Mission "Egalité des territoires, logement et ville" et articles 64 à 66 rattachés

M. François REBSAMEN, rapporteur spécial

PRESENTATION DES PROGRAMMES

II. PRESENTATION DES PROGRAMMES

La mission « Egalité des territoires, logement et ville » comporte cinq programmes, dont l'essentiel des crédits sont consacrés aux aides personnelles au logement.

A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

Bien qu'il soit exécuté sous l'autorité du ministre de l'égalité des territoires et du logement, le programme 177 a toutefois pour responsable le directeur de la cohésion sociale au ministère de la santé.

Il regroupe les crédits de la politique d'hébergement et d'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, dans le souci d'offrir des réponses aux situations d'urgence.

La seule dépense fiscale rattachée au programme correspond à l'exonération d'impôt sur le revenu des allocations, des indemnités et des prestations d'assistance et d'assurance.

Le projet annuel de performances prévoit une augmentation notable de cette dépense, avec 45 millions d'euros (au lieu des 25 millions d'euros en 2013), en raison de l'actualisation du taux marginal moyen d'imposition de ses bénéficiaires.

1. Un programme aux moyens renforcés

À structure courante, les crédits du programme augmentent de 7,3 % par rapport à la loi de finances pour 2013, correspondant à 89,88 millions d'euros supplémentaires.

Cette hausse s'avère encore plus élevée à structure constante , puisqu'en tenant compte du changement de périmètre du programme, elle atteint 9 %.

En effet, comme indiqué dans la présentation générale de la mission, le programme 177 a, de nouveau cette année, fait l'objet d'une modification de maquette budgétaire, l'action 15 « Rapatriés » étant désormais rattachée au programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission interministérielle « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ». Il passe ainsi de quatre à trois actions.

Pour rappel, déjà dans la loi de finances initiale pour 2013, l'action 13 « aide alimentaire », qui figurait auparavant dans ce programme, avait été transférée vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » appartenant à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

S'il se félicite de ce recentrage sur l'hébergement et l'accès au logement, votre rapporteur espère, toutefois, que la maquette budgétaire pourra enfin se stabiliser pour l'avenir.

L'évolution des crédits entre actions est contrastée, l'effort continuant d'être principalement porté sur l'hébergement et le logement adapté.

Répartition des crédits par actions du programme

(AE en milliers d'euros)

Source : commission des finances

S'agissant de l'action 11 « Prévention de l'exclusion », il convient de noter que, si les crédits consacrés aux « Actions de prévention et accès aux droits » restent stables en 2014 (avec 15,075 millions d'euros), une réforme du dispositif de soutien à la gestion des aires d'accueils des gens du voyage sera engagée au cours de cette année. Elle permettra ainsi de répondre pour partie aux recommandations de la Cour des Comptes sur l'accueil et l'accompagnement des gens du voyage, rendu public en octobre 2012.

2. La poursuite de l'effort en matière d'hébergement et de logement adapté

Les crédits consacrés à l'hébergement et au logement adapté correspondent à l'essentiel des dépenses du programme 177 puisque l'action 12 absorbe à elle seule plus de 94 % de son enveloppe, soit 1,242 milliard d'euros en 2014.

En hausse de 9,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013, ces crédits traduisent, en particulier, les engagements pris par l'Etat dans le cadre du Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté lors du Comité interministériel de lutte contre les exclusions le 21 janvier 2013.

Ainsi, la veille sociale , qui permet d'établir un premier contact et un premier accueil de personnes sans abri en leur procurant des aides matérielles et une orientation vers un hébergement, dispose d'une enveloppe de 88,7 millions d'euros, équivalant à une hausse de 2,8 millions d'euros (+3,3 % par rapport à 2013).

La veille sociale recouvre les missions remplies par différentes structures : les services d'accueil et d'orientation (SAO), les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), le « 115 », les SAMU sociaux (et autres équipes mobiles allant vers les personnes les plus exclues pour établir un premier contact et offrir une première orientation) et les accueils de jour.

Votre rapporteur spécial se félicite qu'en 2014, une attention particulière soit notamment portée à des publics spécifiques, tels que les migrants, les femmes victimes de violence, les jeunes en difficultés et les personnes placées sous main de justice.

L' hébergement d'urgence et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) disposent d'une enveloppe globale de 944,9 millions d'euros.

46,9 millions d'euros supplémentaires sont ainsi alloués à l'hébergement d'urgence (pour une enveloppe globale de 321,9 millions d'euros), afin de permettre la création de 3 600 places supplémentaires :

- 500 places initialement prévues dans le projet triennal 2013-2015 ;

- 3 100 places financées conformément aux mesures annoncées dans le Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale.

Il est à noter qu'entre le 31 décembre 2011 et le 31 décembre 2012, les places en centres d'hébergement d'urgence ont connu une hausse de 13 %, avec 16 193 places réparties dans 615 établissements.

Les CHRS disposent quant à eux de la plus importante enveloppe, avec 623 millions d'euros, dont 12,96 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2014.

Cette année, 1 400 places d'hébergement d'urgence devront notamment être pérennisées sous statut de CHRS. Ces établissements sociaux offrent des solutions, non seulement en termes d'hébergement d'urgence, mais également pour la réinsertion sociale des publics concernés (logement, soutien et accompagnement social, adaptation à la vie active et insertion sociale et professionnelle).

Avec 208,8 millions d'euros pour 2014, les dispositifs développant des modes de logement adapté bénéficient d'une enveloppe en hausse de 30,2 % par rapport à 2013.

Cet effort budgétaire devrait notamment permettre de développer davantage l'intermédiation locative qui permet d'aider des associations ou organismes de logement social à louer des logements du parc privé pour les sous-louer ensuite à des ménages défavorisés mais susceptibles d'occuper un logement.

Votre rapporteur spécial salue le développement de cette solution qui peut notamment constituer une alternative à l'hébergement en hôtel pour des familles. Il constate, à cette occasion, que le coût du financement des nuitées d'hôtel continue de progresser, avec 114,6 millions d'euros dépensés au 31 décembre 2012 pour 20 727 places, dont l'essentiel en Ile-de-France. Si le recours à l'hôtel permet de faire face aux demandes de prise en charge de publics fragilisés par la crise économique et la hausse de demandes d'asile qui pèse sur l'hébergement généraliste, votre rapporteur spécial réitère, toutefois, son souhait déjà formulé l'an dernier que les mesures prises par le Gouvernement permettent de réduire le recours à ce mode d'hébergement très coûteux .

Votre rapporteur se félicite des engagements pris par le Gouvernement dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et, plus spécifiquement, pour l'accès au logement des personnes vulnérables, et qui trouvent leur traduction budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2014.

B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » couvre à la fois :

- la participation de l'Etat au financement des aides personnelles au logement ;

- l'information relative au logement et à l'accompagnement des publics en difficulté ;

- le financement du dispositif de garantie des risques locatifs (GRL).

Le responsable du programme est le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature.

Trois mesures fiscales sont rattachées au programme :

- l'exonération au titre de l'impôt sur le revenu de l'allocation logement et de l'aide personnalisée au logement, évalué à 60 millions d'euros pour 2014 (contre 50 millions d'euros en 2013 et ) et qui concernait 5,069 millions de ménages ;

- le crédit d'impôt au titre de l'impôt sur le revenu pour les primes d'assurance versées contre les impayés de loyers, estimé à 5 millions d'euros, comme en 2013 ;

- le dégrèvement de taxe d'habitation en faveur des personnes de condition modeste relogées dans le cadre d'un projet conventionné au titre du programme ANRU. Cette mesure fiscale sur impôts locaux, prise en charge par l'Etat, progresse encore en 2014 avec une estimation à 35 millions d'euros (contre 32 millions d'euros en 2013 et 29 millions d'euros en 2012).

Le programme 109 enregistre une hausse de 3,5 % par rapport à 2013, compte tenu de l'augmentation de 173 millions d'euros de l'enveloppe consacrée au financement des aides personnelles au logement.

L'action n° 1 consacrée à la subvention d'équilibre versée par l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL), pour servir ces aides personnelles au logement , représente la quasi-totalité des crédits du programme 109 (99,7 %).

Répartition des crédits par actions du programme

(AE=CP en milliers d'euros)

Source : commission des finances

1. La maîtrise des dépenses tout en favorisant l'accès au logement des ménages les plus fragiles

Afin de participer à l'effort de maîtrise de la dépense publique, le Gouvernement propose de maintenir pour 2014 les aides personnelles au logement au niveau de 2013 . Ainsi, l'indexation au 1 ^er janvier de chaque année des paramètres de calculs de ces prestations sur l'évolution de l'indice de référence des loyers ne serait pas appliquée en 2014, permettant ainsi une économie de 93,1 millions d'euros pour l'Etat . Pour rappel, le budget de l'Etat participe au financement de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement à caractère social (ALS).

La branche famille de la sécurité sociale dégage également une économie de 82,3 millions d'euros, compte tenu de sa contribution au titre de l'APL et de l'allocation à caractère familial (ALF).

Cette désindexation des aides personnelles au logement fait l'objet de l'article 64 du projet de loi de finances pour 2014 ^{2 ( * )} , s'agissant de l'APL et de l'ALS, et de l'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 pour l'ALF.

Malgré ce maintien des barèmes de calculs au niveau de 2013 et selon les estimations du Gouvernement, les aides personnelles au logement devraient, en tout état de cause, connaître une variation à la hausse , compte tenu de la dégradation de la situation des foyers et de l'augmentation du nombre de chômeurs, dans un contexte économique difficile.

En outre, les modalités de calcul du forfait de charges des APL vont être modifiées au bénéfice des ménages occupant des logements locatifs très sociaux (II de l'article 64 du présent projet de loi de finances pour 2014). Ces foyers particulièrement fragiles bénéficieraient ainsi d'un doublement de leur forfait de charges afin de minimiser leurs dépenses de logement. Cette mesure entre dans le cadre du dispositif du « super PLAI » souhaité par le Gouvernement et destiné aux ménages les plus fragiles ^{3 ( * )} . Elle devrait bénéficier à 2 000 foyers dès 2014. Votre rapporteur spécial se félicite de la mise en place de ce dispositif.

Compte tenu de ces éléments et en dépit de la désindexation, les charges prises en charge par le FNAL au titre de l'année 2014 s'élèveraient à 13,304 milliards d'euros, contre 12,905 milliards d'euros de prévision pour 2013. Afin d'assurer le financement du Fonds, la subvention d'équilibre versée par l'Etat est également en progression.

2. Une légère hausse des crédits consacrés par l'Etat au financement des aides personnelles au logement

La participation de l'Etat au FNAL connaît pour 2014 une hausse de 173 millions d'euros de son enveloppe par rapport à 2013.

Cette évolution s'explique par les éléments présentés ci-dessus, s'agissant de l'augmentation des dépenses attendues en termes d'aides personnelles au logement.

Elle tient également compte de :

- la diminution des cotisations employeurs par rapport aux prévisions initiales pour 2013-2015 ;

- la baisse du prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation à l'effort de construction (PEEC), qui passerait ainsi de 400 à 300 millions d'euros pour 2014 (150 millions d'euros en 2015), comme le prévoit l'article 65 du présent projet de loi de finances pour 2014 ^{4 ( * )} ;

- l'augmentation de la fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement affectée au FNAL, avec 754 millions d'euros en 2014 contre 619 en 2013.

Le tableau ci-dessous détaille les modalités d'équilibre du FNAL prévues pour 2014 :

Prévision budgétaire du FNAL pour 2014

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances

Les deux autres actions du programme 109 ne connaissent pas de modification significative. Il convient toutefois de signaler que la garantie des risques locatifs (GRL), dont votre rapporteur spécial constatait l'échec l'an dernier ^{5 ( * )} , aura vocation à être remplacée par le nouveau dispositif de garantie universelle des loyers (GUL) prévu à l'article 8 du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) actuellement en cours d'examen par le Parlement. Cette nouvelle garantie, gérée par un établissement public de l'Etat et destinée à couvrir les risques d'impayés de loyers au profit des bailleurs, s'appliquerait, en effet, à tous les contrats de location conclus à compter du 1 ^er janvier 2016 .

C. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »

Sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » regroupe les crédits relatifs au logement et à la construction ainsi que ceux relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire.

Comme cela a déjà été exposé, la plupart des dépenses fiscales de la mission sont rattachées à ce programme. En baisse de 9,8 %, elles représentent encore 11,603 milliards d'euros sur impôts d'Etat et 73 millions d'euros sur impôts locaux ^{6 ( * )} .

Le programme 135 comprend 7 actions , d'importance inégale :

- l'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les subventions pour le développement et l'amélioration du logement locatif social (aides à la pierre) et les aides à la réalisation d'aires d'accueil pour les gens du voyage. Elle représente 78,46 % des crédits du programme ;

- l'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » correspond à la dotation de fonctionnement accordée à la Société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (dispositifs « prêts à taux zéro+ » et « éco prêt à taux zéro » en particulier) ;

- l'action 3 « Lutte contre l'habitat indigne » dont les crédits financent les diagnostics et contrôles après travaux, les travaux d'office et leurs mesures d'accompagnement ;

- l'action 4 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » regroupe le financement de la politique relative à la qualité de la construction, de la sécurisation des rapports entre les personnes (rapports locatifs, droits de la copropriété...) et au respect et à la mise en oeuvre de la réglementation (dont les frais de contentieux, en particulier dans le cadre de la mise en oeuvre du DALO) ;

- l'action 5 « Soutien » correspond aux crédits consacrés aux études et autres actions supports résiduels dans le cadre de la politique d'aménagement, de l'urbanisme et du logement. Elle couvre notamment le financement de l'activité des commissions de médiation du DALO ;

- l'action 7 « Urbanisme et aménagement » couvre le financement des actions menées afin de « favoriser un aménagement de l'espace répondant aux attentes des collectivités territoriales et des usagers, dans le respect des politiques de l'Etat pour ses domaines de compétence » (élaboration et évaluation des politiques nationales, intervention des services de l'Etat dans l'élaboration des documents d'urbanisme, observation des territoires, assistance et conseil, crédits relatifs aux agences d'urbanisme, réseaux professionnels intervenant de ces secteurs, architectes-conseils et paysagistes-conseils missionnés pour apporter conseils et expertise sur les projets les plus importants et les plus complexes, grandes opérations d'urbanisme ou opérations d'intérêt national dans lesquelles l'Etat intervient directement) ;

- l'action 8 « Grand Paris », pour laquelle aucun crédit n'est prévu, son financement étant principalement assuré par des taxes affectées.

La quasi-totalité des crédits inscrits sur le programme sont en baisse , afin de contribuer à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Il convient de préciser que la politique volontariste du Gouvernement dans le domaine de l'accès au logement et de la lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées n'en est, pour autant, pas remise en cause, son financement étant désormais très largement assuré par des ressources extra budgétaires.

Répartition des crédits par actions du programme

(CP en milliers d'euros)

Source : commission des finances

1. Les aides à la pierre : des crédits budgétaires s'inscrivant dans un dispositif incitatif de développement du parc locatif social

Le développement et l'amélioration du parc locatif social constitue une priorité du Gouvernement. Pour rappel, dans le cadre du Plan d'investissement pour le logement, présenté le 21 mars 2013, le Président de la République a souhaité la construction de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux. Il a également fixé pour objectif la rénovation énergétique de 120 000 logements sociaux par an.

Un pacte d'objectifs et de moyens a été conclu le 8 juillet 2013 entre Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement, François Lamy, ministre délégué en charge de la Ville, l'Union sociale pour l'habitat (USH) et les présidents des cinq fédérations du mouvement HLM.

Selon les chiffres fournis par l'Union sociale pour l'habitat (USH) et Action logement, lors de leurs auditions par votre rapporteur spécial, 100 000 à 120 000 logements sociaux devraient être financés en 2013.

Pour 2014, le projet annuel de performances maintient l'objectif de 150 000 logements sociaux. Pourtant, les crédits de paiement consacrés au développement et à l'amélioration du parc locatif social baissent de 155 millions d'euros par rapport à 2013, pour s'établir à 269,9 millions d'euros (pour 450 millions d'euros d'autorisations de programme).

Toutefois, afin de maintenir le montant des aides à la pierre à 450 millions d'euros , s'ajouteront à ces crédits de paiement 173 millions d'euros de fonds de concours issus du fonds de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) .

La construction des 150 000 logements sociaux se répartit ainsi :

- 69 000 prêts locatifs à usage social (PLUS), pour une dépense de 20,7 millions d'euros pour l'Etat ;

- 33 000 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), pour une dépense de 231 millions d'euros pour l'Etat ;

- 48 000 prêts locatifs sociaux (PLS), qui n'engendrent aucune dépense sur les crédits de l'Etat.

En outre, Action logement va également contribuer au développement de l'offre de logement locatif social, à hauteur de 950 millions d'euros par an , suite à la signature, le 24 septembre 2013 d'un emprunt d'un milliard d'euros sur fonds d'épargne auprès de la Caisse des dépôts et consignations ^{7 ( * )} .

Au total, 1,4 milliard d'euros sont ainsi consacrés au développement et à l'amélioration du logement social en 2014.

Votre rapporteur spécial rappelle que les aides apportées par les collectivités territoriales ne doivent pas non plus être négligées, beaucoup d'entre elles ayant été amenées à compenser, ces dernières années, la diminution des aides à la pierre versées par l'Etat.

D' autres mesures complètent ce dispositif visant à favoriser l'accès aux logements sociaux, en particulier l'application du taux réduit de TVA aux construction et à la rénovation de logements sociaux (article 19 du présent projet de loi de finances pour 2014) et le nouveau régime fiscal applicable à la construction de logement intermédiaire qui vise à faciliter le passage des logements sociaux vers le parc locatif privé (article 55 du présent projet de loi de finances pour 2014).

Afin de répondre au besoin de logements des ménages les plus fragiles, cumulant à la fois des difficultés financières et d'insertion sociale, le Gouvernement a également instauré un nouveau dispositif destiné à développer une offre de « logements très sociaux », qualifié de « super PLAI ».

La construction de ces logements très sociaux pourra, notamment, être financée par voie de fonds de concours, par le Fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux institué à l'article L. 302-9-3 du code de la construction et de l'habitation par l'article 19 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social. Ce fonds est alimenté par la majoration du prélèvement opéré sur les ressources fiscales des communes faisant l'objet d'un constat de carence au regard du taux légal de logements sociaux sur leurs territoires.

En outre, comme cela a déjà été présenté, les foyers occupant ces logements très sociaux devraient bénéficier d'un doublement du forfait de charges inclus dans le calcul de leurs APL.

2. La poursuite de la lutte contre l'habitat indigne et dégradé

L'action 3 « Lutte contre l'habitat indigne » dispose de 6,5 millions d'euros pour couvrir les activités relatives à l'exercice de la compétence de l'Etat en matière d'habitat indigne, à savoir le financement des diagnostics et contrôles après travaux, les travaux d'office proprement dits et leurs mesures d'accompagnement.

Toutefois, l'essentiel du financement des mesures prises en matière de lutte contre l'habitat indigne et dégradé est désormais assuré par l'Agence nationale pour l'habitat (ANAH) qui prévoit, pour 2014, une capacité d'engagement de 502 millions d'euros hors frais de structure.

L'ANAH maintient l'objectif du traitement de 18 400 logements par an, en articulation avec le programme « Habiter mieux », en faveur de la rénovation thermique ^{8 ( * )} .

En matière de transition énergétique, une nouvelle aide devrait également permettre de traiter 1 900 logements en 2014.

S'agissant du traitement des copropriétés dégradées, l'ANAH prévoit d'intervenir, comme en 2013, sur 20 000 logements. Dans le cadre de la rénovation thermique, 18 000 logements devraient pouvoir bénéficier du programme « Habiter mieux », désormais ouvert aux syndicats de copropriétés en grande difficulté, sous conditions.

Il convient de préciser que des dispositifs pour le renforcement de la lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées sont également prévus dans le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

3. Une nouvelle hausse attendue des dépenses de contentieux au titre du DALO

L'action 4 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » est la seule action enregistrant une hausse dans le programme 135. Equivalente à 10 % , elle correspond uniquement à la dotation supplémentaire de 5 millions d'euros prévue pour couvrir les frais de contentieux dus à la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO).

Ces crédits couvrent essentiellement les condamnations pécuniaires de l'Etat au titre du recours contentieux spécifique prévu à l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation et ouvert depuis le 1 ^er décembre 2008.

Déjà l'an dernier, votre rapporteur spécial attirait l'attention sur l' explosion du coût de ce contentieux de l'habitat puisqu'en 2013, les crédits qui lui étaient consacrés avaient déjà augmenté de 52 % par rapport à 2012.

En 2012, 26,9 millions d'euros ont été liquidés au titre des astreintes journalières. Au premier semestre 2013, celles-ci s'élevaient déjà à 17,5 millions d'euros.

Entre 2013 et 2014, la dotation passe de 29,3 millions d'euros à 34,3 millions d'euros, dont 2,4 millions d'euros au titre des frais irrépétibles.

La très grande majorité des condamnations concerne le tribunal administratif de Paris (environ 75 %). Elles sont ensuite généralement prononcées par les tribunaux administratifs du reste de l'Ile-de-France et de la région Provence-Alpes-Côte-D'azur.

Comme en 2013, les autres contentieux de l'habitat bénéficient d'une enveloppe de 0,7 million d'euros et les contentieux de l'urbanisme une dotation de 5,1 millions d'euros.

S'agissant toujours de l'action 4, il convient de noter qu'une enveloppe de 5 millions d'euros , constante par rapport à 2013, est également allouée aux observatoires du logement ou observatoires locaux des loyers dont l'existence est consacrée au niveau législatif à l'article 3 du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové actuellement en cours d'examen par le Parlement.

Expérimenté en 2013, le dispositif devrait être consolidé en 2014, avec un nouvel appel à candidatures à l'automne 2013. Les observatoires sont déployés prioritairement dans les agglomérations soumises à la taxe sur les logements vacants.

Le projet annuel de performances précise que la dotation globale sera maintenu au même montant qu'en 2013 « par une diminution du financement accordé à chaque observatoire », grâce aux gains générés par les investissements réalisés en 2013 et à l'apprentissage progressif de la méthodologie.

D. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »

Sous la responsabilité du secrétaire général du Comité interministériel des villes, le programme 147 « Politique de la ville » a pour objet d'améliorer les conditions de vie des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les actions menées visent ainsi, d'une part, à rénover et mieux insérer ces quartiers dans la dynamique urbaine des agglomérations auxquelles ils appartiennent et, d'autre part, à réduire la vulnérabilité sociale et économique de leurs habitants.

Les dépenses fiscales rattachées à ce programme s'élèvent à 335 millions d'euros pour les impôts d'Etat et 20 millions d'euros pour les impôts locaux.

Comme indiqué précédemment, un amendement du Gouvernement devrait être déposé au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, afin de prolonger pour un an l'abattement de 30 % sur la base d'imposition de la taxe foncière sur propriétés bâties, applicable aux logements à usage locatif appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou à des sociétés d'économie mixte situés en zone urbaine sensible et ayant bénéficié d'une exonération de longue durée.

Le programme comporte quatre actions :

- l'action 1 « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville » qui comprend les crédits alloués à l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) à destination des quartiers de la politique de la ville, principalement dans le cadre de contrats urbains de cohésion sociale ;

- l'action 2 « Revitalisation économique et emploi » consacrée à la compensation auprès des régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU), aux emplois francs et à la subvention pour charge de service public de l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) ;

- l'action 3 « Stratégie, ressources et évaluation », consacrée à l'ensemble des fonctions d'animation de la politique de la ville, regroupe une partie des crédits de fonctionnement du secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), les dotations aux centres de ressources et les crédits dédiés aux mesures expérimentales ;

- l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie », qui concerne le financement de mesures visant à l'amélioration du cadre de vie. Il s'agit, pour 2014, du dispositif de rénovation des collèges les plus dégradés ainsi que de la construction et la rénovation d'équipements sportifs en Seine-Saint-Denis.

Les deux premières actions concentrent 94 % des crédits du programme, avec près de 332 millions d'euros pour l'action n° 1 et 141,6 millions d'euros pour l'action n° 2.

1. Un budget contenu pour une politique de la ville en renouvellement

Les crédits budgétaires du programme « Politique de la ville » s'élèveront à 492,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 481,4 millions d'euros en crédits de paiement, contre respectivement 503,6 millions d'euros et 503,7 millions d'euros en 2013.

Evolution, par action, des crédits du programme

(en euros)

Source : projet annuel de performances et commission des finances

Cette baisse de 4,42 % des crédits de paiements (2,17 % des autorisations d'engagement) s'explique essentiellement par la réduction des compensations de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU), à hauteur de 20,557 millions d'euros, en conséquence du nouveau mode de calcul applicable depuis 2009.

Afin d'encourager l'emploi dans les zones urbaines sensibles (ZUS), une partie des économies dégagées par le système d'exonération des ZFU est employée dans le cadre de la mise en place d'un nouveau dispositif d'« emplois francs ». Expérimenté depuis l'été 2013 sur dix agglomérations pour la création de 2 000 emplois, il tend à inciter les entreprises du secteur marchand à recruter des jeunes âgés de 16 à 30 ans issus de ces ZUS. Pour chaque recrutement en CDI à temps complet, l'employeur bénéficie ainsi d'une aide forfaitaire de 5 000 euros, versée en deux fois, par Pôle emploi.

L'expérimentation doit être conduite sur 3 ans, avec la création de 10 000 emplois francs, pour être ensuite éventuellement généralisée. Le Président de la République ayant annoncé un objectif de 5 000 emplois francs pour 2014, l'expérimentation a d'ores et déjà été étendue à 33 sites.

Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit un budget de 25,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 11,3 millions d'euros en crédits de paiement.

L'enveloppe allouée à l' ACSé est, quant à elle, reconduite (332,4 millions d'euros). Il est à noter que le programme « adulte-relais » bénéficie d'une hausse de ses crédits de 3,5 millions d'euros (+4,42 %), pour atteindre 79,5 millions d'euros. Un redéploiement du dispositif est prévu sur les quartiers les plus prioritaires.

L' Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), ne dispose plus de crédits budgétaires issus du présent programme. Ses ressources pour financer le programme national de rénovation urbaine (PNRU) sont désormais principalement issues des contributions d'Action logement, de la Caisse des dépôts et consignations et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

2. Une nouvelle programmation pour la ville

Le 2 août 2013, le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a été présenté en Conseil des ministres. Il fait suite aux grands axes de réforme de la politique de la ville fixés par le Comité interministériel de la ville réuni le 19 février 2013.

Il prévoit, en particulier, le lancement d'un nouveau programme national de rénovation urbaine (PNRU) pour les années 2014-2024. Ce nouveau programme concernera prioritairement les quartiers présentant les « dysfonctionnement urbains les plus importants ».

Pour ce nouveau PNRU, l'ANRU engagera 5 milliards d'euros, ce qui, avec les investissements des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales, devrait aboutir à un financement de 20 milliards d'euros.

Le projet de loi prévoit également de repousser à 2015 le terme du premier PNRU, soit deux ans après son terme initialement prévu.

Le projet de loi prévoit également d'inscrire cette nouvelle politique de la ville « dans une géographie prioritaire resserrée et unique » pour « concentrer les moyens publics sur les territoires les plus en difficulté ». Cette nouvelle géographie s'appuiera sur des « quartiers prioritaires pour la politique de la ville » qui se substitueront aux zones urbaines sensibles, aux zones de redynamisation urbaines et aux quartiers des contrats urbains de cohésion sociale.

Consacrés par le projet de loi, les contrats de ville constitueront le « cadre local de mise en oeuvre de la politique de la ville ».

Une dotation « politique de la ville » devra également remplacer la dotation de développement urbain.

3. Une réforme structurelle : la création d'un commissariat général à l'égalité des territoires

Le 17 juillet 2013, le comité interministériel de l'action publique (CIMAP) a entériné la création d'un commissariat général à l'égalité des territoires . Elle fait suite au rapport remis le 7 février 2013 par la commission chargée de travailler sur l'évolution des outils administratifs en charge de l'égalité des territoires, présidée par M. Thierry Wahl ainsi qu'aux préconisations du rapport inter-inspections (IGA, IGAS, IGF CGED) de mai 2013, relatif au rapprochement entre l'ACSé et le SG-CIV.

Cette nouvelle structure, qui devrait être mis en place au début de l'année 2014, doit, conformément au souhait formulé par le Président de la République, participer au renouvellement de la politique des territoires pour « réinstaurer la justice dans tous nos territoires, en métropole comme en outre-mer ».

Il regroupera l'ACSé, le SG-CIV ainsi que la délégation à l'aménagement des territoires et à l'attractivité régionale (DATAR). Un pôle spécifiquement dédié à la politique de la ville sera institué, sous la direction d'un commissaire délégué.

Placé sous l'autorité du Premier ministre, il sera mis à la disposition de la ministre de l'égalité des territoires et du logement ainsi que du ministre délégué chargé de la ville.

Comme cela a déjà été annoncé, la création de ce commissariat devrait entrainer des modifications dans la maquette budgétaire au cours des prochains exercices.

E. LE PROGRAMME 337 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, DU LOGEMENT ET DE LA VILLE »

Le programme 337 concentre les effectifs et les crédits de masse salariale du ministère de l'égalité des territoires et du logement pour deux de ses programmes.

Il a désormais pour responsable le secrétaire général du ministère de l'égalité des territoires et du logement et du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ^{10 ( * )} .

Le programme 337 ne couvre que la gestion des personnels mettant en oeuvre les programmes 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 109 « Aide à l'accès au logement » ainsi qu'un prorata d'effectifs supports , calculé dans le cadre de la nouvelle répartition des compétences ministérielles entre le ministère de l'égalité des territoires et du logement et le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie opérée en mai 2012.

Les personnels oeuvrant dans le cadre du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » sont toujours gérés par le ministère du travail, de l'emploi et de la santé, tandis que ceux concernés par le programme 147 « Politique de la Ville » continuent de figurer dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables ».

Les effectifs et la masse salariale décidés sur le programme 337 sont transférés en cours d'exercice au programme 217, lequel sert de support commun pour la gestion des deux ministères .

Le programme comprend ainsi deux « actions-miroirs » qui correspondent :

- pour l'action n° 1, aux personnels mettant en oeuvre les politiques des programmes 135 et 109 ;

- pour l'action n° 2, aux personnels oeuvrant au soutien du programme « Conduite de l'égalité des territoires, du logement et de la ville » et dont les activités sont « de nature transversale, non rattachables directement à un programme de politique publique ».

Selon le projet annuel de performances de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables », « ces actions dites « miroirs » permettent d'identifier et de répartir les moyens en personnel comme s'ils étaient inscrits directement dans les programmes de politique publique correspondants, tout en offrant une gestion souple et optimisée des deux plafonds d'emplois ministériels et des crédits de personnel attachés. Le regroupement des moyens en personnel facilite également la mise en oeuvre des réformes en permettant une plus grande fluidité dans la gestion des ressources humaines . »

Comme l'année dernière, lors de la création de ce nouveau programme 337, votre rapporteur spécial s'interroge sur l' opportunité d'un tel programme , dans la mesure où il ne regroupe pas l'ensemble des effectifs et crédits de masse salariale rattachés à la mission et que ses moyens sont transférés au programme 217 pour une gestion globalisée des personnels. Les deux ministères concernés ont, en effet, de nombreux services en commun, tant en administration centrale qu'en services déconcentrés.

Concernant l' évolution des emplois et des crédits de masse salariale , le programme 337 représente 804,581 millions d'euros (AE=CP), contre 816,131 millions d'euros en 2013. Ils portent uniquement sur le titre 2 « Dépenses de personnels ».

Le plafond d'autorisations d'emplois s'élève à 13 477 équivalents temps plein travaillés (ETPT), correspondant à une baisse de 717 ETPT comparé à 2013 et qui s'explique :

- pour 268 ETPT, à l'effet en année pleine du schéma d'emplois mis en oeuvre en 2013 ;

- pour 411 ETPT, à l'effet en année courante du schéma d'emplois pour 2014 ;

- pour 38 ETPT, aux transferts d'emplois, avec 10 ETPT supplémentaires au programme 217 pour la lutte contre l'habitat indigne et 48 ETPT transférés vers le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), opérateur qui sera créé au 1 ^er janvier 2014 en vertu de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses disposition en matière d'infrastructures et de services de transports. Le projet annuel de performances précise que ce chiffre de 48 ETPT pour le CEREMA sera « ajusté par amendement gouvernemental, lors du débat parlementaire, afin de tenir compte de la réalité des agents transférés à la suite de l'exercice de pré-positionnement mis en oeuvre dans les services » .

Il est à noter que la suppression de l'assistance technique pour raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), objet de l'article 66 du projet de loi de finances pour 2013, contribue notamment à la réalisation du schéma d'emplois du ministère prévu pour 2014. ^{11 ( * )} .

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* ² Cf. infra le commentaire de l'article 64 du projet de loi de finances pour 2014.

* ³ Cf . infra le C du II du présent rapport spécial.

* ⁴ Cf . infra le commentaire de l'article 65 du projet de loi de finances pour 2014.

* ⁵ Cf . rapport spécial n° 148 - tome III - Annexe 12, de M. François Rebsamen, Mission « Egalité des territoires, logement et ville ».

* ⁶ Cf . infra C du I du présent rapport spécial.

* ⁷ Cf le B du I du présent rapport spécial.

* ⁸ Cf . infra le 2 du B du I du présent rapport spécial.

* ⁹ Décret n° 2013-777 du 27 août 2013 modifiant le décret n° 2012-353 du 12 mars 2012 relatif aux enveloppes minimales et maximales des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction et relatif aux clauses types applicables aux sociétés immobilières mentionnées à l'article L. 313-27 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹⁰ Dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 pour la mission « Egalité des territoires, logement et ville », le programme 337 ne disposait pas de responsable désigné.

* ¹¹ Cf . infra le commentaire de l'article 66 du projet de loi de finances pour 2014, rattaché à la mission.