Mission "Immigration, asile et intégration"

M. Roger KAROUTCHI, rapporteur spécial

ANALYSE PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE »

A. LA STABILITÉ DE LA MAQUETTE ET DES DOTATIONS

La maquette du programme n° 303 n'évolue pas et comprend quatre actions correspondant à des politiques identifiées :

- l'action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas » , qui correspond aux crédits de la sous-direction des visas, placée au sein de la direction générale des étrangers en France ;

- l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » , qui recouvre le financement du traitement de la demande d'asile en première instance (à travers la subvention à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides, OFPRA) et l'ensemble des dispositifs de soutien aux demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation temporaire d'attente) ;

- l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » , qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) et autres zones d'attente pour les étrangers en situation irrégulière, ainsi que les frais d'éloignement de ces derniers ;

- l'action n° 4 « Soutien » , qui prend en charge les dépenses de fonctionnement du SGII, à l'exclusion des dépenses de personnel du titre 2, désormais portées par le programme n° 216.

S'agissant des crédits, suite au rebasage des crédits de l'action n° 2 opéré en loi de finances pour 2013, le présent projet de loi est relativement stable. Les seules évolutions notables sont la diminution de crédits sur l'immigration irrégulière (- 3,2 %) et le soutien (- 6 %) , qui permettent de compenser la légère augmentation des dépenses liées à l'asile (+ 0,5 %).

Évolution des actions du programme n° 303 en AE et en CP

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

En outre, le montant total des fonds de concours attendus en 2013 sur le programme n° 303 est de 19,2 millions d'euros , soit un niveau sensiblement supérieur au niveau attendu en 2013 (+ 4 millions d'euros).

B. LES DÉPENSES LIÉES À L'ASILE : UNE ACTION INSUFFISANTE SUR LES VÉRITABLES LEVIERS D'UNE NORMALISATION DE LA GESTION DE L'ASILE

En 2014, l'action n° 2 devrait représenter à elle seule 75,7 % des crédits de la mission, et 83,5 % des crédits du programme n° 303 . Ces dépenses sont d'abord liées à un contexte global d'augmentation continue de la demande d'asile en France : en 2012, 61 468 demandes d'asile ont été déposées, contre 47 686 en 2009. Au premier semestre 2013, la tendance est encore à la hausse, avec le dépôt de 32 357 demandes (+ 10,8 % en évolution annuelle) . En moyenne, sur les quatre dernières années, l'augmentation annuelle du nombre de demandes d'asile se situe entre 7 % et 11 %.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur spécial que « dans le cadre de l'élaboration du PLF 2014, il a été retenu une évolution de la demande de 5 % soit 67 800 demandes ». Cette prévision, même si elle n'est pas irréaliste, devrait toutefois être en-deçà de la réalité au regard des constats faits sur les dernières années.

1. Le renforcement des moyens de l'OFPRA, levier d'une baisse durable des dépenses d'asile

L'action n° 2 porte tout d'abord la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) . L'OFPRA est, avec l'OFII dont la subvention est portée par le programme n° 104, l'un des deux principaux opérateurs de la mission. Créé en 1952, l'office est chargé de l'instruction de toutes les demandes d'asile (conventionnel, constitutionnel, protection subsidiaire, anciennement asile territorial) et assure la protection des réfugiés.

Dans le contexte d'une augmentation continue des demandes d'asile, l'enjeu majeur pour l'OFPRA est la maîtrise, voire la réduction, du délai d'examen des demandes . Au-delà des aspects humains liés à l'examen d'une demande d'asile, l'office constitue en effet le premier maillon d'une chaîne de dispositifs (CADA, hébergement d'urgence, ATA) dont les coûts respectifs sont principalement déterminés par la durée de cette instruction . Ainsi, chaque mois supplémentaire de délai de traitement représenterait un coût de près de 16 millions d'euros , au titre de la prise en charge des demandeurs d'asile en attente d'une décision définitive.

Dans ce cadre, la subvention de l'État à l'OFPRA a connu une augmentation significative sur les derniers exercices, passant de 29,8 millions d'euros en 2009 à 37,1 millions d'euros en 2013 ( + 24,5 % sur la période), qui s'est accompagnée d'un renforcement des effectifs de l'opérateur, passés de 407 à 465 équivalents temps plein (ETP) sur la même période.

Cette évolution est accentuée pour 2014, la subvention étant portée à 39,3 millions d'euros, en augmentation de 2,2 millions (+ 5,9 %) par rapport à celle versée en 2012 .

Le rapport annuel de performances indique que le nouveau contrat d'objectifs et de moyens signé le 3 septembre 2013, pour la période 2013-2015, « retient un objectif de traitement global de la demande d'asile en 9 mois (3 mois pour l'OFPRA et 6 mois pour la CNDA) ». Or, malgré l'augmentation des moyens, le délai d'examen à l'OFPRA n'a cessé d'augmenter, passant de 118 jours (4 mois) en 2009 à 204 jours (6,8 mois) au premier semestre 2013 .

Il apparaît donc que l'objectif affiché, que partage votre rapporteur spécial ( cf . rapport d'information précité sur l'allocation temporaire d'attente), ne pourra être atteint par la seule augmentation des moyens de l'OFPRA , d'autant plus que l'office affiche une productivité par agent relativement satisfaisante (1,8 dossier par agent et par jour, contre 1 en Allemagne par exemple). Une transformation de la procédure d'instruction à l'OFPRA semble, en conséquence, indispensable . Elle sera particulièrement délicate, dans le contexte de la transposition de la directive européenne « Procédure » dont la nouvelle version a été adoptée en juin 2013 ^{2 ( * )} , et qui contient notamment l'obligation systématique, quelle que soit la procédure suivie (prioritaire ou non), de conduire un entretien personnel du demandeur d'asile, qui doit avoir la possibilité d'être accompagné d'un tiers conseil.

En revanche, soulignons l'évolution positive des délais de traitement s'agissant de la Cour nationale du droit d'asile , juridiction d'appel des décisions de l'OFPRA, qui a été transférée au Conseil d'État en 2010 et dont les crédits sont, à ce titre, portés par le programme n° 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » : le délai prévisible moyen de jugement est passé de 448 jours (près de 15 mois) à 225 jours (7,5 mois) au premier semestre 2013 .

2. La création de places en CADA

Les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) constituent le dispositif de droit commun pour l'accueil des demandeurs d'asile . Au nombre de 270 sur l'ensemble du territoire français, ils comportent 23 410 places à la fin de l'année 2013 , auxquelles il convient d'ajouter les 246 places de centre de transit et les 33 places de centre d'accueil et d'orientation des mineurs isolés demandeurs d'asile.

Le parc de CADA s'est fortement développé depuis dix ans, puisqu'il ne comptait que 5 282 places au 1 ^er janvier 2001, mais dans des proportions évidemment insuffisantes pour faire face à la progression de la demande d'asile.

L'objectif poursuivi par le Gouvernement en matière de CADA est double : il s'agit d'une part d'augmenter le nombre de places pour tenir compte de l'augmentation des flux, et d'améliorer le « taux de rotation » des occupants , c'est-à-dire de réduire la durée moyenne de séjour d'un demandeur dans un centre. Ce dernier objectif nécessite à la fois de réduire la durée d'instruction de la demande, mais aussi de faire en sorte que le parc de CADA ne soit pas occupé par d'autres catégories de personnes (déboutés et réfugiés, qui occupent respectivement 12 % et 8,7 % des places en CADA au 31 décembre 2012).

S'agissant de la création de places, l'exercice 2014 verra le prolongement des engagements pris et mis en oeuvre en 2013 suite à la conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale des 10 et 11 décembre 2012, au cours de laquelle le Gouvernement a décidé de créer 4 000 places supplémentaires de CADA . Ainsi, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, soixante-neuf projets ont été sélectionnés pour la création de 2 000 places au 1 ^er juillet 2013. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, toutes les places sont effectivement en service depuis septembre 2013. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « de nouvelles procédures d'appels à projets sont en cours pour la création de 1 000 places supplémentaires en avril 2014 . Enfin, les 1 000 places restantes seront créées fin 2014 ».

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur spécial avait souligné que « le problème d'engorgement de la région d'Île-de-France , qui représente 45 % de la demande d'asile mais seulement 16 % des places en CADA, ne pourra être résolu qu'au prix d'une création importante de places nouvelles, ou de la mise en oeuvre d'une politique interrégionale de répartition des demandeurs d'asile ».

Or, d'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, le choix a été fait de ne pas attribuer prioritairement à la région Ile-de-France les nouvelles places de CADA , qui ont été principalement créées par extension de centres existants dans l'ensemble des régions, en particulier les Pays de la Loire, la Picardie, la Provence-Alpes-Côte d'Azur et la Bourgogne.

Dès lors, cet effort de création de places en CADA devra impérativement être combiné à la généralisation du système de gestion centralisée des places, permettant de répartir les flux de demandeurs sur l'ensemble du territoire (voir le rapport d'information précité sur l'allocation temporaire d'attente), d'autant plus que cette distribution régionale des demandeurs pourrait conduire à des refus d'hébergement et, partant, à une absence de prise en charge au titre de l'allocation temporaire d'attente (ATA).

Au total, sur la base d'un coût moyen stable de 24 euros par jour et par place, la dotation s'élève à 213,8 millions d'euros pour 2014, contre 198,8 millions d'euros en 2013 .

3. La baisse peu probable des crédits d'hébergement d'urgence et d'allocation temporaire d'attente

a) La baisse significative du nombre de places financées en hébergement d'urgence

La dotation relative à l'hébergement d'urgence correspond en réalité à deux dispositifs :

- le premier, national, géré par Adoma et représentant 2 160 places pour un coût total prévu pour 2014 à 11,5 millions d'euros , stable par rapport à 2013 ;

- le second, déconcentré, géré par les préfets , constitue une enveloppe permettant le financement de nuits d'hôtel et de places en structures collectives, pour un coût prévu à 103,9 millions d'euros, en diminution de près de 10 millions d'euros par rapport à 2013 .

Votre rapporteur spécial constate que les coûts journaliers des places d'hébergement d'urgence déconcentré ont été réévalués en hausse significative , passant de 15 euros à 16,5 euros par place et par jour. Par conséquent, la dotation initiale, qui devait permettre de financer 20 760 places en 2013, ne pourra en financer que 17 250 en 2014 . À cet égard, la sous-estimation du coût journalier est sans doute l'une des raisons des difficultés budgétaires, médiatisées durant l'été 2013, rencontrées par certains départements pour financer l'hébergement d'urgence assuré par les associations.

b) La diminution du nombre de bénéficiaires de l'ATA

L'allocation temporaire d'attente (ATA) est versée aux demandeurs d'asile, à défaut de place en CADA, pendant toute la durée d'instruction de leur demande , y compris en cas de recours devant la CNDA, de procédure accélérée, de réexamen ou encore, depuis 2012, de procédure dite « Dublin » (demande devant être instruite par un autre Etat membre).

La dotation d'ATA est prévue pour 2014 à 135 millions d'euros en AE=CP, en diminution de 5 millions d'euros par rapport à 2013 . Sur la base d'un montant journalier de 11,37 euros, la dotation permettra de verser l'ATA à 31 300 bénéficiaires pour une durée moyenne de versement de douze mois, soit 2 700 bénéficiaires de moins que la dotation 2013 .

c) Des prévisions peu réalistes de diminution des dépenses

L'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente (ATA) constituent des prestations ouvertes aux demandeurs d'asile, en attente d'une décision définitive et n'ayant pu obtenir de place en CADA. Devant la hausse du flux de demandeurs d'asile et l'accroissement des délais de traitement, le public annuellement concerné par ces deux dispositifs et, partant, le coût de ces derniers, n'ont cessé de croître.

Face à cette augmentation des flux et des coûts, les dotations budgétaires ont été, depuis 2008, systématiquement insuffisantes . Les projets de loi de finances pour 2012 et pour 2013 ont procédé à une réévaluation conséquente en deux temps , permettant d'atteindre un montant proche de la consommation constatée, soit 140 millions d'euros pour l'ATA et 125 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence.

Cependant, conformément aux prévisions de votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, ces dotations se révèleront encore insuffisantes sur l'exercice , nécessitant très probablement des abondements en fin de gestion, à hauteur d'environ 30 millions d'euros pour l'ATA et de 17,5 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence, comme l'illustre le tableau suivant.

Évolution des dotations initiales et de la consommation de l'hébergement d'urgence et de l'allocation temporaire d'attente

(en millions d'euros)

1) Allocation temporaire d'attente

2) Hébergement d'urgence

(1) Exécution prévisionnelle sur l'exercice 2013 d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

Source : commission des finances, d'après les documents annexés aux lois de finances

Malgré ce dépassement prévisible des dotations sur 2013, le présent projet de loi prévoit une baisse des crédits pour 2014 par rapport à 2013 , soit 135 millions d'euros en AE=CP pour l'allocation temporaire d'attente (- 3,6 %) et 115,4 millions d'euros en AE=CP pour l'hébergement d'urgence (- 7,7 %). Le Gouvernement justifie cette diminution par la baisse espérée des délais d'examen à l'OFPRA et par la création des places en CADA , permettant de réduire d'autant les nuitées d'hébergement d'urgence nécessaires et les bénéficiaires de l'ATA. En outre, s'agissant de l'ATA, des gains significatifs, à hauteur de 10 millions d'euros sur l'année, sont attendus de l'amélioration de la gestion par Pôle emploi et de la réduction des indus (voir le rapport d'information précité).

Toutefois, ces déterminants à la baisse sont compensés par d'autres déterminants à la hausse , notamment la nécessité de prise en charge des demandeurs d'asile en procédure « Dublin ».

En outre, l'augmentation des moyens de l'OFPRA ne s'est pour l'instant pas traduite par une réduction des délais d'examen et la réforme attendue de l'asile, si elle devait comprendre un volet relatif à la procédure d'instruction devant l'OFPRA, ne commencera à produire ses effets, dans le meilleur des cas, que début 2015. Enfin, la création de places en CADA est échelonnée sur l'exercice 2014 et, en tout état de cause, insuffisante pour compenser l'augmentation des flux.

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le directeur général des étrangers en France a d'ailleurs reconnu que « la nécessité d'un réabondement en cours d'année sera sans doute à l'ordre du jour ». Dès lors, tout en saluant l'effort de création de places en CADA, votre rapporteur spécial ne peut que regretter que le PLF 2014 marque le retour, dans une certaine mesure, d'une sous-budgétisation des deux lignes que sont l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente .

C. UNE BAISSE DES CRÉDITS DE LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

Comme chaque année depuis 2011, les crédits de lutte contre l'immigration irrégulière se réduisent dans le projet de loi de finances pour 2014 , passant de 75,7 millions d'euros en 2013 à 73,4 millions d'euros en 2014 (- 3 %). Cette diminution est plus importante s'agissant des autorisations d'engagement (- 6 millions d'euros), en raison du report de certaines opérations immobilières dans les centres de rétention administrative (CRA).

Cette baisse est permise par une diminution prévisionnelle du coût de fonctionnement des CRA (- 0,8 million d'euros) ; cette diminution n'est cependant pas documentée par le projet annuel de performances, qui fait d'ailleurs état d'une difficulté à évaluer précisément les dépenses de fonctionnement 2014 « car elles dépendront des décisions prises à l'issue de la réflexion sur la rétention et ses alternatives » dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP).

Or, le projet annuel de performances souligne que l'exercice 2013 est soumis à de fortes contraintes en raison de l'augmentation des placements en CRA , du fait de l'impossibilité des gardes à vue au seul titre de l'irrégularité du séjour en France (loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour, conformément à l'arrêt de la Cour de cassation du 5 juillet 2012). Au total, la baisse des dépenses de fonctionnement des CRA telle que prévue pour 2014 reste donc très incertaine .

Par ailleurs, la baisse globale des crédits de l'action est également portée par la diminution des frais d'éloignement (21,4 millions d'euros en AE=CP, contre 24,2 millions d'euros en 2013) grâce à un effort sur les tarifs de billetterie .

Du reste, cette diminution des crédits ne modifie pas le principe « réaffirmé (...) selon lequel les ressortissants étrangers dont la présence en France est illégale et qui, faute de répondre aux critères permettant une admission exceptionnelle au séjour, n'ont pas vocation à continuer à séjourner sur le territoire national, devront être reconduits dans leur pays ». D'après le projet annuel de performances, 21 841 reconduites à la frontière ont été exécutées en 2012, soit environ 2 500 de plus qu'en 2011 .

A cet égard, votre rapporteur spécial relève que le Gouvernement a conservé un indicateur de performances 3.1 « Nombre de reconduites à la frontière exécutées » sans fixer de cible pour 2014 et 2015, considérant que son évolution « dépend des variations de la pression migratoire et du traitement qui peut y être apporté ». A cette formulation, qui pourrait s'appliquer à la quasi-totalité des indicateurs de performances du programme, votre rapporteur spécial préfèrerait une évolution de l'indicateur , qui pourrait par exemple retracer le pourcentage des étrangers ayant fait l'objet d'un arrêté en ce sens qui ont effectivement été reconduits à la frontière.

D. LES DÉPENSES D'ADMINISTRATION GLOBALEMENT STABLES

Deux actions du présent programme correspondent à des dépenses de fonctionnement : l'action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas », pour 1,5 million d'euros en AE=CP, et l'action n° 4 « Soutien », pour 23,2 millions d'euros en AE et 24,0 millions d'euros en CP. Aucune de ces deux actions ne porte de crédits de titre 2 (dépenses de personnel), qui sont inscrits sur le programme n° 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

L'action n° 1 porte les dépenses de fonctionnement de la sous-direction des visas , placée au sein de la direction générale des étrangers en France. Ses crédits sont stables par rapport à 2013.

L'action n° 4 regroupe quant à elle les autres dépenses de fonctionnement de la direction générale des étrangers en France , dont les plus grosses parts sont constituées des loyers budgétaires (5,2 millions d'euros en AE=CP en 2014, en très légère augmentation par rapport à 2013) et des systèmes d'information (14,1 millions d'euros en AE et 14,9 millions d'euros en CP). Les procédures d'immigration sont en effet très consommatrices de systèmes informatiques, aux fins de suivi des modalités de séjour des étrangers, de délivrance de visas ou encore de naturalisation. Les dépenses informatiques sont, en tout état de cause, en forte hausse par rapport à 2013 (14,9 millions d'euros contre 11,8 millions d'euros en 2013), ce qui traduit seulement la mise en service du système AGDREF 2 (auparavant classé en dépenses d'investissement).

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* ² Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale.