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Mission "Médias, livre et industries culturelles" et compte de concours financier "Avances à l'audiovisuel public"

M. Claude BELOT, rapporteur spécial

II. LE PROGRAMME 334 « LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES » 

A. UNE ARCHITECTURE STABILISÉE

Le programme 334 se compose de deux actions : livre et culture (action 1), divisée en quatre sous-actions, et industries culturelles (action 2), répartie en deux sous-actions. Ses dotations représentent 22 % des crédits de paiement alloués à la mission, proportion en légère hausse par rapport à 2012.

Le nombre d'opérateurs rattachés à la mission n'évolue pas par rapport à l'an dernier, à hauteur de quatre (Bibliothèque nationale de France, Bibliothèque publique d'information, Cinémathèque française et Centre national du livre) ; votre rapporteur spécial regrette que, du point de vue de la cohérence, le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) n'apparaisse toujours pas comme un opérateur de ce programme, qui regroupe les crédits dévolus aux industries culturelles. Interrogé à ce sujet, le ministère de la culture et de la communication a adressé la réponse suivante : « à l'origine, le CNC a été rattaché au programme 224 de la mission Culture car il était considéré comme un opérateur transversal, les crédits cinéma étant répartis entre les programmes 224 et 131. Le ministère ne versant plus de subvention de fonctionnement au CNC depuis 2011, son rattachement au programme 224 n'est aujourd'hui qu'administratif et n'a aucune incidence budgétaire. Le rattachement du CNC au programme 334 n'est donc pas considéré comme une priorité dans un contexte de réflexion générale sur le financement du cinéma en France ».

Votre rapporteur spécial prend acte de cette réponse, qui ne le convainc pourtant pas, le CNC étant bel et bien un opérateur du ministère de la culture, et devant, à ce titre, faire l'objet d'une tutelle vigilante. A cet égard, son rattachement purement administratif au programme 224 n'est pas du tout satisfaisant.

B. UNE RELATIVE STABILITÉ DES CRÉDITS DU PROGRAMME

Les ressources consacrées, en 2013, au programme 334, s'élèveront à 260,1 millions d'euros en AE et 268 millions d'euros en CP, soit une évolution de respectivement de 0,5 % et - 2,5 % par rapport à 2012. Contrairement à l'an dernier, aucun fonds de concours n'est attendu. L'évolution des crédits du programme occulte cependant des disparités entre les deux actions.

En effet, les crédits de paiement de la première subiront une baisse de près de 3 %, tandis que la seconde bénéficiera d'une hausse de presque 7 % de ses dotations. Dans le détail, l'action 1, qui regroupe 95,2 % des ressources du programme, sera dotée de 248,1 millions d'euros en AE et 255,5 millions d'euros en CP. L'action 2 disposera quant à elle de 12,5 millions d'euros en AE et en CP.

Enfin, votre rapporteur spécial relève que ces crédits sont inférieurs aux plafonds initialement fixés pour 2013 dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2011-2014, à hauteur de 339,7 millions d'euros en AE et de 280,3 millions d'euros en CP. D'après les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, « ces écarts tiennent pour une large part à la chronique des crédits d'investissement inscrits au programme pour le financement de l'opération de rénovation du Quadrilatère Richelieu de la BnF, laquelle a été révisée compte tenu des besoins prévisionnels actualisés exprimés par l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), mandaté pour la conduite de l'opération ». (cf. infra).

C. LES ACTIONS EN FAVEUR DU LIVRE ET DE LA LECTURE

La politique en faveur du livre et de la lecture (action 1 du programme) est retracée dans les crédits dévolus à quatre sous-actions.

1. La Bibliothèque nationale de France subit une baisse de sa dotation

La sous-action 1 « Bibliothèque nationale de France » connaîtra en 2013 une réduction de sa dotation à hauteur de 1,16 % par rapport à 2012, soit - 2,4 millions d'euros. Elle bénéficiera cependant de 203,4 millions d'euros de subvention pour charge de service public (AE=CP). Cette évolution correspond à l'engagement du Gouvernement de faire contribuer les opérateurs de l'Etat à la maîtrise des dépenses publiques.

2. Le chantier de rénovation de la BnF devra être suivi avec attention

La sous-action 2 « Quadrilatère Richelieu » sera dotée de 6,8 millions d'euros en AE et 14,2 millions d'euros en CP d'investissement. Pour mémoire, cette sous-action retrace les crédits nécessaires à la rénovation complète du site historique de la BnF, dont la phase des travaux est prévue de 2011 à 2017. Ce chantier représente pour l'Etat une charge globale de l'ordre de 212,82 millions d'euros, dont 125,63 millions d'euros sont imputés sur le programme 334. Interrogé par votre rapporteur spécial sur l'évolution du chantier, le Ministère de la Culture fait savoir que « depuis la livraison du programme en 2004 et le constat de besoins urgents de mise aux normes du site, le projet, aujourd'hui en phase de travaux, connaît une dynamique vertueuse. Après un appel d'offre fructueux et conforme aux estimations, le début du chantier s'est déroulé selon les prévisions budgétaires et de calendrier. Cependant, de l'amiante, non détectée malgré les diagnostics et une phase de désamiantage, a été récemment découverte. L'impact de cet imprévu sur le coût et les délais de l'opération est en cours d'expertise. La réouverture du site demeure prévue pour 2017 ». Compte tenu de ces éléments, le suivi de ce chantier devra donc faire l'objet d'une attention toute particulière. De surcroît, comme la Cour des comptes l'a souligné dans plusieurs de ses rapports, les grands chantiers culturels se caractérisent bien souvent par une dérive de leur calendrier et de leurs coûts.

Echéancier actualisé des crédits du programme 334 affectés à la rénovation du Quadrilatère Richelieu

(en millions d'euros)

 

AE

CP

Avant 2013 (y compris fonds de concours BnF)

60,6

48,2

PLF 2013 + reports de fonds de concours BnF

10,0

14,2

Après 2013

67,0

75,2

Total

137,6

137,6

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

3. Une réduction des crédits centraux d'intervention pour le livre et la lecture

La sous-action 3 « Développement de la lecture et des collections » sera dotée de 19,4 millions d'euros (AE=CP), dont 12 millions d'euros de crédits d'intervention et 7 millions d'euros de subventions de charge de service public à destination de la Bibliothèque publique d'information. Cette sous-action subira une réduction de 6 % des crédits centraux d'intervention pour le livre et la lecture, à hauteur de - 1,1 million d'euros, les crédits déconcentrés étant en revanche intégralement préservés.

La sous-action 4 « Edition, librairie et professions du livre » disposera quant à elle de 18,6 millions d'euros (AE=CP) de crédits d'intervention en 2013, en baisse de 17,6 % par rapport à l'an dernier, ce qui s'explique par la suppression de la subvention pour charge de service public précédemment attribuée au Centre national du livre (cf. infra).

4. Le Centre national du livre (CNL) a fait l'objet de plusieurs travaux de contrôle en 2012
a) Les missions du CNL

Le Centre national du livre (CNL) est un établissement public administratif, dont la mission est de favoriser la création, l'édition, la promotion et la diffusion des oeuvres de qualité sur le plan littéraire ou scientifique, à travers des actions de soutien aux différents acteurs de la chaîne du livre. A cette fin, il met en oeuvre de nombreux dispositifs de soutien déclinés sous forme de subventions et d'interventions diverses, attribués après avis de commissions consultatives organisées par domaine éditorial ou par type d'intervention.

b) Le financement du CNL

Le CNL est principalement financé par deux taxes affectées : la taxe sur les services de reprographie et d'impression (28,2 millions d'euros en 2012) et la taxe sur l'édition (5,1 millions d'euros en 2012). L'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 a plafonné ces deux taxes à hauteur de 29,4 millions d'euros pour la première et de 5,3 millions d'euros pour la seconde.

Le CNL ne perçoit plus de subventions de fonctionnement depuis 2004. Toutefois, une subvention avait été mise en place au titre des transferts de compétence intervenus en 2009 entre l'administration centrale et le CNL, qui s'élevait à 2,8 millions d'euros en 2012. Comme indiqué plus haut, celle-ci n'est pas reconduite en 2013. D'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances, « le périmètre de ce transfert de compétences et les modalités de son financement ont en effet vocation à être réexaminés, au vu notamment des conclusions de travaux et de concertations en cours, qui sont attendues fin 2012 ».

c) Les critiques émises sur le CNL

Depuis un an, le CNL a fait l'objet de plusieurs travaux de contrôle. D'une part, un rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée national publié en octobre 2011 préconisait d'étudier la « rebudgétisation » du CNL compte tenu du produit assez modeste des taxes affectées et du risque pesant sur leur rendement, et de recentrer le dispositif de soutien du livre sur quelques grandes catégories d'aides.

D'une part, un rapport de la Cour des comptes sur le contrôle des comptes 2002-2009 et la gestion du CNL du 5 juin 2012, saluait les efforts entrepris par l'opérateur pour se réformer, renforcer la transparence de ses procédures d'attribution des aides, élaborer un système d'évaluation de ses interventions, et réduire le nombre de dispositifs d'aides dans le contexte de la révolution numérique. Toutefois, la Cour soulignait aussi que plusieurs points pouvaient encore être améliorés :

- le manque de sélectivité dans les demandes d'aides ;

- la mesure encore partielle de l'efficience des dispositifs ;

- la multiplication des dispositifs et l'absence de hiérarchisation des priorités ;

- le risque juridique associé à l'absence de notification à la Commission européenne, du régime des aides allouées par le CNL aux différents acteurs de la filière du livre, et les éventuelles conséquences financières qui pourraient en découler.

Enfin, l'inspection générale des affaires culturelles (IGAC) s'est récemment vue confier par la ministre de la Culture et de la communication la tâche de dresser le bilan des grandes réformes statutaires intervenues au CNL en 2010, du fonctionnement de cet établissement et de ses résultats, afin d'en déterminer l'impact et l'efficacité dans la mise en oeuvre de la politique publique du livre. Le rapport est attendu pour la fin de l'année. Votre rapporteur spécial le considèrera attentivement.

D. LA POLITIQUE EN FAVEUR DES INDUSTRIES CULTURELLES

La politique en faveur des industries culturelles (action 2) est retracée dans les crédits dévolus à trois sous-actions.

1. Un effort supplémentaire pour la musique enregistrée
a) Une hausse des crédits centraux d'intervention pour le soutien dans le domaine de la musique enregistrée

La sous-action 1 « Soutien dans le domaine de la musique enregistrée », bénéficiera en 2013 d'un renforcement des crédits centraux d'intervention pour le soutien à la musique enregistrée (+ 1,2 million d'euros, dont 0,6 million d'euros pour la préfiguration du Centre national de la Musique).

b) La création d'une nouvelle sous-action « Soutien dans le domaine du cinéma »

Une nouvelle sous-action 2 est créée. Elle s'intitule « Soutien dans le domaine du cinéma », et rendra compte des crédits déconcentrés en faveur du cinéma, à hauteur de 2,6 millions d'euros. Ces crédits contribuent à soutenir des manifestations favorisant la découverte d'oeuvres cinématographiques peu diffusées ou produites localement.

2. Une forte réduction de la subvention dédiée à la HADOPI

La sous-action 3 « Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet » (HADOPI), subira une très forte réduction de sa subvention, puisqu'elle passera de 11 millions à 8 millions d'euros, soit une baisse de 27,3 %.

Auditionnés par votre rapporteur spécial, les représentants de la HADOPI ont fait savoir qu'il serait, dans ce contexte, très difficile à la Haute autorité d'exercer l'ensemble de ses missions.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de ce choix budgétaire. Dans l'attente des conclusions de la mission Lescure (cf. infra), ne faudrait-il pas permettre à la HADOPI d'exercer sereinement ses missions ?

Cette dernière a, en effet, tenu ses objectifs en ce qui concerne sa mission de dissuasion pédagogique à travers la procédure de « réponse graduée ». D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, au 1er juin 2012, l'autorité publique indépendante avait envoyé :

- 1 090 000 premières recommandations par courrier électronique ;

- 99 000 deuxièmes recommandations par courrier électronique, doublé d'une lettre contre remise de signature ;

314 dossiers sont au stade de la 3ème phase (transmission aux tribunaux). Il appartient alors aux procureurs de la République de décider ou non de faire appel à un juge, seul à même de prononcer la sanction : 1 500 euros d'amende et un mois de suspension de connexion Internet. A ce jour, seul un dossier a donné matière à sanction.

Si votre rapporteur spécial salue l'efficacité de ce dispositif de prévention, il souligne cependant qu'il demeure très restreint et ne recouvre pas l'intégralité des formes de téléchargement illégal6(*). A cet égard, il ne faut pas se placer du seul point de vue français, mais appréhender les actions internationales. En effet, les tribunaux américains parviennent à condamner toutes les pratiques de téléchargement illégal, au-delà du territoire américain. Un internaute français a ainsi été condamné à une très forte amende.

3. Un secteur en pleine mutation, qui appelle des évolutions normatives et financières
a) La mission Lescure

La révolution numérique induit un renouvellement des contenus culturels, et transforme les rapports entre créateurs, industries culturelles et usages. Dans ce contexte, la ministre de la Culture a souhaité lancer une réflexion sur « l'Acte II de l'exception culturelle ».

La mission confiée à Pierre Lescure sur « l'Acte II de l'exception culturelle »

Le Gouvernement a confié le 18 juillet 2012 à Pierre Lescure la conduite d'une mission de concertation sur les contenus numériques et la politique culturelle à l'ère du numérique. Cette mission se déroulera en trois temps :

- de juillet à septembre : diagnostic de l'existant et mise à plat des questions ;

- d'octobre à décembre : auditions et débats contradictoires ;

- de janvier à mars 2013 : synthèse et propositions.

Un site Internet dédié permettra au public et à l'ensemble des parties prenantes de suivre les travaux de la mission et d'y contribuer.

Un comité de pilotage réunira, autour de la ministre de la Culture et de la communication, le ministre de l'économie et des finances, le ministre du redressement productif et la ministre déléguée aux petites et moyennes entreprises, à l'innovation et à l'économie numérique. Ce comité de pilotage assurera le suivi du travail de la mission, discutera des rapports d'étape et des orientations, et se fera présenter les conclusions du rapport. En particulier, les possibilités de réformer les missions de la HADOPI seront examinées dans le cadre de cette mission.

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

b) Où en sont les réflexions sur le CNM ?

Votre rapporteur spécial s'était interrogé l'année dernière sur l'éventualité de la création d'un Centre national de la musique (CNM), sur le modèle du Centre national du cinéma et de l'image animée7(*) (CNC), dont le but serait de créer une réelle structuration de la filière musicale et de garantir la pérennisation des aides au secteur, alors qu'elles se caractérisent actuellement par leur manque de cohérence et leur saupoudrage sans ligne directrice.

Une mission de préfiguration avait été menée à ce titre, fin octobre 2011, qui a donné lieu à la création d'une association de préfiguration du CNM. Parallèlement, la signature d'un accord en janvier 2012 entre de nombreuses organisations professionnelles de la filière musicales et l'Etat avait posé les fondements de la création d'un tel établissement.

Or, à ce jour, les sources de financement envisagées dans le cadre de cet accord ne sont ni sécurisées, ni acquises. La réflexion se poursuit donc entre le Gouvernement et les acteurs de la filière.

Les réflexions sur le CNM renvoient plus largement à la question centrale des ressources dévolues au secteur des industries culturelles, qui demeure, aujourd'hui encore, très contraint par la règlementation communautaire en matière d'aides d'Etat.

E. UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE PERFECTIBLE

Votre rapporteur spécial estime que le dispositif de la performance du programme 334, qui n'a pas évolué depuis la loi de finances 2011, gagnerait à être retravaillé. S'agissant de la lecture et du livre, deux objectifs ont été fixés, qui rendent globalement compte des actions publiques en la matière : « diffuser le patrimoine écrit auprès du public », et « soutenir la création et la diffusion du livre ».

En revanche, en matière d'industries culturelles, votre rapporteur spécial regrette qu'il n'existe qu'un objectif, compte tenu de la multiplicité des intervenants et de la transversalité des aides. Il s'agit de « soutenir la création dans le domaine des industries culturelles ». Or, l'indicateur relatif à l'évolution du nombre de nouvelles productions soutenues par rapport au nombre global de nouvelles productions commercialisées ne concerne en réalité que les seules productions aidées par le fonds pour la création musicale (FCM).

Votre rapporteur spécial souhaite donc que soit étoffé le dispositif de performance du programme 334.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 334
« Livre et industries culturelles »

Le programme 334 « Livre et industries culturelles »

Les crédits du programme 334 « Livres et industries culturelles » s'élèvent à 260,1 millions d'euros en AE et 268 millions d'euros en CP, ce qui représente une relative stabilité par rapport aux moyens accordés en 2012. Toutefois, alors que les crédits dédiés à la politique du livre, qui représentent 95 % des moyens du programme, régressent de 3 %, ceux dévolus aux industries culturelles bénéficieront d'une hausse proche de 7 %.

La Bibliothèque nationale de France (BnF) subira ainsi une réduction de sa subvention pour charge de service public, évolution qui correspond aux engagements du Gouvernement de faire contribuer les opérateurs au redressement des finances publiques. La rénovation du Quadrilatère Richelieu devra être suivie avec attention, tant les dérives financières et calendaires des chantiers culturelles sont fréquentes.

Le Centre national du livre (CNL) a fait l'objet de plusieurs travaux de contrôle en 2012, qui critiquent globalement le manque de sélectivité dans les demandes d'aide et la mesure encore trop partielle de l'efficience de ses dispositifs de soutien.

Dans le domaine des industries culturelles, la musique enregistrée bénéficiera d'un renforcement des crédits centraux d'intervention. A l'inverse, la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) subira une réduction brutale de sa dotation (- 27,3 %), ce qui pourrait obérer sa capacité à mener à bien ses différentes missions en 2013. Votre rapporteur spécial relève l'efficacité du dispositif de réponse graduée, dont l'effet pédagogique permet de réduire massivement le nombre d'infractions constatées entre la première et la troisième phase du dispositif de prévention. Cependant, le champ d'action de la réponse graduée demeure très restreint et ne couvre pas l'intégralité des pratiques de téléchargement illégal.

Le secteur des industries culturelles étant confronté à la révolution numérique, la ministre de la Culture et de la communication a lancé une mission de réflexion et de concertation sur les contenus numériques et la politique culturelle à l'ère du numérique, menée par Pierre Lescure, et dont les conclusions sont attendues au printemps 2012.

Les réflexions sur la création d'un Centre national de la Musique (CNM), sur le modèle du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), ont progressé en 2012, mais la mise en oeuvre concrète de ce nouvel outil de politique publique achoppe pour le moment sur la question cruciale de son financement.


* 6 Pour mémoire, la HADOPI ne peut intervenir que sur la pratique du « peer-to-peer ».

* 7 Organe structurant pour l'audiovisuel et le cinéma.