M. Jean-Claude FRECON, rapporteur spécial
LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »
En application de l'article 21 de la LOLF, « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante , sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale ».
Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » (CAS PFE) retrace les opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat (programme 731) et les contributions au désendettement de l'Etat et de ses administrations publiques résultant de la valorisation optimale de ces participations (programme 732).
Le législateur organique a en effet souhaité que la gestion du patrimoine financier de l'Etat, qui répond à une logique spécifique, soit identifiée dans un document séparé du budget général. Ainsi, les opérations liées à la gestion de participations - à l'achat ou à la vente - sont mutualisées dans un compte unique : le CAS PFE.
Ses recettes sont constituées par le produit des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement ou indirectement par l'Etat, les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation, les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées, les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat et les versements du budget général.
Ses dépenses comprennent les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat, les dotations au Fonds de réserve pour les retraites, les augmentations de capital, les avances d'actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat et les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés à ces opérations.
I. UN ETAT ACTIONNAIRE EN PLEINE MUTATION
A. L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DU PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE
L'Etat est actionnaire de 71 entités , dont 12 entreprises cotées, opérant dans des secteurs économiques très différents (industrie de défense, infrastructures de transport, énergie, transports, immobilier, services, etc.). À l'exception d'EDF, il convient de souligner qu'il ne détient pas la majorité du capital lorsqu'il s'agit d'entreprises cotées.
Entités relevant du périmètre de l'Agence des participations de l'Etat
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Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT) |
ODAS |
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Aéroport de Bâle-Mulhouse |
Orange |
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Aéroports de Paris (ADP) |
Ports autonomes et grands ports maritimes |
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Aéroports de province demeurant de la responsabilité de l'Etat |
Radio France |
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Air France-KLM |
Régie autonome des transports parisiens (RATP) |
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AREVA |
Renault SA |
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Arte France |
Réseau ferré de France (RFF) |
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BPI-Groupe |
Safran |
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Caisse nationale des autoroutes |
SEMMARIS |
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Casino d'Aix-les-Bains |
Société concessionnaire française pour la construction et l'exploitation du tunnel routier sous le Mont-Blanc (ATMB-Autoroutes et tunnel du Mont-Blanc) |
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Charbonnages de France (CDF) |
Société de financement local (SFIL) |
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Civi.pol conseil |
Société de gestion de garanties et de participations (SGGP) |
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CNP-Assurances |
Société de gestion et participations aéronautiques (SOGEPA) |
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Compagnie générale maritime et financière (CGMF) |
Société des chemins de fer luxembourgeois |
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DCNS |
Société financière de radiodiffusion (SOFIRAD) |
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Défense conseil international (DCI) |
Société française d'exportation de systèmes avancés (SOFRESA) |
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Dexia |
Société française du tunnel routier du Fréjus (SFTRF) |
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Electricité de France (EDF) |
Société internationale de la Moselle |
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Eramet |
Société nationale des chemins de fer français (SNCF) |
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Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) |
SNPE |
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European Aeronautic Defence and Space Company (EADS NV) |
Société nationale maritime Corse Méditerranée (SNCM) |
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Fonds pour le développement d'une politique intermodale des transports dans le massif alpin (FDPITMA) |
Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) |
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France Médias Monde |
Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) |
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France Télévisions |
Thales |
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GDF Suez |
TSA |
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GIAT Industries |
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Imprimerie nationale |
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Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB) |
Et, par ailleurs, les participations dans les entreprises dont l'Etat détient moins de 1 % du capital. |
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La Française des jeux |
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La Monnaie de Paris |
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La Poste |
Source : décret n°2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'Etat, dernièrement modifié par le décret n° 2013-946 du 22 octobre 2013.
Le rapport relatif à l'Etat actionnaire rappelle que, « en termes de valorisation, le portefeuille de l'Etat actionnaire est marqué par la prédominance du secteur de l'énergie, qui représente 71 % de la capitalisation boursière ».
Il faut également souligner que l'Etat est actionnaire, à hauteur de 50 %, de la Banque publique d'investissement, créée fin décembre 2012 par le regroupement du Fonds stratégique d'investissement, de CDC Entreprises et d'Oséo. Or, Bpifrance comprend également un portefeuille de participations étendu. Par un effet de « poupée russe », l'Etat est en réalité actionnaire d'un plus grand nombre d'entités.
B. UNE NOUVELLE DOCTRINE DE L'ETAT ACTIONNAIRE
À l'occasion du Conseil des ministres du 2 août 2013, le ministre de l'économie et des finances et le ministre du redressement productif ont présenté une communication sur la modernisation de l'Etat actionnaire , axée autour de la notion de « gestion active des participations ».
La communication des ministres souligne ainsi que « l'Etat pourra envisager de réduire les niveaux historiques de participation publique dans certaines entreprises, dès lors que le niveau de contrôle ou d'influence de l'Etat actionnaire n'en serait pas significativement affecté ».
Cette doctrine a été appliquée, par exemple, dans le cas de Safran, dont l'Etat a cédé 3,12 % du capital le 26 mars 2013. En effet, bénéficiant à cette date de droits de vote double, les droits politiques de l'Etat - et donc sa capacité d'influence - au sein de la société n'ont pas été affectés.
Au surplus, il est nécessaire de déterminer l'articulation et la spécificité de chacune des interventions de la BPI et de l'Etat actionnaire, pour que les deux acteurs agissent de manière cohérente et complémentaire .
Les ministres indiquent à cet égard que « l'intervention directe de l'Etat, centrée sur les participations, le cas échéant majoritaires, dans les grandes entreprises avec un horizon de détention très long, sera complémentaire de celle de Bpifrance (ex-FSI), qui privilégie une détention minoritaire avec un horizon à moyen et long terme ».
Le rapport relatif à l'Etat actionnaire ajoute que « souhaitant maintenir la présence de l'État au capital d'entreprises en situation de monopole naturel ou économique, chargées de services publics essentiels ou porteuses d'intérêts stratégiques liés à la défense et à la sécurité nationale ou encore de compétences clefs dans la filière nucléaire, l'État actionnaire pourra également mobiliser, si nécessaire, les ressources publiques en capital pour financer l'investissement sans recourir à l'endettement, au service de nouveaux acteurs économiques porteurs de projets innovants et structurants pour le pays et disposer de capacités d'interventions défensives ».
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Communication du ministre de l'économie et des
finances et du ministre du redressement productif sur la modernisation de
l'Etat actionnaire
Près de dix ans après la création de l'Agence des participations de l'Etat, au moment où la Banque Publique d'Investissement est pleinement constituée, le Gouvernement engage une nouvelle phase de modernisation de l'actionnariat public, levier stratégique au service des politiques publiques. Pour la première fois, l'Etat entend se doter d'une doctrine de gestion active de ses participations . Dans un contexte mouvant, marqué par une évolution des équilibres économiques et par l'émergence de nouveaux besoins technologiques, et dans un cadre budgétaire contraint, il apparaît essentiel pour l'Etat de clarifier sa présence directe au capital d'entreprises et de l'adapter aux objectifs recherchés . Il convient de réaffirmer que la présence de l'Etat au capital des entreprises jouant un rôle stratégique pour l'intérêt national, en tant qu'investisseur avisé de long terme, contribue à protéger les intérêts économiques et patrimoniaux du pays en veillant à la mise en oeuvre d'une stratégie économique, industrielle et sociale exemplaire, garante de la préservation sur le territoire national des emplois et des compétences, et en accompagnant leur croissance et leur développement. Les ressources publiques en capital pour financer l'investissement doivent pouvoir être mobilisées sans recourir à l'endettement, au service de nouveaux acteurs économiques porteurs de projets innovants et structurants pour le pays et, le cas échéant, au service d'interventions défensives. À cette fin, l'Etat pourra envisager de réduire les niveaux historiques de participation publique dans certaines entreprises, dès lors que le niveau de contrôle ou d'influence de l'Etat actionnaire n'en serait pas significativement affecté ou que d'autres instruments (réglementation, régulation...) permettraient d'atteindre les objectifs recherchés et que de telles opérations seraient patrimonialement avisées. Les récentes cessions de titres de l'Etat au capital de Safran (3,1 %), d'EADS (3,7 %) et d'Aéroports de Paris (9,5 % conjointement avec le FSI) s'inscrivent dans cette stratégie et ont permis de dégager 1,9 milliard d'euros de ressources . L'Etat n'entend, par ailleurs, pas bouleverser la dimension de son portefeuille de participations, dont la taille actuelle peut être estimée à environ 100 milliards d'euros et qui produit de l'ordre de 4 milliards d'euros de recettes budgétaires annuelles. L'intervention directe de l'Etat, centrée sur les participations, le cas échéant majoritaires, dans les grandes entreprises avec un horizon de détention très long, sera complémentaire de celle de Bpifrance (ex FSI), qui privilégie une détention minoritaire avec un horizon à moyen et long terme . Au-delà, l'Etat actionnaire doit continuer à promouvoir une gouvernance exemplaire dans les entreprises à participation publique, comme l'a illustré la décision prise l'an dernier de plafonner la rémunération des dirigeants mandataires sociaux dans les entreprises où l'Etat est majoritaire. Pour ce faire, le Gouvernement entend mieux distinguer le rôle de l'Etat actionnaire de ses autres fonctions, telles que l'Etat client ou régulateur. Ainsi, une réflexion sera engagée sur la modernisation du cadre juridique applicable à l'Etat actionnaire, afin de lui permettre de disposer d'une capacité d'influence rénovée et clarifiée aux assemblées générales et dans les instances de gouvernance des sociétés dont il détient des participations. La réflexion portera enfin sur les voies d'amélioration de l'organisation et de la gouvernance de l'Etat actionnaire. Dans cette perspective, un comité stratégique de l'Etat actionnaire sera constitué auprès de l'Agence des participations de l'Etat afin de préciser la doctrine de l'Etat actionnaire et de l'adapter au fil du temps ; un comité des nominations permettra également d'apporter un éclairage sur les choix de dirigeants et d'administrateurs . |
L'Etat s'est par ailleurs engagé dans une démarche active de promotion et d'approfondissement des pratiques de bonne gouvernance dans les entités dont il est actionnaire. C'est ainsi que, en 2012, il a décidé de plafonner la rémunération des dirigeants et mandataires sociaux à 450 000 euros bruts (pour les sociétés dont il est actionnaires majoritaires).
Le rapport relatif à l'Etat actionnaire rappelle en outre que « le Gouvernement a engagé une réflexion sur la modernisation du cadre juridique applicable à l'État actionnaire en vue de disposer d'une capacité d'influence rénovée et clarifiée aux assemblées générales et dans les instances de gouvernance des sociétés dans lesquelles il détient des participations . Tout en garantissant la spécificité de la représentation des salariés au sein des entreprises publiques et le même niveau de contrôle et de protection des intérêts de l'État, de telles mesures de simplification devront avoir pour objectif de rendre plus lisible et plus efficient le cadre juridique des sociétés à participations publiques, en recherchant un rapprochement avec le droit commun des sociétés lorsque l'existence d'une distinction n'est pas justifiée. Le projet de loi d'habilitation, déposé par le Gouvernement, de prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises, comporte à cet effet un article relatif à la modernisation de l'État actionnaire ».
L'APE effectue également un suivi attentif auprès des sociétés cotées entrant dans le portefeuille de l'Etat actionnaire de la mise en oeuvre des recommandations du code AFEP-MEDEF sur le gouvernement d'entreprise, révisé en juin 2013. Elle veille aussi à être représentée dans les comités de nominations et de rémunération ainsi que dans les comités d'audit.
Le rapport relatif à l'Etat actionnaire rappelle enfin que « le taux de féminisation de ces conseils apparait en nette progression, avec 20,7 % au 1 er septembre 2013 pour les 71 entreprises du périmètre de l'APE contre 16,5 % en 2012. Pour les seuls administrateurs représentants l'État, ce taux s'établit à 26,6 %. De fortes disparités existent par ailleurs d'un secteur d'activité à l'autre : les femmes sont davantage présentes dans les secteurs de l'énergie ou des médias (30 %). À l'inverse, le secteur de l'aéronautique et de la défense (17,7 %) ou des infrastructures de transport (16,4 %) disposent des conseils avec le moins de femmes. Enfin, le taux de féminisation est sensiblement plus élevé au sein des entreprises cotées : 27,5 % (contre 28,1 % pour les entreprises du CAC 40) et 33,3 % pour les seuls administrateurs représentants l'État.
« Au regard du taux intermédiaire de 20 % qui devra être atteint au 1 er janvier 2014, 36 entreprises respectent d'ores et déjà cette cible et 6 ne comptent aujourd'hui aucune femme parmi leur conseil d'administration ou de surveillance ».