'au moins 38 % d'ici 2020 . Le Grenelle de l'environnement a également défini une cible de 23 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale d'énergie en 2020, soit une production supplémentaire de 20 mégatonnes d'équivalent pétrole (Mtep) par rapport au niveau de 2006.

Le programme de réduction des consommations énergétiques et des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments constitue à ce titre un objectif prioritaire du Grenelle de l'environnement. Sa mise en oeuvre sur le parc existant de logements est particulièrement importante, compte tenu de l'immensité du parc : 32 millions de logements, dont près de 8,5 millions en copropriété et 17 millions de maisons individuelles .

Deux outils fiscaux ont notamment vocation à contribuer à l'atteinte de ces objectifs : le crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, dit crédit d'impôt développement durable ( CIDD ), et l'éco-prêt à taux zéro ( éco-PTZ ) ^{1 ( * )} .

A. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR DÉPENSES D'ÉQUIPEMENTS DE L'HABITATION PRINCIPALE EN FAVEUR DES ÉCONOMIES D'ÉNERGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

1. Un dispositif modifié à plusieurs reprises depuis sa création

Le CIDD résulte de l'article 5 de la loi de finances pour 2000. Codifié à l'article 200 quater du code général des impôts , il vise à soutenir le développement des énergies renouvelables dans le secteur domestique en atténuant le surcoût d'investissement par rapport à des solutions conventionnelles d'origine fossile.

Ce crédit d'impôt bénéficie aux personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts. Il s'applique aux diverses dépenses d'équipement en faveur des économies d'énergie et du développement durable réalisées du 1 ^er janvier 2005 au 31 décembre 2012 . Plus précisément, le crédit d'impôt s'applique :

- aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans au titre de l'acquisition de chaudières à condensation , l'acquisition de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques, l'acquisition de matériaux de calorifugeage et l'acquisition d'appareils de régulation de chauffage ;

- au coût des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelables ou des pompes à chaleur, autres que air/air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d'eau chaude sanitaire, ainsi que la pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermique ;

- au coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération ;

- au coût des équipements de récupération de traitement des eaux pluviales.

Selon la nature et les caractéristiques de ces équipements, le contribuable intéressé a droit à un crédit d'impôt qui varie de 13 % à 45 % du coût de l'équipement.

Enfin, l'assiette de cet avantage fiscal est plafonnée, sur une base pluriannuelle de cinq ans, à 8 000 euros pour une personne seule et 16 000 euros pour un couple marié ou pacsé, soumis à une imposition commune. Ces sommes sont majorées de 400 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts.

Le régime actuellement applicable résulte de plusieurs aménagements qui ont conduit à en élargir la portée et à en renforcer les effets, au détriment toutefois de la lisibilité du dispositif . Ce dernier a notamment été recentré à plusieurs reprises sur les équipements les plus performants au niveau énergétique :

- la loi de finances pour 2006 a introduit une majoration du taux de 25 % à 40 % pour les matériaux d'isolation thermique, chaudières à condensation et appareils de régulation de chauffage, pour les bâtiments anciens (construits avant 1977).

- l'article 109 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a prorogé le dispositif fiscal, qui devait s'achever le 31 décembre 2009, jusqu'au 31 décembre 2012 . En outre, l'avantage fiscal a été élargi aux propriétaires bailleurs, aux dépenses de pose pour les matériaux d'isolation thermique des parois opaques et aux frais engagés lors de certains diagnostics de performance énergétique.

De plus, la liste des équipements et des critères de performance qui sont exigés pour bénéficier de l'avantage fiscal fait l'objet de révisions périodiques afin que le crédit d'impôt soit toujours en adéquation avec les objectifs énergétiques poursuivis. A cet effet, plusieurs mesures d'évolution ont été prises dans le cadre de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 (article 58) et de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 (article 15). Celles-ci ont procédé à une première réduction des taux accordés concernant les logements les plus anciens, ainsi que ceux accordés pour le remplacement des fenêtres et des chaudières à condensation . Le dispositif a toutefois été parallèlement étendu à de nouvelles filières d'énergies renouvelables .

Enfin, l'article 36 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a réduit le taux applicable aux installations photovoltaïques de 50 % à 25 %, tout en limitant le crédit d'impôt sur les parois opaques. En outre, l'article 105 de la loi précitée a appliqué le rabot de 10 % au CIDD.

2. Un dispositif au coût exponentiel

Depuis sa création, le crédit d'impôt en faveur du développement durable connaît un développement croissant . Une récente étude de l'INSEE relève ainsi qu'une résidence principale sur sept a fait l'objet de travaux de rénovation entre 2005 et 2008, bénéficiant du crédit d'impôt en faveur du développement durable.

En outre, selon le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012, le CIDD représentait, en 2010, la sixième dépense fiscale la plus onéreuse au titre de l'impôt sur le revenu, avec un coût estimé à 2,6 milliards d'euros en 2010 et à 2,1 milliards d'euros en 2011.

En effet, depuis sa mise en place en 2005, le coût du dispositif a rapidement et régulièrement augmenté, passant d'une enveloppe prévue initialement pour 2005 de 400 millions d'euros à un coût budgétaire de 2,8 milliards d'euros pour 2009 (dépenses engagées en 2008). Le coût du dispositif pour 2009 avait ainsi été notablement sous-évalué , à hauteur de 1,5 milliard d'euros.

Le graphique ci-après retrace cette évolution.

Source : commission des finances, d'après les chiffres transmis par le MEDDTL

D'après le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, le coût du CIDD en 2009 se répartissait entre 1,2 milliard d'euros au titre des dépenses de maîtrise d'énergie , et 1,4 milliard d'euros pour les dépenses liées aux énergies renouvelables , comme le détaille le tableau ci-après.

Ventilation du coût budgétaire total du CIDD par équipement par année de dépense ^{2 ( * )}

Source : rapport du comité Guillaume sur le CIDD

De plus, la répartition de la dépense fiscale par équipement fait apparaître que le montant du crédit d'impôt alloué aux parois vitrées est de loin le plus important (715 millions d'euros en 2009), suivi des chaudières à condensation (277 millions d'euros) et des toitures (170 millions d'euros).

3. Les principaux équipements bénéficiaires

En termes d'équipements bénéficiant du CIDD, les toitures font l'objet des travaux les plus nombreux (185 066), suivies des parois vitrées (173 636), des chaudières à condensation (128 066) et des chaudières à basse température (124 741).

Entre 2005 et 2008, le CIDD a bénéficié à 4,2 millions de résidences principales, en majorité des logements individuels, dont les ménages sont propriétaires . La répartition de la dépense en fonction des déciles de revenu montre que les ménages les plus modestes ont peu bénéficié du dispositif . Ce constat s'explique en partie par le fait que ceux-ci sont moins souvent propriétaires de leur logement.

4. Un dispositif coûteux, qui a cependant permis d'atteindre certains objectifs

Selon le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, depuis sa création, le CIDD a contribué à l'atteinte de trois objectifs :

- du point de vue environnemental , il a permis de réduire la consommation d'énergie primaire du parc résidentiel de l'ordre de 8 % entre 2008 et 2010 (15 % du parc résidentiel a été rénové). Les estimations réalisées estiment que la prorogation du CIDD dans sa forme actuelle, jusqu'en 2020, permettrait de réduire la consommation de l'ordre de 30 % supplémentaire. Toutefois, le rapport souligne le coût important de la dépense publique rapportée aux émissions de CO2 évitées (de 80 à 98 euros par tonne de CO2), ainsi que l'effet d'aubaine induit pour certains particuliers.

- du point de vue de l'innovation , le CIDD a encouragé le développement de technologies performantes en termes énergétiques , ainsi que la mise en place de certifications et de démarches qualité associées aux équipements fournis. Toutefois, le rapport souligne que le marché français des technologies aidées par le CIDD est mâture, et qu'il ne bénéficie pas d'avantage compétitif par rapport à ses concurrents étrangers.

Du point de vue industriel , enfin, la France est devenue le premier marché européen des pompes à chaleur et des équipements et capteurs solaires thermiques . Le CIDD a ainsi contribué à augmenter le chiffre d'affaires des secteurs liés à la rénovation thermique des bâtiments de 4,8 milliards d'euros par an en moyenne entre 2008 et 2012.

Au total, le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales attribue la note 1 au CIDD ^{3 ( * )} , mais conclue que, « dans ses différentes composantes et au travers de ses déjà nombreuses évolutions, il a pris une place importante voire centrale parmi les outils publics concourant aux objectifs environnementaux et a en partie modelé le développement des secteurs économiques concernés ».

B. L'ÉCO-PRÊT À TAUX ZÉRO

1. Un dispositif créé en 2009

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) a été instauré par l'article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 , dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Ses dispositions sont codifiées à l'article 244 quater U du code général des impôts. Il est disponible pour les ménages depuis le 1 ^er avril 2009 auprès des établissements bancaires signataires de conventions avec l'Etat.

Concrètement, il s'agit d'un prêt destiné à financer des travaux de rénovation lourde, visant à améliorer la performance thermique des logements utilisés en tant que résidence principale . Il concerne les copropriétés, les propriétaires bailleurs ou occupants d'une habitation construite avant le 1 ^er janvier 1990.

En outre, il s'agit d'un prêt sans intérêts , d'un montant maximal de 30 000 euros , et d'une durée de dix ans, accordé sans condition de ressources . Toutefois, la durée de remboursement peut être portée à quinze ans à la demande de l'emprunteur.

L'article 8 de loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 a autorisé le cumul de l'éco-PTZ et du CIDD dans le cadre du plan de relance, dans la limite de deux années (2009-2010), et pour les ménages dont le revenu fiscal de référence n'excède pas 45 000 euros. Ce cumul n'est plus possible depuis le 1 ^er janvier 2011 .

2. Une montée en puissance du dispositif et du coût associé

La dépense fiscale associée à l'éco-PTZ correspond au montant des crédits d'impôt accordés aux établissements bancaires qui délivrent des éco-prêts, dans les conditions d'éligibilité définies par la loi.

Le coût de la dépense fiscale était nul en 2009, puisque la liquidation du crédit d'impôt au titre de l'année 2009 n'est intervenue qu'en 2010. L'estimation du coût de la dépense est de 30 millions d'euros en 2010 et de 72 millions d'euros en 2011 .

La hausse de son coût s'explique notamment par la montée en charge progressive du dispositif. D'après le rapport du comité Guillaume, en 2017, la dépense totale engendrée par les éco-prêts à taux zéro depuis 2009 devrait atteindre 398 millions d'euros .

L'objectif du Gouvernement était de délivrer 200 000 prêts au cours des deux premières années d'existence du dispositif. Or, seuls 150 000 prêts ont été distribués en 2009 et 2010 . Au surplus, le Gouvernement espérait atteindre 400 000 prêts à compter de 2013. Selon le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, cet objectif semble difficilement atteignable, en raison de la stabilisation du nombre de prêts distribués en 2010 (environ 6 000 par mois) et de la fin du cumul éco-PTZ et CIDD depuis le 1 ^er janvier 2011.

3. Une évaluation contrastée

D'après le rapport du comité sur l'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, le « coût public par tonne de CO 2 évitée » varie fortement en fonction des dispositifs thermiques subventionnés , du type de logement et de la zone géographique concernée. Toutefois, les coûts publics associés à l'éco-PTZ demeurent faibles, en raison du niveau, actuellement relativement bas, des taux d'intérêt.

Jusqu'à présent, l'éco-PTZ a surtout bénéficié aux ménages les plus aisés , car ceux-ci sont plus souvent propriétaires de leur logement, et réalisent davantage de travaux pour en améliorer la performance énergétique. De surcroît, il apparaît que le dispositif profite davantage aux propriétaires de maisons individuelles occupant leur résidence, qu'aux propriétaires bailleurs et aux copropriétés .

Enfin, le comité souligne le risque d'effet d'aubaine induit par le cumul des aides au titre du CIDD et de l'éco-PTZ. En 2009, plus de 80 % des bénéficiaires du premier ont également bénéficié du second. De ce fait, le comité estime que la fin du cumul en 2011 devrait se traduire par une baisse des rénovations lourdes entreprises par les ménages .

C. DEUX OUTILS COMPLÉMENTAIRES, DONT LA COORDINATION POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE

D'après le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, si le CIDD était supprimé fin 2012 et l'éco-PTZ fin 2013, la baisse des émissions serait de 25 % entre 2008 et 2020.

L'objectif de réduction de 38 % des consommations d'énergie du parc résidentiel ne serait ainsi pas atteint par ces deux seuls outils mais ils y contribuent pour une grande part.

Par ailleurs, d'autres dispositifs (certificats d'économie d'énergie, règlementations thermiques ...) y aident également.

L'éco-PTZ et le CIDD sont complémentaires, dans la mesure où ils poursuivent des objectifs proches mais pas identiques . En effet, le premier vise à financer des rénovations lourdes (bouquets de travaux), tandis que le second vise à soutenir des travaux de rénovation dits intermédiaires (un seul poste de travaux).

De plus, l'instauration de l'éco-PTZ visait principalement à accélérer le rythme des rénovations lourdes, tandis que le CIDD a également un objectif de diffusion large des technologies les plus performantes et l'émergence de filières nouvelles.

Le rapport du comité stratégique du Plan Bâtiment Grenelle ^{4 ( * )} , présidé par Philippe Pelletier, dont l'élaboration a fait l'objet d'une concertation de l'ensemble des acteurs concernés, a en particulier préconisé de maintenir les aides existantes, en les coordonnant davantage et en les recalibrant .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE RÉORIENTATION DU SOUTIEN PUBLIC EN FAVEUR DES RÉNOVATIONS LOURDES ET UNE RATIONNALISATION DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU CIDD

Le présent article vise deux objectifs principaux :

- d'une part, il a pour ambition de réorienter le soutien public consacré à l'amélioration de la performance énergétique des logements en faveur des rénovations lourdes , plutôt que des travaux intermédiaires ;

- d'autre part, il vise à rationaliser la dépense fiscale associée au CIDD .

A. LA RÉORIENTATION DU SOUTIEN PUBLIC EN FAVEUR DES RÉNOVATIONS LOURDES

1. La prolongation de l'éco-PTZ pour les rénovations lourdes

Le présent article allonge l'éco-PTZ pour les rénovations lourdes et module la durée en fonction de l'ampleur des travaux.

Ainsi, le 2° du II propose que la durée de l'éco-PTZ soit portée de dix ans à quinze ans pour les rénovations les plus lourdes , à travers la création du nouvel alinéa 9 qui complète le I de l'article 244 quater U du code général des impôts. Sont particulièrement concernés les travaux d'installation, de régulation ou de remplacement des systèmes de chauffage, et d'installations d'équipements utilisant une source d'énergie renouvelable.

Le 3° du II du présent article réécrit le premier alinéa du II de l'article 244 quater U par coordination.

2. Le rétablissement de la possibilité de cumuler l'éco-PTZ et le CIDD sous condition de ressources

Le 1° du II du présent article rétablit la possibilité de cumuler l'éco-PTZ et le CIDD , lorsque le montant des revenus du foyer fiscal n'excède pas un plafond, fixé par décret, dans une limite de 30 000 euros .

Le rétablissement de la possibilité du cumul entre les deux dispositifs prévoit donc des conditions de revenus plus strictes que dans le cumul permis jusqu'au 1 ^er janvier 2011, qui prévoyait une limite de 45 000 euros l'avant-dernière année précédant celle de l'offre de prêt.

D'après les éléments d'information fournis par l'évaluation préalable du présent article, le dispositif de cumul proposé permettrait la réalisation de 60 000 réalisations lourdes, dont 10 000 éco-PTZ supplémentaires.

3. La suppression de certains avantages fiscaux et la bonification du CIDD en cas de réalisation d'un « bouquet » de travaux

Le 2° du A du I propose la suppression de l'avantage fiscal aux fenêtres d'une maison individuelle lorsqu'elles ne font pas partie d'un bouquet d'au moins deux actions de travaux mentionnés au 5 bis de l'article 200 quater du code général des impôts.

En outre, le E du I du présent article instaure une majoration du taux du crédit d'impôt pour les bouquets de travaux . Ainsi, pour les dépenses payées à compter de 2012, l'ensemble des taux du crédit d'impôt serait majoré de dix points si, pour un même logement achevé depuis plus de deux ans et au titre d'une même année, le contribuable réalisait des dépenses relevant d'au moins deux des catégories suivantes :

a) acquisition de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées ;

b) acquisition et pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques, en vue de l'isolation des murs ;

c) acquisition et pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques, en vue de l'isolation des toitures ;

d) acquisition de chaudières ou d'équipements de chauffage ou de production d'eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses ;

e) acquisition d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable ;

f) acquisition de chaudières à condensation, de chaudières à micro-cogénération gaz et d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ou de pompes à chaleur, à l'exception de celles visées au d) et e) du présent 5 bis et des dépenses d'acquisition d'équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil.

Enfin, pour un même matériau, équipement ou appareil, la majoration ne pourrait pas aboutir à l'application d'un taux supérieur à 50 % .

B. L'AMÉLIORATION DE L'EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU CIDD

1. La prolongation du CIDD de 2012 à 2015

Le 1° du A du I prolonge le dispositif de 2012 à 2015 pour les dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, concernant les équipements suivants :

- l'acquisition de chaudières à condensation ;

- l'acquisition de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, de volets isolants ou de portes d'entrées donnant sur l'extérieur ;

- l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques ;

- l'acquisition d'appareils de régulation de chauffage ;

- la réalisation volontaire d'un diagnostic de performance énergétique.

2. La non-reconduction de l'éligibilité des logements neufs au CIDD au-delà de 2013, date d'entrée en vigueur de la nouvelle règlementation thermique

Le 3° du A du I introduit un nouvel alinéa après les c, d et e du 1 de l'article 200 quater . Celui-ci limite le bénéfice de la prolongation du crédit d'impôt aux travaux réalisés dans un logement achevé depuis plus de deux ans , payés entre le 1 ^er janvier 2013 et le 1 ^er janvier 2015, au titre des dépenses suivantes, auxquelles cette condition ne s'appliquait pas jusqu'alors :

- aux équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable, aux pompes à chaleur éligibles et au coût de la pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques ;

- aux équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération ;

- aux équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales.

La prolongation du CIDD au-delà de 2012 pour ces équipements ne concernera donc pas les logements neufs, dans la mesure où ces derniers devront répondre aux critères de la nouvelle réglementation thermique 2012 en termes de performance énergétique : pour bénéficier du CIDD au 1 ^er janvier 2013, le logement devra donc être achevé avant le 1 ^er janvier 2011.

3. La stabilité du plafond pluriannuel des dépenses éligibles au CIDD

Enfin, le plafond pluriannuel de l'ensemble des dépenses éligibles au crédit d'impôt ne serait pas augmenté . Néanmoins, il serait apprécié au titre d'une période de cinq années consécutives, prolongée jusqu'en 2015 par coordination avec la prorogation du CIDD, comprises entre :

- le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2015 pour un même contribuable et une même habitation principale ;

- le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2015 pour un même logement donné en location ;

A cet effet, le C du I du présent article modifie le 4 de l'article 200 quater , en remplaçant le millésime « 2012 » par le millésime « 2015 ».

4. La réduction du taux du crédit d'impôt octroyé au titre de l'installation de panneaux photovoltaïques

Pour le calcul du crédit d'impôt sur les équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil, les dépenses seraient retenues dans la limite d'un plafond par kilowatt-crête (KWc) ^{5 ( * )} fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie, du logement et du budget (4° du A du I). En outre, cette puissance devrait être mentionnée sur la facture de l'entreprise prestataire (F du I du présent article). De plus, aux termes du D du I, le taux de la réduction d'impôt serait ramené à 15 % à compter de 2012, au lieu de 22 % pour 2011 .

De même, pour le calcul du crédit d'impôt, les dépenses d'équipements de production d'énergie utilisant l'énergie solaire thermique seraient retenues dans la limite d'un plafond par mètre carré, fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du logement, de l'énergie et du budget (4° du A du I). Cette surface devrait figurer sur la facture de l'entreprise prestataire (F du I du présent article).

5. La possibilité d'inclure des critères de qualification et d'introduire de nouveaux équipements

Le présent article prévoit par ailleurs la possibilité d'inclure de nouveaux équipements éligibles au crédit d'impôt. Ainsi, le 5° du A du I crée un nouvel alinéa g au 1 de l'article 200 quater , relatif aux chaudières à micro-cogénération gaz. Celles-ci seraient éligibles à compter de 2012. En effet, pour les dépenses payées entre le 1 ^er janvier 2012 et le 31 décembre 2015, le CIDD serait étendu aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, au titre de chaudières à micro-cogénération gaz d'une puissance de production électrique inférieure ou égale à 3 kilovolt-ampères par logement. Pour ces dépenses, le taux du crédit d'impôt serait fixé à 25 % (2° du D du I du présent article).

Dans le même ordre d'idées, le B du I du présent article prévoit la possibilité d'inclure des critères de qualification des installateurs ou de qualité des installations : afin de garantir la qualité de l'installation ou de la pose des équipements, le bénéfice du crédit d'impôt serait subordonné au respect de critères de qualification de l'entreprise ou de qualité de l'installation. La nature des travaux pour lesquels le respect de ces critères est exigé serait définie par décret. Ces critères devraient être mentionnés sur la facture de l'entreprise prestataire (F du I).

C. DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA FACTURATION DES TRAVAUX EFFECTUÉS AU TITRE DU CIDD

Le F du I du présent article modifie le 6 de l'article 200 quater du CGI, relatif aux justificatifs sur les travaux effectués et les équipements achetés. En effet, il regroupe l'ensemble des dispositions du premier alinéa dans un a , sans les modifier.

En outre, il remplace le second alinéa par neuf alinéas. Le crédit d'impôt est ainsi accordé sur présentation de l'attestation du vendeur ou du constructeur du logement ou de la facture, autre que des factures d'acompte, de l'entreprise qui a procédé à la fourniture et à l'installation des équipements ou de la personne ayant réalisé le diagnostic de performance énergétique .

En outre, cette facture doit comporter, au-delà des éléments prévus par l'article 289 du code général des impôts, les informations suivantes :

- le lieu de réalisation des travaux ;

- la nature de ces travaux ainsi que la désignation, le montant, les caractéristiques et les critères de performances cités au 2 de l'article 200 quater ;

- en cas de travaux d'isolation thermique des parois opaques, la surface en mètres carrés des parois opaques isolées , en distinguant ce qui relève de l'isolation par l'extérieur de ce qui relève de l'isolation par l'intérieur ;

- en cas d'acquisition d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable, la puissance en kilowatt-crête des équipements de productions d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil, et la surface en mètres carrés des équipements de production d'énergie utilisant l'énergie solaire thermique , par coordination avec le 4° du A du I du présent article ;

- lorsque les travaux d'installation des équipements, matériaux et appareils y sont soumis, les critères de qualification de l'entreprise ou de qualité de l'installation, par coordination avec le B du I du présent article ;

- en cas de remplacement d'une chaudière à bois ou d'un équipement de production d'eau chaude fonctionnant au bois, la mention de la reprise, par l'entreprise ayant réalisé les travaux, de l'ancien matériel et des coordonnées de l'entreprise procédant à sa destruction.

Par ailleurs, le G du I est une disposition de coordination qui tire les conséquences de l'instauration de la majoration des taux de dix points.

D. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES DIFFÉRENTES DISPOSITIONS ET LES INCIDENCES BUDGÉTAIRES DU PRÉSENT ARTICLE

1. L'entrée en vigueur des différentes dispositions prévues par le présent article

Les dispositions du I s'appliqueraient à compter du 1 ^er janvier 2012. Le 1° du II s'appliquerait aux offres de prêt émises à compter du 1 ^er janvier 2012. En revanche, le 2° et le 3 ° du II s'appliqueraient aux offres de prêt émises à compter du 1 ^er avril 2012.

Toutefois, concrètement, ces dispositions n'auront un impact budgétaire qu'à partir de 2013 , puisqu'elles concerneront les revenus 2012, dont l'imposition n'interviendra qu'en 2013.

2. Les incidences budgétaires du présent article

D'après l'évaluation préalable de l'article 43, les modifications proposées se traduiraient par un gain de 105 millions d'euros en 2013 et 273 millions d'euros en 2014, par rapport au régime actuel .

De façon plus détaillée, avec la réforme proposée, les mesures d'économies relatives au CIDD représentent un gain de 430 millions d'euros en 2013 et 615 millions d'euros par an à partir de 2014 . Cependant, il faut tenir compte du surcoût occasionné par la bonification des taux du CIDD, estimé à 311 millions d'euros.

En ce qui concerne l'éco-PTZ, l'allongement de la durée de remboursement à quinze ans pour les bouquets égaux ou supérieurs à trois actions, ainsi que la hausse des effectifs d'éco-prêts (50 000 à 60 000) se traduiraient par une dépense supplémentaire de 85 millions d'euros par an.

L'évaluation préalable souligne également que, du fait de l'étalement sur cinq années de la dépense fiscale d'une génération d'éco-prêts, le coût ^{6 ( * )} devrait être plus faible les premières années et monter progressivement en charge .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cinq amendements à l'article 43. Deux amendements sont d'ordre rédactionnel et n'appellent pas de commentaire particulier.

Les trois autres amendements ont été introduits à l'initiative du Gouvernement et portent sur le rabot supplémentaire annoncé dans le cadre du plan d'équilibre des finances publiques présenté le 7 novembre dernier. Ils ont vocation à réduire le coût global du crédit d'impôt développement durable de 20 % .

Pour cela, un premier amendement insère deux nouveaux alinéas après l'alinéa 14 du présent article. Le premier diminue le taux applicable au crédit d'impôt bénéficiant aux chaudières à condensation et aux matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, des volets isolants ou de portes d'entrée donnant sur l'extérieur de 13 % à 12 % . Le second réduit de 22 % à 18 % le taux applicable au crédit d'impôt bénéficiant à l'acquisition et à la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques , ainsi qu'aux appareils de régulation de chauffage.

Un second amendement modifie l'alinéa 20 relatif au taux applicable aux chaudières à micro-cogénération gaz, qui passe de 25 % à 21 %.

Enfin, un troisième amendement diminue l'ensemble des taux applicables aux équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelables ou de pompes à chaleur . Les modifications apportées sont résumées dans le tableau ci-après :

De surcroît, cet amendement crée deux nouveaux alinéas . Le premier modifie le taux du crédit d'impôt applicable au coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur , alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération, ainsi qu'aux équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales, qui passe de 22 % à 18 % . Le second modifie le taux du crédit d'impôt applicable à la réalisation d'un diagnostic de performance énergétique, qui passe de 45 % à 38 % .

Le nouveau rabot introduit par les amendements du Gouvernement accentue l'effet du rabot de l'article 45 du présent projet de loi de finances. Par exemple, pour le cas général, après application du « double » rabot, le taux serait de 32 % .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le CIDD et l'éco-PTZ méritent d'être prorogés au regard de leur contribution significative à l'atteinte des objectifs du Grenelle de l'environnement et du paquet climat-énergie ^{8 ( * )} adopté au niveau de l'Union européenne. Cependant, compte tenu du coût associé à ces deux dépenses fiscales, et notamment au CIDD, elles doivent également être aménagées .

De ce point de vue, la réforme du CIDD et de l'éco-PTZ opérée par le présent article, en vue de mieux coordonner les deux dispositifs , d'améliorer l'efficacité de la dépense fiscale du CIDD et de rééquilibrer le soutien public en faveur des rénovations lourdes , qui sont les plus susceptibles d'atteindre les objectifs du Grenelle de l'environnement en termes de rénovation énergétique, va dans le bon sens.

Cette refonte, qui reprend en grande partie les préconisations du rapport Pelletier précité, semble en effet en capacité d'améliorer les dysfonctionnements constatés (effets d'aubaine, dérapage du coût notamment).

De même, le rabot doit s'analyser à la lumière de la montée en puissance du CIDD entre 2005 et 2009. Son coût avait ainsi dérapé, passant de 400 millions d'euros à 2,7 milliards d'euros . Il représentait alors la sixième dépense fiscale la plus coûteuse.

Le rapport du comité Guillaume sur l'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales conclut que « hormis pour quelques technologies bien spécifiques (...), les technologies actuellement aidées par le CIDD semblent matures et les industriels français n'ont pas d'avance particulière sur les concurrents étrangers. Ils apparaissent dans une certaines mesures comme des « second mover » ^{9 ( * )} sur les technologies actuelles, ce qui inciterait plutôt à réorienter le soutien public vers les efforts de recherche et développement , avant de soutenir le déploiement de ces technologies ». Il est vrai que la dépense fiscale bénéficie essentiellement à des filières dans lesquelles les entreprises étrangères sont mieux placées que les entreprises françaises.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ D'autres outils contribuent également à l'atteinte des objectifs précités : certificats d'économie d'énergie, subventions attribuées à l'ANAH, tarif de rachat de l'électricité pour le développement des énergies renouvelables, taux réduit de TVA sur les travaux d'entretien logement...

* ² Pour la période 2005-2009, plusieurs sources de données ont été mobilisées : données DGFIP (dépense fiscale totale et sous-total MDE), enquêtes OPEN et BIIS (volet MDE), Observ'ER (volet ENR) : les chiffrages pour les années 2010 et 2011 sont des projections. Par ailleurs, les données correspondent aux années d'engagement des travaux. Par conséquent, la dépense fiscale est constatée sur l'exercice suivant (crédit d'impôt sur l'impôt sur le revenu).

* ³ Pour noter de 0 à 3 les dépenses fiscales et les niches sociales, l'IGF a procédé à une évaluation fondée sur plusieurs critères : taux de recours au dispositif, atteinte des objectifs (ciblage, capacité à exercer l'effet incitatif et/ou redistributif recherché, à produire l'effet économie escompté), nécessité et proportionnalité, existence de distorsions de concurrence, création d'inégalités, coûts de gestion, niveau de contentieux, comparaisons internationales.

* ⁴ « Pour une meilleure efficacité des aides à la performance énergétique des logements privés », rapport présenté par Philippe Pelletier, président du comité stratégique du Plan Bâtiment Grenelle, le 15 avril 2011.

* ⁵ Unité utilisée pour le solaire photovoltaïque. Un watt-crête représente la puissance fournie sous un ensoleillement standard de 1 000 watt/mètre carré à 25°c.

* ⁶ On parle ainsi de « coût générationnel ».

* ⁷ Les taux sont arrondis à l'unité la plus proche.

* ⁸ Pour mémoire, les objectifs principaux du paquet climat-énergie adopté en 2008 sont de faire passer la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique à 20 %, réduire les émissions de CO ₂ des pays de l'UE de 20 % et accroître l'efficacité énergétique de 20 % d'ici 2020.

* ⁹ Le terme de « second mover » peut se traduire par « suiveur » : cela signifie que les industriels français ne sont pas précurseurs dans ce domaine.