V. RAPPORT SÉNAT N° 107 (2011-2012) TOME III ANNEXE 23
Commentaire : le présent article propose la création, à compter de 2012, d'un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) doté de 250 millions d'euros en 2012, 500 millions d'euros en 2013, 750 millions d'euros en 2014 et de 2 % des recettes fiscales des communes et de leurs groupements dotés d'une fiscalité propre à compter de 2015.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 125 de la loi de finances pour 2011 1 ( * ) a fixé les principes devant guider la création, à compter de 2012, d'un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) .
Son II prévoyait que ce fonds devrait représenter, en 2012, 2013 et 2014 respectivement 0,5 %, 1 % et 1,5 % des recettes fiscales des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). A compter de 2015, il fixait un objectif de ressources à 2 % de ce montant.
Ses III et IV mettaient en oeuvre un prélèvement sur les communes et les EPCI dont le potentiel financier par habitant est supérieur à une fois et demie le potentiel financier par habitant moyen. Trois prélèvements étaient prévus portant, d'une part, sur les EPCI, d'autre part, sur leurs communes membres et, enfin, sur les communes isolées.
Son V prévoyait que les reversements du fonds ne bénéficieraient qu'aux EPCI dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne nationale, les communes isolées étant donc exclues de tout reversement.
Son VI précisait qu'une délibération de l'EPCI fixerait les modalités de répartition entre l'EPCI et ses communes membres des sommes reversées par le fonds, la fraction reversée aux communes membres ne pouvant être inférieure à 50 % du montant perçu du FPIC.
Enfin, le IX demandait au Gouvernement un rapport sur les modalités de répartition du FPIC.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article fixe les modalités de fonctionnement du FPIC , mis en oeuvre à compter de l'année 2012. A cette fin, il rétablit un chapitre VI au sein du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui comprend les articles L. 2336-1 à L. 2336-7 nouveaux.
A. L'OBJECTIF DE RESSOURCES DU FONDS
L'article L. 2336-1 du CGCT définit le montant de ressources du FPIC en valeur absolue pour les années 2012, 2013 et 2014 : respectivement 250, 500 et 750 millions d'euros .
A compter de l'année 2015, il prévoit que les ressources du fonds seront égales à 2 % des recettes fiscales des communes et de leurs groupements dotés d'une fiscalité propre. Cette notion de « ressources fiscales » nécessite une définition, précisée par le 2° du II de l'article L. 2336-1 précité. Elles sont composées du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), de la taxe d'habitation (TH), de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER).
Sont donc exclues du panier l'ensemble des autres recettes fiscales du bloc communal.
B. UN DISPOSITIF FONDÉ SUR « L'ENSEMBLE INTERCOMMUNAL »
Le III de l'article L. 2336-1 précité introduit la notion nouvelle « d'ensemble intercommunal », correspondant à un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres . C'est cet ensemble qui servira de base au fonctionnement du FPIC, tant pour les prélèvements à son profit que pour ses reversements.
Le IV du même article prévoit le classement des ensembles intercommunaux en six groupes démographiques. Ces strates sont ainsi définies :
- de 0 à 9 999 habitants ;
- de 10 000 à 19 999 habitants ;
- de 20 000 à 49 999 habitants ;
- de 50 000 à 99 999 habitants ;
- de 100 000 à 199 999 habitants ;
- et de 200 000 habitants et plus.
C. LA DÉFINITION DU « POTENTIEL FINANCIER AGRÉGÉ » D'UN ENSEMBLE INTERCOMMUNAL
L'article L. 2336-2 du CGCT introduit la notion de potentiel financier agrégé d'un ensemble intercommunal . Ce potentiel financier agrégé est la somme des potentiels financiers d'un EPCI et de ses communes membres et permet d'apprécier la richesse d'un territoire indépendamment de l'organisation territoriale choisie. Le potentiel financier d'une commune isolée pourra ainsi être comparé au potentiel financier agrégé d'un ensemble intercommunal de taille similaire.
Il prend donc en compte le potentiel fiscal résultant de l'application aux bases communales de TH , de TFPB , de TFPNB et de CFE des taux moyens nationaux d'imposition à chacune de ces taxes. Y sont ajoutés les produits de CVAE , des IFER et de la taxe sur les surfaces commerciales ( TaSCom ) perçus par l'EPCI ainsi que par ses communes membres. Le potentiel financier agrégé prend également en compte les montants de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ( DCRTP ) ainsi que les prélèvements ou les reversements dont ont bénéficié l'EPCI ou ses communes membres au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources ( FNGIR ) communal et intercommunal.
Certaines autres taxes y sont intégrées : le prélèvement sur le produit des jeux , la taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques , la surtaxe sur les eaux minérales et la redevance communale des mines .
A ces ressources fiscales s'ajoutent les montants que chaque commune de l'ensemble intercommunal a perçus au titre de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle ainsi que la dotation de compensation perçue par l'EPCI .
Le montant ainsi constitué correspond au potentiel fiscal agrégé de l'ensemble intercommunal. A ce montant, s'ajoutent, pour parvenir au potentiel financier agrégé de l'ensemble intercommunal, la dotation forfaitaire perçue par les communes membres de cet ensemble. Il est en revanche diminué de l'éventuel prélèvement « France Télécom » opéré sur les ressources fiscales de l'EPCI et de ses communes membres.
D. L'ARTICULATION ENTRE LE FPIC ET LE FSRIF
Le II de l'article L. 2336-2 précité prévoit que le potentiel financier agrégé pris en compte pour le calcul des prélèvements au FPIC sera minoré ou majoré des montants prélevés ou perçus au titre du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) , qui fait l'objet de l'article 59 du présent projet de loi de finances.
Il permet ainsi d'articuler les prélèvements au profit des deux fonds en garantissant aux EPCI et aux communes d'Ile-de-France qu'ils ne seront pas prélevés deux fois sur la même base . Ainsi, par exemple, si l'ensemble intercommunal a déjà fait l'objet d'un prélèvement au titre du FSRIF, son potentiel financier agrégé sera minoré de ce prélèvement pour calculer le montant du prélèvement ou du reversement dont il fera l'objet au titre du FPIC.
E. LE CALCUL DE LA CONTRIBUTION AU FPIC
L'article L. 2336-3 du CGCT prévoit les modalités de calcul, pour chaque ensemble intercommunal et commune isolée, du montant du prélèvement qu'il subira au titre du FPIC. Les communes et EPCI du département de Mayotte sont exclues du dispositif.
Le 1° de l'article dispose que seront contributeurs au FPIC les ensembles intercommunaux et les communes isolées dont le potentiel financier agrégé par habitant est supérieur à 90 % du potentiel financier agrégé moyen de sa strate démographique , définie par l'article L. 2336-2. Le montant de leur contribution sera proportionnel à l'écart entre leur potentiel financier agrégé et le potentiel moyen de leur strate.
Le 3 ° du même article prévoit que le prélèvement portant sur un ensemble intercommunal est réparti entre l'EPCI et ses communes membres au prorata de leur contribution au potentiel financier agrégé de l'ensemble intercommunal qu'ils constituent. S'agissant des EPCI, leur contribution au potentiel financier agrégé est minorée des attributions de compensation qu'ils ont versées à chaque commune membre, afin de ne pas prendre en compte dans leur potentiel des ressources qui ne leur bénéficient pas in fine . En outre, il est prévu que la répartition puisse être opérée librement, par délibération prise à l'unanimité du conseil intercommunal.
Enfin, le 4° de l'article prévoit un dispositif de plafonnement des prélèvements . La somme des prélèvements opérés sur chaque ensemble intercommunal ou commune isolée au titre du FPIC et du FSRIF ne peut excéder 15 % des ressources prises en compte dans le calcul de leur potentiel financier.
F. L'APPLICATION DU DISPOSITIF EN OUTRE-MER
L'article L. 2336-4 du CGCT prévoit qu'un prélèvement est opéré sur les ressources du FPIC au profit de certaines collectivités territoriales d'outre-mer : les départements d'outre-mer, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna et la Nouvelle-Calédonie.
Le montant de la quote-part prélevée serait égal au rapport entre la population de l'ensemble de ces territoires et celle de la France entière, majoré de 33 % .
Cette quote-part serait répartie en deux enveloppes :
- la première au profit des départements d'outre-mer, à l'exception de Mayotte. Cette enveloppe sera répartie selon les mêmes modalités que les reversements au profit des collectivités de métropole ;
- la seconde au profit des autres collectivités d'outre-mer concernées, répartie proportionnellement à la population de ces collectivités.
G. LES MODALITÉS DE RÉPARTITION DU FPIC
L'article L. 2336-5 du CGCT prévoit les modalités de répartition des ressources du FPIC. Comme pour les prélèvements, les reversements ne concernent directement que les ensembles intercommunaux et les communes isolées.
La répartition s'effectuera en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges prenant en compte :
- pour moitié, l'écart entre le potentiel financier agrégé de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée et le potentiel financier agrégé moyen de sa strate démographique ;
- pour l'autre moitié, l'écart entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée et le revenu moyen par habitant moyen de métropole.
Seule la première moitié des ensembles intercommunaux et des communes isolées ayant l'indice synthétique le plus élevé - donc les plus défavorisés - bénéficieront de reversements.
Le montant du reversement sera égal au produit de la population de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée par son indice synthétique.
H. LA RÉPARTITION DU REVERSEMENT ENTRE L'EPCI ET SES COMMUNES MEMBRES
Le 4° de l'article L. 2336-5 précité prévoit que l'attribution bénéficiant à chaque ensemble intercommunal est répartie entre l'EPCI et ses communes membres au prorata de leurs ressources fiscales telles que définies par le I de l'article L. 2336-2 précité.
Toutefois, à la majorité qualifiée classique, les conseils intercommunaux pourront opter pour une répartition différente : répartition entre l'EPCI et ses communes membres en fonction du coefficient d'intégration fiscale puis répartition de la part revenant aux communes membres, entre celles-ci, au prorata de leurs ressources fiscales.
Enfin, à l'unanimité, le conseil intercommunal pourra prévoir des modalités de répartition libres.
I. UN DISPOSITIF DE GARANTIE
L'article L. 2336-6 du CGCT prévoit un dispositif de garantie pour les ensembles intercommunaux et les communes isolées qui cessent d'être éligibles aux reversements du FPIC .
Ils bénéficieront, à compter de 2013 - première année où une sortie du dispositif est possible - d'un reversement égal à la moitié de celui perçu au titre de l'année précédente. Ces reversements seront opérés avant répartition du reste de l'enveloppe au profit des collectivités éligibles.
Enfin, un décret en Conseil d'Etat fixera les modalités d'application de l'ensemble du dispositif.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté vingt-neuf amendements au présent article.
A. UNE MONTÉE EN CHARGE PLUS LENTE DU DISPOSITIF
L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par le Gouvernement visant à étaler sur une année supplémentaire la montée en charge du FPIC .
Ainsi, les ressources du FPIC seraient de 250 millions d'euros en 2012, 440 millions en 2013, 625 millions en 2014, 815 millions en 2015 et ce ne sera qu'à compter de 2016 qu'elles équivaudront à 2 % des ressources fiscales du bloc communal.
B. LA MINORATION DU PLAFONNEMENT DES PRÉLÈVEMENTS
L'Assemblée nationale a adopté, avec les avis favorables de sa commission des finances et du Gouvernement, trois amendements identiques visant à abaisser le plafonnement des prélèvements au titre du FPIC et du FSRIF à 10 % - et non plus 15 % - du potentiel financier agrégé des ensembles intercommunaux et des communes.
C. L'EXCLUSION DE LA TAXE SUR LES REMONTÉES MÉCANIQUES
L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, deux amendements identiques présentés par sa commission des finances et par notre collègue député Michel Bouvard visant à exclure la taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques du potentiel financier agrégé servant de base au calcul des prélèvements au titre du FPIC.
D .LA PRISE EN COMPTE DE L'EFFORT FISCAL DANS LA RÉPARTITION DU FPIC
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements de nos collègues députés Bernard Carayon, rapporteur spécial, et Gilles Carrez, rapporteur général, visant à prendre en compte l'effort fiscal dans les critères de répartition des ressources du FPIC .
L'indice synthétique utilisé pour les reversements serait donc composé :
- pour 40 % , en fonction du potentiel financier agrégé ;
- pour 40 % , en fonction du revenu moyen par habitant ;
- pour 20 %, en fonction de l'effort fiscal de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée . L'effort fiscal d'un ensemble intercommunal est défini comme le rapport entre la somme des produits, perçus par l'EPCI et ses communes membres, des impôts, taxes et redevances habituellement pris en compte dans la notion d'effort fiscal, rapportée au potentiel fiscal agrégé. L'effort fiscal ne serait pris en compte que dans la limite de 0,9 afin d'éviter de favoriser les collectivités dont les taux d'imposition sont les plus élevés parce qu'elles sont considérées budgétairement moins « vertueuses ».
E. MODIFICATION DE L'ARTICULATION ENTRE LE FSRIF ET LE FPIC
L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de nos collègues députés Bernard Carayon, rapporteur spécial, et Gilles Carrez, rapporteur général, qui modifie l'articulation entre les prélèvements au titre du FSRIF et du FPIC.
L'amendement ne revient pas sur la prise en compte, dans le potentiel financier agrégé servant au calcul du prélèvement au titre du FPIC, des éventuels prélèvements et reversements dont les ensembles communaux et les communes isolées ont pu faire l'objet au titre du FSRIF.
En revanche, il prévoit que si une commune membre d'un EPCI a été prélevée au titre du FSRIF, le prélèvement qui lui est imputé par l'intercommunalité au titre du FPIC est minoré de celui déjà subi au titre du FSRIF . Ainsi, par exemple, si une commune a payé 80 au FSRIF et que la répartition au sein de l'intercommunalité lui impute un dû de 100 au titre du FPIC, elle n'aura qu'à payer la différence, soit 20. La somme non prélevée sera répartie entre l'EPCI et les autres communes membres de l'EPCI, au prorata des prélèvements déjà effectués.
F. CRÉATION D'UNE STRATE SUPPLÉMENTAIRE
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis défavorable du Gouvernement, deux amendements identiques de notre collègue député Jean-Pierre Balligand et de sa commission des finances, visant à scinder en deux la première strate démographique utilisée pour effectuer les prélèvements et les reversements sur les ensembles intercommunaux et les communes isolées.
Ainsi, deux strates, la première de 0 à 2 499 habitants et la seconde de 2 500 à 9 999 habitants se substituent à une unique strate de 0 à 10 000 habitants .
Cette modification vise à prendre en compte la grande hétérogénéité des communes et EPCI de moins de 10 000 habitants. Les auteurs des amendements ont souhaité éviter que les ensembles intercommunaux de plus de 2 500 habitants, qui subissent des charges de centralité importantes, ne soient pénalisés par rapport à ceux de moins de 2 500 habitants, dont le potentiel financier agrégé est nécessairement moins élevé.
G. AMENDEMENTS RÉDACTIONNELS ET DE PRÉCISION
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel proposé par nos collègues députés Bernard Carayon, rapporteur spécial, et Gilles Carrez, rapporteur général, visant à rebaptiser le FPIC « Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales » et non « Fonds de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales », considérant que la péréquation mise en oeuvre ne portait pas que sur des ressources fiscales.
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté dix-sept autres amendements rédactionnels ou de précision.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Vos rapporteurs spéciaux saluent tout d'abord la création d'un dispositif de péréquation horizontale des ressources communales et intercommunales , qui répond au besoin réel d'une plus grande égalité entre les collectivités territoriales. Ils précisent toutefois que ces dispositifs de rééquilibrage entre les collectivités territoriales ne sauraient se substituer à la nécessaire péréquation verticale mise en oeuvre via les dotations versées par l'Etat aux collectivités.
Ils se félicitent également que le dispositif proposé par le Gouvernement soit sur de très nombreux points proche de celui préconisé par le groupe de travail mis en place par votre commission des finances au premier semestre 2011 et présidé par notre collègue Jean Arthuis 2 ( * ) . Le comité des finances locales et les différentes associations d'élus ont également été associées à la réflexion du Gouvernement.
A. FIXER AU FPIC UN OBJECTIF AMBITIEUX
S'agissant de l'objectif du FPIC en termes de montant, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement qui reprend plusieurs propositions formulées par le groupe de travail précité de votre commission des finances sur la péréquation des ressources des collectivités territoriales :
- il revient à une montée en puissance du FPIC sur quatre ans , au lieu de l'étalement sur cinq ans adopté à l'Assemblée nationale ;
- il substitue à l'objectif de 2 % des ressources fiscales en 2015, peu lisible, un objectif en valeur absolue fixé à 1 milliard d'euros ;
- enfin, il propose une clause de revoyure, en 2015 , afin d'évaluer les effets péréquateurs du fonds et de prévoir, en fonction, les modalités de sa montée en puissance à compter de 2016.
B. RELEVER LE PLAFONNEMENT DES PRÉLÈVEMENTS
L'Assemblée nationale a abaissé le plafonnement commun des prélèvements au FSRIF et au FPIC à 10 % du potentiel fiscal des communes ou des ensembles intercommunaux concernés.
Cet abaissement, qui vise à protéger les communes et les intercommunalités les plus riches, est en contradiction avec l'objectif de péréquation fixé au FPIC. Il conduirait à un report de la solidarité territoriale sur les communes et les ensembles intercommunaux disposant de relativement moins de ressources.
Par conséquent, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement pour revenir au plafonnement initial du texte du Gouvernement, soit 15 % du potentiel fiscal des communes ou des ensembles intercommunaux.
C. SORTIR PAR LE HAUT DU PROBLÈME DE LA STRATIFICATION
Une grande partie des débats ayant eu lieu au sein du groupe de travail précité de votre commission des finances, au comité des finances locales et à l'Assemblée nationale ont porté sur la stratification ou non des prélèvements et des reversements au titre du FPIC .
Une absence de stratification aurait eu pour effet de défavoriser les grandes villes, du fait de la corrélation positive entre la taille d'une commune ou d'un EPCI et le montant de son potentiel financier. Les prélèvements auraient essentiellement porté sur les grandes agglomérations tandis que les petites communes et intercommunalités auraient bénéficié des reversements.
A l'inverse, la stratification proposée par le présent article pose problème. En effet, en raison de la corrélation évoquée ci-dessus, la stratification risque de pénaliser les communes et les ensembles intercommunaux situés en haut d'une strate et de favoriser celles qui se trouvent au contraire proches du seuil inférieur de la strate. La création par l'Assemblée nationale d'une septième strate, allant de 0 à 2 499 habitants, ne résout pas ce problème et ses conséquences n'ont d'ailleurs pas encore pu être évaluées par la direction générale des collectivités locales.
Pour sortir de ce débat, vos rapporteurs spéciaux vous proposent une solution simple : reprendre le dispositif de lissage appliqué pour le versement de la dotation de base des communes . L'article L. 2334-7 du CGCT prévoit en effet que « cette dotation de base est égale pour chaque commune au produit de sa population par un montant [par habitant] en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat » 3 ( * ) . Cette disposition vise à pondérer la population par un coefficient croissant en fonction de la taille des communes . Plus la commune est de taille importante, plus le montant de sa dotation de base est élevé.
Appliquer cette solution pour la mise en oeuvre du FPIC permettra de remédier à la corrélation entre l'indicateur de ressources élargi par habitant et la taille des communes . Plus la commune isolée ou l'ensemble intercommunal sera de taille importante, plus le nombre de ses habitants sera majoré et, par conséquent, plus son indicateur de ressources élargi par habitant sera réduit. Vos rapporteurs spéciaux vous proposent donc un amendement pour appliquer cette solution, qui permet de comparer les communes et les ensembles intercommunaux de toutes les tailles sans subir les effets négatifs de l'accroissement de l'indicateur en fonction de la taille de la commune isolée ou de l'ensemble intercommunal. Le dispositif des strates devient inutile.
D. LA PRISE EN COMPTE DE L'EFFORT FISCAL
Vos rapporteurs spéciaux vous proposent également un amendement visant à relever le plafond de prise en compte de l'effort fiscal dans les critères de reversement du FPIC.
Il passerait ainsi de 0,9 à 1 , ce qui permettrait de ne pas défavoriser les communes qui mobilisent leurs ressources fiscales, dans la limite de la moyenne nationale.
E. LES MODALITÉS DE PRÉLÈVEMENT ET DE REVERSEMENT AU SEIN DES ENSEMBLES INTERCOMMUNAUX
Enfin, pour pondérer les prélèvements et les reversements pratiqués par le FPIC en prenant en compte les charges de centralité et l'effort fiscal des communes et des EPCI, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement pour substituer à la notion de produits fiscaux celle de potentiel fiscal dans les critères de répartition des prélèvements et des reversements au FPIC, entre un EPCI et ses communes membres .
Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 1 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.
* 2 Voir le rapport d'information n° 731 (2010-2011), « Péréquation financière entre les collectivités territoriales : les choix de la commission des finances du Sénat », MM. Philippe Dallier, Charles Guené, Pierre Jarlier et Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances.
* 3 La disposition réglementaire d'application est prévue à l'article R. 2334-3 du CGCT.