Mission "Immigration, asile et intégration"

M. Roger KAROUTCHI, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION : LA CONTINUITÉ DE L'ACTION, DANS L'ATTENTE DE LA RÉFORME DE L'ASILE
  
  • I. UNE MISSION DÉSORMAIS EXPLICITEMENT PILOTÉE PAR LE MINISTRE DE L'INTÉRIEUR
    
  • II. DES DÉPENSES ORIENTÉES VERS L'ASILE
    
    • A. UNE PROGRAMMATION TRIENNALE DÉJÀ LÉGÈREMENT DÉPASSÉE
      
    • B. UNE LÉGÈRE BAISSE DES CRÉDITS PORTÉE PAR LES ACTIONS D'INTÉGRATION
      
    • C. LE POIDS DE L'ASILE DANS LES DÉPENSES DE LA MISSION
      
• ANALYSE PAR PROGRAMME
  
  • I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE »
    
    • A. LA STABILITÉ DE LA MAQUETTE ET DES DOTATIONS
      
    • B. LES DÉPENSES LIÉES À L'ASILE : UNE ACTION INSUFFISANTE SUR LES VÉRITABLES LEVIERS D'UNE NORMALISATION DE LA GESTION DE L'ASILE
      
      • 1. Le renforcement des moyens de l'OFPRA, levier d'une baisse durable des dépenses d'asile
        
      • 2. La création de places en CADA
        
      • 3. La baisse peu probable des crédits d'hébergement d'urgence et d'allocation temporaire d'attente
        
        • a) La baisse significative du nombre de places financées en hébergement d'urgence
          
        • b) La diminution du nombre de bénéficiaires de l'ATA
          
        • c) Des prévisions peu réalistes de diminution des dépenses
          
    • C. UNE BAISSE DES CRÉDITS DE LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE
      
    • D. LES DÉPENSES D'ADMINISTRATION GLOBALEMENT STABLES
      
  • II. LE PROGRAMME 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE »
    
    • A. LA BAISSE DES MOYENS DE L'OFII
      
    • B. LA FORTE RÉDUCTION DES CRÉDITS D'INTÉGRATION
      
    • C. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA SOUS-DIRECTION DE LA NATURALISATION
      
    • D. LA STABILITÉ DES DÉPENSES D'INTÉGRATION DES RÉFUGIÉS
      
• LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION : LA CONTINUITÉ DE L'ACTION, DANS L'ATTENTE DE LA RÉFORME DE L'ASILE

I. UNE MISSION DÉSORMAIS EXPLICITEMENT PILOTÉE PAR LE MINISTRE DE L'INTÉRIEUR

En 2007, la création de la mission « Immigration », à l'occasion du projet de loi de finances pour 2008, a accompagné celle d'un ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Dans ce cadre, une nouvelle administration consacrée au pilotage et au suivi de cette politique a été mise en place, regroupant des personnels des ministères du travail, de l'intérieur, des affaires étrangères, de l'économie et des finances et du budget. Suite à la disparition du ministère dédié en novembre 2010, cette administration a été conservée sous le titre de secrétariat général à l'immigration et l'intégration (SGII) et sous la tutelle du ministre de l'intérieur.

Cette tutelle a été renforcée par le changement de statut du SGII qui est devenu le 2 octobre 2013, en application de l'arrêté du 12 août 2013, la direction générale des étrangers en France (DGEF) . Cette direction générale comprend deux directions :

- la direction de l'immigration , comprenant elle-même trois sous-directions (sous-direction des visas, sous-direction du séjour et du travail et sous-direction de la lutte contre l'immigration irrégulière) ;

- la direction de l'accueil, de l'accompagnement des étrangers et de la nationalité , comprenant la sous-direction de l'accueil et de la prévention des discriminations, la sous-direction de l'accès à la nationalité française et le secrétariat de la commission interministérielle pour le logement des personnes immigrées.

A côté de ces directions, la direction générale comprend également un service de l'asile , un service de la stratégie et des affaires internationales et un service du pilotage et des systèmes d'information .

De façon générale, ce nouvel organigramme ne modifie pas les missions exercées par le secrétariat général devenu direction générale , ce qui garantit une certaine continuité dans la conduite opérationnelle de la politique nationale d'immigration. D'un point de vue budgétaire, le directeur général - M. Luc Derepas depuis le décret du 8 novembre 2012 - est responsable des deux programmes de la mission ^{1 ( * )} et garantit ainsi la nécessaire cohérence des actions et la simplicité de la gestion des crédits entre l'ensemble des dispositifs d'immigration, d'accueil et d'intégration dont il a la charge.

Il convient de souligner que la mission « Immigration, asile et intégration » ne représente en réalité qu'une part mineure des dépenses de l'État liées à la politique d'immigration, à laquelle concourent de nombreux autres programmes et ministères. Cependant, au moment de la préparation de la présente note de présentation, votre rapporteur spécial n'avait pas encore obtenu le traditionnel document de politique transversale (DPT) « Politique française de l'immigration et de l'intégration » annexé au présent projet de loi de finances, qui donne une vision globale et interministérielle de la politique d'immigration. Le DPT annexé à la loi de finances pour 2013 évaluait à 4,475 milliards d'euros les crédits consacrés à la mise en oeuvre de la politique d'immigration et d'intégration.

En tout état de cause, le directeur général des étrangers en France a indiqué à votre rapporteur spécial, lors de son audition, que l'un des objectifs du Gouvernement était de renforcer le caractère interministériel et, partant, la participation des autres ministères, à la politique d'immigration et, notamment, aux actions d'intégration dont il estime qu'ils se sont désengagés depuis 2007.

II. DES DÉPENSES ORIENTÉES VERS L'ASILE

A. UNE PROGRAMMATION TRIENNALE DÉJÀ LÉGÈREMENT DÉPASSÉE

La loi de programmation triennale pour 2013-2015 a procédé à une augmentation significative des plafonds de crédits de la mission par rapport au précédent triennal. Pour l'année 2013, le plafond est ainsi fixé à 670 millions d'euros , contre 535 millions d'euros dans la loi de programmation 2011-2013 (+ 25,2 % ).

Le triennal prévoit cependant une forte baisse sur les exercices 2014 et 2015, pour parvenir à 637 millions d'euros en 2015. Votre rapporteur spécial soulignait déjà, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, qu'« à périmètre et flux de demandeurs d'asile constants, une telle réduction, s'agissant de dépenses essentiellement contraintes, semble peu crédible » . Il ajoutait que « pour être effective, elle devrait nécessiter à la fois une amélioration des dispositifs de garantie du droit d'asile pour en limiter structurellement le coût, et une forte réduction des dépenses d'intervention dites pilotables, notamment celles destinées aux actions d'intégration des étrangers ».

Cette prévision se réalise dès la deuxième année du triennal, puisque les crédits proposés pour 2014 s'élèvent à 665 millions d'euros, soit 6 millions d'euros de plus que la programmation pluriannuelle . Cet écart, est toutefois significativement plus faible que celui constaté lors des précédents exercices (79 millions d'euros en 2012).

Plafonds des crédits de paiement des programmations pluriannuelles

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, d'après les projets annuels de performances

B. UNE LÉGÈRE BAISSE DES CRÉDITS PORTÉE PAR LES ACTIONS D'INTÉGRATION

De façon générale, les dépenses de la mission sont prévues en légère baisse par rapport à la loi de finances pour 2013 . Ainsi, les crédits de paiement passeraient de 670,7 millions d'euros en 2013 à 664,9 millions d'euros en 2014 (- 0,9 %).

Evolution des crédits de paiement de la mission
« Immigration, asile et intégration »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les projets annuels de performances

Comme le donne à voir le graphique ci-dessus, le projet de loi de finances pour 2014 poursuit la stratégie budgétaire engagée par la loi de finances pour 2013, à la fois s'agissant de la réévaluation, maintenue, des dépenses liées à l'asile, et de la diminution significative des crédits d'intégration . A cet égard, bien qu'il partage l'objectif général de réduction des dépenses de la mission, votre rapporteur spécial ne peut que déplorer que l'accent soit mis, cette année encore, sur la réduction des dotations pour les actions d'intégration portées par le programme n° 104 .

C. LE POIDS DE L'ASILE DANS LES DÉPENSES DE LA MISSION

Alors que la loi de finances pour 2013 était marquée par la réévaluation des dépenses liées à l'asile , contenues dans l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme n° 303 « Immigration et asile », le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique que les priorités stratégiques de la période 2014-2015 seront : « le développement des titres de séjour pluriannuels pour les étrangers ; la dématérialisation des timbres fiscaux acquittés par les étrangers ; la création de plateformes régionales d'instruction des procédures d'acquisition de la nationalité française ; la modification de la cartographie des centres de rétention administrative ; l'engagement de réformes pour mieux garantir le droit d'asile ».

Cette dernière priorité constitue le principal enjeu budgétaire des prochains exercices , au regard du poids de l'asile dans les dépenses totales de la mission. En effet, les crédits liés à la garantie de l'exercice du droit d'asile représenteront en 2014, pour la première fois, plus des trois quarts des dépenses de la mission (77 %, contre 74 % en 2013) .

Cet accroissement du poids de l'asile dans le total des dépenses de la mission correspond, en réalité, à une diminution des dépenses qui, contrairement à celles liées à l'asile, ne sont pas contraintes : les dépenses de fonctionnement diminuent à hauteur de 2 % (7 % hors loyers budgétaires) et les dépenses d'intervention pilotables, en particulier les actions d'intégration du programme n° 104, sont en baisse de 2 millions d'euros (- 7 %) par rapport à la loi de finances pour 2013.

Répartition générale des dotations prévues au PLF 2014 pour la mission « Immigration, asile et intégration »

Source : commission des finances

Au total, la diminution globale des crédits de la mission et, partant, le respect du plafond triennal, nécessiteront une baisse des dépenses liées à l'asile. Une telle baisse ne peut être envisagée que dans le cadre d'une réforme globale de la gestion de l'asile, aujourd'hui à bout de souffle (voir le rapport de contrôle budgétaire sur l'allocation temporaire d'attente de votre rapporteur spécial), les « efforts mis en oeuvre pour réduire le délai d'instruction de la demande d'asile » que le Gouvernement met en avant dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, ne pouvant suffire à « débloquer » le système.

ANALYSE PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE »

A. LA STABILITÉ DE LA MAQUETTE ET DES DOTATIONS

La maquette du programme n° 303 n'évolue pas et comprend quatre actions correspondant à des politiques identifiées :

- l'action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas » , qui correspond aux crédits de la sous-direction des visas, placée au sein de la direction générale des étrangers en France ;

- l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » , qui recouvre le financement du traitement de la demande d'asile en première instance (à travers la subvention à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides, OFPRA) et l'ensemble des dispositifs de soutien aux demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation temporaire d'attente) ;

- l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » , qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) et autres zones d'attente pour les étrangers en situation irrégulière, ainsi que les frais d'éloignement de ces derniers ;

- l'action n° 4 « Soutien » , qui prend en charge les dépenses de fonctionnement du SGII, à l'exclusion des dépenses de personnel du titre 2, désormais portées par le programme n° 216.

S'agissant des crédits, suite au rebasage des crédits de l'action n° 2 opéré en loi de finances pour 2013, le présent projet de loi est relativement stable. Les seules évolutions notables sont la diminution de crédits sur l'immigration irrégulière (- 3,2 %) et le soutien (- 6 %) , qui permettent de compenser la légère augmentation des dépenses liées à l'asile (+ 0,5 %).

Évolution des actions du programme n° 303 en AE et en CP

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

En outre, le montant total des fonds de concours attendus en 2013 sur le programme n° 303 est de 19,2 millions d'euros , soit un niveau sensiblement supérieur au niveau attendu en 2013 (+ 4 millions d'euros).

B. LES DÉPENSES LIÉES À L'ASILE : UNE ACTION INSUFFISANTE SUR LES VÉRITABLES LEVIERS D'UNE NORMALISATION DE LA GESTION DE L'ASILE

En 2014, l'action n° 2 devrait représenter à elle seule 75,7 % des crédits de la mission, et 83,5 % des crédits du programme n° 303 . Ces dépenses sont d'abord liées à un contexte global d'augmentation continue de la demande d'asile en France : en 2012, 61 468 demandes d'asile ont été déposées, contre 47 686 en 2009. Au premier semestre 2013, la tendance est encore à la hausse, avec le dépôt de 32 357 demandes (+ 10,8 % en évolution annuelle) . En moyenne, sur les quatre dernières années, l'augmentation annuelle du nombre de demandes d'asile se situe entre 7 % et 11 %.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur spécial que « dans le cadre de l'élaboration du PLF 2014, il a été retenu une évolution de la demande de 5 % soit 67 800 demandes ». Cette prévision, même si elle n'est pas irréaliste, devrait toutefois être en-deçà de la réalité au regard des constats faits sur les dernières années.

1. Le renforcement des moyens de l'OFPRA, levier d'une baisse durable des dépenses d'asile

L'action n° 2 porte tout d'abord la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) . L'OFPRA est, avec l'OFII dont la subvention est portée par le programme n° 104, l'un des deux principaux opérateurs de la mission. Créé en 1952, l'office est chargé de l'instruction de toutes les demandes d'asile (conventionnel, constitutionnel, protection subsidiaire, anciennement asile territorial) et assure la protection des réfugiés.

Dans le contexte d'une augmentation continue des demandes d'asile, l'enjeu majeur pour l'OFPRA est la maîtrise, voire la réduction, du délai d'examen des demandes . Au-delà des aspects humains liés à l'examen d'une demande d'asile, l'office constitue en effet le premier maillon d'une chaîne de dispositifs (CADA, hébergement d'urgence, ATA) dont les coûts respectifs sont principalement déterminés par la durée de cette instruction . Ainsi, chaque mois supplémentaire de délai de traitement représenterait un coût de près de 16 millions d'euros , au titre de la prise en charge des demandeurs d'asile en attente d'une décision définitive.

Dans ce cadre, la subvention de l'État à l'OFPRA a connu une augmentation significative sur les derniers exercices, passant de 29,8 millions d'euros en 2009 à 37,1 millions d'euros en 2013 ( + 24,5 % sur la période), qui s'est accompagnée d'un renforcement des effectifs de l'opérateur, passés de 407 à 465 équivalents temps plein (ETP) sur la même période.

Cette évolution est accentuée pour 2014, la subvention étant portée à 39,3 millions d'euros, en augmentation de 2,2 millions (+ 5,9 %) par rapport à celle versée en 2012 .

Le rapport annuel de performances indique que le nouveau contrat d'objectifs et de moyens signé le 3 septembre 2013, pour la période 2013-2015, « retient un objectif de traitement global de la demande d'asile en 9 mois (3 mois pour l'OFPRA et 6 mois pour la CNDA) ». Or, malgré l'augmentation des moyens, le délai d'examen à l'OFPRA n'a cessé d'augmenter, passant de 118 jours (4 mois) en 2009 à 204 jours (6,8 mois) au premier semestre 2013 .

Il apparaît donc que l'objectif affiché, que partage votre rapporteur spécial ( cf . rapport d'information précité sur l'allocation temporaire d'attente), ne pourra être atteint par la seule augmentation des moyens de l'OFPRA , d'autant plus que l'office affiche une productivité par agent relativement satisfaisante (1,8 dossier par agent et par jour, contre 1 en Allemagne par exemple). Une transformation de la procédure d'instruction à l'OFPRA semble, en conséquence, indispensable . Elle sera particulièrement délicate, dans le contexte de la transposition de la directive européenne « Procédure » dont la nouvelle version a été adoptée en juin 2013 ^{2 ( * )} , et qui contient notamment l'obligation systématique, quelle que soit la procédure suivie (prioritaire ou non), de conduire un entretien personnel du demandeur d'asile, qui doit avoir la possibilité d'être accompagné d'un tiers conseil.

En revanche, soulignons l'évolution positive des délais de traitement s'agissant de la Cour nationale du droit d'asile , juridiction d'appel des décisions de l'OFPRA, qui a été transférée au Conseil d'État en 2010 et dont les crédits sont, à ce titre, portés par le programme n° 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » : le délai prévisible moyen de jugement est passé de 448 jours (près de 15 mois) à 225 jours (7,5 mois) au premier semestre 2013 .

2. La création de places en CADA

Les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) constituent le dispositif de droit commun pour l'accueil des demandeurs d'asile . Au nombre de 270 sur l'ensemble du territoire français, ils comportent 23 410 places à la fin de l'année 2013 , auxquelles il convient d'ajouter les 246 places de centre de transit et les 33 places de centre d'accueil et d'orientation des mineurs isolés demandeurs d'asile.

Le parc de CADA s'est fortement développé depuis dix ans, puisqu'il ne comptait que 5 282 places au 1 ^er janvier 2001, mais dans des proportions évidemment insuffisantes pour faire face à la progression de la demande d'asile.

L'objectif poursuivi par le Gouvernement en matière de CADA est double : il s'agit d'une part d'augmenter le nombre de places pour tenir compte de l'augmentation des flux, et d'améliorer le « taux de rotation » des occupants , c'est-à-dire de réduire la durée moyenne de séjour d'un demandeur dans un centre. Ce dernier objectif nécessite à la fois de réduire la durée d'instruction de la demande, mais aussi de faire en sorte que le parc de CADA ne soit pas occupé par d'autres catégories de personnes (déboutés et réfugiés, qui occupent respectivement 12 % et 8,7 % des places en CADA au 31 décembre 2012).

S'agissant de la création de places, l'exercice 2014 verra le prolongement des engagements pris et mis en oeuvre en 2013 suite à la conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale des 10 et 11 décembre 2012, au cours de laquelle le Gouvernement a décidé de créer 4 000 places supplémentaires de CADA . Ainsi, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, soixante-neuf projets ont été sélectionnés pour la création de 2 000 places au 1 ^er juillet 2013. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, toutes les places sont effectivement en service depuis septembre 2013. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « de nouvelles procédures d'appels à projets sont en cours pour la création de 1 000 places supplémentaires en avril 2014 . Enfin, les 1 000 places restantes seront créées fin 2014 ».

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur spécial avait souligné que « le problème d'engorgement de la région d'Île-de-France , qui représente 45 % de la demande d'asile mais seulement 16 % des places en CADA, ne pourra être résolu qu'au prix d'une création importante de places nouvelles, ou de la mise en oeuvre d'une politique interrégionale de répartition des demandeurs d'asile ».

Or, d'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, le choix a été fait de ne pas attribuer prioritairement à la région Ile-de-France les nouvelles places de CADA , qui ont été principalement créées par extension de centres existants dans l'ensemble des régions, en particulier les Pays de la Loire, la Picardie, la Provence-Alpes-Côte d'Azur et la Bourgogne.

Dès lors, cet effort de création de places en CADA devra impérativement être combiné à la généralisation du système de gestion centralisée des places, permettant de répartir les flux de demandeurs sur l'ensemble du territoire (voir le rapport d'information précité sur l'allocation temporaire d'attente), d'autant plus que cette distribution régionale des demandeurs pourrait conduire à des refus d'hébergement et, partant, à une absence de prise en charge au titre de l'allocation temporaire d'attente (ATA).

Au total, sur la base d'un coût moyen stable de 24 euros par jour et par place, la dotation s'élève à 213,8 millions d'euros pour 2014, contre 198,8 millions d'euros en 2013 .

3. La baisse peu probable des crédits d'hébergement d'urgence et d'allocation temporaire d'attente

a) La baisse significative du nombre de places financées en hébergement d'urgence

La dotation relative à l'hébergement d'urgence correspond en réalité à deux dispositifs :

- le premier, national, géré par Adoma et représentant 2 160 places pour un coût total prévu pour 2014 à 11,5 millions d'euros , stable par rapport à 2013 ;

- le second, déconcentré, géré par les préfets , constitue une enveloppe permettant le financement de nuits d'hôtel et de places en structures collectives, pour un coût prévu à 103,9 millions d'euros, en diminution de près de 10 millions d'euros par rapport à 2013 .

Votre rapporteur spécial constate que les coûts journaliers des places d'hébergement d'urgence déconcentré ont été réévalués en hausse significative , passant de 15 euros à 16,5 euros par place et par jour. Par conséquent, la dotation initiale, qui devait permettre de financer 20 760 places en 2013, ne pourra en financer que 17 250 en 2014 . À cet égard, la sous-estimation du coût journalier est sans doute l'une des raisons des difficultés budgétaires, médiatisées durant l'été 2013, rencontrées par certains départements pour financer l'hébergement d'urgence assuré par les associations.

b) La diminution du nombre de bénéficiaires de l'ATA

L'allocation temporaire d'attente (ATA) est versée aux demandeurs d'asile, à défaut de place en CADA, pendant toute la durée d'instruction de leur demande , y compris en cas de recours devant la CNDA, de procédure accélérée, de réexamen ou encore, depuis 2012, de procédure dite « Dublin » (demande devant être instruite par un autre Etat membre).

La dotation d'ATA est prévue pour 2014 à 135 millions d'euros en AE=CP, en diminution de 5 millions d'euros par rapport à 2013 . Sur la base d'un montant journalier de 11,37 euros, la dotation permettra de verser l'ATA à 31 300 bénéficiaires pour une durée moyenne de versement de douze mois, soit 2 700 bénéficiaires de moins que la dotation 2013 .

c) Des prévisions peu réalistes de diminution des dépenses

L'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente (ATA) constituent des prestations ouvertes aux demandeurs d'asile, en attente d'une décision définitive et n'ayant pu obtenir de place en CADA. Devant la hausse du flux de demandeurs d'asile et l'accroissement des délais de traitement, le public annuellement concerné par ces deux dispositifs et, partant, le coût de ces derniers, n'ont cessé de croître.

Face à cette augmentation des flux et des coûts, les dotations budgétaires ont été, depuis 2008, systématiquement insuffisantes . Les projets de loi de finances pour 2012 et pour 2013 ont procédé à une réévaluation conséquente en deux temps , permettant d'atteindre un montant proche de la consommation constatée, soit 140 millions d'euros pour l'ATA et 125 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence.

Cependant, conformément aux prévisions de votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, ces dotations se révèleront encore insuffisantes sur l'exercice , nécessitant très probablement des abondements en fin de gestion, à hauteur d'environ 30 millions d'euros pour l'ATA et de 17,5 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence, comme l'illustre le tableau suivant.

Évolution des dotations initiales et de la consommation de l'hébergement d'urgence et de l'allocation temporaire d'attente

(en millions d'euros)

1) Allocation temporaire d'attente

2) Hébergement d'urgence

(1) Exécution prévisionnelle sur l'exercice 2013 d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

Source : commission des finances, d'après les documents annexés aux lois de finances

Malgré ce dépassement prévisible des dotations sur 2013, le présent projet de loi prévoit une baisse des crédits pour 2014 par rapport à 2013 , soit 135 millions d'euros en AE=CP pour l'allocation temporaire d'attente (- 3,6 %) et 115,4 millions d'euros en AE=CP pour l'hébergement d'urgence (- 7,7 %). Le Gouvernement justifie cette diminution par la baisse espérée des délais d'examen à l'OFPRA et par la création des places en CADA , permettant de réduire d'autant les nuitées d'hébergement d'urgence nécessaires et les bénéficiaires de l'ATA. En outre, s'agissant de l'ATA, des gains significatifs, à hauteur de 10 millions d'euros sur l'année, sont attendus de l'amélioration de la gestion par Pôle emploi et de la réduction des indus (voir le rapport d'information précité).

Toutefois, ces déterminants à la baisse sont compensés par d'autres déterminants à la hausse , notamment la nécessité de prise en charge des demandeurs d'asile en procédure « Dublin ».

En outre, l'augmentation des moyens de l'OFPRA ne s'est pour l'instant pas traduite par une réduction des délais d'examen et la réforme attendue de l'asile, si elle devait comprendre un volet relatif à la procédure d'instruction devant l'OFPRA, ne commencera à produire ses effets, dans le meilleur des cas, que début 2015. Enfin, la création de places en CADA est échelonnée sur l'exercice 2014 et, en tout état de cause, insuffisante pour compenser l'augmentation des flux.

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le directeur général des étrangers en France a d'ailleurs reconnu que « la nécessité d'un réabondement en cours d'année sera sans doute à l'ordre du jour ». Dès lors, tout en saluant l'effort de création de places en CADA, votre rapporteur spécial ne peut que regretter que le PLF 2014 marque le retour, dans une certaine mesure, d'une sous-budgétisation des deux lignes que sont l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente .

C. UNE BAISSE DES CRÉDITS DE LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

Comme chaque année depuis 2011, les crédits de lutte contre l'immigration irrégulière se réduisent dans le projet de loi de finances pour 2014 , passant de 75,7 millions d'euros en 2013 à 73,4 millions d'euros en 2014 (- 3 %). Cette diminution est plus importante s'agissant des autorisations d'engagement (- 6 millions d'euros), en raison du report de certaines opérations immobilières dans les centres de rétention administrative (CRA).

Cette baisse est permise par une diminution prévisionnelle du coût de fonctionnement des CRA (- 0,8 million d'euros) ; cette diminution n'est cependant pas documentée par le projet annuel de performances, qui fait d'ailleurs état d'une difficulté à évaluer précisément les dépenses de fonctionnement 2014 « car elles dépendront des décisions prises à l'issue de la réflexion sur la rétention et ses alternatives » dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP).

Or, le projet annuel de performances souligne que l'exercice 2013 est soumis à de fortes contraintes en raison de l'augmentation des placements en CRA , du fait de l'impossibilité des gardes à vue au seul titre de l'irrégularité du séjour en France (loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour, conformément à l'arrêt de la Cour de cassation du 5 juillet 2012). Au total, la baisse des dépenses de fonctionnement des CRA telle que prévue pour 2014 reste donc très incertaine .

Par ailleurs, la baisse globale des crédits de l'action est également portée par la diminution des frais d'éloignement (21,4 millions d'euros en AE=CP, contre 24,2 millions d'euros en 2013) grâce à un effort sur les tarifs de billetterie .

Du reste, cette diminution des crédits ne modifie pas le principe « réaffirmé (...) selon lequel les ressortissants étrangers dont la présence en France est illégale et qui, faute de répondre aux critères permettant une admission exceptionnelle au séjour, n'ont pas vocation à continuer à séjourner sur le territoire national, devront être reconduits dans leur pays ». D'après le projet annuel de performances, 21 841 reconduites à la frontière ont été exécutées en 2012, soit environ 2 500 de plus qu'en 2011 .

A cet égard, votre rapporteur spécial relève que le Gouvernement a conservé un indicateur de performances 3.1 « Nombre de reconduites à la frontière exécutées » sans fixer de cible pour 2014 et 2015, considérant que son évolution « dépend des variations de la pression migratoire et du traitement qui peut y être apporté ». A cette formulation, qui pourrait s'appliquer à la quasi-totalité des indicateurs de performances du programme, votre rapporteur spécial préfèrerait une évolution de l'indicateur , qui pourrait par exemple retracer le pourcentage des étrangers ayant fait l'objet d'un arrêté en ce sens qui ont effectivement été reconduits à la frontière.

D. LES DÉPENSES D'ADMINISTRATION GLOBALEMENT STABLES

Deux actions du présent programme correspondent à des dépenses de fonctionnement : l'action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas », pour 1,5 million d'euros en AE=CP, et l'action n° 4 « Soutien », pour 23,2 millions d'euros en AE et 24,0 millions d'euros en CP. Aucune de ces deux actions ne porte de crédits de titre 2 (dépenses de personnel), qui sont inscrits sur le programme n° 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

L'action n° 1 porte les dépenses de fonctionnement de la sous-direction des visas , placée au sein de la direction générale des étrangers en France. Ses crédits sont stables par rapport à 2013.

L'action n° 4 regroupe quant à elle les autres dépenses de fonctionnement de la direction générale des étrangers en France , dont les plus grosses parts sont constituées des loyers budgétaires (5,2 millions d'euros en AE=CP en 2014, en très légère augmentation par rapport à 2013) et des systèmes d'information (14,1 millions d'euros en AE et 14,9 millions d'euros en CP). Les procédures d'immigration sont en effet très consommatrices de systèmes informatiques, aux fins de suivi des modalités de séjour des étrangers, de délivrance de visas ou encore de naturalisation. Les dépenses informatiques sont, en tout état de cause, en forte hausse par rapport à 2013 (14,9 millions d'euros contre 11,8 millions d'euros en 2013), ce qui traduit seulement la mise en service du système AGDREF 2 (auparavant classé en dépenses d'investissement).

II. LE PROGRAMME 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE »

Le second programme de la mission regroupe les crédits d'intervention consacrés à l'intégration des étrangers , au travers de quatre actions :

- la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;

- les actions d'intégration des étrangers en situation régulière ;

- le fonctionnement de la sous-direction des naturalisations ;

- les actions d'intégration des réfugiés .

Ce programme représente, avec 62 ,3 millions d'euros pour 2013 , seulement 9,4 % des crédits de paiement de la mission . Comme en 2012 et 2013, cette part diminue du fait de la réduction de ses dotations ( - 3,9 millions d'euros, soit - 5,9 % ) et de la relative stabilité des dépenses d'asile portées par le programme 303.

Évolution des crédits de paiement du programme 104

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Le programme poursuit sa réduction drastique de moyens : les dotations sont ainsi passées de 79,4 millions d'euros en 2010 à 62,3 millions d'euros en 2014, soit une baisse de 21,5 % en quatre ans .

En 2013, cette baisse est essentiellement portée par l'action 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière », qui représente plus de la moitié des crédits du programme. Au regard de cette baisse continue des crédits d'intégration, votre rapporteur spécial craint que la disparition du terme « intégration » dans l'intitulé de la nouvelle direction générale des étrangers en France n'indique une forme de retrait durable du ministère ; lors de son audition, le directeur général a souligné qu'il s'agissait de « ré-interministérialiser » l'intégration des étrangers, dont les ministères des affaires sociales, de la culture ou encore de l'éducation avaient eu tendance à se désengager. Votre rapporteur spécial estime cependant que le ministère de l'intérieur, par le biais de sa nouvelle direction générale, doit rester pilote ou, du moins, animateur de cette politique d'intégration.

En outre, contrairement à l'année 2013 où les fonds de concours devaient permettre de compenser la baisse des crédits de l'Etat, ces derniers sont également prévus en forte baisse, puisqu'ils passent de 14,0 à 7,6 millions d'euros entre 2013 et 2014. En effet, l'année 2014 constitue une année de « jointure » entre deux générations de fonds européens (fonds européen pour les réfugiés et fonds européen d'intégration 2007-2013 d'une part et fonds européen « asile et migration » [FAM] 2014-2020 d'autre part) : dès lors, hormis le versement du solde des programmes 2010 et 2011, l'année 2014 verra uniquement le lancement de nouveaux projets.

De façon générale, votre rapporteur spécial a constaté au cours de ses auditions dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances et de son contrôle budgétaire sur l'allocation temporaire d'attente, que les fonds européens n'étaient guère appréciés des différents acteurs , en raison des délais de versement (le solde des programmes 2010 et 2011 n'est versé qu'en 2013 et 2014) et, surtout, de la complexité et de la lourdeur des justifications de paiement à apporter . Non seulement certaines petites associations renoncent à ces fonds, car le travail administratif nécessaire serait plus coûteux que le gain espéré, mais les représentants de l'OFII lui-même ont souligné que les règles sont à ce point complexes et difficiles à anticiper pour les services juridiques que l'attribution d'une aide européenne s'apparentait parfois à un « cadeau empoisonné ».

A. LA BAISSE DES MOYENS DE L'OFII

Créé par l'article 67 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est le résultat de la fusion de l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrants (ANAEM) et du volet « intégration des étrangers » de l'ACSé. Il dispose d'une compétence générale en matière d'intégration des étrangers en situation régulière dans les cinq premières années de résidence sur le territoire français .

L'action 11 « Actions nationales d'accueil des étrangers primo-arrivants et de formation linguistique » comporte uniquement la subvention pour charges de service public (SCSP) destinée à l'OFII. Cette dernière s'inscrit en baisse sur les trois derniers exercices, puisqu'elle est passée de 14,4 millions d'euros en 2011 à 11,6 millions d'euros en 2013. Cette évolution se poursuit dans le projet de loi de finances pour 2014, qui fixe une dotation de 11,3 millions d'euros (-4,3 %) .

A cet égard, il convient de souligner que la SCSP ne représente qu'une part minoritaire et décroissante des ressources de l'office dont le budget est principalement alimenté par des taxes affectées acquittées par les étrangers ou leurs employeurs. Ainsi, en 2012, le budget de l'OFII (178,6 millions d'euros) a été alimenté à 83 % (148,5 millions d'euros sur un budget total de 178,6 millions d'euros) par des ressources fiscales affectées.

Le régime des taxes affectées a été profondément modifié par la loi de finances pour 2013, qui a également abaissé le plafond au-delà duquel les recettes sont versées à l'Etat.

L'article 31 du projet de loi de finances pour 2014 prévoit un nouvel abaissement du plafond de la principale taxe affectée à l'OFII , la taxe sur les titres de séjour mentionné à l'article L. 311-13 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Ce plafond passerait ainsi de 108 millions d'euros à 98 millions d'euros. D'après la direction générale des étrangers en France, cet abaissement serait indolore car les recettes n'atteignent pas ce niveau ; il conviendra cependant de rester vigilant, les taxes payées par les migrants, dont les taxes sur les titres de séjour sont l'essentiel, représentant près de 117,5 millions d'euros de recettes dans le budget prévisionnel de l'OFII.

Par ailleurs, l'OFII poursuit la diminution de son plafond d'emploi , qui devrait passer de 805 à 798 ETPT entre 2013 et 2014 .

Comme le soulignait déjà votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, « la réduction des moyens humains et financiers de l'office pose la question de ses missions , alors que l'office a vu, ces dernières années, ses compétences s'élargir et ses dispositifs monter en puissance, à l'image du contrat d'accueil et d'intégration (CAI) ». A cet égard, le projet annuel de performances pour 2014 indique qu'« une réflexion a été engagée entre l'opérateur et sa tutelle afin de définir les évolutions stratégiques pour les missions de l'établissement et leurs calendriers de mise en oeuvre » dans le cadre du nouveau contrat d'objectif et de moyens.

En 2013, la réduction des aides au retour humanitaires versées par l'OFII à certaines populations issues d'Etats membres de l'Union européenne a permis de dégager une marge de manoeuvre budgétaire annuelle de l'ordre de 10 millions d'euros qui, d'après la direction générale des étrangers en France, a « absorbé » la baisse des dotations et des recettes affectées.

En 2014 et au-delà, la baisse devra être absorbée par une réduction des coûts, voire une réduction des actions d'intégration mises en oeuvre (formation civique et linguistique), qui devraient pourtant être au coeur de notre politique d'immigration. De plus, cette baisse des moyens rend moins probable l'attribution de nouvelles missions à l'OFII , alors que votre rapporteur spécial propose de lui confier rapidement la gestion de l'allocation temporaire d'attente en lieu et place de Pôle emploi.

Elle interdit également la montée en puissance , recommandée par votre rapporteur spécial dans son rapport de contrôle budgétaire sur l'OFII en 2012, des formations linguistiques . Les efforts entrepris par l'OFII en la matière (mise en place de formations conduisant au Diplôme élémentaire de langue française (DELF) A1 et A2 ; labellisation des formations « français langue d'intégration ») vont certes dans le sens d'une meilleure adaptation aux besoins des étrangers, mais ne modifient en rien l'obligation fixée dans le contrat d'accueil et d'intégration (CAI), qui limite au niveau très élémentaire de A1.1 le niveau requis en langue française.

B. LA FORTE RÉDUCTION DES CRÉDITS D'INTÉGRATION

L'action 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière » est, en termes budgétaires, la principale action du programme. Cette action recouvre pour l'essentiel le financement des actions menées par les réseaux associatifs dans quatre principaux domaines :

- les formations linguistiques ;

- l'accès à l'éducation ;

- l'accès à l'emploi , à travers la conclusion de partenariats avec les entreprises et la mise en place d'actions de formation professionnelle ;

- le droit des femmes immigrées et des personnes âgées immigrées .

Cette action représente une dotation de 34,9 millions d'euros en 2014 , dont 27,3 millions sont constitués de subventions aux associations nationales ou locales, contre respectivement 38,6 et 30 millions d'euros en 2013.

Cette baisse s'accompagne d'une diminution des prévisions de rattachement de fonds de concours , pour un total de 3,1 millions d'euros, contre 7,7 millions d'euros en 2013, en provenance du Fonds européen d'intégration.

Au total, les actions d'intégration des étrangers non prises en charge par l'OFII sont les principales victimes de la réduction des dépenses dites « pilotables » de la présente mission , sans que les fonds européens permettent de l'amortir. Votre rapporteur spécial déplore que la priorité soit, une nouvelle fois, mise sur la gestion passive de l'asile plutôt que sur la réussite active de l'intégration des étrangers .

Parmi les initiatives financées par ce programme, il convient de souligner la poursuite de la mise en place des programmes d'intégration des populations immigrées (PRIPI) . Les PRIPI, prévus par l'article L. 117-2 du code de l'action sociale et des familles, permettent de définir, à l'échelle régionale, des priorités d'action stratégiques devant être, ensuite, déclinées par l'ensemble des acteurs locaux. Les PRIPI permettent ainsi, localement, d'orienter et de structurer les crédits régionaux et départementaux du programme 104 en matière d'intégration qui étaient, jusqu'en 2009, financés par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).

Par ailleurs, l'action finance une partie du plan de traitement et de réhabilitation des foyers de travailleurs migrants , ainsi que des aides spécifiques à certains de leurs résidents, pour un montant total, relativement stable par rapport à 2013, de 10,7 millions d'euros en AE=CP.

Enfin, l'action comporte également une subvention pour charges de service public (SCSP) versée à la Cité nationale de l'histoire de l'immigration (CNHI) , située à la Porte Dorée à Paris. Cet établissement public, qui bénéficie de subventions d'autres ministères, en particulier du ministère de la culture, chef de file, dispose d'un budget de 4,8 millions d'euros en 2013 (en forte baisse par rapport à 2012 où il s'établissait à 6,3 millions d'euros). La SCSP du programme 104 s'élève à 2,45 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, contre 2,6 millions d'euros en loi de finances pour 2012.

C. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA SOUS-DIRECTION DE LA NATURALISATION

L'action 14 du présent programme comporte exclusivement les crédits de fonctionnement de la sous-direction de l'accès à la nationalité française , dont le siège est à Rezé, près de Nantes.

Depuis la réforme de la procédure de naturalisation intervenue en 2010, les décisions de naturalisation sont prises par décret du Premier ministre sur proposition des préfets, tandis que les décisions défavorables sont prises directement par les préfets. Dans ce cadre, l'administration centrale a pour mission de piloter et de contrôler le dispositif général , de traiter les recours hiérarchiques et contentieux , ainsi que d'élaborer les décrets de naturalisation.

Le Gouvernement indique, dans ses réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, que « convaincu de la nécessité d'améliorer le dispositif de déconcentration généralisé en 2010, le ministre a décidé d' expérimenter la proposition de plateformes dans trois régions à compter de septembre 2013 et janvier 2014 . Le décret n° 2013-795 du 30 août 2013 portant expérimentation de cette nouvelle organisation a été publié le 31 août 2013 ». Même si cette expérimentation n'a pas d'impact budgétaire pour 2014, sa généralisation pourrait conduire à redimensionner les moyens de la sous-direction lors du prochain projet de loi de finances .

Par ailleurs, à la suite de l'annonce d'un assouplissement des critères de naturalisation par le ministre de l'intérieur à l'été 2012, ce dernier a publié le 16 octobre 2012 une circulaire qui « a déjà produit ses effets puisque le taux des décisions défavorables qui était de l'ordre de 54 % au 30 juin 2012 a été ramené à 41 % au 30 juin 2013 ». Cependant, le nombre de naturalisations reste faible, avec un total de 26 254 sur le premier semestre 2013 , loin de l'objectif affiché de 100 000 naturalisations par an.

D. LA STABILITÉ DES DÉPENSES D'INTÉGRATION DES RÉFUGIÉS

L'action 15 du programme 104 constitue, dans une certaine mesure, le prolongement de l'action 2 du programme 303 en ce qu'elle finance les actions mises en oeuvre pour les réfugiés, une fois leur qualité reconnue par une décision de l'OFPRA ou de la CNDA.

L'action 15 comprend deux sous-actions :

- le financement des centres provisoires d'hébergement des réfugiés (CPH), dont la dotation pour 2014 est prévue à 12,2 millions d'euros en AE=CP, stable par rapport à 2013 ;

- les aides et secours aux réfugiés , pour 2,2 millions d'euros en AE=CP pour 2014, soit un montant identique à celui prévu en 2012 et 2013.

Il convient de souligner que les places en CPH, qui offrent des solutions de sortie de CADA aux étrangers auxquels l'asile a été accordé par l'OFPRA, ont un coût unitaire légèrement supérieur à celui des CADA, puisqu'il s'établit à 30,86 euros pour l'année 2013, contre 24 euros en CADA, en raison de la différence de prestations fournies (accompagnement social et culturel, etc.). Les 1 083 places de CPH réparties dans 28 centres accueillent les « bénéficiaires de la protection internationale présentant des difficultés d'insertion et nécessitant une prise en charge complète pendant une période transitoire », d'après le projet annuel de performances. Ainsi, seule une partie des 10 000 personnes environ qui se voient reconnaître chaque année le statut de réfugié est accueillie dans un CPH .

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction générale des étrangers en France

M. Luc Derepas, Directeur général ;

M. Jean De Croone, adjoint au directeur de l'immigration (DIMM) ;

Mme Sylvie Moreau, chef de service, adjointe à la directrice de la Direction de l'accueil, de l'accompagnement des étrangers et de la nationalité (DAAEN) ;

M. Alain Cirot, adjoint au chef Service du pilotage et des systèmes d'information (SPSI) ;

Mme Pascale Legendre, adjointe de la chef du service de l'asile (SAS).

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* ¹ De façon directe s'agissant du programme n° 303 et de façon indirecte s'agissant du programme n° 104, dont la directrice de l'accueil est, sous son autorité, formellement responsable.

* ² Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale.