II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 3805 (2011-2012) TOME III ANNEXE 37
Observations et décision de la Commission :
Dans le cadre du gel en valeur de l'enveloppe normée, le présent article présente l'évolution de divers concours financiers aux communes et groupements de communes pour 2012 : la restructuration de ces dotations, engagée depuis 2009, permettra de préserver l'objectif de soutien à la péréquation.
Cet objectif prend la forme de redéploiements de crédits au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) d'une part, et, d'autre part, par la création d'un système de garantie visant à assurer une alimentation pérenne de la péréquation.
I.- LE GEL EN VALEUR DES CONCOURS FINANCIERS AU BLOC COMMUNAL EST RECONDUIT EN 2012
A.- L'ÉVOLUTION LIMITÉE DE L'ENVELOPPE NORMÉE
Comme annoncé par le Président de la République le 20 mai 2010, suite à la deuxième conférence sur les déficits publics, les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales seront gelés en valeur sur la totalité de la période du budget triennal 2011-2013.
Dans ce cadre, le présent projet de loi de finances prévoit de fixer l'enveloppe des concours de l'État aux collectivités territoriales à 59 509 millions d'euros à périmètre constant contre 59 589 millions d'euros en 2011 (- 0,13 %). Compte tenu de plusieurs mesures de périmètre, le montant courant de ces concours financiers s'établit à 59 601 millions d'euros (+ 0,02 %).
LES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES EN 2012
(en millions d'euros)
|
LFI 2011 |
PLF 2012 À PÉRIMÈTRE CONSTANT |
MESURES DE PÉRIMÈTRE |
PLF 2012 COURANT |
|
|
Prélèvements sur recettes normés |
46 354 |
46 363 |
53 |
46 415 |
|
Mission RCT |
2 545 |
2 536 |
- 1 |
2 535 |
|
DGD formation professionnelle |
1 702 |
1 702 |
1 702 |
|
|
Total enveloppe normée |
50 601 |
50 601 |
52 |
50 653 |
|
DCRTP |
2 530 |
2 944 |
2 944 |
|
|
Garantie des FDPTP |
419 |
456 |
456 |
|
|
FCTVA |
6 040 |
5 507 |
5 507 |
|
|
Compensation des produits syndicaux fiscalisés |
40 |
40 |
||
|
Total concours de l'État |
59 589 |
59 509 |
92 |
59 601 |
Source : documents budgétaires du PLF 2012.
Cette enveloppe normée comprend des transferts financiers de plusieurs natures, dont les dotations du présent article :
- des prélèvements sur recettes, dont le montant total sera de 55 309 millions d'euros pour 2012 en baisse de 0,06 % par rapport à l'année précédente, comprend d'une part, au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation d'aménagement (dotation de solidarité urbaine - DSU -, dotation de solidarité rurale - DSR -, dotation nationale de péréquation - DNP - et dotation d'intercommunalité - DI) et, d'autre part, la dotation particulière élu local (DPEL) ;
- des crédits budgétaires figurant dans la mission Relations avec les collectivités territoriales , dont le montant pour 2012 est de 2 536 millions d'euros (- 0,35 %), et qui intègre notamment la dotation de développement urbain (DDU) et la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).
Le présent article présente donc l'évolution de ces concours financiers aux communes et groupements de communes pour 2012 dans le cadre du gel en valeur de l'enveloppe normée.
B.- DES DOTATIONS COMMUNALES ET INTERCOMMUNALES RESTRUCTURÉES
Le gel en valeur de l'enveloppe normée se double d'un objectif de restructuration de ces concours financiers afin de soutenir l'effort de péréquation verticale :
- la réforme de la DSU engagée en 2009 élargit le nombre de communes bénéficiaires pour renforcer l'efficacité péréquatrice de la DSU « cible » et de la DSU « spontanée ». Ainsi, alors que le montant de la DSU s'élevait en 2001 à un peu moins de 552 millions d'euros, il atteint aujourd'hui plus de 1 310 millions d'euros ;
LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET DE COHÉSION SOCIALE DEPUIS 2001
|
Exercices |
Masse DSU attribuée (en millions d'euros) |
DSU par habitant |
Part de DSU touchée par les communes ayant une population ZUS et/ou ZFU |
|
|
En millions
|
en % |
|||
|
2001 |
551,9 |
23,33 € |
||
|
2002 |
568,1 |
23,80 € |
||
|
2003 |
589,9 |
24,59 € |
||
|
2004 |
609,9 |
25,35 € |
||
|
2005 |
721,0 |
29,79 € |
569,8 |
79,03% |
|
2006 |
834,9 |
34,60 € |
674,5 |
80,78% |
|
2007 |
948,8 |
39,21 € |
779,0 |
82,10% |
|
2008 |
1 039,0 |
42,51 € |
862,7 |
83,03% |
|
2009 |
1 058,6 |
43,52 € |
884,2 |
83,12% |
|
2010 |
1 112,9 |
46,03 € |
937,1 |
84,82% |
|
2011 |
1 184,9 |
48,74 € |
996,9 |
84,89% |
Remarque : À partir de 2004, la moyenne nationale DSU par habitant est uniquement celle des communes de 10 000 habitants et plus.
Source : Direction générale des Collectivités locales.
- la DSR, d'un montant de 852,3 millions d'euros en 2011, se divise désormais en trois fractions : aux deux fractions « bourg-centre » et « péréquation » existantes, s'ajoute la DSR « cible » d'un montant de 23,6 millions d'euros destinée à concentrer les accroissements de DSR sur les 10 000 communes de métropole de moins de 10 000 habitants les plus défavorisées ;
ÉVOLUTION DU MONTANT ALLOUÉ À CHAQUE FRACTION DE LA DOTATION DEPUIS 2001
(en millions d'euros)
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Masse de la DSR en métropole |
362 |
384 |
391 |
403 |
477 |
542 |
617 |
675 |
717 |
760 |
807 |
|
Masse répartie au titre de la DSR « Bourgs-centres » |
116 |
121 |
126 |
130 |
169 |
203 |
243 |
273 |
294 |
315 |
327 |
|
Masse répartie au titre de la DSR « Péréquation » |
245 |
263 |
265 |
273 |
308 |
339 |
373 |
402 |
423 |
444 |
456 |
|
Masse répartie au titre de la DSR « Cible » |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
23 |
- la DNP, dont les crédits s'élèvent à 755,4 millions d'euros en hausse de 6 % par an, est répartie entre 22 100 communes : ses parts dites « principale » et « majoration » visaient respectivement à corriger les insuffisances de potentiel financier et de potentiel fiscal calculées jusqu'à présent par référence à la seule taxe professionnelle.
ÉVOLUTION DU MONTANT DE CHAQUE PART DE LA DOTATION
(en millions d'euros)
|
Exercice |
Part principale CFL |
Evolution Part principale |
Part majoration CFL |
Evolution Part Majoration |
Masse DNP Métropole et OM CFL |
Evolution DNP totale % |
|
2004 |
427,4 |
122,5 |
568,5 |
|||
|
2005 |
465,9 |
9,01% |
133,5 |
9,01% |
631,5 |
11,07% |
|
2006 |
481,3 |
3,31% |
137,9 |
3,31% |
652,4 |
3,20% |
|
2007 |
488,1 |
1,42% |
139,9 |
1,42% |
661,6 |
1,41% |
|
2008 |
507,4 |
3,95% |
145,4 |
3,95% |
687,2 |
3,87% |
|
2009 |
515,7 |
1,64% |
147,8 |
1,64% |
699,8 |
1,83% |
|
2010 |
524,8 |
1,75% |
150,4 |
1,73% |
712,7 |
1,84% |
|
2011 |
556,3 |
6,02% |
159,4 |
6,02% |
755,5 |
6,01% |
|
Evolution 2004/2011 |
30,17% |
30,14% |
32,88% |
|||
- la DI favorise également la péréquation communale en répartissant 70 % de son montant sur la base des écarts de potentiels fiscaux des EPCI par rapport à la moyenne. Elle est passée d'un montant de 1,65 milliard d'euros en 2002 à 2,6 milliards d'euros en 2001, soit une hausse de 58 % en neuf ans.
Au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales , la DDU et la DETR ont suivi le même mouvement :
- créée par l'article 172 de la loi de finances pour 2009, la DDU tend à compléter par un soutien renforcé aux quartiers la logique de péréquation poursuivie dans le cadre de la DSU. Son montant est stable à 50 millions d'euros ;
- la fusion de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR) prévue par l'article 179 de la loi de finances pour 2011 a créé la DETR, dont la mission est de subventionner les dépenses d'équipement des communes et groupements de communes situés essentiellement en milieu rural. Le présent projet de loi de finances prévoit le gel de la DETR, dont le montant est de 615,3 millions d'euros, à compter de 2012.
La restructuration de ces dotations communales et intercommunales permettra de préserver l'évolution de la péréquation verticale tout en respectant l'objectif de gel en valeur des concours financiers de l'État grâce à des mesures de redéploiement au sein de l'enveloppe normée.
II.- UNE VOLONTÉ AFFIRMÉE D'APPROFONDIR L'EFFORT EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE
A.- LES MESURES D'AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE DES DOTATIONS POUR FINANCER L'EFFORT DE PÉRÉQUATION
1.- Le financement de l'effort de péréquation à destination des communes par des redéploiements internes
Le présent projet de loi de finances prévoit, comme l'année dernière, un effort supplémentaire en faveur de la péréquation de 110 millions d'euros.
En effet, les alinéas 3 et 4 (2°) déterminent pour 2012 la croissance des ressources affectées aux dotations de péréquation à hauteur d'« au moins » 60 millions d'euros pour la DSU, de 39 millions pour la DSR et de 11 millions d'euros pour la DNP dont le montant est « au moins égal à celui mis en répartition l'année précédente ». Ces ressources représentent une augmentation de respectivement + 4,6 % pour les DSU et DSR d'une part, et, d'autre part, de + 1,45 % pour la DNP.
Ces 110 millions d'euros s'ajoutent aux 130 millions d'euros nécessaires pour couvrir l'augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation d'intercommunalité, présentée ci-dessus. Aussi, le bloc communal devra financer ces 240 millions d'euros de manière autonome par un redéploiement interne à la DGF (tel est l'un des objets de l'article 54 ci-avant).
À ce titre, le Gouvernement prévoit que ce montant soit absorbé par :
- un écrêtement du complément de garantie des communes de 140 millions d'euros, d'un montant légèrement supérieur à l'année passée (130 millions d'euros) ;
- une minoration de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle à hauteur de 100 millions d'euros.
Au total, l'effort de péréquation des communes serait entièrement financé par des écrêtements de leur dotation forfaitaire.
2.- L'attribution au Comité des finances locales de nouvelles marges de manoeuvre
Le présent article, ou comme l'article 54 du projet de loi, se démarque en partie de la précédente loi de finances en ce qu'il rend au CFL une grande partie des pouvoirs de répartition de la DGF qui lui sont conférés en application des articles L. 1211-3 et L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales.
En effet, en accord avec les dispositions du budget triennal 2011-2013, la loi de finances pour 2011 a instauré un gel en valeur de l'enveloppe normée impliquant une désindexation de ses composantes, dont la DGF, sur l'inflation. En conséquence, les marges de manoeuvre du CFL se sont amoindries, le montant des différentes parts de la DGF étant en grande partie fixé par les lois de finances.
Désormais, les alinéas 3 et 4 (2°) offrent la possibilité au CFL de faire un effort supplémentaire de péréquation en contrepartie d'un écrêtement supplémentaire de la dotation de garantie et de la compensation part salaire, dans les conditions prévues par l'article L. 2334-7-1.
B.- UN SYSTÈME DE GARANTIE ASSURANT UNE ALIMENTATION PÉRENNE DE LA PÉRÉQUATION
1.- Les conséquences de la réforme de la fiscalité directe locale sur la progression des dotations
a) La dotation nationale de péréquation (DNP)
La suppression de la taxe professionnelle voulue par la loi de finances pour 2010 aura des conséquences directes sur la répartition de la DNP pour 2012 : l'année 2011 n'est plus une année de transition dans la mesure où les nouvelles impositions fiscales qui remplacent la taxe professionnelle vont être effectivement versées aux collectivités territoriales. Dans ces conditions, les potentiels fiscal et financier pris en compte pour le calcul de la DNP vont intégrer, pour la première fois, ces nouvelles impositions issues de la réforme de la fiscalité directe locale.
D'une part, les alinéas 5 à 8 (3°) modifient l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales et adaptent les modalités de répartition des parts principale et majoration de la DNP à la réforme de la taxe professionnelle.
À ce titre, l'alinéa 6 (3°) précise les critères permettant de bénéficier de la part « principale » de la DNP : la dérogation aux conditions d'attribution de cette part ne dépend plus du taux d'imposition à la taxe professionnelle mais de celui à la cotisation foncière des entreprises.
Aussi les alinéas 7 et 8 (3°) réactualisent-ils les conditions d'éligibilité à la part « majoration » de la DNP : tandis que le premier substitue, dans le précédent calcul du potentiel financier moyen par habitant, le produit des impositions directes locales (la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe d'habitation) au produit de la seule taxe professionnelle ; le second précise, sans modifier la clé de calcul de cette part, qu'est désormais pris en compte le potentiel fiscal des communes au détriment du potentiel financier.
D'autre part, les alinéas 9 à 11 (3°) prévoient de lisser dans le temps les variations d'attribution de la DNP induites par la réforme de la fiscalité directe locale. Ainsi, l'alinéa 10 (3°) encadre l'attribution à une commune de la DNP entre 90 % et 120 % du montant perçu par celle-ci au titre de l'année précédente.
Concernant les communes qui cessent d'être éligible à la DNP, l 'alinéa 11 (3°) vise à garantir la cohérence pluriannuelle des attributions de l'une des deux parts : il prévoit que chaque commune percevra, à titre de garantie, une partie de la dotation égale à 90 % en 2012, 75 % en 2013 et 50 % en 2014 du montant reçu par celle-ci en 2011.
b) La dotation de solidarité urbaine (DSU)
Il est prévu pour l'exercice 2012 une reconduction des règles de répartition de la DSU qui avaient été mises en oeuvre au titre de l'exercice 2011 : aucune modification du nombre d'éligibles, de la pondération des critères au sein de l'indice synthétique ou du poids des coefficients « zones franches urbaines » (ZFU) et « zones urbaines sensibles » (ZUS) n'est envisagée.
En revanche, au même titre que pour la DNP, les alinéas 12 à 18 (4°, 5° et 6°) actualisent les articles L. 2334-18-1, L. 2334-18-3 et L. 2334-18-4 du code général des collectivités territoriales afin d'encadrer et de lisser dans le temps les montants d'attribution de la dotation.
Les alinéas 12 à 15 (4°) restreignent aux seules années 2006, 2007 et 2008 les modalités de calcul du montant de la dotation définies à l'article L. 2334-18-1.
En conséquence, les alinéas 16 à 18 (5° et 6°) apportent des garanties sur le montant de la dotation revenant aux communes éligibles au titre des exercices suivants : ils consacrent le caractère pérenne des modalités de répartition de la DSU en vigueur depuis 2009 afin de concentrer l'effort sur les communes les plus défavorisées.
Les alinéas 16 et 17 (5°) permettent de lisser les montants perçus par les communes qui cessent d'être éligible à la DSU : celles-ci percevront 90 % en 2012, 75 % en 2013 et 50 % en 2012 du montant perçu en 2011.
Enfin, l'alinéa 18 (6°) pérennise, après 2010, l'augmentation de la dotation au profit des communes les plus défavorisées.
c) La dotation de solidarité rurale (DSR)
Depuis la loi de finances de 2011 qui introduit la DSR « cible », cette dotation se divise désormais en trois fractions. Dès lors, les alinéas 1 et 2 (1°du I) introduisent au sein de l'article L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales la référence à ces trois fractions.
En outre, la DSR intègrera désormais un mécanisme de garantie afin d'assurer une certaine continuité dans la répartition de la dotation.
Pour se faire, les alinéas 19 à 24 (7° et 8°) modifient en termes identiques les articles L. 2334-21 et L. 2334-22 visant à palier les conséquences de la réforme de la fiscalité directe sur le périmètre des communes éligibles.
D'une part, les communes qui cessent d'être éligibles à la DSR en 2012 verront le niveau de leur dotation diminuer progressivement à 90 % en 2012, 75 % en 2013 et 50 % en 2014 du montant perçu en 2011.
D'autre part, pour les communes éligibles, le montant perçu sera encadré entre 90 % en 120 % du montant de l'année précédente pour éviter des disparités trop importantes entre bénéficiaires.
d) La dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL)
Parmi les prélèvements sur recettes de l'État, la DPEL est déterminée chaque année en fonction de la population totale des communes éligibles ainsi que de leur potentiel financier.
Compte tenu des variations induites par la réforme de la fiscalité locale directe sur le calcul du potentiel financier des communes, les alinéas 28 et 29 (11°) modifient l'article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales afin de proposer un système de garantie aux communes qui cessent d'y être éligible en 2012 : celles-ci pourront percevoir en 2012 seulement, une attribution égale à la moitié de celle perçue au titre de l'année précédente.
2.- La prise en compte de l'achèvement de la carte intercommunale dans le calcul des garanties octroyées aux communes et établissement public de coopération intercommunale
a) Les dotations relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales
Les communes bénéficiant des dotations DETR et DDU de la mission Relations avec les collectivités territoriales sont exposées aux mêmes variations de périmètre que celles percevant les dotations précédentes, compte tenu cette fois-ci de l'achèvement de la carte intercommunale.
Ainsi, les effets de sortie d'éligibilité au titre de la DETR 2011 d'un certain nombre de communes ou d'EPCI ont rendu souhaitable la modification a minima , pour une période transitoire, du régime initial d'éligibilité.
En ce sens , les alinéas 25 et 26 (9°) complètent l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales et octroient des garanties aux communes nouvelles issues de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales. Dès lors, les communes éligibles à la DETR l'année précédant leur transformation conservent le bénéfice de la dotation pendant les trois premiers exercices suivant celle-ci.
Concernant cette fois-ci la DDU, les alinéas 27 et 34 (10°du I et II) reconduisent pour 2012 le montant consacré en 2011, soit 50 millions d'euros.
En effet, les travaux menés par le secrétariat général du comité interministériel des villes sur la réforme de la géographie prioritaire ayant été repoussés à 2013, cette dotation est reconduite à l'identique. Des évolutions seront sans doute à prévoir en 2013.
b) La dotation d'intercommunalité (DI)
L'achèvement de la carte intercommunale, prévu par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, affecte sensiblement la dotation d'intercommunalité, évaluée en fonction de la population éligible à la DGF et de l'évolution des structures communales.
Selon les données présentées au Comité des finances locales CFL, notre pays compte en 2011, dix EPCI à fiscalité propre de plus qu'en 2009, soit au total 2 601 établissements. Cette évolution s'accélèrera mécaniquement en 2012 et 2013, se traduisant par un accroissement très substantiel du montant de la dotation d'intercommunalité.
À ce titre, les alinéas 30 à 33 (12°) évitent les variations brutales du montant de la DI attribuée à compter de 2012 aux communautés de communes ou communautés d'agglomération n'ayant pas changé de catégorie de groupement durant l'année précédente celle au titre de laquelle la dotation est perçue : ce montant ne peut dépasser 120 % de celui perçu au titre de l'année précédente.
Le plancher de la dotation est relevé à 90 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération éligibles pour la troisième année.
*
* *
La Commission est saisie d'un amendement n° II-CF-108 de MM. Bernard Carayon et Gilles Carrez.
M. le Rapporteur général. Cet amendement doit permettre de répondre à la situation des communes insulaires de Bretagne, dont la dotation globale de fonctionnement par habitant est anormalement faible pour sa partie correspondant à la dotation de solidarité rurale. Pour cela, il est proposé de s'inspirer du mécanisme qui existe pour les communes de montagne : doubler la longueur de voirie prise en compte pour la détermination de la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale.
Une étude spécifique de M. Yann Le Meur sur ce sujet a montré qu'il y avait sur ce point une correction à apporter, en toute objectivité.
M. Charles de Courson. Ne met-on pas ainsi le doigt dans un engrenage créant des dérogations difficiles à expliquer ?
M. le Rapporteur général. La question se pose : l'amendement crée un précédent. Mais des éléments objectifs permettent de justifier, dans ce cas très précis, la nouvelle règle de calcul qui est introduite : les îles doivent faire face à des surcoûts pour l'acheminement des matériaux, leurs routes sont attaquées par les sels marins...
M. Charles de Courson. Mais des îles comme Noirmoutier ou Oléron, qui sont reliées à la terre ferme par un pont, bénéficieront-elles de la disposition ?
M. Jean-Marie Binetruy. Que fera-t-on dans le cas des communes de Corse, dont la voirie est déjà comptée pour le double de sa longueur car il s'agit de communes de montagne ? La comptera-t-on quatre fois ?
M. Yves Deniaud. Et qu'en sera-t-il des îles d'outre-mer ?
M. le Rapporteur général. L'outre-mer a un système d'attribution de la dotation globale de fonctionnement autonome, qui n'est pas concerné par cette modification.
M. François Pupponi. L'interrogation sur les communes corses est pertinente.
L'amendement n° II-CF-108 est adopté (amendement n° 29) , ainsi que l'article 56 ainsi modifié .