M. François TRUCY, rapporteur spécial

III. LES GRANDS ENJEUX DU PROGRAMME

A. LE DÉPLOIEMENT D'ANTARES

Le projet ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours) vise à une meilleure interopérabilité des systèmes de communication des forces de sécurité : police, gendarmerie, sécurité civile, services d'aide médicale d'urgence (SAMU). Ces acteurs de la sécurité ont en effet trop longtemps été handicapés par des systèmes ne se « parlant » pas entre eux, ou très mal. Votre commission des finances a d'ailleurs eu l'occasion de déplorer un tel état de fait, issu d'un manque de coordination initiale 27 ( * ) .

Le défi d'ANTARES est donc considérable. Si le déploiement de cette infrastructure progresse sur l'ensemble du territoire, il n'est toutefois pas exempt de difficultés . En outre, le coût de fonctionnement de cet investissement important n'est pas sans poser un problème de principe : à qui doit en revenir la charge ?

1. La couverture du territoire à hauteur de 95 %

ANTARES est désormais disponible dans tous les départements métropolitains. La couverture du territoire national avoisine les 95 % . Ce taux global recouvre cependant certaines disparités entre les départements et leurs services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Pour 2013, la prévision actualisée concernant le taux d'adhésion des SDIS à ANTARES est conforme à la prévision, soit 75 %. La prévision pour 2014 se situe à 81,5 %, avec une cible de 90 % en 2015.

S'il n'existe pas de départements non couverts dans leur totalité, il demeure toutefois, selon les éléments portés à la connaissance de votre rapporteur spécial par la DGSCGC, des zones où la couverture n'est pas satisfaisante, voire inexistante .

Malgré le contexte budgétaire actuel, la DGSCGC a pour objectif prioritaire, en dehors du maintien en condition opérationnel du réseau, d'achever le développement d'ANTARES et d'améliorer la qualité de la couverture du territoire. Dans cette optique, il est prévu d'engager 17,75 millions d'euros de travaux nouveaux entre 2013 et 2015 et 7,1 millions d'euros à partir de 2016.

Votre rapporteur spécial approuve cette priorité et considère que la question des « zones blanches » (c'est-à-dire les zones non couvertes par ANTARES) doit trouver une réponse dans les meilleurs délais . Elle concerne notamment les territoires en zone rurale et présente un lien direct avec, d'une part, l'amélioration de l'efficacité opérationnelle du dispositif et, d'autre part, la sécurité des sapeurs-pompiers.

2. L'investissement de 118,8 millions d'euros

Selon les prévisions de la DGSCGC, ANTARES devrait représenter, d'ici 2018, un coût total d'investissement de 118,8 millions d'euros .

Pour l'exercice 2014, les crédits d'investissement dédiés à ce projet s'élèveront à 8,4 millions d'euros en AE et 14,4 millions d'euros en CP .

Le financement de l'investissement lié à Antares s'appuie sur un principe de répartition mettant :

- à la charge de l'Etat, la mise en oeuvre et le financement des relais radio constituant toute l'infrastructure du réseau ;

- à la charge des SDIS , les postes mobiles équipant les véhicules et les postes fixes des casernes, ainsi que l'adaptation technique des dispositifs radio équipant les centres de traitement de l'alerte (CTA) et le centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CODIS).

Dans ce cadre, le coût de déploiement pour chaque SDIS est très variable d'un département à l'autre en raison de l'ancienneté des installations techniques, des solutions techniques retenues, ainsi que du nombre de véhicules de secours devant être équipés. A titre d'illustration, le tableau ci-dessous présente pour cinq SDIS, représentatifs par leur taille de la diversité de ces services, le coût de mise en oeuvre et de raccordement.

Le coût pour les SDIS de l'investissement dans ANTARES (évaluation en 2012)

(en euros)

Département

Part de l'Etat

Mise à niveau de l'infrastructure

CTA-CODIS

Achats des terminaux

Nombre de terminaux

Coût total pour le SDIS

Rhône

888 284

267 000

5 000 000

1948

5 267 000

Calvados

170 736

Pas de mise à jour

1 400 00

659

1 400 000

Vosges

165 784

269 000

1 850 000

741

2 119 000

Jura

469 742

634 000

1 770 000

578

2 404 000

Cantal

330 749

1 100 000

1 100 000

339

2 200 000

Source : d'après DGSCGC

Il ressort de ces quelques exemples représentatifs un coût d'investissement situé dans une fourchette allant d'un peu plus d'un million d'euros à un peu plus de cinq millions d'euros pour chaque SDIS.

3. L'extinction du fond d'aide à l'investissement (FAI) des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Instauré par l'article 129 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003, le fond d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS est destiné à soutenir les SDIS dans leurs efforts d'investissement en équipements et en matériels . Il convient de souligner que, depuis 2007, une fraction de ce fond concourt spécifiquement au financement du programme ANTARES 28 ( * ) .

Ce fonds figure dans les dépenses d'intervention de l'action n° 3 « Soutien aux acteurs de la sécurité civile » du présent programme.

En 2012, votre commission avait relevé la « fonte » des crédits du FAI : seuls 3,9 millions d'euros étant inscrit en CP et aucun crédit n'étant prévu en AE 29 ( * ) .

Pour rappel, les montants inscrits dans les précédentes lois de finances ont été les suivants.

L'évolution de la dotation du FAI

(en millions d'euros)

Exercice

AE

CP

2003

45,00

45,00

2004

54,00

45,00

2005

61,45

65,00

2006

67,00

64,85

2007

37,50

37,50

2008

27,65

27,65

2009

23,37

23,37

2010

21,36

21,36

2011

21,36

21,36

2012

18,36

18,36

2013

0,00

3,9

Source : DGSCGC

Pour 2014, la tendance observée en 2013 se confirme. Comme l'année dernière, aucun crédit en AE n'est budgété et les CP ne représentent que 2,8 millions d'euros . Le FAI n'interviendra ainsi plus qu'en soutien des opérations déjà engagées mais non encore achevées. Aucune opération nouvelle d'investissement des SDIS ne bénéficiera de subvention au titre de ce fond.

Votre rapporteur spécial regrette l'extinction programmée du FAI. Cette disparition ne doit pas signifier un désengagement de l'Etat dans le domaine du soutien des départements dans le cadre de la politique de sécurité civile .

4. Le coût de fonctionnement de 55 millions par an

Au-delà de l'effort d'investissement initial, ANTARES entraine un coût de fonctionnement non négligeable : 55 millions d'euros par an.

L'arrêté du 10 mai 2011 portant répartition des contributions financières des services utilisateurs de l'infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT) 30 ( * ) , pris pour l'application de l'article 14 du décret modifié n° 2006-106 du 3 février 2006 relatif à l'interopérabilité des réseaux, prévoit la répartition des contributions à hauteur des deux tiers pour les services de sécurité intérieure et d'un tiers pour les services de sécurité civile et les SAMU.

La contribution des services de sécurité civile et des SAMU se monte à 18,3 millions d'euros en 2013. Elle est répartie de la manière suivante :

- 12 millions d'euros à la charge de l'ensemble des SDIS et du bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) au prorata de leur population au regard de la dotation globale de fonctionnement (DGF), l'Etat prenant à sa charge la part des SDIS non encore raccordés ;

- 0,6 million d'euros pour les SAMU ;

- 0,9 million d'euros par an pour la BS-PP ;

- 5,8 millions d'euros pour la DGSCGC, à ce montant s'ajoutant la part prise en charge par l'Etat pour les SDIS non encore raccordés, soit 3,8 millions d'euros en 2012 et 2,7 millions d'euros en 2013.

Concernant la quote-part à la charge des SDIS, il convient de signaler certaines difficultés de recouvrement : 3,8 millions d'euros restaient à recouvrer à la fin de l'année 2012, ce montant étant désormais de 4,4 millions d'euros selon le responsable du programme 31 ( * ) . Michel Papaud a indiqué à votre rapporteur spécial que la DGSCGC travaille à ce recouvrement en entretenant un dialogue constant avec les SDIS. Ces retards de paiement illustrent toutefois la réticence de certains SDIS, et in fine des départements, à régler la facture du fonctionnement d'un système perçu comme ayant été imposé de facto par l'Etat.

5. L'adaptation du système à la flotte aérienne

Dans son rapport précité, votre rapporteur spécial, alors Dominique de Legge, relevait un bilan contrasté s'agissant du déploiement d'ANTARES. En particulier, il soulignait que « l'adaptation de ce système à la flotte aérienne de la sécurité civile pose problème. ANTARES s'est révélé impossible à intégrer en l'état actuel aux appareils . Une solution d'attente a été mise en place en ayant recours à des postes portatifs, mais ce dispositif très précaire ne peut être que temporaire ».

Une étude est en cours , en lien avec la direction générale de l'armement (DGA) et la direction des systèmes d'information et de communication (DSIC) du ministère de l'intérieur, afin de définir une solution technique à cette impasse. L'intégration d'ANTARES parait toutefois en meilleure voie dans le cas des hélicoptères (les deux premiers kits ont été montés sur des EC 145) que dans celui des avions.

Votre rapporteur spécial sera attentif en 2014 aux progrès attendus sur ce dossier .

B. LE RENOUVELLEMENT AJOURNÉ DE LA COMPOSANTE « TRACKER » DE LA FLOTTE AÉRIENNE ?

1. Le cycle de vie des appareils

La flotte d'avions de la sécurité civile est composée de douze Canadair, neuf Tracker, trois Beech et deux Dash 8 . Elle occupe une place essentielle dans le dispositif de lutte contre les feux de forêts . Elle permet également d'assurer des transports de personnels et des vols logistiques.

Pourtant, la question de l'avenir de cette flotte aérienne se pose. A la demande de Claude Guéant, alors ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités locales et de l'immigration, un groupe de travail a été constitué en septembre 2011 afin de préciser les besoins, de cerner les enjeux et d'envisager les scénarios possibles de renouvellement de cette flotte. Les conclusions de ce groupe de travail 32 ( * ) ont permis de formaliser une urgence dont la DGSCGC était d'ailleurs consciente depuis plusieurs années. Elles ont en effet souligné que « c'est pour [les Tracker] que se pose prioritairement la question du renouvellement (...). Le calendrier de retrait de service des Tracker S2F s'échelonne entre 2016 et 2020 et dépend, en partie, de l'activité opérationnelle des prochaines saisons (...) ». Un calendrier des besoins de renouvellement accompagne ce diagnostic liminaire.

La « limite de vie » des appareils de la sécurité civile

Type d'appareil

Limite de vie

Tracker S2F

2016 / 2020

Canadair CL 145

2025 / 2033

Dash 8

2033 / 2034

Beech 200

Indéterminée

Source : d'après le rapport précité sur « L'avenir de la flotte aérienne de la sécurité civile » (mars 2012)

2. L'expérimentation de l'Air Tractor à l'origine d'un changement de stratégie ?

Afin de dégager une solution de remplacement de la flotte de Tracker, un appareil a été privilégié dans la réflexion : l'Air Tractor . La capacité d'emport de cet appareil est comparable à celle du Tracker, mais sa vitesse est plus faible. Une période de tests s'est déroulée durant les mois de juillet et août 2013 (pour un coût de 1,1 million d'euros). Les conclusions de cette évaluation ne sont pas encore définitivement connues. Il apparaît cependant d'ores et déjà que, si cet appareil est très fiable et dispose d'un excellent dispositif de largage, ses autres performances semblent s'avérer décevantes que ce soit en vitesse ou en ce qui concerne le pilotage de l'avion (très délicat par vent fort et notamment par vent de travers au décollage ainsi qu'à l'atterrissage).

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Michel Papaud a indiqué envisager un changement de stratégie étant donné ces premiers éléments de conclusion. Il s'agirait de différer le renouvellement de la flotte de Tracker d'une dizaine d'années grâce à des mesures actives de gestion de ce parc : le constructeur du Tracker aurait estimé cette hypothèse techniquement possible.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur ce changement inattendu de diagnostic concernant la « limite de vie » du Tracker. Il insiste sur l'impérieuse nécessité de garantir aux pilotes (qui risquent leur vie dans la lutte contre les feux de forêt) le plus haut niveau de sécurité possible des appareils. Il rappelle enfin, pour mémoire, que le coût d'acquisition d'une flotille d'Air Tractor avait été estimé par le groupe de travail précité dans une fourchette de 60 millions d'euros à 80 millions d'euros.

3. La prise en compte des évolutions technologiques : les drones

Le renouvellement de la flotte aérienne de la sécurité civile doit également prendre en compte les évolutions technologiques les plus récentes. En particulier, le particularisme français axé autour du « guet aérien armé retardant » (GAAR) pour l'attaque des feux naissants pourrait à terme être revisité par l'apport des drones.

Ces appareils autorisent en effet le survol de zones hostiles ou difficiles d'accès .

Le rapport précité sur « L'avenir de la flotte aérienne de la sécurité civile » souligne toutefois que « trois obstacles devront être levés avant une introduction de ce moyen, qui paraît relever du moyen terme :

« - faire évoluer la réglementation de l'espace aérien civil, qui ignore actuellement les drones (...) ;

« - être en mesure d'exploiter les images recueillies (...) ;

« - évaluer les gains opérationnels au regard des coûts et dans la perspective d'une certaine mutualisation de l'emploi de ces équipements.

« (...) Dans l'attente d'éventuelles évolutions réglementaires ouvrant l'espace aérien (notamment l'espace encombré du sud de la France) aux drones, on peut doter les avions de surveillance de moyens optroniques - c'est l'option retenue, par exemple, en Californie. Ces matériels permettront de compléter les observations faites par le personnel embarqué et de préparer les centres opérationnels à l'exploitation des informations fournies par ces dispositifs : localisation plus précise des foyers, malgré la fumée, et appui à la pose de barrières de retardant ».

Votre rapporteur spécial considère que cette piste de modernisation de la doctrine d'emploi des moyens de la sécurité civile mérite d'être explorée .

C. LE TRANSFERT DE LA BASE AÉRIENNE DE LA SÉCURITÉ CIVILE (BASC)

1. La relocalisation de la BASC de Marignane à Nîmes

Les avions de la sécurité civile, et notamment les bombardiers d'eau, sont installés depuis 1963 à Marignane . Cette position géographique est particulièrement bien adaptée à la lutte contre les feux de forêts. Toutefois, l'implantation sur le site aéroportuaire de Marseille-Provence génère une gêne réciproque avec les activités commerciales et les contraintes foncières rendent difficiles tout réaménagement. Par ailleurs, l'emprise actuelle de la base pourrait répondre aux besoins de développement des entreprises aéronautiques (Eurocopter, notamment) installées à proximité.

C'est dans ce contexte que Manuel Valls, ministre de l'intérieur, a annoncé, le 14 janvier 2013 , le transfert de la base de Marignane à Nîmes pour la saison feux de forêts 2017 33 ( * ) .

La présence sur le site de l'aéroport de Nîmes-Garons du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile, l'opportunité de disposer des installations aéronautiques libérées dans un état remarquable à la fin de l'année 2011 par l'Aéronovale et la disponibilité de terrains et de hangars permettront de pouvoir :

- envisager l'acquisition d'un simulateur de vol ;

- rassembler sur un même site l'ensemble des opérations de maintenance ;

- constituer un pôle aéronautique des moyens nationaux de la sécurité civile.

2. L'impact financier et organisationnel

Le coût global de la relocalisation de la BASC est estimé à 16,6 millions d'euros hors dépenses de personnel et à environ 1,6 million d'euros pour les mesures d'accompagnements des personnels.

Toutefois, cette opération devrait générer des économies , notamment sur le montant des investissements qu'il aurait fallu effectuer sur le site de Marignane pour le remettre aux normes techniques et opérationnelles (soit 7,5 millions d'euros).

Déterminant pour la réussite de l'opération de transfert, le volet social comprendra, outre les aides et les indemnités réglementaires (prime de restructuration, aide à la mobilité du conjoint, indemnité de déménagement), des mesures d'accompagnement individualisées dans le cadre d'une cellule spécifique (recherche de logement, emploi du conjoint, scolarisation des enfants, possibilités de mutations).

3. Le calendrier et les modalités de transfert

Le transfert de la BASC devrait intervenir entre les « saisons feux » 2016 et 2017 , sans affecter la capacité opérationnelle des services.

Les opérations ont débuté dès 2013 avec la mise en place d'une structure de conduite du projet chargée d'assurer la maîtrise d'ouvrage. Pour 2014, 2,2 millions d'euros en AE et 1,1 million d'euros en CP ( cf. supra ) sont prévus afin de permettre le lancement des procédures de marchés et la réalisation des premiers travaux de construction en 2015.

En 2016 , les travaux se poursuivront et la réception des premiers bâtiments devrait permettre de débuter la phase de déménagement de la BASC. Les travaux et le déménagement devraient être finalisés en 2017 avec la mise en place opérationnelle de la BASC sur le site de Nîmes.

D. LA MODERNISATION DU SYSTÈME D'ALERTE ET D'INFORMATION DES POPULATIONS (SAIP)

1. La nécessaire mise à niveau du système d'alerte

Le SAIP a été conçu pour répondre à l'objectif fixé par le « Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale » publié en juin 2008. Ce Livre Blanc soulignait notamment la nécessité pour la France de se doter d'un « réseau d'alerte performant et résistant » en remplacement de l'actuel réseau national d'alerte (RNA) trop vétuste, technologiquement dépassé et ne répondant plus aux enjeux des bassins de risques actuels.

Dès lors, le SAIP constitue un dispositif de proximité à base de sirènes mises en réseau , ces sirènes relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des entreprises soumises à un plan particulier d'intervention. Outre ces sirènes, il présente deux fonctionnalités supplémentaires : une fonctionnalité permettant la diffusion de messages sur les téléphones portables situés dans un périmètre déterminé et une fonctionnalité permettant à un ensemble d'abonnés de relayer l'alerte par les différents vecteurs dont ils disposent (notamment les automates d'appel et les panneaux à message variables des opérateurs de transport et des collectivités territoriales).

L'ensemble du système s'articule autour d'un logiciel de pilotage permettant son déclenchement à différentes échelles (commune, département, zone ou ensemble du territoire national).

2. Le financement à hauteur de 44,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE)

Le projet SAIP nécessite la mobilisation d'un grand nombre d'acteurs : les préfectures, les collectivités territoriales, les SDIS et les entreprises chargées de la fourniture des logiciels et des matériels constituant le nouveau système.

Les acteurs territoriaux (les préfectures, les communes, les SDIS et les exploitants de sites industriels) ont été dès l'origine associés au projet, avec notamment, en 2010, le recensement des moyens d'alerte existants et des besoins à satisfaire. Ce recensement actualisé a permis d'identifier 5 338 sirènes à raccorder ou à installer sur l'ensemble du territoire métropolitain : 3 252 sirènes de l'Etat (dont 1 363 sirènes du RNA à raccorder et 1 889 nouvelles sirènes à installer), 965 sirènes communales et 1 121 sirènes relevant d'industriels soumis à un plan particulier d'intervention.

Initialement estimé à 78 millions d'euros, le projet est financé, à ce jour, en AE à hauteur de 44,7 millions d'euros .

Ce financement permettra la réalisation d'une première vague de déploiement concernant 2 830 sirènes pour les sites les plus exposés (dont 1 293 sirènes de l'Etat à raccorder, 987 nouvelles sirènes à installer pour l'Etat et 550 sirènes communales).

3. Les opérations de déploiement en cours

Durant l'année 2012 , les travaux sur le logiciel de déclenchement ont été engagés, ainsi que les visites des sites de sirènes à installer ou à raccorder.

Un premier jalon majeur avait été fixé en avril 2013 avec la livraison prévue du logiciel et des premiers matériels (sirènes, armoires électriques, armoires de commande, boitiers émission-réception permettant le déclenchement des sirènes à distance). La livraison du logiciel a toutefois été différée à juillet 2014 à la demande du prestataire.

Concomitamment, les premiers matériels ont été livrés et les installations dans les deux sites-pilotes retenus (les départements du Rhône et des Bouches-du-Rhône) ont été réalisées en juillet 2013, permettant les premières installations en septembre 2013.


* 27 Cf. par exemple, Sénat, rapport spécial n° 111 (2010-2011) - Tome III - Annexe 27, de notre collègue Aymeri de Montesquiou, alors rapporteur spécial de la mission « Sécurité ».

* 28 En application de la circulaire du 5 février 2007.

* 29 Cf. rapport spécial n° 148 (2012-2013) - Tome III - annexe 28, de votre rapporteur spécial, alors Dominique de Legge.

* 30 L'INPT assure la maintenance et le fonctionnement du réseau ANTARES.

* 31 Audition du 29 octobre 2013.

* 32 Rapport du préfet de région Christian Lavernée sur « L'avenir de la flotte aérienne de la sécurité civile » (mars 2012).

* 33 Le transfert de la BASC sur un autre site d'implantation avait fait l'objet de plusieurs études menées conjointement par le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud et la DGSCGC.