II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 3805 (2011-2012) ANNEXE 37
Observations et décision de la Commission :
Le présent article vise à remplacer le potentiel fiscal des régions par un « indicateur de ressources fiscales » permettant de mieux apprécier les ressources fiscales dont peut bénéficier chaque région, en prenant notamment en compte les effets de la réforme de la fiscalité locale opérée en 2010.
En outre, il ajuste en conséquence les modalités de versement de la dotation de péréquation des régions, actuellement largement fondées sur ce potentiel fiscal.
I.- LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE A RENDU NÉCESSAIRE LA REDÉFINITION DU POTENTIEL FISCAL DES RÉGIONS
À l'occasion de la réforme de la fiscalité locale, les impositions versées aux régions ont été profondément modifiées : alors que leur taxe foncière sur les propriétés non bâties a été transférée au secteur communal, celle pesant sur le foncier bâti l'a été aux départements.
En remplacement de la taxe professionnelle, les régions se sont vues attribuer 25 % du produit de la CVAE ainsi que deux IFER pesant sur le matériel roulant et sur les répartiteurs de la boucle locale cuivre.
L'ensemble de ces mouvements ainsi que le versement de nouvelles dotations de compensation liées à la réforme elle-même (DCRTP et FNGIR) ont dû être pris en compte pour la définition d'un nouveau potentiel fiscal dès 2011.
A.- LE POTENTIEL FISCAL VISE À ÉVALUER LES RESSOURCES D'UNE RÉGION EN VUE DE L'ATTRIBUTION DE LA DOTATION DE PÉRÉQUATION
1.- La notion de potentiel fiscal est historiquement liée au pouvoir de taux des collectivités
Le concept de « potentiel fiscal » vise à évaluer, au-delà de la politique de taux menée par chaque collectivité, les ressources potentielles de chaque collectivité sur laquelle puisse se fonder la politique de péréquation, qu'elle soit horizontale (entre collectivités de même nature) ou verticale (par le biais des dotations de l'État).
Pour déterminer ces ressources potentielles indépendamment de la politique de taux, le potentiel fiscal se calcule - quelle que soit la collectivité - par application aux bases brutes locales d'un taux moyen national (TMN).
Toutefois, compte tenu de la place que les dotations de l'État aux collectivités occupent dans l'architecture des finances locales françaises, la question de l'intégration dans cette richesse potentielle de dotations dont le montant est plus ou moins figé (soit la dotation forfaitaire des régions soit les dotations de compensations de réforme votées antérieurement) s'est posée très rapidement après la création du potentiel fiscal des régions.
La création de la notion de potentiel fiscal remonte, pour les régions, à la mise en place du fonds de correction de déséquilibres régionaux (FCDR) par l'article 64 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Rappelons que ce fonds a été supprimé en 2004 et remplacé par la part péréquation de la DGF des régions.
|
Ce fonds de correction était abondé par un prélèvement progressif sur les dépenses totales des régions dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à la moyenne ; il était de 1 % des dépenses totales pour un potentiel fiscal supérieur de 5 % à la moyenne, de 1,5 % pour un PF supérieur de 5 % à 20 % à la moyenne et de 2 % au-delà de 20 %. Ces ressources étaient réparties entre les régions dont le PF était inférieur de 15 % à la moyenne ; la répartition se faisait pour moitié en proportion de l'écart entre le PF de la région et celui de la moyenne nationale et pour moitié en fonction du PF superficiaire de la région. Lors de sa suppression en 2004, il représentait près de 60 millions d'euros prélevés sur trois régions (Île-de-France, Rhône-Alpes, Alsace) au bénéfice de 13 régions. |
Le potentiel fiscal était alors défini par application aux bases brutes locales des taux moyens nationaux pour les quatre impositions directes locales - la part régionale de la taxe d'habitation n'ayant pas encore été supprimée. Cette définition a ensuite évolué à de nombreuses reprises, comme le montre le tableau ci-dessous.
ÉVOLUTIONS DE LA DÉFINITION DU POTENTIEL FISCAL DES RÉGIONS
|
Dates |
Définition du PF |
Référence législative |
|
1993-1995 |
- 4 taxes directes locales x TMN |
Article 64 de la loi n° 92-123 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriales de la République |
|
1995-2000 |
- 4 taxes directes locales x TMN - compensation des exonérations de fiscalité directe locale |
Article 71 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire |
|
2001-2005 |
- 3 taxes directes locales x TMN - compensation des exonérations de fiscalité directe locale (y compris TH) |
Article 11 de la loi n° 2000-656 de finances rectificative pour 2000 |
|
2006-2010 |
- 3 taxes directes locales x TMN - compensation y compris part salaire |
Article 145 de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006 |
Le tableau ci-avant démontre donc que la prise en compte de produits - résultant de compensations d'exonérations versées par l'État - dans le calcul du potentiel fiscal des régions remontre à la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire de 1995. Toutefois, ce produit a été, jusqu'en 2011, retraité de manière à être « potentialisé ».
En effet, comme l'indique encore actuellement l'article L. 4332-5 du CGCT, pour déterminer ce « produit potentiel » à intégrer dans le potentiel fiscal, il est calculé un montant correspondant au rapport entre le montant des allocations de compensation servies aux régions l'année précédente et le dernier taux voté l'année précédant la mise en oeuvre de la mesure d'exonération.
Le montant ainsi calculé est ensuite pondéré par le taux moyen national applicable à chacune des taxes ayant fait l'objet d'une exonération.
Compte tenu de la complexité de la réforme de la fiscalité locale opérée en 2010, sa prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal des régions a été progressive : pour l'année 2011, le législateur a prévu de garder les bases et le taux moyen de taxe professionnelle retenus pour le calcul du potentiel fiscal de l'année 2010.
Pour l'année 2012, cette prise en compte a été affinée avec le remplacement de la TP par les deux IFER et 25 % de la CVAE. À ces impositions ont été ajoutées des dotations destinées à compenser les effets de la réforme de la TP, à savoir la dotation de compensation de la réforme TP (DCRTP) et les versements (ou prélèvements) à destination du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
2.- Ce potentiel fiscal régional entre dans le calcul de la dotation de péréquation des régions
Actuellement, le potentiel fiscal (PF) des régions n'est intégré de manière effective que dans la répartition de la dotation de péréquation des régions. Cette dotation est égale à la différence entre la DGF globale des régions et sa part forfaitaire, soit, en 2011, 183 millions d'euros dans une enveloppe globale de DGF des régions s'élevant à 5,44 milliards d'euros.
Par ailleurs, l'article 124 de la loi de finances pour 2011 a également prévu la création d'un fonds de péréquation de la CVAE, applicable aux départements mais aussi aux régions, dont les premiers prélèvements et versements interviendront en 2013.
Ce fonds de péréquation fait intervenir le potentiel fiscal des régions à deux titres :
- ne seront susceptibles d'être prélevées que les régions dont le potentiel fiscal sera supérieur à la moyenne nationale ;
- ne seront bénéficiaires que les régions dont ce même potentiel fiscal est inférieur à 85% de la moyenne nationale. Le montant reversé sera en outre fonction, à hauteur de 50%, de l'écart du potentiel fiscal régional par habitant à la moyenne nationale.
À l'évidence, la suppression du potentiel fiscal par le présent article remet en cause les modalités de fonctionnement du fonds de péréquation de la CVAE.
En tout état de cause, compte tenu des incertitudes actuelles sur le montant de la CVAE qui sera attribué à chaque région - ce qui rend impossible toute simulation sur le fonctionnement futur du fonds de péréquation - une nouvelle réflexion sur ses modalités de fonctionnement sera nécessaire à l'automne 2012.
Comme le demandent plusieurs associations d'élus, les dispositions du présent article relatives à la mise au point d'un nouvel indicateur de ressources fiscales n'ont donc pas forcément vocation à être transposées au futur fonds de péréquation de la CVAE sans qu'un nouveau travail de simulation soit réalisé dans le cadre du comité des finances locales.
a) Le potentiel fiscal détermine l'éligibilité à la dotation de péréquation
Actuellement, le potentiel fiscal des régions est déterminant pour définir à la fois les régions éligibles à la dotation de péréquation et le montant qui leur sera effectivement versé :
- la dotation de péréquation régionale est actuellement répartie entre toutes les régions (y compris l'outre-mer) dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au PF moyen par habitant de l'ensemble des régions.
- cette dotation forfaitaire est répartie :
? pour moitié proportionnellement à l'écart entre 85 % du potentiel fiscal par habitant de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal par habitant de chaque région pondéré par son effort fiscal et sa population ;
? pour moitié proportionnellement au rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des régions et le PF par kilomètre carré de chaque région bénéficiaire.
En 2011, onze régions ont perçu la dotation de péréquation, chiffre relativement stable depuis plusieurs années.
|
ÉLIGIBILITÉ À LA DOTATION DE PÉRÉQUATION DES RÉGIONS |
||||||
|
Éligibilité DGF péréquation 2006 |
Éligibilité DGF péréquation 2007 |
Éligibilité DGF péréquation 2008 |
Éligibilité DGF péréquation 2009 |
Éligibilité DGF péréquation 2010 |
Éligibilité DGF péréquation 2011 |
|
|
Alsace |
0 |
|||||
|
Aquitaine |
Éligible |
Éligible |
Garantie sortie |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Auvergne |
Éligible |
Éligible |
Garantie sortie |
Garantie exceptionnelle |
||
|
Bourgogne |
||||||
|
Bretagne |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Centre |
||||||
|
Champagne-Ardenne |
||||||
|
Corse |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Franche-Comté |
||||||
|
Languedoc-Roussillon |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Limousin |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Lorraine |
||||||
|
Midi-Pyrénées |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Nord-Pas-de-Calais |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Garantie de sortie |
|
|
Basse-Normandie |
||||||
|
Haute-Normandie |
||||||
|
Pays-de-la-Loire |
||||||
|
Picardie |
||||||
|
Poitou-Charentes |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
||||||
|
Rhône-Alpes |
||||||
|
Île-de-France |
||||||
|
Guadeloupe |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Guyane |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Martinique |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
La Réunion |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
Éligible |
|
Total |
13 éligibles |
13 éligibles |
11 éligibles, 2 garanties de sortie |
12 éligibles |
11 éligibles, 2 garanties de sortie |
11 éligibles |
Source : DGCL
b) Le potentiel fiscal régional est en outre la principale clé de reversement de la dotation de péréquation des régions
Le tableau ci-dessous retrace le potentiel fiscal par habitant et superficiaire des régions et le montant de la dotation de péréquation attribué aux régions en 2011, c'est-à-dire avant prise en compte de la dernière réforme de la fiscalité locale.
Compte tenu de la pondération respective des critères de répartition de cette dotation de péréquation, celui tenant au potentiel fiscal est donc prépondérant par rapport à l'effort fiscal ou la population.
LA DOTATION DE PÉRÉQUATION DES RÉGIONS EN 2011
(en euros)
|
PF/hab |
PF superficiaire |
Effort Fiscal |
Dotation de péréquation |
|
|
Alsace |
129,04 |
28 629,99 |
0,84 |
0 |
|
Aquitaine |
97,67 |
7 513,45 |
1,22 |
24 993 014 |
|
Auvergne |
101,95 |
5 259,32 |
1,48 |
0 |
|
Bourgogne |
104,09 |
5 400,69 |
1,19 |
0 |
|
Bretagne |
92,39 |
10 695,78 |
1,10 |
21 516 497 |
|
Centre |
107,34 |
6 941,20 |
1,09 |
0 |
|
Champagne-Ardenne |
110,64 |
5 781,87 |
1,04 |
0 |
|
Corse |
77,31 |
2 698,51 |
0,38 |
24 746 624 |
|
Franche-Comté |
112,78 |
8 101,93 |
1,20 |
0 |
|
Languedoc-Roussillon |
89,18 |
8 410,76 |
1,65 |
27 239 295 |
|
Limousin |
93,44 |
4 085,48 |
1,53 |
20 927 707 |
|
Lorraine |
109,73 |
10 934,96 |
0,94 |
0 |
|
Midi-pyrénées |
94,83 |
5 935,43 |
1,56 |
30 213 174 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
99,03 |
32 106,92 |
1,37 |
0 |
|
Basse-Normandie |
103,98 |
8 675,51 |
1,36 |
0 |
|
Haute-Normandie |
128,79 |
19 089,61 |
1,10 |
0 |
|
Pays-de-la-Loire |
99,99 |
10 940,75 |
0,98 |
0 |
|
Picardie |
101,39 |
9 965,56 |
1,24 |
0 |
|
Poitou-Charentes |
93,96 |
6 381,27 |
1,01 |
17 966 495 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
111,08 |
17 275,14 |
1,15 |
0 |
|
Rhône-Alpes |
126,06 |
17 647,87 |
0,84 |
0 |
|
Île-de-France |
163,94 |
159 123,26 |
0,54 |
0 |
|
Guadeloupe |
65,04 |
16 049,80 |
1,09 |
3 812 740 |
|
Guyane |
48,06 |
126,17 |
1,03 |
1 962 453 |
|
Martinique |
67,64 |
23 849,29 |
0,97 |
3 008 426 |
|
La Réunion |
59,07 |
19 071,13 |
0,86 |
6 924 549 |
Source : DGCL
B.- LA SOLUTION PRÉVUE EN 2011 POUR TIRER LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME FISCALE
1.- Une solution prudente repoussée à 2012
Les montants indiqués dans le tableau ci-dessus ont été calculés à partir d'un PF régional qui, en 2011, n'a intégré aucun des effets de la suppression de la TP.
Cette adaptation a été repoussée à 2012 par l'article 183 de la loi de finances pour 2011 selon lequel les impositions à prendre en compte seront :
- la composante de l'IFER sur les entreprises de réseaux relative au matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national pour des opérations de transport de voyageur. Rappelons que cette composante est répartie entre les régions en fonction du nombre de sillons-kilomètres réservés l'année qui précède l'année d'imposition par les entreprises de transport ferroviaire auprès de RFF ;
- la composante de l'IFER sur les entreprises de réseaux relatives aux répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre et aux équipements de commutation ;
- une fraction égale à 25 % de la CVAE ;
Le produit de ces impositions est éventuellement augmenté des montants versés au titre de la dotation de compensation de la réforme TP et ajusté des versements (positifs) au fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
Notons à cet égard que l'article 183 de la loi de finances pour 2011 comporte une ambiguïté sur la prise en compte ou non des prélèvements opérés à destination du FNGIR : celui-ci précise en effet que le potentiel fiscal d'une région « est majoré des montants prévus aux 1.3 et 2.3 de l'article 78 » de la loi de finances pour 2010, c'est-à-dire des montants de la DCRTP et du FNGIR, rédaction qui laisse entendre que seuls les montants en majoration du FNGIR sont pris en compte. Toutefois, conformément à ce qu'indiquait d'ailleurs le Rapporteur spécial l'année dernière, le potentiel devait également intégrer les montants prélevés, et c'est ainsi que les simulations du groupe de travail du Comité des finances locales (CFL) ont été réalisées.
Cette adaptation votée à l'automne dernier par notre Assemblée n'a pas posé de problème particulier, dans la mesure où elle semblait tirer au plus juste les conséquences de la réforme de la fiscalité locale. En outre, en l'absence de données précises sur les montants de CVAE versés en 2011 et de cadre précis sur la territorialisation de la CVAE, sur les éventuels versements au titre de la DCRTP ou du FNGIR, il était impossible d'avoir une idée claire des conséquences pratiques de ces dispositions.
2.- Des effets pervers non perçus l'année dernière
Depuis le vote de la loi de finances pour 2011, les premières simulations qui ont pu être réalisées avec ce potentiel fiscal rénové ont mis en évidence des effets pervers qui n'ont pas été évalués l'année dernière. Ce travail préliminaire a justifié la mise en place d'un groupe de travail du CFL qui a rendu ses travaux au cours du mois de juin 2011 (formalisant les principales recommandations qui ont servi à bâtir le présent article.)
Le tableau ci-dessous met en évidence les écarts qui auraient été enregistrés dans le calcul du PF et par conséquent dans le montant de la dotation de péréquation en conservant la définition du potentiel fiscal telle qu'arrêtée dans la loi de finances pour 2011.
LES EFFETS DU POTENTIEL FINANCIER VOTÉ EN LFI 2011
(en euros)
|
PF/ hab 2011 |
Rang |
PF/hab 2012 simulé |
Rang |
Écart PF 2012/
|
|
|
Île-de-France |
163,94 |
1 |
89,13 |
21 |
- 45,84 |
|
Alsace |
129,04 |
2 |
108,43 |
15 |
- 15,98 |
|
Haute-Normandie |
128,79 |
3 |
149,43 |
1 |
16,02 |
|
Rhône-Alpes |
126,07 |
4 |
106,70 |
16 |
- 15,38 |
|
Franche-Comté |
112,78 |
5 |
130,71 |
7 |
15,90 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
111,09 |
6 |
113,19 |
13 |
1,90 |
|
Champagne-Ardenne |
110,65 |
7 |
114,97 |
12 |
3,90 |
|
Lorraine |
109,74 |
8 |
100,07 |
19 |
- 8,81 |
|
Centre |
107,35 |
9 |
122,19 |
10 |
13,83 |
|
Bourgogne |
104,09 |
10 |
108,67 |
14 |
4,40 |
|
Basse-Normandie |
103,99 |
11 |
138,64 |
4 |
33,32 |
|
Auvergne |
101,96 |
12 |
131,96 |
6 |
29,43 |
|
Picardie |
101,40 |
13 |
124,45 |
9 |
22,73 |
|
Pays-de-la-Loire |
99,99 |
14 |
104,11 |
18 |
4,12 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
99,04 |
15 |
138,44 |
5 |
39,79 |
|
Aquitaine |
97,67 |
16 |
116,67 |
11 |
19,45 |
|
Midi-Pyrénées |
94,83 |
17 |
139,30 |
2 |
46,89 |
|
Poitou-Charentes |
93,97 |
18 |
99,61 |
20 |
6,00 |
|
Limousin |
93,44 |
19 |
138,77 |
3 |
48,50 |
|
Bretagne |
92,39 |
20 |
105,07 |
17 |
13,72 |
|
Languedoc-Roussillon |
89,19 |
21 |
125,02 |
8 |
40,18 |
|
Corse |
77,31 |
22 |
66,69 |
22 |
12,13 |
|
Martinique |
67,65 |
23 |
77,20 |
23 |
14,13 |
|
Guadeloupe |
65,05 |
24 |
62,38 |
24 |
- 4,11 |
|
La Réunion |
59,08 |
25 |
57,13 |
25 |
- 3,30 |
|
Guyane |
48,07 |
25 |
50,21 |
26 |
4,45 |
Source : DGCL
L'un des effets les plus marquants concerne l'Île-de-France qui devient l'une des régions dont le potentiel fiscal est le moins élevé tandis que le Limousin passe de la 19 ème place à la troisième.
Ce bouleversement dans la hiérarchie des potentiels fiscaux s'explique par le remplacement, dans le calcul du potentiel fiscal, de la taxe professionnelle par la CVAE et les IFER, donc d'une imposition résultant d'une politique de taux neutralisée dans le calcul du potentiel fiscal par deux impôts dont les taux sont nationaux et sont donc pris en compte dans le calcul du potentiel fiscal comme des produits.
II.- LA SOLUTION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Les bouleversements présentés ci-dessus n'étaient, à l'évidence, pas acceptables et nécessitaient que l'ouvrage soit remis sur le métier très rapidement après le vote de la loi de finances pour 2011
À cet effet, le Comité des finances locales a, une fois de plus, joué un rôle prospectif en explorant plusieurs pistes alternatives.
A.- VERS L'ÉLABORATION D'UN NOUVEL INDICATEUR FISCAL DES RÉGIONS
1.- L'abandon de la piste d'un élargissement des ressources fiscales prises en compte
Par parallélisme avec les réformes envisagées du potentiel financier des départements et du bloc communal, les travaux du groupe de travail du CFL ont d'abord consisté à explorer l'élargissement du panier de ressources prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal des régions.
En effet, le potentiel fiscal est aujourd'hui calculé à partir de près de 7,3 milliards d'euros de ressources fiscales sur les 22 milliards d'euros de ressources de fonctionnement perçues par les régions en 2009.
Les régions disposent en effet de ressources importantes provenant des certificats d'immatriculation ou de la TIPP modulable. Les régions disposant d'un pouvoir de taux dans ces deux domaines, le produit fiscal afférent aurait dû être transformé en potentiel par l'application aux bases locales d'un taux moyen national. Cette piste s'est toutefois heurtée à des difficultés pratiques : la localisation des bases est complexe s'agissant de la taxe sur les cartes grises et la prise en compte de la TIPP sous forme de potentiel suppose de connaître, pour chaque région, la part de recettes fiscales provenant du diesel et du supercarburant, information manifestement très complexe à obtenir aujourd'hui.
Pour l'Île-de-France, il était proposé de prendre en compte des ressources complémentaire par la taxe sur les bureaux compte tenu de sa nature non affectée ; en revanche, la redevance pour création de bureaux et le versement transport ont été écartés en raison de leur affectation.
|
LA TAXE SUR LES BUREAUX EN ÎLE-DE-FRANCE Régie par l'article 231 ter du code général des impôts, la taxe sur les bureaux est annuelle, assise sur la surface de construction des locaux à usage de bureaux de plus de 100 m 2 , des locaux commerciaux de plus de 2 500 m 2 , des locaux de stockage de plus de 5 000 m 2 et, depuis la dernière loi de finances rectificative pour 2010, des surfaces de stationnement de plus de 500 m 2 annexées à chacune de ces catégories de locaux. Outre l'extension de la taxe aux surfaces de stationnement (+ 19 millions d'euros), la dernière loi de finances rectificative pour 2010 a prévu une mise à jour du zonage fiscal (+ 39 millions d'euros), la suppression partielle de la dérogation pour les entreprises installées dans les communes bénéficiant de la DSU (+ 38 millions d'euros) et une revalorisation de près de 40 % des tarifs (+ 140 millions d'euros). Au total, l'ensemble de ces mesures devrait augmenter le rendement de la taxe sur les bureaux de 236 millions d'euros ; compte tenu du plafonnement de la part de ce produit revenant à la région, l'ensemble de ces mesures devrait conduire à accroître le montant versé à la région de 160 millions d'euros à 18 millions d'euros, le solde étant versé à la Société du Grand Paris (après prélèvement, jusqu'en 2013, d'un préciput de 95 millions d'euros au bénéfice de l'ANRU). LA REDEVANCE SUR LES BUREAUX EN ÎLE-DE-FRANCE Régie par les articles L. 520-1 et suivants du code de l'urbanisme, la redevance sur les bureaux en Île-de-France est assise sur la construction des mêmes locaux que la taxe annuelle, à l'exception des surfaces de stationnement. La dernière loi de finances rectificative pour 2010 a également permis la modernisation de cette redevance, à travers la modernisation du zonage et la revalorisation des tarifs d'environ 40% ; le produit attendu de cette modernisation est de 60 à 80 millions d'euros (soit un doublement du rendement avant réforme). Toutefois, le cumul des augmentations de tarifs liés à des changements de zones et à l'augmentation générale de 40% a conduit le législateur, à l'initiative du Rapporteur général, à prévoir, dans la première loi de finances rectificative pour 2011, un mécanisme de lissage sur plusieurs années des augmentations de tarifs applicables aux communes qui ont changé de zonage. Ce lissage est également applicable aux locaux nouvellement intégrés au 1 er janvier 2011 dans le champ de la redevance, à savoir les locaux commerciaux et les locaux de stockage. |
Enfin, pour l'ensemble des régions, il était en outre proposé de prendre en compte l'ensemble de la dotation forfaitaire.
Au total, le nouveau potentiel fiscal aurait été calculé à partir de 13,5 milliards d'euros de ressources fiscales soit près du double du montant actuel. Si cette solution semblait meilleure que celle prévue en LFI pour 2011, elle aurait occasionné également des bouleversements puisque le Limousin, l'Auvergne et la Picardie seraient arrivées en tête du classement (alors qu'elles sont respectivement 19 ème , 12 ème et 13 ème dans le classement actuel).
LES EFFETS D'UN POTENTIEL FISCAL ÉLARGI
(en euros)
|
PF 2011 |
PF/hab 2011 |
Rang |
PF 2012 simulé |
PF/hab
|
Rang (Métropole) |
|
|
Alsace |
237 062 070 |
129,04 |
2 |
426 741 839 |
232,29 |
9 |
|
Aquitaine |
310 369 054 |
97,67 |
16 |
650 347 736 |
204,66 |
17 |
|
Auvergne |
136 810 227 |
101,96 |
12 |
343 593 372 |
256,06 |
3 |
|
Bourgogne |
170 564 577 |
104,09 |
10 |
390 537 810 |
238,34 |
7 |
|
Bretagne |
291 009 988 |
92,39 |
20 |
607 002 000 |
192,72 |
19 |
|
Centre |
271 754 705 |
107,35 |
9 |
574 159 394 |
226,80 |
12 |
|
Champagne-Ardenne |
148 049 224 |
110,65 |
7 |
323 381 327 |
241,69 |
6 |
|
Corse |
23 422 526 |
77,31 |
22 |
55 318 239 |
182,59 |
21 |
|
Franche-Comté |
131 270 348 |
112,78 |
5 |
285 552 042 |
245,33 |
4 |
|
Languedoc-Roussillon |
230 251 248 |
89,19 |
21 |
574 033 290 |
222,35 |
14 |
|
Limousin |
69 217 618 |
93,44 |
19 |
204 412 904 |
275,96 |
1 |
|
Lorraine |
257 489 447 |
109,74 |
8 |
510 108 750 |
217,40 |
16 |
|
Midi-Pyrénées |
269 159 717 |
94,83 |
17 |
654 855 681 |
230,73 |
10 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
398 578 275 |
99,04 |
15 |
939 961 357 |
233,56 |
8 |
|
Basse-Normandie |
152 596 404 |
103,99 |
11 |
326 897 793 |
222,77 |
13 |
|
Haute-Normandie |
235 132 662 |
128,79 |
3 |
444 380 747 |
243,41 |
5 |
|
Pays-de-la-Loire |
350 998 874 |
99,99 |
14 |
661 027 993 |
188,32 |
20 |
|
Picardie |
193 326 634 |
101,40 |
13 |
499 730 897 |
262,11 |
2 |
|
Poitou-Charentes |
164 697 663 |
93,97 |
18 |
306 617 260 |
174,94 |
22 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
542 433 209 |
111,09 |
6 |
1 083 411 212 |
221,88 |
15 |
|
Rhône-Alpes |
771 180 969 |
126,07 |
4 |
1 390 718 905 |
227,34 |
11 |
|
Île-de-France |
1 911 431 572 |
163,94 |
1 |
2 365 026 964 |
202,85 |
18 |
|
Guadeloupe |
26 135 502 |
65,05 |
24 |
40 231 105 |
100,13 |
|
|
Guyane |
10 539 750 |
48,07 |
26 |
16 788 019 |
76,56 |
|
|
Martinique |
26 902 007 |
67,65 |
23 |
45 461 555 |
114,31 |
|
|
La Réunion |
47 748 777 |
59,08 |
25 |
72 396 832 |
89,57 |
Source : DGCL
2.- Vers un indicateur resserré des ressources fiscales
La solution finalement privilégiée par le groupe de travail, formalisée dans le premier paragraphe du présent article, consiste au contraire à apprécier la richesse des régions en ne retenant qu'un nombre limité de ressources fiscales que l'on pourrait qualifier de « vivantes » ou de « dynamiques » : la CVAE et les IFER, la taxe sur les cartes grises et la TIPP modulable. Sont donc exclues les ressources figées comme la part forfaitaire de la DGF des régions, la DCRTP, le FNGIR (hormis les montants pris en minoration) et les compensations d'exonération.
a) Le maintien de la prise en compte de la CVAE et des deux IFER
? Conformément à l'article 1599 bis du CGI, chaque région reçoit 25 % du montant de la cotisation sur la valeur ajoutée perçue dans les communes de cette région aux taux uniforme de 1,5 % de cette valeur ajoutée . D'après l'article 1586 octies du CGI, la valeur ajoutée est, en principe, imposée dans la commune où le contribuable la produisant dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois.
Toutefois, lorsqu'un contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois dans plusieurs communes, cette valeur ajoutée est répartie entre les communes au prorata, pour le tiers, des valeurs locatives des immobilisations imposées à la cotisation foncière des entreprises et pour les deux tiers au prorata de l'effectif qui y est employé, sachant que les effectifs des établissements industriels sont pondérés par 2.
Compte tenu de l'incertitude s'agissant du montant que les communes percevront au titre de la CVAE en 2011, il est par conséquent impossible d'indiquer à ce jour de manière définitive quels seront les montants versés aux régions.
? Seront en outre intégrés dans le calcul de cet indicateur le produit des deux IFER régionaux :
- l'IFER sur les entreprises de réseaux relative au matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national pour les opérations de transport de voyageurs , assise sur le matériel roulant utilisé l'année précédant celle de l'imposition selon les tarifs suivants. Rappelons que le produit de cette imposition est ensuite réparti entre les régions en proportion du nombre de sillons-kilomètres réservés l'année précédente auprès de RFF ;
|
IFER SUR LE MATÉRIEL ROULANT FERROVIAIRE DESTINÉ AU TRANSPORT DE VOYAGEURS (en euros) |
|
|
Matériel roulant |
Tarif |
|
Engins à moteur thermique |
|
|
Automoteur |
30 000 |
|
Loco motive diese1 |
30 000 |
|
Engins à moteur électrique |
|
|
Automotrice |
23 000 |
|
Locomotive é1ectrique |
20 000 |
|
Motrice de matériel à grande vitesse |
35 000 |
|
Engins remorqués |
|
|
Remorque pour le transport de voyageurs |
4 800 |
|
Remorque pour 1e transport de voyageurs à grande vitesse |
10 000 |
|
Source : code général des impôts. |
|
- l'IFER sur les entreprises de réseaux relative aux répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre et aux équipements de commutation , au tarif de 2,40 euros par ligne en service pour la boucle locale cuivre et 6 350 euros par unité de raccordement d'abonné et 70 euros par carte d'abonné.
Les produits de ces deux IFER ayant fait l'objet d'un reversement aux régions en avril 2011 sont retracés dans le tableau suivant.
LE PRODUIT DES IFER RÉGIONAUX EN 2011
(en euros)
|
IFER matériel roulant |
IFER répartiteurs boucle locale cuivre |
Total IFER |
|
|
Île-de-France |
53 444 721 |
14 440 418 |
67 885 139 |
|
Champagne-Ardenne |
6 797 402 |
1 583 764 |
8 381 166 |
|
Picardie |
13 687 897 |
2 078 154 |
15 766 051 |
|
Haute-Normandie |
4 095 451 |
2 067 732 |
6 163 183 |
|
Centre |
14 860 551 |
3 119 163 |
17 979 714 |
|
Basse-Normandie |
3 010 495 |
1 824 452 |
4 834 947 |
|
Bourgogne |
19 977 779 |
2 096 226 |
22 074 005 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
12 388 721 |
4 059 500 |
16 448 221 |
|
Lorraine |
10 048 731 |
2 637 290 |
12 686 021 |
|
Alsace |
6 858 921 |
2 008 078 |
8 866 999 |
|
Franche-Comté |
3 640 193 |
1 374 497 |
5 014 690 |
|
Pays-de-la-Loire |
10 481 787 |
4 332 325 |
14 814 112 |
|
Bretagne |
6 781 145 |
4 009 740 |
10 790 885 |
|
Poitou-Charentes |
6 312 865 |
2 185 598 |
8 498 463 |
|
Aquitaine |
8 667 373 |
4 043 145 |
12 710 518 |
|
Midi-Pyrénées |
7 549 591 |
3 594 857 |
11 144 448 |
|
Limousin |
2 811 652 |
964 192 |
3 775 844 |
|
Rhône-Alpes |
26 805 005 |
7 615 402 |
34 420 407 |
|
Auvergne |
3 696 381 |
1 729 299 |
5 425 680 |
|
Languedoc-Roussillon |
8 721 456 |
3 321 111 |
12 042 567 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
12 213 083 |
6 446 577 |
18 659 660 |
|
Corse |
0 |
414 190 |
414 190 |
|
Guadeloupe |
0 |
447 265 |
447 265 |
|
Martinique |
0 |
453 339 |
453 339 |
|
Guyane |
NC |
NC |
|
|
La Réunion |
NC |
NC |
|
|
Total |
242 851 200 |
76 846 314 |
319 697 514 |
Source : Association des régions de France (ARF)
b) L'intégration de la taxe sur les cartes grises et de la TIPP modulable
? Le a) du premier paragraphe du présent article conduit par ailleurs à intégrer dans le calcul de l'indicateur de ressources fiscales des régions le montant de la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules perçue en application de l'article 1599 quindecies du CGI dont le produit a été transféré aux régions par la loi de finances pour 1983 en contrepartie du transfert de compétence de l'État en matière de formation professionnelle.
Cette taxe est exigible lors de l'immatriculation des véhicules délivrés dans le ressort territorial de la région.
Le taux unitaire de la taxe est fixé par cheval-vapeur par une délibération de chaque conseil régional, sans que la loi n'encadre de quelque manière que ce soit ces taux unitaires. Le montant de la taxe est ensuite établi en proportion de la puissance fiscale de chaque véhicule, sachant que le taux unitaire est divisé par deux pour :
- les véhicules utilitaires d'un poids supérieur à 3,5 tonnes et de moins de 10 ans ;
- les tracteurs non agricoles et de moins de 10 ans ;
- des motocyclettes et de moins de 10 ans ;
- pour tous autres les véhicules ou carrioles de plus de dix ans (utilitaires ou non).
Le taux unitaire est en outre réduit des trois quarts pour les trois premières catégories mentionnées ci-dessus lorsque les véhicules ou carrioles ont plus de 10 ans d'âge.
D'après le dernier rapport de l'Observatoire des finances locales, le produit total de cette taxe serait en 2009 de 2 milliards d'euros. Les tarifs ont été votés, au cours de cette année 2009, en progression pour 7 régions, tendant ainsi à réduire les inégalités de tarifs entre régions. Le tarif moyen s'établit en 2010 à 34,70 euros par cheval-vapeur.
LE RENDEMENT DE LA TAXE RÉGIONALE SUR LES CARTES GRISES
(en millions d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
1 431 |
1 536 |
1 832 |
1 939 |
1 961 |
2 000 |
1 800 |
Source : Observatoire des finances locales, rapport 2011
? Ce même a) du premier paragraphe intègre par ailleurs dans le calcul de la richesse potentielle le produit de TIPP résultant de la modulation que les conseils régionaux peuvent opérer sur le tarif de la TIPP depuis le 1 er janvier 2007.
|
Le dispositif de modulation des tarifs de TIPP par les régions L'article 52 de la loi de finances pour 2005 a prévu qu'à compter de 2006, les charges transférées aux régions par la loi du 13 août 2004 leur seraient compensées par l'attribution d'une part du produit de la TIPP déterminée par l'application d'une fraction de tarif non plus à l'assiette nationale de la TIPP mais à une part régionale de cette assiette. Ces assiettes régionales ont été déterminées dans le cadre de la loi de finances pour 2006 afin de fixer les fractions de tarifs permettant d'obtenir le montant du droit à compensation des régions. Une nouvelle détermination de ces fractions est opérée dans l'article 10 du présent projet de loi afin d'ajuster le produit de TIPP revenant à chaque région à leur droit à compensation. En outre, les autorités françaises ont, depuis 2004, entrepris de permettre l'application d'un niveau de taxation différencié pour le gazole et l'essence sans plomb dans le cadre de la décentralisation, ce qui supposait une négociation avec les autorités communautaires dans la mesure où la TIPP est une accise dont la réglementation relève en grande partie de la législation communautaire. Dans une décision du 25 octobre 2005, le Conseil de l'Union européenne a autorisé la France à pratiquer des tarifs réduits de TIPP, ces tarifs pouvant faire l'objet d'une différenciation d'une région à l'autre sous plusieurs conditions, notamment que les taux réduits demeurent supérieurs aux minima imposés par les directives communautaires et que les réductions de tarifs ne soient pas supérieures à 3,54 euros par litre d'essence et à 2,30 euros par litre de gazole. L'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005 a concrétisé le dispositif de réduction différenciée en trois phases : - il a majoré les tarifs de TIPP concernés à concurrence de la moitié de la variation autorisée par l'Union européenne, soit 1,77 €/hl de supercarburant et 1,15 €/hl pour le gazole ; - il a précisé que ces tarifs peuvent subir une réfaction, dont le montant, à compter de 2006, serait égal à 1,77 €/hl de supercarburant et 1,15 €/hl pour le gazole. La majoration a donc été neutralisée par l'État lui-même ; - enfin, il prévoit qu'à compter de 2007 les régions peuvent modifier le montant de la réfaction soit en y renonçant en tout ou partie, soit au contraire en l'augmentant dans la limite d'un plafond. Ce plafond résulte de deux encadrements : ? d'une part, les régions ne peuvent faire varier leur tarif régional de TIPP qu'à concurrence du niveau de la fraction de tarif de TIPP qui leur a été attribuée en compensation (encadrement national) ; ? d'autre part, le tarif régional de TIPP ne peut augmenter ou diminuer plus que du montant de la réfaction initiale opérée par l'État afin de respecter in fine les valeurs limites fixées par l'Union. Précisons enfin que la Commission a adopté, le 13 avril 2011, une proposition de directive modifiant la directive du 27 octobre 2003 et restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, dont on a pu se demander si elle ne remettrait pas en cause ce dispositif de modulation régionale. Le point 14 de l'exposé des motifs de cette proposition directive confirme cependant qu'il « convient d'autoriser la France à appliquer, dans certaines régions, des taux de taxation générale de la consommation d'énergie plus élevés que les taux nationaux » compte tenu « de la nécessité de renforcer la capacité financière des régions dans le processus de décentralisation ». La Commission rappelle toutefois qu'il convient de veiller à l'égalité de traitement des sources d'énergie concurrentes. L'article 18 du projet de directive précise donc que le niveau de taxation appliqué par une autorité régionale ne doit pas excéder plus de 15% du niveau de taxation national. En l'état actuel du droit, les dispositifs français sont très loin d'atteindre ce seuil, dans la mesure où, en ajoutant la présente modulation et celle issue de la loi Grenelle II, l'augmentation possible est de 2,50 euros par hectolitre pour chacun des deux carburants, ce qui représente environ 6 % du tarif national pour le gazole (42,84 euros par hectolitre) et environ 4 % du tarif national pour le super (60,69 euros par hectolitre). |
Le tableau ci-après indique les produits issus de cette modulation de TIPP en 2010, le total s'élevant à près de 590 millions d'euros.
LE PRODUIT DE LA MODULATION RÉGIONALE DE TIPP
(en euros)
|
Modulation (gazole) |
Produit de la modulation (gazole) |
Modulation (super) |
Produit de la modulation (super) |
Produit total |
|
|
Île-de-France |
1,15 |
50,07 |
1,77 |
18 684 872 |
69 392 748 |
|
Champagne-Ardennes |
1,15 |
12,49 |
1,77 |
3 253 725 |
15 744 208 |
|
Picardie |
1,15 |
14, 26 |
1,77 |
4 320 870 |
18 582 143 |
|
Haute-Normandie |
1,15 |
14,73 |
1,77 |
5 007 363 |
19 745 384 |
|
Centre |
1,15 |
22 202 399 |
1,77 |
7 341 840 |
29 544 239 |
|
Basse-Normandie |
1,15 |
12 313 440 |
1,77 |
4 376 290 |
16 689 730 |
|
Bourgogne |
1,15 |
15 538 702 |
1,77 |
5 631 411 |
21 170 113 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
1,15 |
25 166 986 |
1,77 |
7 496 587 |
32 663 574 |
|
Lorraine |
1,15 |
15 668 388 |
1,77 |
5 785 817 |
21 454 205 |
|
Alsace |
1,15 |
13 437 957 |
1,77 |
5 796 254 |
19 234 211 |
|
Franche-Comté |
1,15 |
9 884 336 |
1,77 |
3 098 769 |
12 983 105 |
|
Pays-de-la-Loire |
1,15 |
30 788 250 |
1,77 |
10 277 084 |
41 065 334 |
|
Bretagne |
1,15 |
26 314 084 |
1,77 |
8 953 309 |
35 267 393 |
|
Poitou-Charentes |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Aquitaine |
1,15 |
26 725 489 |
1,77 |
9 275 686 |
36 001 175 |
|
Midi-Pyrénées |
1,15 |
21 363 415 |
1,77 |
8 024 028 |
29 387 443 |
|
Limousin |
1,15 |
6 145 595 |
1,77 |
2 279 170 |
8 424 765 |
|
Rhône-Alpes |
1,15 |
47 829 686 |
1,77 |
17 898 004 |
65 727 689 |
|
Auvergne |
1,15 |
10 948 656 |
1,77 |
4 039 709 |
14 988 365 |
|
Languedoc-Roussillon |
1,15 |
20 411 478 |
1,77 |
8 258 959 |
28 670 437 |
|
PACA |
1,15 |
34 730 888 |
1,77 |
18 109 166 |
52 840 054 |
|
Corse |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
431 667 403 |
157 908 913 |
589 576 316 |
Source : DGFIP, DGDI
Le présent article n'intègre donc pas dans l'appréciation de la richesse potentielle des régions la majoration facultative de TIPP prévue par l'article 94 de la loi de finances pour 2010 (dite aussi « TIPP Grenelle ») d'un montant maximal de 1,35 euro par hectolitre de gazole et de 0,73 euro par hectolitre de super. En effet, cet article prévoit que les montants correspondants sont affectés au financement d'une infrastructure de transport durable, ferroviaire ou fluvial telle que mentionnée aux articles 11 et 12 de la loi Grenelle I, ou, depuis la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, au Grand Paris. En raison de cette affectation, il n'est donc pas opportun de considérer ces produits comme des ressources libres d'emploi pour la région.
c) L'exclusion de la DCRTP et du FNGIR hors prélèvement
Alors que l'article 183 de la loi de finances pour 2011 prévoyait la prise en compte de l'ensemble des versements de la DCRTP et du FNGIR, l'alinéa 5 du présent article prévoit au contraire que les seuls prélèvements opérés à destination du FNGIR sont pris en compte.
Selon les informations distillées par le Gouvernement - et en l'absence d'une véritable information du Parlement sur les montants précis de la DCRTP et du FNGIR - il semblerait que cette disposition ne vise que la seule région d'Île-de-France.
Cette mesure permet donc de corriger légèrement l'un des effets négatifs les plus évidents du mode de calcul actuel qui conduit à faire passer cette région de la 1 ère à la 21 ème place.
d) Les conséquences sur le classement des régions en 2012
D'après les simulations réalisées par la DGCL, les options évoquées ci-dessus auront pour effet de moderniser l'appréciation de la richesse de chaque région, sans pour autant bouleverser les équilibres ni arriver à des résultats contre intuitifs.
LE CLASSEMENT DES RÉGIONS EN FONCTION DU NOUVEL INDICATEUR
(en euros)
|
PF 2011 |
PF/hab 2011 |
Rang |
PF 2012 simulé |
PF/hab
|
Rang |
|
|
Alsace |
237 062 070 |
129,04 |
2 |
181 384 406 |
98,73 |
2 |
|
Aquitaine |
310 369 054 |
97,67 |
16 |
287 627 014 |
90,52 |
9 |
|
Auvergne |
136 810 227 |
101,96 |
12 |
120 661 002 |
89,92 |
10 |
|
Bourgogne |
170 564 577 |
104,09 |
10 |
156 991 705 |
95,81 |
4 |
|
Bretagne |
291 009 988 |
92,39 |
20 |
253 315 914 |
80,43 |
16 |
|
Centre |
271 754 705 |
107,35 |
9 |
234 777 454 |
92,74 |
7 |
|
Champagne-Ardenne |
148 049 224 |
110,65 |
7 |
120 151 216 |
89,80 |
11 |
|
Corse |
23 422 526 |
77,31 |
22 |
20 277 695 |
66,93 |
22 |
|
Franche-Comté |
131 270 348 |
112,78 |
5 |
100 702 934 |
86,52 |
14 |
|
Languedoc-Roussillon |
230 251 248 |
89,19 |
21 |
207 330 367 |
80,31 |
17 |
|
Limousin |
69 217 618 |
93,44 |
19 |
58 981 363 |
79,62 |
18 |
|
Lorraine |
257 489 447 |
109,74 |
8 |
190 488 498 |
81,18 |
15 |
|
Midi-pyrénées |
269 159 717 |
94,83 |
17 |
251 174 001 |
88,50 |
13 |
|
Nord-pas-de-calais |
398 578 275 |
99,04 |
15 |
319 015 977 |
79,27 |
19 |
|
Basse-Normandie |
152 596 404 |
103,99 |
11 |
114 926 620 |
78,32 |
20 |
|
Haute-Normandie |
235 132 662 |
128,79 |
3 |
179 477 781 |
98,31 |
3 |
|
Pays-de-la-Loire |
350 998 874 |
99,99 |
14 |
311 266 112 |
88,68 |
12 |
|
Picardie |
193 326 634 |
101,40 |
13 |
173 056 770 |
90,77 |
8 |
|
Poitou-Charentes |
164 697 663 |
93,97 |
18 |
124 200 539 |
70,86 |
21 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
542 433 209 |
111,09 |
6 |
467 158 248 |
95,67 |
5 |
|
Rhône-Alpes |
771 180 969 |
126,07 |
4 |
673 664 883 |
110,13 |
1 |
|
Île-de-France |
1 911 431 572 |
163,94 |
1 |
1 085 010 384 |
93,06 |
6 |
|
Guadeloupe |
26 135 502 |
65,05 |
24 |
17 243 252 |
42,92 |
|
|
Guyane |
10 539 750 |
48,07 |
26 |
7 142 422 |
32,57 |
|
|
Martinique |
26 902 007 |
67,65 |
23 |
17 295 262 |
43,49 |
|
|
La Réunion |
47 748 777 |
59,08 |
25 |
41 869 241 |
51,80 |
Le tableau ci-dessus montre que six régions enregistrent des évolutions importantes dans leur classement (plus de cinq places). Ces évolutions ne se traduisent pas, pour autant, par une perte d'éligibilité mais éventuellement par un maintien de la situation antérieure (Aquitaine, Bourgogne, Île-de-France). Pour les autres, l'évolution se traduit par une éligibilité nouvelle à la dotation :
- l'Île-de-France passe de la 1 ère à la 6 ème place (et reste non éligible) ;
- l'Aquitaine passe de la 16 ème place à la 9 ème place (et reste éligible) ;
- la Bourgogne passe de la 10 ème place à la 4 ème place (elle reste non éligible) ;
- la Franche-Comté passe de la 5 ème à la 14 ème place (elle devient éligible) ;
- la Lorraine passe de la 8 ème à la 15 ème place (elle devient éligible) ;
- la Basse-Normandie passe de la 11 ème à la 20 ème place (elle devient éligible).
Ce nouveau mode de calcul limite donc les effets négatifs liés à une rénovation du potentiel fiscal.
B.- LES AUTRES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES SUR LES MODALITÉS DE VERSEMENT DE LA DOTATION DE PÉRÉQUATION
Les paragraphes II à V du présent article tirent les conséquences de cette modernisation de l'appréciation de la richesse de chaque région en adaptant les modalités de répartition de la dotation de péréquation :
- le 1° du IV réforme les conditions d'éligibilité à la dotation de péréquation, en prévoyant qu'elle sera versée aux régions dont l'indicateur de ressources fiscales (IRF) par habitant est inférieur à la moyenne nationale et à toutes les régions d'outre-mer ;
- le 2° du IV réforme ses conditions de répartition, qui se fera pour moitié en fonction du nouvel IRF par habitant et pour moitié en fonction de l'IRF superficiaire. En conséquence, le paragraphe II supprime du code la notion d'effort fiscal qui est désormais inutile ;
- le paragraphe III et le 3° du paragraphe IV prévoient qu'à compter de 2012, le Comité des finances locales pourra minorer le montant de la dotation forfaitaire selon un taux uniforme pour financer la progression de la dotation de péréquation d'un montant maximal de 5% par rapport à l'année précédente ;
- le 3° du paragraphe IV complète le dispositif en prévoyant un mécanisme de garantie applicable entre 2012 et 2014, selon lequel les régions éligibles ne pourront enregistrer une perte trop importante de leur dotation de péréquation ;
- le 4° du paragraphe IV prévoit enfin un mécanisme de garantie similaire ciblé sur les régions qui perdraient leur éligibilité à la dotation forfaitaire à compter de 2012 ;
- le paragraphe V plafonne à 2,5 % la progression annuelle de la quote-part réservée aux régions d'outre-mer et coordonne les dispositions relatives aux conditions de répartition de cette quote-part.
1.- Un élargissement des conditions d'éligibilité à la dotation de péréquation des régions
Sont actuellement éligibles à la dotation de péréquation les régions (d'outre-mer ou métropolitaines) dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. Ce critère d'éligibilité permettait de répartir cette dotation entre les onze régions mentionnées précédemment.
Le potentiel fiscal étant appelé à disparaître, le présent article prévoit en toute logique que l'éligibilité à la dotation de péréquation sera évaluée à partir du nouvel IRF.
En premier lieu, la présente rédaction rend les régions d'outre-mer éligibles d'office à la dotation de péréquation, ce qui ne devrait pas modifier fondamentalement la donne dans la mesure où elles sont toutes éligibles à la dotation de péréquation sans discontinuer depuis 2006.
Le présent article ne modifie pas, en revanche, les dispositions du code prévoyant que ces régions bénéficient d'une quote-part déterminée en fonction de leur population.
En second lieu, le seuil d'éligibilité ne sera plus fixé à 85 % du potentiel fiscal par habitant moyen mais à 100 % de l'IRF par habitant moyen ; en d'autres termes, seront éligibles à la dotation de péréquation les régions dont l'IRF par habitant est inférieur à la moyenne nationale.
Le présent article exclut en outre de l'éligibilité les régions dont le produit intérieur brut par habitant serait supérieur à 1,3 fois la moyenne nationale.
Selon les résultats du groupe de travail du Comité des finances locales, cette modification du seuil d'éligibilité devrait conduire à rendre 18 régions éligibles contre 11 régions actuellement : seraient nouvellement bénéficiaires l'Auvergne, la Champagne-Ardenne, la Franche-Comté, la Lorraine, le Nord-Pas-de-Calais, la Basse-Normandie et la région Pays-de-la-Loire. Aucune région ne perdrait son éligibilité à la dotation.
Cet élargissement important du nombre de bénéficiaires doit mécaniquement avoir un impact sur le montant dont peut disposer chaque région individuellement. En effet, le montant de la dotation de péréquation étant déterminé en loi de finances à partir de la différence entre le montant total de la DGF des régions et le montant de leur dotation forfaitaire. Sauf à prévoir une minoration de la dotation forfaitaire, le montant destiné à la péréquation sera donc fixe et cette enveloppe devra être partagée entre un nombre plus important de bénéficiaires.
Pour éviter une opposition frontale des régions actuellement bénéficiaires de la dotation de péréquation, le Gouvernement a donc prévu :
- une majoration de la DGF globale des régions de 13 millions d'euros, montant qui, en l'absence de disposition modifiant les conditions d'attributions de la dotation forfaitaire, ira directement abonder la dotation de péréquation ;
- des mécanismes de garantie qui devraient permettre de lisser la redistribution des montants entre régions déjà éligibles et régions nouvellement éligibles.
2.- Les modalités de répartition de la dotation de péréquation
? La dotation de péréquation est actuellement répartie :
- pour moitié en proportion de l'écart à 85 % de la moyenne nationale du potentiel fiscal par habitant de chaque région, pondéré par son effort fiscal et sa population ;
- pour moitié en proportion de l'écart à la moyenne nationale du potentiel fiscal par habitant rapporté au kilomètre carré.
? Le présent article simplifie ces modalités de répartition en prévoyant que le montant attribué est déterminé :
- pour moitié en proportion de l'écart à la moyenne nationale de l'IRF par habitant de chaque région, pondéré par sa population ;
- pour moitié en proportion de l'écart à la moyenne nationale de l'IRF ramené à la superficie.
En conséquence, le présent article supprime toute référence à l'effort fiscal des régions comme critère de répartition . Le Rapporteur spécial estime, d'une manière générale, que ce critère peut inciter les collectivités à augmenter leur pression fiscale. En outre, dans le cas plus particulier des régions, cet outil a désormais un intérêt très limité compte tenu de l'absence de pouvoir de taux sur la quasi-totalité des impositions perçues par les régions.
3.- Les pouvoirs du Comité des finances locales
? Actuellement, le code général des collectivités territoriales prévoit :
- qu'à compter de 2005, la dotation forfaitaire de chaque région évolue chaque année selon un taux de progression fixé par le CFL entre 60 % et 90 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF ;
- par dérogation, la loi de finances pour 2011 a prévu que le montant de la dotation forfaitaire de chaque région est diminué de manière uniforme à hauteur de 0,12 % ;
- s'agissant de la dotation de péréquation, son montant est égal à la différence entre la DGF globale des régions et sa part forfaitaire.
La combinaison des deux dispositions précédentes a permis, l'année dernière, de minorer la part forfaitaire des régions de 6 millions d'euros pour augmenter d'autant la dotation de péréquation.
? Pour l'année 2012, le schéma proposé par le Gouvernement est légèrement différent dans la mesure où l'article 6 du présent projet de loi prévoit un abondement externe de la DGF des régions de 13 millions d'euros qui devrait permettre d'augmenter la péréquation sans réduire la dotation forfaitaire.
Toutefois, le présent article rend au Comité des finances locales son pouvoir d'arbitrage entre les deux compartiments de la DGF des régions en prévoyant qu'à compter de 2012, le montant de la dotation forfaitaire de chaque région est « égal au montant perçu l'année précédente, minoré le cas échéant » selon un taux fixé par le CFL. La dotation de péréquation reste, pour sa part, égale à la différence entre l'enveloppe globale et la part forfaitaire.
4.- Les mécanismes de garantie
Comme les simulations du CFL l'ont mis en évidence, la modernisation de l'outil central de répartition de la dotation de péréquation des régions ne sera pas sans incidence sur les montants qui seront distribués aux régions à compter de 2012.
Pour éviter des évolutions trop brutales qui risqueraient de bloquer la présente réforme, cet article prévoit deux mécanismes de garantie distincts :
- le premier, faisant l'objet de l'alinéa 20 , prévoit que les régions éligibles à la dotation de péréquation en 2011 (et qui le restent ensuite) ne peuvent percevoir, pour les années 2012 à 2014, une attribution inférieure à 90 % du montant perçu au titre de l'année précédente. À compter de 2015, les collectivités qui n'ont pas cessé d'être éligibles depuis 2011 ne peuvent pas recevoir une attribution inférieure à 70 % du montant perçu en 2011 ;
- le second, faisant l'objet de l'alinéa 22 , précise en outre que, lorsqu'une collectivité cesse d'être éligible en 2012, 2013 ou 2014, elle bénéficie d'une garantie sur trois ans (si elle a cessé d'être éligible en 2012), sur deux ans (si elle a cessé d'être éligible en 2013) ou sur un an (si elle a cessé d'être éligible en 2014). Cette garantie lui assure de bénéficier d'un montant égal à 90 % en 2012, à 75 % en 2013 ou à 50 % en 2014 de l'attribution perçue en 2011.
Précisons que ces mécanismes de garantie transitoires viennent s'ajouter à la garantie pérenne - et déjà inscrite dans la loi - dont bénéficient les régions perdant leur éligibilité à la dotation forfaitaire : dans ce cas, elles reçoivent une attribution égale à 50 % de l'année précédente.
D'après les simulations soumises au Comité des finances locales, le premier mécanisme de garantie jouerait de façon importante dès 2012 au profit de l'Aquitaine, de la Bretagne, de la Corse, du Languedoc-Roussillon, du Midi-Pyrénées et du Poitou-Charentes.
ÉVOLUTION DE LA DOTATION DE PÉRÉQUATION DES RÉGIONS EN 2012
(en euros)
|
Montant 2011 |
Montant 2012 simulé |
Évo 2011/2012 (en euros) |
Évo 2011/2012 (en %) |
|
|
Alsace |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
|
Aquitaine |
24 993 014 |
22 493 713 |
- 2 499 301 |
- 10,00 |
|
Auvergne |
0 |
4 690 066 |
4 690 066 |
Entrante |
|
Bourgogne |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
|
Bretagne |
21 516 497 |
19 364 847 |
- 2 151 650 |
- 10,00 |
|
Centre |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
|
Champagne-Ardenne |
0 |
4 683 471 |
4 683 471 |
Entrante |
|
Corse |
24 746 624 |
22 271 962 |
- 2 474 662 |
- 10,00 |
|
Franche-Comté |
0 |
4 493 472 |
4 493 472 |
Entrante |
|
Languedoc-Roussillon |
27 239 295 |
24 515 366 |
- 2 723 929 |
- 10,00 |
|
Limousin |
20 927 707 |
18 834 936 |
- 2 092 771 |
- 10,00 |
|
Lorraine |
0 |
4 287 364 |
4 287 364 |
Entrante |
|
Midi-Pyrénées |
30 213 174 |
27 191 857 |
- 3 021 317 |
40,00 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
0 |
2 175 054 |
2 175 054 |
Entrante |
|
Basse-Normandie |
0 |
4 613 984 |
4 613 984 |
Entrante |
|
Haute-Normandie |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
|
Pays-de-la-Loire |
0 |
3 852 405 |
3 852 405 |
Entrante |
|
Picardie |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
|
Poitou-Charentes |
17 966 495 |
16 169 846 |
- 1 796 649 |
- 10,00 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
|
Rhône-Alpes |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
|
Île-de-France |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
|
Guadeloupe |
3 812 740 |
3 780 893 |
- 31 847 |
- 0,84 |
|
Guyane |
1 962 453 |
2 220 507 |
258 054 |
13,15 |
|
Martinique |
3 008 426 |
3 726 624 |
718 198 |
23,87 |
|
La Réunion |
6 924 549 |
7 108 144 |
183 595 |
2,65 |
|
Total |
183 310 974 |
196 474 511 |
||
|
Source : DGCL, Comité des finances locales |
||||
*
* *
L'article 57 est adopté sans modification.