Mission "Egalité des territoires, logement et ville" et articles 64 à 66 rattachés

M. François REBSAMEN, rapporteur spécial

PRESENTATION DE LA MISSION

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

A. UNE STABILITÉ GLOBALE DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE APRÈS UNE IMPORTANTE EVOLUTION EN 2013

La mission « Egalité des territoires, logement et ville » compte cinq programmes .

Pour rappel, à l'occasion de la loi de finances pour 2013, la structure de la mission a fait l'objet d'un important remaniement , dans le souci d'affirmer une cohérence politique, avec principalement :

- la modification du programme 135 , à la fois dans son intitulé et dans son contenu, en intégrant désormais l'urbanisme et les territoires, sous la forme d'une action complémentaire 7 « Urbanisme et aménagement » ;

- la création d'un nouveau programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville », programme dit de soutien, rassemblant les emplois et les dépenses de personnels (titre 2) des programmes 135 et 109 ainsi que certains personnels supports ;

- le rattachement de l'action 5 « Grand Paris » au programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », autrefois dans le programme 147 « Politique de la ville ». Toutefois, cette action ne comporte aucune inscription de crédits budgétaires.

Dans le cadre du projet de budget 2014, le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » a été recentré sur ses missions d'hébergement et d'accès au logement des personnes défavorisées, conformément aux préconisations de la Cour des comptes ^{1 ( * )} et de votre commission des finances.

Ainsi, les dispositifs concernant les rapatriés et leurs familles, dont la responsabilité émanait à la Mission interministérielle aux rapatriés, ont été transférés au programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission interministérielle « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Il convient de noter que la structure du programme 147 « Politique de la ville » devrait prochainement être modifiée afin de tenir compte de l'organisation du pôle dédié à la politique de la ville au sein du futur commissariat général à l'égalité des territoires qui devrait être créé au début de l'année 2014, conformément aux décisions du Comité interministériel de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013. Il regroupera l'agence nationale de la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) et la délégation à l'aménagement des territoires et à l'attractivité régionale (DATAR).

Votre rapporteur spécial se félicite des aménagements qui permettent de rendre la présentation de la mission plus cohérente . Il rappelle toutefois que les modifications permanentes de maquette budgétaire rendent difficiles le contrôle du Parlement pour la comparaison entre les différents exercices.

B. UN BUDGET AU SERVICE DE LA POLITIQUE VOLONTARISTE DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR DE L'ACCÈS AU LOGEMENT

1. La participation en hausse de l'Etat au financement de la politique du logement et de la ville

Le budget de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » pour 2014 s'élève à 8,256 milliards d'euros pour les autorisations d'engagement et 8,072 milliards d'euros pour les crédits de paiements, contre respectivement 8,063 milliards d'euros et 7,998 milliards d'euros inscrits dans la loi de finances initiale pour 2013.

Les autorisations d'engagement augmentent ainsi de 2,4 % et les crédits de paiement de près de 1 % par rapport à 2013.

Evolution des crédits de la mission, AE et CP par programme

(en euros

Source : commission des finances

L'essentiel des augmentations de crédits se concentre sur les objectifs prioritairement fixés par le Gouvernement pour faciliter l'accès au logement, améliorer l'habitat en favorisant la transition écologique et poursuivre le renouvellement de la politique de la ville destinée à assurer l'égalité des territoires.

Les choix budgétaires s'inscrivent, en particulier, dans le cadre :

- du Plan de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté lors du Comité interministériel de lutte contre les exclusions le 21 janvier 2013. L'augmentation de 9 % des crédits du programme « prévention de l'exclusion et insertion des personnes défavorisées » permettra notamment la création de 3 600 places d'hébergement d'urgence supplémentaires et la pérennisation de 1 400 places d'hébergement d'urgence sous statut de centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;

- du Plan d'investissement pour le logement , présenté le 21 mars 2013 présenté par le Président de la République, avec pour objectif la construction de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, ainsi que la rénovation énergétique de 120 000 logements sociaux par an. L'accès au logement des foyers les plus fragiles est également favorisé avec la mise en place d'un dispositif spécifique pour les « logements très sociaux » ;

- des réformes apportées par le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine , actuellement en cours d'examen au Parlement ;

- les 27 engagements arrêtés par Comité interministériel des villes du 19 février 2013 pour le rétablissement de l'égalité républicaine dans les quartiers.

D'importantes mesures sont prévues par le projet de loi de finances pour 2014 , notamment l'abaissement de la TVA applicable aux travaux d'amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans (article 7 ter ) et à construction et à la rénovation de logements sociaux (article 19) ainsi que la réforme du crédit d'impôt en faveur du développement durable et l'aménagement de l'éco-prêt à taux zéro (article 56).

Il convient toutefois de rappeler que le financement des politiques du logement et de la ville est désormais assuré très majoritairement par des ressources extra budgétaires .

L'apport principal est ainsi assuré par Action logement qui a signé avec l'Etat une lettre d'engagement mutuel le 12 novembre 2012.

Pour sa contribution au développement de l'offre de logement locatif social, Action logement a notamment souscrit un emprunt d'un milliard d'euros sur le fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations le 24 septembre 2013.

Le plafond de la mission pour 2014, au format de la loi de programmation des finances publiques (hors contributions de l'Etat au CAS pensions), s'élève à 7,864 milliards d'euros. Il est légèrement supérieur à la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques , ce qui s'explique notamment par la hausse mécanique des aides personnelles au logement.

Rappel de la loi de programmation des finances publiques

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances

2. Le financement par les programmes d'investissements d'avenir

Dans le cadre du programme d'investissement d'avenir (PIA), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) gère l'action « Rénovation thermique des logements ». Doté de 365 millions d'euros, le programme « Habiter mieux » vise à aider les propriétaires occupant modestes et très modestes occupant des logements « énergivores » à engager des travaux d'économie d'énergie pour obtenir un gain énergétique d'au moins 25 %. L'objectif à atteindre est de 120 000 logements ayant bénéficié de cette rénovation thermique entre 2010 et 2017.

Selon le « jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2014 et relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, 25 689 financements ont été accordés au 31 juillet 2013, pour un engagement de crédits à hauteur de 61 millions d'euros à la même date.

Compte tenu du fait que le niveau d'engagement était inférieur à ce qui était attendu (30 000 logements par an), la programmation du fonds d'aide à la rénovation thermique des logements du parc privé (FART) a été revue (décret n° 2013-610 du 10 juillet 2013) :

- les plafonds de ressources des propriétaires occupants éligibles aux aides ont été augmentés ;

- le bénéfice des aides a été ouvert sous conditions aux propriétaires bailleurs et aux syndicats de copropriétés en grande difficulté ;

- les aides du FART ont ainsi été revalorisées pour les propriétaires occupants. Une enveloppe de 135 millions d'euros a été réservée pour le financement d'une prime exceptionnelle de 1 350 euros.

Il est également permis de noter que l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) intervient en tant qu'opérateur sur d'autres missions dans le cadre du PIA. Ainsi en est-il, par exemple, du programme « Internats d'excellence et égalité des chances » pour 452 millions d'euros et avec pour objectif la création ou la labellisation de 20 000 places d'internat. Au 31 juillet 2013, 398 millions d'euros ont été engagés au titre de ce programme, pour la création ou l'extension de 76 internats d'excellence représentant 12 000 places nouvelles et 6 200 places labellisées « Internats d'excellence ».

Le nouveau PIA lancé en juillet 2013 prévoit également de consacrer, 335 millions d'euros à l'action « Villes durables » (mission « Ecologie, développement et aménagements durables »), qui seront également gérés par l'ANRU.

C. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES FISCALES QUI RESTENT TOUTEFOIS ENCORE ÉLEVÉES

1. Une diminution notable des dépenses fiscales de la mission

Selon le projet annuel de performances, les dépenses fiscales rattachées à la mission s'élèvent à 12,176 milliards d'euros pour 2014, contre 13,490 milliards d'euros en 2013, soit une baisse de 9,7 %. Elles correspondent à 168 % des crédits de la mission, hors dépenses de personnels (titre 2).

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » continue de concentrer l'essentiel de ces dépenses fiscales (95,3 %).

Dépenses fiscales liées à la mission

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performance et commission des finances

Cette évolution des dépenses fiscales rattachées à la mission s'explique, pour une très large part, par le passage de 7 % à 10 % du taux réduit de TVA applicable aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans. La dépense estimée passe ainsi de 5,04 milliards d'euros à 3,89 milliards d'euros.

S'agissant des impôts locaux, la baisse de 89 millions d'euros des dépenses fiscales rattachées au programme « Politique de la ville » s'explique uniquement par l'extinction en 2013 de l'abattement de 30 % sur la base d'imposition de la taxe foncière sur propriétés bâties, applicable aux logements à usage locatif appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou à des sociétés d'économie mixte situés en zone urbaine sensible (ZUS) et ayant fait l'objet d'une exonération de longue durée. Toutefois, le dispositif devrait faire l'objet d'une prorogation d'un an, dans l'attente de l'adoption du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Un amendement devrait être déposé en ce sens lors de l'examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2014.

Le nouveau dispositif d'incitation fiscale à l'investissement locatif dans le logement intermédiaire, dit « dispositif Duflot », crée quant à lui une nouvelle dépense fiscale limitée à 35 millions d'euros pour 2014, conformément aux prévisions qui avaient été fournies par le Gouvernement lors de son adoption à l'article 80 de la loi de finances initiale pour 2013.

2. Des dépenses toujours considérables pour les dispositifs d'incitation fiscale désormais éteints

Les dépenses fiscales liées à des régimes d'aide à l'accession à la propriété ou à l'investissement locatif désormais éteints pèsent encore considérablement sur la dépense fiscale totale de la mission.

Avec 1,36 milliard d'euros en 2014, ces dispositifs passés continuent même de progresser, en particulier les dispositifs « Scellier » et « Scellier intermédiaire ».

La dépense fiscale liée aux régimes d'incitation à l'investissement locatif passés

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances 2014 et commission des finances

Les dépenses fiscales liées au crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés par le contribuable pour l'acquisition ou la construction de son habitation principale représentent encore 1,175 milliard d'euros. Elles enregistrent, toutefois, une diminution importante par rapport à 2013 (- 28,36 %) et 2012 (- 41,11 %).

La dépense liée au prêt à taux zéro et au prêt à taux zéro renforcé passe quant à elle de 1,24 milliard d'euros en 2013 à 1,21 milliard d'euros en 2014.

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* ¹ Dans son « Analyse de l'exécution du budget de l'Etat par mission et programmes » pour l'exercice 2011.