Mission "Sécurités" - Programme 161 "Sécurité civile"

M. François TRUCY, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LA SÉCURITÉ CIVILE : UNE MISSION DEVENANT EN 2014 UN PROGRAMME AU SEIN DE LA MISSION « SÉCURITÉS »

A. UN NOUVEAU PROGRAMME DANS UNE NOUVELLE MISSION

Depuis l'entrée en application de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) , la sécurité civile constituait à elle seule une mission budgétaire. Cette mission était composée de deux programmes :

- le programme 161 « Intervention des services opérationnels » (ISO) relatif aux moyens nationaux de sécurité et de défense civiles destinés à protéger la population en cas de catastrophe naturelle ou technologique (feux de forêt, secours d'urgence, déminage...) ;

- le programme 128 « Coordination des moyens de secours » (CMS) qui concernait plus spécifiquement la coordination de la chaîne des acteurs de la sécurité civile lors de crises et le soutien aux structures d'intervention.

Depuis 2006, votre commission soulignait cependant de manière constante le caractère très artificiel de cette architecture du fait de la forte imbrication entre les deux programmes la composant ^{1 ( * )} . À l'origine de ce choix de maquette budgétaire présidait la volonté d'identifier clairement l'action de la sécurité civile, tout en se conformant à l'impératif de la LOLF selon lequel il ne peut exister de mission monoprogramme (article 7).

En mai 2013, le Gouvernement a toutefois indiqué à votre commission son souhait de revoir le positionnement de la présente mission et de la fusionner à la mission « Sécurité ». Par courrier en date du 11 juin 2013, Philippe Marini, président de votre commission, et Dominique de Legge, alors rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile », ont fait connaître à Bernard Cazeneuve, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances chargé du budget, leur approbation, sous réserve que la fusion évoquée s'accompagne de celle des programmes 161 et 128 « dans un objectif de cohérence et de meilleure gestion des moyens dédiés à la sécurité civile ».

C'est désormais chose faite. Le projet de loi de finances pour 2014 procède à la fusion des programmes 161 « Intervention des services opérationnels » (ISO) et 128 « Coordination des moyens de secours » (CMS) en un programme unique 161 « Sécurité civile » qui est intégré dans une nouvelle mission « Sécurités » ^{2 ( * )} .

Cette mission « Sécurités » comprend désormais les programmes suivants : le programme 176 « Police nationale », le programme 152 « Gendarmerie nationale », le programme 207 « Sécurité et éducation routières » et le programme 161 « Sécurité civile ».

Le programme « Sécurité civile » ne correspond toutefois pas à la totalité du champ de la sécurité civile. En effet, six autres programmes participent à cette politique publique d'Etat. Ces programmes sont répartis sur quatre missions : « Ecologie, développement et aménagement durables » (pour 367,3 millions d'euros), « Santé » (pour 18,3 millions d'euros), « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (pour 49,3 millions d'euros) et « Administration générale et territoriale de l'Etat » (pour 52 millions d'euros) ^{3 ( * )} .

Au total, en 2014, 52,6 % des dépenses budgétaires de l'Etat consacrées à la sécurité civile relèveront d'autres programmes que le programme « Sécurité civile » .

Par ailleurs, la politique de sécurité civile est également mise en oeuvre par les 96 services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) qui sont financés quasi-intégralement par les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). En 2013, le budget des SDIS a atteint 4,3 milliards d'euros , ce qui représente près de dix fois celui du présent programme. La part la plus importante de ce budget est prise en charge par les départements, à hauteur de 2,45 milliards d'euros, les 1,85 milliards restant étant financés par les communes et leurs EPCI ^{4 ( * )} . Consciente de l'enjeu que représentent les dépenses des SDIS, en novembre 2012, votre commission a demandé une enquête sur la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Au sujet des investissements des SDIS, il doit également être mentionné que l'Assemblée nationale a adopté en première lecture un article additionnel qui prévoit de proroger de quatre ans le délai pendant lequel les collectivités territoriales peuvent contracter des baux emphytéotiques administratifs (BEA) pour réaliser des opérations immobilières liées aux besoins de la justice, de la police, de la gendarmerie nationales et des SDIS. Rattaché à la mission « Sécurités », l'article 74 ter est commenté par notre collègue Jean-Vincent Placé, rapporteur spécial des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités ».

Enfin, votre rapporteur spécial rappelle que la sécurité civile repose sur 248 300 sapeurs-pompiers , dont 40 500 professionnels, 12 200 militaires, 195 200 volontaires et 400 volontaires du service civique ^{5 ( * )} .

Votre rapporteur spécial tient à saluer l'engagement de ces personnels au service des populations . Il relève qu'un plan d'action, dénommé « Engagement pour le volontariat », pour les sapeurs-pompiers volontaires a été signé le 11 octobre 2013 à Chambéry par le ministre de l'intérieur et les présidents de l'assemblée des départements de France (ADF), de l'association des maires de France (AMF), de la conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS), du conseil national des sapeurs-pompiers volontaires (CNSPV) et de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF).

La part du programme « Sécurité civile » dans cette organisation de la sécurité civile sur le territoire national doit donc être relativisée au regard de tous ces éléments.

B. UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE REFONDUE

La fusion opérée entre les deux programmes initiaux a nécessairement conduit à présenter une maquette budgétaire refondue.

Celle-ci distingue les dépenses incompressibles (subvention à la brigade de sapeurs-pompiers de Paris, contribution aux retraites des sapeurs-pompiers professionnels, socle de maintenance des aéronefs...) qualifiées de « rigides » par le responsable du programme ^{6 ( * )} , et les dépenses qui varient en fonction de l'activité opérationnelle (carburant, produit retardant...). Cette nouvelle maquette vise également à permettre une clarification des responsabilités dans la chaîne de commandement de la dépense, chaque action dépendant d'une direction ou d'une sous-direction de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DSCGC).

Le nombre des actions a été réduit : le programme unique est scindé en quatre actions , alors que l'ancienne mission en comportait huit ^{7 ( * )} .

L'action n° 1 « Prévention et gestion de crises » est placée sous la responsabilité de la sous-direction de la planification et de la gestion des crises (SDPGC). Elle correspond majoritairement à l'ancienne action n° 1 « Préparation et gestion des crises » du programme 128 « CMS ».

Elle se décompose en cinq sous-actions distinguant :

- la veille, l'alerte et la gestion interministérielle des crises ;

- le développement et le fonctionnement du réseau d'alerte - système d'alerte et d'information des populations (SAIP) ;

- la solidarité nationale, qui comprend les colonnes de renforts et les crédits d'extrême urgence ;

- la prévention opérationnelle et la protection de la population ;

- l'activité opérationnelle (produit retardant, carburants des aéronefs ...).

L'action n° 2 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » est placée sous la responsabilité de la sous-direction des moyens nationaux (SDMN). Elle regroupe les moyens nationaux que l'Etat met à la disposition de la population, au quotidien ou lors de catastrophes majeures, qu'elles soient naturelles ou technologiques. Elle se décompose en cinq sous-actions correspondant aux différentes spécialités et domaines d'intervention :

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux aériens, qui recouvrent le périmètre des avions de la base aérienne de la sécurité civile (BASC) située à Marignane ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux terrestres, qui comprennent l'ensemble des missions des formations militaires de sécurité civile (ForMiSC) ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux aériens, qui recouvrent l'activité de secours à personne en milieux difficiles par hélicoptère ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux de déminage , qui comprennent les missions de neutralisation et de destruction des engins explosifs par le bureau du déminage, la sécurisation des voyages officiels et des missions d'expertise et de formation ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux de soutien, qui regroupent l'ensemble des moyens mis en oeuvre par les établissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL).

L'action n° 3 « Soutien aux acteurs de la sécurité civile » est pilotée par le directeur des sapeurs-pompiers. Elle correspond à l'ancienne action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » du programme 128, complétée par le suivi des SDIS et de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) mis à disposition, ainsi que par la contribution de l'Etat aux pensions des sapeurs-pompiers.

L'action n° 3 se décompose en trois sous-actions distinguant :

- les aides de l'Etat aux acteurs de la sécurité civile ;

- le développement et le fonctionnement du réseau des transmissions via l'infrastructure nationale partagée des transmissions (INPT) et le programme d'adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours (ANTARES) ( cf. infra ) ;

- la participation de l'Etat aux pensions, aux prestations rattachées et aux indemnités versées aux sapeurs-pompiers volontaires.

L'action n° 4 « Fonctionnement, soutien et logistique » est placée sous la responsabilité du directeur de cabinet du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises. Elle comprend les fonctions de soutien général du programme et se limite aux dépenses afférentes au siège de la DGSCGC (à Asnières).

Enfin, à chaque action du programme correspond désormais une sous-action portant les dépenses des personnels affectés à sa réalisation. Il s'agit d'une nouveauté car les actions de l'ancien programme 128 « CMS » ne comptaient plus aucune dépense de rémunérations (titre 2) depuis 2010.

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ADAPTÉE

La mesure de la performance de la mission « Sécurité civile » avait fait l'objet d'un profond remaniement en 2012, à la suite d'un rapport du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), rendu public en juin 2011. La mesure de la performance du nouveau programme « Sécurité civile » a de nouveau évolué pour prendre en compte la refonte de la maquette budgétaire opérée dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2014.

Le présent programme comporte neuf objectifs et onze indicateurs de performance , à comparer avec les huit objectifs et treize indicateurs de performance que comprenaient cumulativement les anciens programmes 161 et 128 de la mission «  Sécurité civile ».

La majorité de ces objectifs et indicateurs de performance ont été repris de l'ancienne maquette et renumérotés. Quelques modifications sont cependant à noter :

- un nouvel objectif n° 7 « Assurer la solidarité nationale à travers le maintien de la réserve nationale » vient compléter le dispositif de performance attaché à l'action n° 2 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux ». Toutefois, cet objectif n° 7 se contente de reprendre comme unique indicateur de performance le « taux de renouvellement de la réserve nationale », qui avait déjà été introduit en 2013 en tant qu'indicateur de l'objectif n° 6 « Obtenir une capacité opérationnelle maximale des moyens nationaux » de l'ancien programme 161 ;

- l'objectif n° 1 « Optimiser la coordination de la mise en oeuvre des opérations de maîtrise des feux de forêts » ^{8 ( * )} n'a plus qu'un indicateur de performance, les « indices de mobilisation des colonnes de renforts prévisionnelles et curatives pendant la campagne « saison feux » » ayant été supprimé . Votre rapporteur spécial comprend que la fusion opérée entre les deux anciens programmes conduise à une simplification des outils de mesure de la performance, mais il regrette la disparition de cet indicateur qui permettait d'évaluer la correcte pré-affectation des effectifs et l'optimisation du déploiement des moyens sur le territoire ;

- l'indicateur de l'objectif n° 2 « Assurer l'efficacité des moyens aériens nationaux de lutte contre les feux de forêt en maîtrisant leur coût » ^{9 ( * )} a désormais un libellé légèrement modifié : « Rapport entre les dépenses de maintenance non programmées et les dépenses totales programmées du marché de maintenance » ^{10 ( * )} . Cette modification est d'ordre rédactionnel ;

- l'indicateur n° 3 « Taux d'engagement opérationnel des Unités d'Instruction et d'Intervention de la Sécurité Civile (UIISC) » qui appartenait au dispositif de performance de l'ancien objectif n° 2 « Obtenir un potentiel d'activités et d'engagement opérationnels maximal des Unités d'Instruction et d'Intervention de la Sécurité Civile (UIISC) » ^{11 ( * )} a été supprimé . Cet indicateur avait été critiqué par la Cour des comptes comme restituant « imparfaitement l'efficience de la gestion au regard du coût complet de fonctionnement des unités, en ne prenant pas en compte les coûts annexes résultant des fonctions administratives ou support ainsi que l'incidence des indisponibilités liées à la formation, aux congés ou aux récupérations » ^{12 ( * )} ;

- l'indicateur n° 1 « Durée moyenne de la visite programmée pour hélicoptères de type 600 h (ou 24 mois) » de l'objectif n° 4 « Assurer l'efficacité en milieux difficiles des opérations de secours aux personnes en hélicoptères en maîtrisant leur coût » ^{13 ( * )} a été complété par la mention « 800 h (ou 24 mois) » . Cette modification prend en compte le passage de la révision des hélicoptères de 600 heures à 800 heures décidé au cours des années 2012 et 2013 ;

- l'indicateur de l'objectif n° 6 « Faire évoluer la cartographie des centres en fonction de la capacité opérationnelle du service du déminage pour faire face à la menace terroriste » ^{14 ( * )} consiste désormais à recenser le taux d'intervention sur objets suspects dans les délais , et non plus hors délais. Cette présentation positive de la performance du bureau de déminage ne change pas la substance de l'indicateur ;

- l'objectif n° 9 « Harmoniser les moyens des services départementaux d'incendie et de secours » ^{15 ( * )} a un nouvel indicateur « Coût de la journée stagiaire officier de sapeur-pompier à l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) en budget de fonctionnement » , en remplacement de l'indicateur « Part de l'activité de l'ENSOSP destinée aux formations initiales et continues ». Ce nouvel indicateur paraît mieux rendre compte de la performance de l'ENSOSP que le précédent, dont l'évolution dépendait de facteurs indépendants de la gestion de cette école (décision d'un SDIS d'annuler une formation en dernière minute, par exemple) ^{16 ( * )} .

Votre rapporteur spécial note enfin avec intérêt que pour donner suite à la recommandation n° 2 présentée dans le rapport d'information « Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût » ^{17 ( * )} , le responsable de programme indique réfléchir à un nouvel indicateur visant à mesurer la pertinence et le retour sur investissement de projets emblématiques conduits par la DGSCGC pour le PLF 2015 .

Votre rapporteur spécial reviendra plus en détail infra (Cf. II-E) sur les résultats obtenus en termes de performances.

D. UN PROGRAMME DÉPOURVU D'OPÉRATEUR RATTACHÉ : LE CAS DE L'ENSOSP

L'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) est un établissement public national à caractère administratif , institué par le décret n° 2004-502 du 7 juin 2004 et installé depuis mars 2011 à Aix-en-Provence. Cette école a notamment pour missions la mise en oeuvre de la formation initiale et continue des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires , et l'animation du réseau des écoles de sapeurs-pompiers , avec en particulier la coordination, en liaison avec les préfets de zone, des formations, des recherches et des actions de coopération assurées par ces écoles.

Depuis 2011, l'ENSOSP n'est plus considérée comme un opérateur de l'État et son budget ne fait plus l'objet d'une présentation spécifique dans le projet annuel de performance (PAP) ^{18 ( * )} . Toutefois, l'ENSOSP fait toujours l'objet d'une mesure de performance au titre de l'objectif n° 9 « Harmoniser les moyens des services départementaux d'incendie et de secours » et est donc reconnue comme étant un acteur important pour le programme « Sécurité civile ».

L'ENSOSP a bénéficié de très importants financements de la part de l'Etat. Il a en effet pris en charge 56 % des 106,8 millions d'euros toutes taxes comprises (TTC) du budget initial consacré à la création de cette école et garanti les emprunts contractés par cette structure ^{19 ( * )} . Il prend également en charge chaque année une part de son fonctionnement ^{20 ( * )} . Pour 2014, une enveloppe de 7,8 millions d'euros est prévue, dont 4 millions au titre de la subvention de fonctionnement (soit une subvention en baisse de 4,3 %, conformément à ce qui avait été annoncé l'année dernière) et 3,8 millions d'euros au titre du remboursement de l'emprunt contracté pour la construction des nouveaux locaux de l'école à Aix-en-Provence ^{21 ( * )} .

Votre rapporteur spécial regrette « la mise à distance » de l'ENSOSP par la perte de la qualité d'opérateur du présent programme. Il restera néanmoins attentif aux efforts de rationalisation des formations dispensées et à la diversification de l'offre proposée aux SDIS .

---

* ¹ Cf. par exemple, rapport spécial n° 148 (2012-2013) - tome III - annexe 28 de Dominique de Legge, alors rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile ».

* ² Auparavant, cette mission était intitulée « Sécurité ».

* ³ Cf. document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances pour 2014.

* ⁴ Cf. réponse n° 63 au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial. Les chiffres sont issus des budgets primitifs des SDIS.

* ⁵ Cf. « Les statistiques des services départementaux d'incendie et de secours » (édition 2012).

* ⁶ Michel Papaud, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises.

* ⁷ Pour une bonne compréhension, votre rapporteur spécial a adopté pour convention une numérotation des actions de 1 à 4. Toutefois, le projet annuel de performances (PAP) annexé au présent projet de loi de finances comprend deux systèmes de numérotation parallèles, de 1 à 4 ou de 11 à 14.

* ⁸ Anciennement objectif n° 1 du programme 128.

* ⁹ Anciennement objectif n° 1 du programme 161.

* ¹⁰ L'indicateur ne fait plus référence aux notions de dépenses de maintenance hors forfait et dépenses totales.

* ¹¹ Ancien objectif n° 2 du programme 161, devenu objectif n° 3 du nouveau programme 161.

* ¹² Cf. rapport « Analyse de l'exécution du budget de l'Etat par mission et programme - Exercice 2012 - Sécurité civile ».

* ¹³ Anciennement objectif n° 3 du programme 161.

* ¹⁴ Anciennement objectif n° 5 du programme 161.

* ¹⁵ Anciennement objectif n° 2 du programme 128.

* ¹⁶ Cf. rapport spécial n° 148 (2012-2013) - tome III - annexe 28.

* ¹⁷ Cf. rapport d'information n° 3 (2012-2013) de Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances (10 octobre 2012).

* ¹⁸ Une entité dotée de la personnalité morale est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l'Etat dès lors qu'elle répond cumulativement à trois critères :

- une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'Etat ;

- un financement assuré majoritairement par l'Etat, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscale ;

- un contrôle direct par l'Etat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier, mais doit relever de l'exercice d'une tutelle ayant une capacité à orienter les décisions stratégiques (que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration).

* ¹⁹ Cf. rapport spécial n° 148 (2012-2013) - tome III - annexe 28.

* ²⁰ Cette subvention, qui devait être supprimée en 2013, a finalement été maintenue.

* ²¹ Pour mémoire, en 2012, le budget de l'ENSOSP était de 34,17 millions d'euros, dont 28,97 millions d'euros en charge de fonctionnement.